公共管理学原理 课件 第七章 公共政策

公共管理学原理

（修订版）陈振明等著公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材第7章公共政策7.1公共管理学视野中的政策科学7.2公共政策的内容7.3公共政策系统及其运行公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材7.1公共管理学视野中的政策科学7.1.1政策科学的形成公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材政策科学又称政策分析、公共政策（学）和政策研究，是二战后在西方（主要是美国）的思想库和大学兴起的一个全新的跨学科、应用性的研究领域。一般认为，“政策科学”的概念是美国政治科学家拉斯韦尔首先提出的。关于政策科学及其研究对象、范围及学科性质，学者们有不同的界定。我们认为，政策科学以现实的政策实践、政策系统及政策过程为研究对象，主要目标是提供政策相关知识，改进公共政策制定系统，提高公共政策质量，从而端正一个国家或地区的社会发展方向。因此，可以一般地将政策科学或政策分析定义为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究政策系统及政策过程，揭示其本质或规律的新学科领域。7.1公共管理学视野中的政策科学7.1.1政策科学的形成政策科学或政策分析作为一个新的、独立的学科，有它自身的“范式”及特征。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材第三，政策科学不仅是描述性学科，而且是规范性学科。第一，它是一个跨学科的、综合性的新研究领域。第二，它是一门应用性学科，体现理论与实践的高度统一。第四，政策科学是软科学的一个重要分支。特征7.1公共管理学视野中的政策科学7.1.2政策科学的演变拉斯韦尔、德洛尔等人所提倡的政策科学范式因自身的局限性而在20世纪70年代以后的发展中遇到了一些难题：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材一是将政策科学当作一种统一的社会科学，这造成了在科学共同体中建立共识的困难，包括在划定研究范围边界、建立学科理论体系和形成特有的研究方法等方面的困难；二是政策科学为自己确立的目标过于宏伟，难以在短时间内突破，而且它抽象地大谈改善全人类公共决策系统，端正人类社会的发展方向，回避各国的政治制度和意识形态的差别和对立，因此被斥为“披着科学外衣的意识形态”三是拉斯韦尔和德洛尔所确立的政策科学范式过分注重政策制定的研究，而忽视了对政策过程的其他环节特别是政策执行和评估的研究。7.1公共管理学视野中的政策科学7.1.2政策科学的演变20世纪70年代以后，政策科学朝着新的方向发展，取得了新的突破。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材首先，政策分析范式迅速成长壮大。其次，20世纪七八十年代，政策科学加强了对政策过程的其他环节尤其是政策执行及评估的研究。再次，政策研究的理论基础发生了变化。最后，政策科学的视野及主题进一步拓宽。7.1公共管理学视野中的政策科学7.1.3公共政策在公共管理中的地位和作用公共管理与公共政策是密切相关的。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材地位和作用1.公共政策是公共管理的起点。2.公共政策是公共管理履行各项功能的基础。3.公共政策贯穿于整个公共管理过程的始终。7.2公共政策的内容7.2.1公共政策的性质参考国外学者的看法，我们可以将公共政策界定为：这个定义强调了公共政策的如下内涵：第一，公共政策由特定的主体，即由国家或政府、执政党及其他政治团体所制定及执行；第二，公共政策具有特定的价值取向，要实现特定目标或目的；第三，公共政策是政府为解决特定社会问题以及调整相关利益关系而采取的政治行动；第四，公共政策是一种行为准则或行为规范。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策公共政策是国家(政府)执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。7.2公共政策的内容7.2.1公共政策的性质政策的本质及功能集中地体现在三个方面：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材一是它集中反映或体现统治阶级的意志和愿望，是执政党、国家或政府进行政治控制或阶级统治的工具或手段。二是政策作为执政党、国家或政府的公共管理的手段，服务于社会经济的发展和文化的进步。三是政策作为分配或调整各种利益关系的工具或手段，是各种利益关系的调节器。分配性政策分配性政策涉及将服务和利益分配给社会中的特定部分的个人、团体、公司和社区。调节性政策自我调节性政策调节性政策与将限制与约束加之于个人和团体的行动有关。自我调节性政策涉及对某一事物或团体的限制或控制，是受调节的团体主动要求，并作为保护和促进自我利益的手段而出现的。再分配性政策再分配性政策涉及政府在社会各阶级(阶层)或团体中进行有意识的财富、收入、财产或权利的转移性分配。7.2.2公共政策的种类1.根据政策对社会和人们之间关系的影响，可以将公共政策划分为分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配性政策四种类型。7.2公共政策的内容公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材7.2公共政策的内容7.2.2公共政策的种类2.从政策层次的角度，可以将公共政策划分为总政策、基本政策和具体政策三种基本类型。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材总政策是一个国家或地区的带有全局性、根本性、决定社会发展基本方向的政策，包括总路线、总方针、总纲领、总任务、基本路线等。基本政策是次于总政策而在社会生活的各个领域、部门或方面起主导作用的实质性政策。具体政策处于政策金字塔的底部，是实现基本政策目标的手段，或说是基本政策的具体规定，是为落实基本政策而制定的具体实施细则。政治政策政治政策就是政府处理政治问题或调整政治关系方面所采取的行动或规定的行为规范。经济政策社会政策经济政策是政府处理经济问题或调整人们的经济利益关系的手段。社会政策是指政府用来处理狭义的社会(社会学意义上的社会)问题所采取的行动或行为规范。文化政策文化政策即是政府用来处理文化问题以及发展文化事业方面的政策。7.2.2公共政策的种类3.按照所涉及的社会生活领域及其问题的不同，可以将公共政策划分为政治政策、经济政策、社会政策和文化政策。7.2公共政策的内容公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材7.2公共政策的内容7.2.3公共政策的目标和手段1.政策目标的价值前提公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材政策目标涉及主观和客观两个方面，既要解决“是什么”的问题，又要解决“应该是什么”的问题。“价值判断可以定义为对所认定的客观效力的赞成或不赞成的判断”，即对社会现象、事实的好坏、满意不满意、善恶等的一种判断。价值因素成为政策目标不可或缺的前提条件。价值观或价值判断取决于个人或集团在社会中的经济和政治地位、利益、伦理道德、传统与历史等因素，因而主要是一种主观判断。7.2公共政策的内容7.2.3公共政策的目标和手段2.基本政策目标公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材美国学者博尔丁在《经济政策原理》(1959)一书中将基本政策目标归纳为四个：经济进步、经济稳定、经济公正和经济自由。他在该书1974年的新版序言中又增加了两个目标——经济和平和持续的可性能。阿罗认为，经济政策目标按某种方法可以归纳为经济稳定、资源配置优化和分配的公平三种。厄尔默指出，经济的均衡、经济的公正和经济增长是经济政策的三个基本目标。日本学者长谷川启之认为,经济政策的基本目标有资源有效配置、经济增长与稳定、公平的分配、社会资本的扩大以及国际经济关系的协调等五个。7.2公共政策的内容7.2.3公共政策的目标和手段3．公共政策的手段公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材(1)财政政策（2)货币政策（4)制度变迁（3)直接控制(管制)7.3公共政策系统及其运行7.3.1公共政策系统的构成现代化、科学化的公共政策系统是由信息、咨询（参谋）、决断、执行和监控等子系统所构成的大系统。1．信息子系统信息子系统由掌握信息技术的专门人才所组成，从事信息的收集、整理、贮存和传递等活动，为公共决策提供信息资料。信息子系统在公共决策活动中的主要作用是：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）信息的收集。（2）信息的加工处理。（3）信息的传递。7.3公共政策系统及其运行7.3.1公共政策系统的构成2．咨询子系统咨询子系统又称参谋子系统或智囊子系统，其最纯粹的组织体现就是智库或思想库。咨询子系统在政策制定活动中的主要作用是：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）政策问题分析。（2）政策未来预测。（3）方案设计及论证。（4）其他政策相关问题的咨询。（5）参与政策评估并反馈信息。7.3公共政策系统及其运行7.3.1公共政策系统的构成3．决断子系统决断子系统也称中枢子系统，它由拥有决策权力的高层领导者所组成。决断子系统在公共决策过程中的主要作用是：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（3）组织政策方案的设计。（1）提出有关的政策课题。（2）考虑政策目标。（4）负责政策的最终决定。作用7.3公共政策系统及其运行7.3.1公共政策系统的构成4．执行子系统执行子系统是由政策执行组织及其人员，特别是政府行政机关和行政人员所构成的。它是政策系统的有机组成部分，其主要职责是将政策方案（理想）转变为政策效果（现实）。执行子系统在公共决策活动中的作用是:公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材作用（1）为政策方案或项目的执行做好准备。（2）从事指挥、沟通、协调等方面的活动。（3）分析和总结执行情况。7.3公共政策系统及其运行7.3.1公共政策系统的构成5．监控子系统监控子系统是整个政策系统的一个有机组成部分，它是体制内和体制外的有关部门、单位和个人所组成的一个子系统，相对独立于信息、咨询、决断、执行等子系统,其地位较为特殊。监控子系统在政策执行过程中的主要作用在于：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材作用（1）确立政策执行的准绳和规则，提供检查执行情况的依据。（2）监控政策执行情况。（3）反馈政策执行情况。1.立法机关立法机关是政策主体的最重要的构成因素之一，它的主要任务是立法，即履行制定法律和政策这一政治系统中的主要职责。2.行政机关3.司法机关行政机关(政府)及其官员是政策主体的另一个关键因素。作为国家机构组成部分的司法机关，是官方政策主体的构成因素之一，它在公共决策过程中也占有一席之地。4.政党政党尤其是执政党是政策主体的核心力量，公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策。7.3.2公共政策主体7.3公共政策系统及其运行公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材5.利益集团利益集团是非官方政策主体的最重要的构成因素之一，它在公共政策过程中起着显著作用。6.智库（思想库）7.大众传播媒介智库或思想库是指由各种专家、学者和社会贤达所构成的跨学科、综合性的政策研究组织。智库或思想库是政策主体的一个独特而又重要的构成因素，现代大众传播媒介是政策主体的一个组成部分，是政府与社会之间的另一个主要中介。8.公民(选民)公民或选民是政策主体的一个重要而又广泛的构成因素。在现代民主社会中，公民通过各种政治参与途径，去影响或制约政府的公共政策制定与执行。7.3.2公共政策主体7.3公共政策系统及其运行公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材7.3公共政策系统及其运行7.3.3公共政策过程1．政策过程本质上是一种政治过程公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材政策主体、政策客体及其与政策环境的相互联系和相互作用，使得政策系统呈现一个动态的运行过程。政策系统的运行即是公共决策的过程或政策过程，它本质上是一种政治过程。公共决策(非市场决策)可以一般地定义为国家、政府及执政党为公共物品的生产及供应，为宏观调控经济及社会的运行而做出决策，它不同于市场决策(个人决策和企业决策)。7.3公共政策系统及其运行7.3.3公共政策过程2．政策过程的基本环节参考国外学者的看法，结合我国的政策实践情况，我们将政策系统的运行看作由政策制定、政策执行、政策评估、政策监控、政策终结以及政策变迁等功能环节所组成的过程，这些环节构成一个政策周期。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）政策制定——从发现问题到政策方案的出台的一系列功能活动环节所组成的过程。(2)政策执行——将政策方案付诸实践，解决实际政策问题的过程。(3)政策评估——依据一定的标准和程序，对政策的效果做出判断。(4)政策监控——为达到政策方案的预期目标，避免政策失误而对政策过程尤其是执行阶段的监督和控制。(5)政策终结——政策已过时、不必要或不起作用，采取措施予以结束的过程或行为。（6）政策变迁——政策因外部环境或自身构成要素的变化而不断演化的过程。制度理性选择框架这一类框架的焦点是，制度规则是如何改变由物质上的自我利益所激励的自觉理性个人的行为。多源流框架中断—平衡框架在现实政治中，一些独立的政策制定倾向同时流过该系统，它们各自都具有自己的特性。这一框架最初被用于解释立法变化，最近它的应用范围被扩展，用于分析和解释联邦政府预算的长期变化。倡导联盟框架这种框架花了大量的时间来描绘政策精英的信念系统，并分析那些可能出现的跨联盟政策取向学习的条件。政策扩散框架它力图解释跨州或地方在采纳特殊政策创新（如彩票抽奖法）中的不同。它认为这种创新被采纳是特殊政治制度的特点和不同扩散过程的结果。7.3.3公共政策过程3．政策过程的新理论框架7.3公共政策系统及其运行公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材7.3公共政策系统及其运行7.3.4