政府和社会资本合作新机制政策问答（五至七）

政府和社会资本合作新机制政策问答（五至七）为了便于社会各界准确理解《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》），规范实施政府和社会资本合作（PPP）项目，清华大学投融资政策研究中心开设了政府和社会资本合作新机制政策问答专栏，针对各方关注度较高的共性问题，邀请权威人士予以解答。五

一、《指导意见》提到，要定期开展项目运营评价。运营评价和之前按照有关规定开展绩效评价的侧重点和内容主要有哪些区别？特许经营项目中的运营评价主要基于特许经营协议的约定，对项目的实际建设运营情况进行分析，评价项目是否满足特许经营协议要求，是否按要求提供公共产品和公共服务。绩效评价是指对财政支出的绩效评价，如项目使用了财政资金，则应“按照有关规定开展绩效评价”，绩效评价为运营评价的一部分。如项目未使用财政资金，则可以不开展绩效评价。从概念范畴来看，运营评价内涵更丰富，范围更广，角度及侧重与绩效评价存在差异。

二、特许经营期限届满，拟继续采取特许经营模式的，可以直接指定原特许经营者吗？不能直接指定原特许经营者。如特许经营期限届满，拟继续采取特许经营模式的，应按规定重新编制并审核特许经营方案，选择特许经营者，同等条件下可优先选择原特许经营者。

三、特许经营期限内，拟提前终止特许经营协议或更换特许经营者的，可以由项目实施机构直接指定新的特许经营者吗？不能直接指定新的特许经营者。如该项目仍需采取特许经营模式，应按照《指导意见》明确的特许经营项目实施流程重新推进。

四、改扩建项目是否必须重新通过公开竞争方式选择特许经营者？如果协议已对改扩建工作明确约定，是否依照协议约定即可？《指导意见》明确，“特许经营期限内因改扩建等原因需重新选择特许经营者的，同等条件下可优先选择原特许经营者”。如果此前签订的特许经营协议已对改扩建工作实施主体作了明确约定，无需重新选择特许经营者，可按照协议约定执行。但特许经营方案审核、特许经营协议签订、投资管理程序履行等仍应严格按照《指导意见》明确的工作要求执行。

五、《指导意见》提到“特许经营者应将项目每季度运营情况、经审计的年度财务报表等信息，通过适当方式向社会公开”，特许经营项目年度审计和信息公开是强制的吗？是的。将经审计的年度财务报表等信息公开，是为了加强社会监督，推动特许经营者切实加强项目运营管理，认真履行特许经营协议。

六、特许经营协议范本和特许经营方案编写大纲预计何时印发？印发前是否可按照《指导意见》精神推动项目？特许经营协议范本、特许经营方案编写大纲是贯彻落实好政府和社会资本新机制的两项重要配套文件，目前国家发展改革委投资司正在组织力量抓紧研究起草。在特许经营协议范本、特许经营方案编写大纲正式颁布前，各地方可按照《指导意见》文件精神、工作要求和工作流程，谋划推动项目前期工作。为稳妥起见，避免与《指导意见》有关要求不一致，项目前期工作基本成熟后，可通过各省级发展改革委与国家发展改革委投资司先期沟通，再正式开展特许经营方案审核、特许经营者选择等工作。

七、一些省和直辖市此前已有特许经营管理条例或管理办法，是否可按照这些文件执行？要以《指导意见》为准。《指导意见》是规范推进政府和社会资本合作新机制的纲领性文件，2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，都必须严格遵循。在此之前的涉及政府和社会资本合作工作的各类文件，应仅适用于2023年2月PPP清理核查前已完成招标采购程序的项目。六

一、如何理解“特许经营者在保障项目质量和产出（服务）效果的前提下，通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有”？明确“加强管理、降低成本、提升效率、积极创新”等产生的“额外收益”主要归特许经营者所有，能够对特许经营者形成良好激励氛围，既有利于提高特许经营者的积极性，也有利于提升项目运营质效，形成“双赢”局面。

二、如何理解《指导意见》关于要素保障有关表述？充分理解《指导意见》关于要素保障的有关规定，对于提升特许经营项目的投资回报率将大有裨益，核心在于更好地利用土地资源，发挥土地利用效率。一是支持在不改变项目地表原地类和使用现状的前提下，利用地下空间进行开发建设，提高土地使用效率。这句话的核心在于“利用地下空间”。二是支持依法依规合理调整土地规划用途和开发强度，通过特许经营模式推动原有资产改造与转型，提高资产利用效率。这句话的核心在于“调整土地规划用途和开发强度”。三是探索分层设立国有建设用地使用权，支持项目依法依规加快办理前期手续。这句话的核心在于“分层设立”。如果用好这三句话，可以极大程度挖掘项目收益来源，提升特许经营者预期投资收益水平。

三、《指导意见》提出，“鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环”。地方本级国有企业是否可以参与此项工作？可以参与，但必须按照《指导意见》精神执行，不得因采取特许经营模式盘活存量资产新增地方政府隐性债务。

四、2023年2月以来签约的政府和社会资本合作项目应如何处理？《指导意见》发布实施后，2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的所有政府和社会资本项目均应按照新机制要求推进。2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查工作启动，新的PPP项目推进全面暂停。从严格意义上讲，今年2月以来至《指导意见》发布之时，不应该有任何新的以PPP、特许经营、BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等各种名义实施的政府和社会资本合作项目。对这类未按照新机制要求执行的项目，有关方面应立刻暂停，严格按照《指导意见》要求，修改特许经营方案，调整特许经营协议，规范推进实施。

五、如采取聚焦使用者付费的特许经营模式，是否还有足够大的市场规模和项目数量？如何推动这一市场稳健发展？规范实施政府和社会资本合作（PPP）新机制，关键是要规范发展、阳光运行，不应片面追求项目数量和市场规模。另外，如果能够全面准确理解《指导意见》的相关规定，真正把握文件精髓，则未来使用者付费的PPP项目数量和规模很可能比想象中的要多。可以从以下五方面认识这一问题：一是PPP新机制将项目收益期限延长至40年，有利于降低特许经营期限内项目年度回报率要求，从而让更多项目能够按照新机制采用特许经营模式推进。二是PPP新机制明确了政府和社会资本合作适用边界，包含了所有特许经营项目，原来未入财政部PPP项目库的一些使用者付费项目也囊括其中，这必将增加项目数量和市场规模。三是PPP新机制健全了约束机制，严格禁止额外新增地方政府未来支出责任，这将引导特许经营者对投资成本加强控制，促使那些原本可采取使用者付费推进的PPP项目回归本源、有序推进，不必为了获取财政补贴而把项目包装成可行性缺口补助项目。四是PPP新机制允许符合条件的项目依法依规申请政府投资支出或享受运营补贴，从而保证社会资本的收益，这样也能够帮助一些项目能够实现财务测算自平衡。五是PPP新机制明确通过加强管理、降低成本、积极创新获得的额外收益主要归特许经营者所有，这将激励社会资本方充分挖掘项目商业价值，从而提升采取使用者付费推动特许经营项目的可行性。七

一、一些PPP项目存在培育期，如不设置保底车流量或保底水量，恐难实现项目财务测算平衡。按照政府和社会资本合作新机制，能否设置保底量？在规范实施政府和社会资本合作新机制时，要打破此前的一些固有思维。《指导意见》明确指出，“政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本”。因此，为单一项目设置保底量的方式与“不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任”的要求明显不符。除法律法规和国家政策有明确规定外，不得单独为某一项目设定任何保底安排，不得在特许经营协议中对单一项目作出保底约定或承诺。具体可从以下五方面认识这一问题：一是需重新考虑项目建设的必要性和迫切性。如预期在项目建成后存在很长一段时间培育期，则需论证该项目建设是否过度超前，是否需要现在就开始建设该项目，是否需要优化项目建设内容和规模或者采取分期建设。二是需论证采取特许经营模式可行性。如该项目建设确有必要且需尽快建设，但特许经营者在项目投入运营后相当长时间内难以实现盈利，则需论证采取特许经营模式的可行性。对于无法满足采取特许经营者盈利需求的项目，可考虑通过其他方式依法依规建设。三是需研究通过延长特许经营期限延长带来的收入增长弥补特许经营者前期经济负担的可行性。除法律法规另有规定外，PPP新机制将项目合作期限延长至40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目还可以根据实际情况适当延长。这就意味着，即使项目存在较长时间的培育期，也能够因为收益期限延长而抵消项目培育期收入不足的影响甚至可以额外增加项目收入，进而增加采取特许经营模式的可行性。四是需引导特许经营者合理承担项目风险。参与政府和社会资本合作的特许经营者应始终承担投资行为的商业风险，理性判断项目可行性和风险分配机制，不能一味要求将风险完全转由政府承担。政府承诺保底量一方面可能额外新增地方财政未来支出责任，导致产生饮鸩止渴的副作用，另一方面也不利于发挥特许经营者开展符合商业逻辑的投资决策、提高运营管理的专业水平，违背了引入社会资本的初衷。五是需充分挖掘特许经营项目的收入潜力。《指导意见》明确通过加强管理、降低成本、积极创新获得的额外收益主要归特许经营者所有，这将激励社会资本方充分挖掘项目市场价值、提高运营效率，从而提升特许经营项目可行性。特许经营者应结合项目实际，研究通过多种方式创新、拓宽收入来源、降本增效，提升项目收益水平。

二、特许经营期限是否可以长于法律法规明确的收费期限？例如，收费公路特许经营项目能否将收费期限设置为25年，但特许经营期限设置为40年？根据《指导意见》，“特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外”。《收费公路管理条例》明确，“经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年”。特许经营期限设置应同经营性公路收费期限做好衔接，特许经营期限到期日不应晚于法律法规明确规定的收费期限到期日。考虑到不排除未来可能出现关于收费期限有关法律法规修订调整的可能性，特许经营协议中可考虑约定如依法依规调整收费期限后对应调整特许经营期限的有关表述，但在特许经营协议中，不宜明确约定与法律法规规定的收费期限到期日相悖的特许经营期限到期日。

三、政府投资支持具体金额能否在招标阶段公开？特许经营方案编制和审核阶段，即应明确是否将在项目建设期给予政府投资支持，如需提供政府投资支持的，应明确政府投资支持的具体方式、预计确定时间等，也可测算合理的政府投资支持金额上限等，供政府部门进行特许经营方案内部审核时参考。在公开招标阶段，拟提供政府投资支持的项目，可明确拟提供政府投资支持、相应形式以及预计确定时间，并将投标者申请的政府投资支持金额作为重要评标标准。为形成充分的市场竞争，合理确定政府的投资额度，公开招标时应按照《招标投标法》《招标投标法实施条例》等法律法规依法依规决定是否公开政府投资支持上限等项目基本情况。

四、BOO是否属于《指导意见》规范范围？《指导意见》明确，政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施，根据项目实际情况，合理采用建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（B