数据要素流通：地方创新实践与国际经验

数据要素流通：地方创新实践与国际经验一、引言“新质生产力”AI2024117部门印发《“数据要素×”三年行动计划（2024-2026年[1]。伴随着信息科技的纵深发展，各组织对前两阶段的探索日臻成熟，对数据的渴失衡的问题，极大提升数据要素配置效率。我国具备超大规模数据要素市场的优势，2022年我国数据产量达8.1ZB，同比[1]中国信通院.数据要素白皮书2023[R].中国信通院,2023:5.“沉寂”“噪声”动到需要的地方才能释放价值[3]先进经验，为我国数字经济的体制机制建设提供参考。图1：我国数据产量情况资料来源：国家互联网信息办公室《数字中国发展报告2022》二、地方创新实践与国际经验本部分从公共业务、市场业务、组织主体、参与主体、流通范围和流通技术6交叠，共同构成了当下数据要素流通的图景。（一）公共业务创新：公共数据授权运营地方：探索多元化的公共数据授权运营模式公共数据授权运营回应的是释放公共数据流通价值的问题。据统计，我国各类[2]国家互联网信息办公室.数字中国发展报告2022[R].国家互联网信息办公室,2022:6-8.[3]黄璜.对“数据流动”的治理——论政府数据治理的理论嬗变与框架[J].南京社会科学,2018(02):53-62.20215.2ZB1100.4EB占比最大[4]，权运营实践的国家，这源于政府数据开放运动的效果不如预期，后者面临着“公开”“授权运营”强调遵循市场规律，将公共数据授权给第三方经营，创造经济收益，在法理上属于行政许可或特许经营行为。自“十四五”规划提出“开展政府数据授权运营试点”以来，北京、上海、广东、浙江、成都、福建等地积极响应，形成了差异化的运营模式[5]。从授权主体上，可以分为统一授权（由公共数据主管部门统一授权，如福建）和多轨授权（由数源部门分别对外授权，如济南）；从授权内容上看，可以分为概化授权（集中授权给一个市场主体，如上海）和场景授权（将特定场景范围内公共数据授权给某个市场主体，如北京）；从授权对象上看，出于数据安全考虑，通常授权给本地国有企业，数据运营单位通过“可用不可见的方式”使用数据。根据“数据二十条”的意见，暂且搁置数据所有权争议，而实施“三权分置”：数据资源持有权配置给数据主管部门和数源部门，数据加工使用权、数据产品经营权则归数据运营单位。以北京市为例，20209月，北京市经信局在市大数据平台上专题开辟“金融数据专区”，并将其作为北京市政务数据在金融领域社会化利用的统一接口，授权端的数据统一管控、授权共享（2）。通过“金融数据专区”，有效共享了政府数据的“使用权”，打造了“政采贷”230050量累计近2亿次[6]。[4]中国网络空间研究院.国家数据资源调查报告2021[R].中国网络空间研究院,2022.[5]沈斌.公共数据授权运营的功能定位、法律属性与制度展开[J].电子政务,2023(11):42-53.[6]人民网.数据总量超50亿条北京金融公共数据专区京云征信平台实现市场主体全覆盖[OL].[2024-01-21]/n2/2024/0121/c14540-40721096.html#/[2024-01-23].共数据授权运营对传统数据开放存在“挤出效应”。政府虽然通过“技术反哺”定收益分配值得考虑。图2：北京市金融数据专区运营模式资料来源：作者自制（参考《北京市大数据建设简明读本》）国际：开展有偿的政府数据公开实践19662020年联邦政府的公共数据治理“十年规划”，制定了完善的数据开放政策法规体系。欧盟200320132019以及公共部门应如何收费等内容。（金（RDF）和开放数据突破基金（ODBF）。当然，政府公开数据的可用性是普遍问题。欧美通过鼓励企业、社会组织和科式鼓励企业开放自身数据。（二）市场业务创新：开展数据信托地方：推出少量的数据信托业务与产品由原来数据主体与数据控制者间的极度不平衡的二元结构，演变为数据持有权人（委托方受托方受托方需求方的增值活性（3）。目前，国内进行了数据信托的少量尝试。首单数据信托来自2016年中航信托（3000万元“探索‘数据信托等个人数据受托新模式，开展个人数据受托试点”。等实践问题。图3：数据信托运营模式资料来源：作者自制国际：美国“信息受托人”和英国“数据信托”“数据信托”“人”和英国“数据信托”为数据控制者就对个人数据负有信托法上的“信义义务”20238月印度通过的《数字个人数据保护法》上也得到了体现，该法首次在法律层面上确认“数据信托”——利益冲突关系，使得即使给它们套上一层信托关系的外衣也显得于事无补。（受托人“数据银行”化运作的进一步尝试。日本“数据银行”（TDB）健康数据等进行分类管理；设置“数据商店”（PDS），在明确授权的情况下，可以据的合理利用和市场交易提供了有效的机制。（三）组织主体创新：成立国资数据集团地方：通过国资功能性平台企业规划数字产业“土地财政”乏力和数“宠儿”“数字财政”下地方国有龙头企业的新形区别于传统，在数字创新生态系统中，政府由于掌握大量数据资源和场景应用知识而成为有力的“创新开发者”[8]。具有政府背景、熟悉政府业务逻辑的国资数据集团能够对公共数据运作更为了解；并且，地方政府亦考虑到公共数据的敏感性，交由国资数据集团更能实现风险管控。因此，国资数据集团的涌现成为极具中国特色的创新实践。2017年“数字经济”概念提出、2022年“数字中国”提出、2023年国家数据局成立等节点催生出更多地方数据集团（如图4），省级集团平均注册资本为32.19亿元、市级集团平均11.58亿元。20229506体系，建设跨境数据流动创新高地等方面，取得了一批重要成果，并入选“中国数据要素产业图谱”。不过，当前国资数据集团业务主要来自于政府功能性任务，市“老问题”[7]清华大学互联网产业研究院.国内数据集团主营业务发展方向思考[OL].[2023-06-25]/info/1131/3454.htm#/[2024-01-23].[8]布和础鲁.城市大脑数字创新生态：结构、创新机制及地方政府角色[D].清华大学博士学位论文,2022:1.地数据要素资源有充分摸排和到达一定规模后，再行筹划。4：省市两级数据集团累计数量逐年变化（20239“据集团”命名的国资企业）国际：“有组织的”数据要素产业规划2021年的《数据产业振兴和利用促进基本法》是全球首部数据产业基本202750进入全球前10名等目标。特别提到激活数据产业，强化企业的数据处理能力，支持企业对于数据的商业化运营等[9]。新规律的区别。[9]KoreaDataAgency.DataIndustryWhitePaper[R].KoreaDataAgency,2022:2.（四）参与主体创新：成立数据交易所与培育数商生态地方：由“撮合交易”模式走向“综合数商”模式95%的交易都来自于场外[10]20228月，我国共461亿元[11]2014一波三折的发展历程：2014-2017年的“撮合交易”阶段（1.0阶段）、2018-2020年的萧条阶段、2021年至今的“综合数商”阶段（2.0阶段）。贵阳大数据交易所作为中国首个数据交易所，是这一历程的缩影。自2014年国家大数据（贵州）综合试验区成立以来，贵州一度成为我国大数据产业的旗帜。2015年贵阳大数据交易所曾规划，未来3到5年交易金额将达100亿元；可时至20211交易流通标准不健全共同造成数据交易所的“门可罗雀”“一中心+一公司”的新架构。整改后，目前贵阳大数据交易致力于营造数商生态，累计汇聚数据60216亿元，迎来“第二个春天”。完善的数据交易主体生态应当包括数据卖家、数据买家、数据交易中介机构、数据交易技术支持机构以及第三方服务机构等数商。过去数据交易所主要扮演“撮合交易”的角色，经营模式单一，绩效不如人意；而今，数据交易所不断重视数据全生命周期服务，调动产业链各环节数字服务商的参与积极性，实现产业发展正循环（如图5）。除贵阳大数据交易所外，上海数据交易所率先提出“数商生态”、北[10]南都大数据研究院.合规交易通道未普及,超九成数据交易来自“场外”[N.]南方都市报,2022-04-06(16).[11]数据交易网.请查收！全网最全的数据交易所(中心)统计清单[OL].[2022-08-22]/s/jsEhZMlDKbw0BrMPduHWpg[2024-01-26].京国际大数据交易所提出提出“数字经济中介产业体系”亦是典型代表。在完善数商生态下，数据交易蓝海效应将更加明显。图5：数据交易所的运营模式比较资料来源：郑丁灏.中国数据交易所政策变迁、功能定位与规范配置[J/OL].科技进步与对策:1-9[2024-01-24/kcms/detail/42.1224.G3.20231222.1603.004.html.国际：美国“数据经纪商”和欧盟“数据中介”2012Broker）作为数商生态的一Acxiom、Corelogic、Datalogix9家数据经（通过公关或者业务关系获得调用权（（通过爬虫收集和处理新闻欧盟的“数据中介”（DataMediation）模式提供了另一种进路。欧盟2022年《数“数据经纪商”造“数据信任”是为市场数据供给的前提条件[12]（等）和中立性拉通数据供需双方，促进开放式创新。（五）流通范围创新：扩大跨境数据流动地方：密集发力“冲刺”数据跨境家层面的数据主权”“行业层面的数据自由流动”“个人层面的数据权利保护”三个目标形成“不可能三角”（Theimpossibletrinity），充分满足其中任何两个目标都会与第三个出现冲突[13]，各国治理分歧较大[14]。“重要数据”20231%[15]20243（[12]闫志开.欧盟对数据中介服务提供者的规制模式及其镜鉴[J].德国研究,2023,38(02):124-143+148.[13]刘典.数据治理的“不可能三角”[J].文化纵横,2022(2):10.[14]洪延青.数据跨境流动的规则碎片化及中国应对[J].行政法学研究,2022(4):61-72.[15]高云数据合规.数据出境安全评估——29家企业最新过审案例[OL].[2023-12-29]/s/Jth3oyCofm5XJ3DU7l45DQ[2024-05-15].上海、广东、天津、浙江、江苏、海南等自贸区密集发力“冲刺”数据跨境，探索建立规则机制。图6：我国跨境数据流动制度改革“一国两制三法域（1开发的“中国澳门-欧盟科研数据跨境流动”项目提供了一个思路，以中国《澳门个人资料保护法》和欧盟《通用数IPv6领域 创新举措医疗健康 香港大学深圳医院电子病历互通系统粤港互通；粤澳健康码跨境互认金融 粤澳跨境数据验证平台；深交所跨境数据专区；前海、横琴“跨境理财通”和债券“南向通”项目科研 “中国澳门-欧盟科研数据跨境流动”项目；澳科大学大湾区科研数据跨境专网政务 粤港澳政务“跨境通办”；江门市在香港和澳门设立“跨境通办政务服务专区”表1：粤港澳大湾区跨境数据流动创新举措资料来源：作者自制国际：向“数据安全弱保护”的发展导向模式偏移[16]等多边合作构建“数据自由流动圈”；同时通过外资安全审查机制、军火交易条例、云法案等限制重要（GDPR）“充分性认定”“标准合同条款”和“力的公司规则”等核心机制构建严格的有条件流动准则，引导全球重建数据保护规则体系，谋求数字产业生态的自主可控。其三，日本则兼容欧美规则，提出“基于信任的自由数据流通”机制，致力于谋求本国数字产业的国际市场。“数据安全弱保护模式”CPTPP等高标准国际数据治理体系均采用“”GDPR对个人信息保2022年出台《数字市场法》，建立欧盟内部统一数据市场。印度曾是数据本地化策略的高调推行者，（草案（六）流通技术创新：打造公共数据空间地方：尝试建设工业领域数据空间“数据空间技术”（DataSpace）回应的是构造可用、可信、可流通、可追溯的IPv6[16]UNCTAD.DigitalEconomyReport2021:Cross-borderDataFlowsandDevelopment:forWhomtheDataFlow[R].UnitedNations,2021.融合以及数据驱动的创新开发项目等场景[17]。原理在于技术和制度“二元共治”[18]：标准和主体自律，实现合规监管。“十四五”“率先在工业领域建设安全可信的数据共享空间”，各地开始一些初步尝试。例如上海电气开展可信数据空间构造，上海实现能源装备的稳定运行（7）[19]。数据空间技术可以成为实现数据安全流通的技术保障，或将在未来得到更大应用。图7：上海电力可信数据空间示意图（|价值篇——上海电气实践》）[17]中国信通院.数据要素白皮书2022[R].中国信通院,2023:25.[18]包晓丽.可信数据空间：技术与制度二元共治[J].浙江学刊,2024(01):89-100+239-240.[19]信息化和工业化融合研究所.可信数据空间探索者说|价值篇——上海电气实践[OL].[2024-01-11]/s/6H9UXUnnHElkfhfWY-YyKg[2024-01-24].国际：全力投入建设行业公共数据空间德国在全球率先发起工业数据空间（IDS）建设，共同推动工业数据的行业应“据连接器”双认证”主体、分角色”构建数据空间立体发展生态。建设过程重视产业政策的作用，德国2014年推动发起“工业数据空间行动”500万欧元的50%IDS研究[20]20及118家企业和机构的支持。2016年率先提出建立国际数据空间的倡议（ECDS）。“欧洲数据战略”的核心举措就是建设欧洲共同数据空间，并宣布初步开发一系列共九个行业数据空间，并适时增加更多行业的数据空间。以欧盟健康数据空间（EHDS）计划为EHDSGDPR的数据保护条EHDS1208.1EU4Health2.8EHDS实施[21]。三、对策建议《关于构