行政组织学 课件 第1章 导论；第2章 行政组织理论

行政组织学（第二版）张昕李泉主编行政组织学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材第1章导论目录1.1行政的界定A1.2组织的界定B1.3行政组织的界定C1.4行政组织研究D1.5本书内容安排E1.1行政的界定1.1.1“三权分立”中的行政1.1.2行政法中的行政1.1.3公共行政中的行政1.1.1“三权分立”中的行政——美国宪法确立了三权分立的政府组织原则——“三权分立”中的行政是指国家行政，或国家事务的管理。——“三权分立”基于宪政主义的理念，宪政意味着法治民主。汉斯·Ｊ.沃尔夫等人在《行政法》一书中指出，宪政制度具体来讲意味着：（１）国家权力的行使只能根据按照宪法制定的、明确的，因而不能随意变更的法律（合宪性或宪法正当性）；（２）划分国家权力，不同的国家活动由不同的、独立的、相互制衡和监督的国家机关实施；（３）所有的公民在法律面前一律平等；（４）确认公民的个人自由空间以及由此产生的基本权利；（５）人民参与国家权力的行使，特别是立法；（６）国家活动具有规则性和可预测性，以确保公民自由和财产的安全；（７）以法治取代人治。1.1.2行政法中的行政——行政法的兴起与行政职能的扩张是密不可分的。大陆法系中，行政法被认为是调整公共行政的公法，侧重于行政机关如何依法行政，英美法系中，行政法被认为是控制行政权力的法律，侧重于公民权益如何受到保护。英美法系是“控制权力”的行政法，大陆法系的行政法是“保护权利”的行政法。英美法系的行政法是狭义的，以委任立法、行政程序和司法审查为核心内容，大陆法系的行政法是广义的，以行政组织法、行政行为法和行政救济法为核心内容。——作为行政法的调整对象，行政是在法的统制下进行的活动，依法行政是行政活动获得正当性的基础。——行政法中的行政意味着行政许可、行政审批、行政给付、行政确认、行政征收、行政监管和行政处罚等。1.1.3公共行政中的行政伍德罗·威尔逊1887年在《政治科学季刊》上发表了《行政学之研究》一文，标志着公共行政学的诞生，他主张行政与政治分离，行政管理应以管理科学为前提。古德诺，他于1900年在其《政治与行政》一书中精辟地指出，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。另外一些学者认为，政治与行政的断然分离是不可能的，行政不可能不代表国家的意志，不可能不参与政治的决策。１９４５年，美国农业部的保罗·阿普尔比在其《大民主》一书中攻击政治与行政二分法的思想，强调指出政治与行政是相互联系的，是相互影响的，是不可分离的。1.2组织的界定1.2.1组织的定义1.2.2组织的类型1.2.3组织的构成要素1.2.1组织的定义组织的真实性是组织行动者头脑中的社会构建。（肯尼思·Ｊ.本森）组织内的人际互动是自愿结社性的而不是共同体性的，组织的活动是连续性的，并且具有特定的目的性。（马克斯·韦伯）组织可以理解为两个以上的人，为共同目标的实现所进行的有意识的协调活动。（切斯特·巴纳德）组织是为了达到特定的目标而有意建构和重建的社会单位（或人的群体）。（阿米太·埃齐奥尼）组织是在具有一定连贯性的基础上，为了实现相对确定的目标而建立起来的集合体。（Ｗ.理查德·斯科特）1.2.1组织的定义组织是：一个社会实体；具有明确的目标；拥有精心设计的结构和协调的活动系统；与外部环境相联系。（理查德·Ｌ.达夫特）组织是互动人群的集合体，是任何集中合作体系中的最庞大的集合体。（詹姆斯·Ｇ.马奇和赫伯特·Ａ.西蒙）组织是有相对明确的边界、规范的秩序（规则）、权威层级（等级）、沟通系统以及成员协调系统（程序）的集合体；这一集合体具有一定的连续性，它存在于环境之中，从事的活动往往与多个目标相关；活动对组织成员、组织本身以及社会产生相应的影响和结果。（理查德·Ｈ.霍尔）1.2.2组织的类型塔尔科特·帕森斯根据组织的职能和目标进行的分类：第一类是为社会生产消费品的生产组织；第二类是政治组织，这类组织的目的是保证整个社会达到自己的目标，以及在社会中获取权力、进行权力配置；第三类是整合组织，其目的是调解争端、引导社会实现制度化的期望，以及保证社会各组成部分共同工作；第四类是模式维护型组织，目的在于通过教育、文化以及表达活动来维持社会的延续性。缺点：这种分类对所涉及的组织的分析并不深刻，因为有些组织可以同时划归为几个类型，例如微软这样的大型公司，不仅是一个生产组织，而且也是一个研发组织，未来还是一个慈善组织。1.2.2组织的类型权威有三种类型，即强制型、补偿型和规范型，而服从也有三种类型，即异化型、工具型（算计型）和道德型。由此可见，一个３乘３的分类方案就产生了９种可能的组织类型。（阿米太·埃齐奥尼）将组织分成四种类型：互利组织（成员本身是主要的受益人）、商业组织（其所有者是主要的受益人）、服务组织（顾客是主要的受益人）以及公益组织（社会大众是主要的受益人）。（彼得·Ｍ.布劳和Ｗ.理查德·斯科特）把组织分为五大类型：简单结构的组织；机械化的官僚制组织；专业化的官僚制组织；有多个分支的组织；临时性的组织。（亨利·明茨伯格）组织分类依据组织的公共性。（贝瑞·博兹曼）组织连续体的分类思想。（罗伯特·Ａ.达尔、查尔斯·E.林德布鲁姆、海尔·Ｇ.瑞尼）1.2.3组织的构成要素哈罗德·Ｊ.利维特1965年在詹姆斯·Ｇ.马奇主编的《组织手册》一书中撰文，提出了一种组织结构的钻石模型，该模型也揭示出组织的基本要素，它们是：社会结构、参与者、目标、技术和环境。1.2.3组织的构成要素每个组织都存在于一个相对独特的但必须适应的物质、科技、文化和社会环境之中。没有一个组织是自给自足的，所有组织的生存都有赖于与其所处的更大体系的结构关联性。很少有组织自己创造技术，组织所用的技术很多是从外部环境中引进的。组织不仅受环境影响，而且也影响环境。1.3行政组织的界定1.3.1行政国家1.3.2官僚体制1.3.3公共行政的主体1.3.1行政国家行政国家意味着国家行政权渗透到人类社会生活的各个领域，人们在其生命的整个过程中都离不开行政机关。19世纪以前，国家行政职能通常仅限于国防、社会治安、税收和外交等领域。20世纪以后，行政职能不断扩大，国家行政新涉及的领域逐渐扩大。行政职能（政府职能）的扩大意味着行政权力的膨胀和行政自由裁量权的增长。行政权的不断扩张容易导致异化：对民主、自由和人权造成威胁；产生腐败，掌握和行使权力的人会运用权力为他们自己谋取金钱、财物，甚至美色；导致官僚主义和效率低下。为了走出行政国家的困境，需要转变和缩减政府职能，让市场和市民社会在资源配置中发挥更大的作用。1.3.2官僚体制詹姆斯·Ｗ.费斯勒和唐纳德·Ｆ.凯特尔１９９６年在其《行政过程中的政治》一书中指出，公共行政也就是官僚体制，它有两个相互矛盾的内涵：一方面是繁文缛节的、办事推诿的、机构臃肿的，另一方面是效率理性的、不讲情面的、层级节制的。官僚体制的中性意义包含了价值中立的意思。官僚体制与市民社会之间的供求关系是通过立法机构来协调的，而且作为供给者的官僚体制本身也要消耗一定的成本。为了更好地服务于市民社会，政府机构的职能转变应该以顾客为中心，以服务为宗旨，以价值为导向，以结果为绩效，以质量为保障，以创新为发展。1.3.3公共行政的主体官僚体制不是公共行政的唯一主体，因为公共行政不仅意味着国家行政，而且也意味着公民自治。就法律技术意义而言，公共行政主体是指具有法律人格的共同体以及执行公共任务的具有法人资格的成员，可能是重新组成的共同体或公法组织，也可能是公共行政主体授权执行公共任务的私人。如果行政主体不仅实行组织私有化，而且实行实质的私有化，将行政任务推向市场———所谓的任务私有化，那么它就失去了功能意义上的行政主体地位。1.4行政组织研究1.4.1如何做研究1.4.2行政的组织研究1.4.3行政组织的分类1.4.1如何做研究在韦伯看来，社会事物的性质只有通过概念化才能认识。彼得·Ｍ.布劳和Ｗ.理查德·斯科特认为社会科学研究分为三种类型：探索性研究、描述性研究、假设检验研究。研究技术包括：观察、采访和档案研究。研究设计涉及三种形式：抽样调查、控制实验和现场研究。1.4.2行政的组织研究对于行政组织和行为的研究主要是针对公共官僚（政府）机构的相关研究。存在三种研究途径：政治学的、经济学的和管理学的。公共官僚机构不仅受到来自外部的政治、经济和社会环境的压力，而且也受到来自内部的领导、组织和管理因素的压力。如何实施高效的领导？如何确立组织战略？如何领导成功的变革？如何激励政府雇员？如何进行组织设计？如何应对外部因素？如何建立有效的沟通？如何管理价值冲突？如何权衡集权与分权？如何处理委托代理关系？行政的组织研究的理论意义：组织理论和行为的相关知识有助于一般行政的理论建构‘行政的组织研究的现实意义：行政组织和行为的相关知识有助于把握官僚体制改革的未来走向。1.4.3行政组织的分类政治国家、市场经济和市民社会之间关联于可抉择的组织部门———公共部门、第三部门和私人部门。公共部门的组织类型主要包括：政府机构和政府企业，它们是由人民所有和控制的。第三部门的组织包括两大类：为会员服务的组织和为公众服务的组织。伴随着政府再造运动的浪潮，一些准政府机构和实体———代理机构、权威主体以及其他政府实体，如雨后春笋般地涌现出来，使得政府的组织形式日益多样化。

上述的准政府机构和实体可以由政府的行政部门来组建，也可以由立法部门来组建；这些机构和实体可以在公法、私法或者二者的共同框架内行使职能。1.5本书内容安排第１章导论第２章行政组织理论第３章政治制度框架第４章国家行政体制第５章行政组织结构第６章行政组织决策第７章行政组织绩效第８章行政组织变革关键术语行政组织行政组织三权分立行政法官僚体制公共性公共行政私人行政组织类型学组织结构组织参与者组织目标组织技术一般行政价值中立政府再造组织行为政府机构政府企业第三部门思考题什么是行政？什么是组织？什么是行政组织？如何进行组织研究？推荐阅读书目蓝志勇．行政官僚与现代社会．广州：中山大学出版社，2003．奥斯特罗姆．美国公共行政的思想危机．上海：上海三联书店，1999．格姆雷，巴拉．官僚机构与民主．上海：复旦大学出版社，2007．黑格，哈罗普．比较政府与政治导论．北京：中国人民大学出版社，2007.THANKS行政组织学（第二版）张昕李泉主编行政组织学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材

第２章行政组织理论目录2.1政治-行政范式A2.2理性-权变范式B2.3交易-制度范式C2.4系统-生态范式D2.1政治-行政范式2.1.1政治与行政的二分2.1.2统治的合法性2.1.3作为“统治阶级”的官僚组织2.1.4官僚制“理想类型”2.1.5走向后官僚制2.1.1政治与行政的二分威尔逊认为，如果权力被加以分解，使得许多人各享有一份，那么它就会变得模糊不清；如果权力是模糊不清的，那么它就是没人负责的。威尔逊奠定了政治与行政二分的思想基础。政治与行政的二分法有两个长期影响：实践性的和智识性的。20世纪40年代，政治与行政的二分法受到了批判，“行政”的事物与“政治”的事物实际上是很难分离的。人们越来越认识到，政治与行政是一个连续体的两个极端.面对学术界的批判，公共行政的研究又回到了政治科学的范畴，也就是重新定位在政府官僚制之上，试图重建政治科学与公共行政之间的关联性。2.1.2统治的合法性早期的行政思想表达出合法权力的重要性，然而，自上而下的命令链条易于被批评为“权威主义”。马克斯·韦伯提出了以合法理性为基础的官僚主义模型。韦伯认为合法权威包括三种理想类型：传统型权威、魅力型权威、法理型权威。A传统型权威B魅力型权威C法理型权威传统型权威的统治如果一种统治的合法性是建立在历来就存在的制度和统治权力的神圣的基础之上，并且也被相信是这样的话，那么这种统治就是传统型的。统治者与其行政团队的关系不是由事务上的职务职责决定的，而且是由“臣仆”的个人忠诚决定的。随着统治者个人的行政团队的产生，任何传统型的统治都倾向于世袭制度，并且在统治权力达到最高程度的情况下，走向苏丹制度。它在事务方面不是合理化了，而是只能把专断和恩赐的范围推向极端。魅力型权威的统治关于魅力型统治的适用性完全是由被统治者的承认来决定的，这种承认是由实际的考验来保障的，是自由的，它产生于对英雄的崇拜和对领袖的信赖。魅力型统治者都会遵循这样的原则，他们都会依据默示、神谕、灵感或者创新的意志，来宣告、创立以及颁布新的规章.魅力型统治是一种“非经济性”的纯粹（理想）类型。在魅力型统治出现的地方，就有一种着重强调“天职”、“使命”或“本分”的内在氛围。对统治者个人魅力的要求逐渐被对职务魅力的要求和对继承魅力的要求取代，而这种取代也就是魅力的平凡化。法理型权威的统治法理型统治是建立在一些相互关联的观念基础上的。这些观念意味着，协议的或强加的任何法规都可能是以理性为取向的，即目的合乎理性，或者价值合乎理性，或者二者兼而有之。法理型统治的基本范畴是：（１）一种官职事务的持续的、受规则约束的运作；（２）这种运作是在一定的权限（管辖范围）之内；（３）遵循职务等级原则，任何机构都有固定的监督和监察制度，下级机构有权向上级机构投诉或提出异议；（４）只有通过专业培训，才能使议事的规则得到合理的应用；（５）不存在任职人员把职位占为己有的可能性；（６）建立行政档案制度，档案与官员们的持续运作结合在一起，就使得办公机关成为现代团体行为的核心。2.1.3作为“统治阶级”的官僚组织根据莫斯卡的观点，政府形态可以分为两类：一是封建的，另一类是官僚的。在莫斯卡看来，如果官僚组织独自占有国家的财富或军事力量，便会出现所谓的“官僚专制主义”，这种统治形态只会导致拥有更多权力的少数统治，对大众的限制和干预将有增无减。莫斯卡的贡献在于，使对官僚组织的研究从以往的政治争论中摆脱出来，并将其作为一个独特的组织研究类别。米歇尔斯承认现代国家中官僚组织的必要性，认为探索官僚组织的起源不应将分析的视角局限在国家，而应从组织的角度入手。米歇尔斯总结出著名的“寡头统治铁律”，也就是各种社会或政治活动，无论其组织在其开始时如何民主化及大众化，到后来一定会被少数领袖分子操纵，而失去原有的民主性质和精神。2.1.4官僚制“理想类型”韦伯对以往的官僚组织形态和现行的官僚组织加以分析，进而推断未来的官僚制理想类型。所谓“理想类型”，完全是凭借一些经验的因素和逻辑推断，再加上智慧的想象所形成的一种观念结构。理想类型的官僚制在实践中，却越来越多地表现出功能失调。托斯坦·凡勃伦认为这是“训练造成的无能”，而约翰·杜威则将其界定为“职业精神病”。对于代议制能够在官僚结构中存在是有争议的，这种争议部分是由于对代议制概念本身理解的困难。代议官僚制扩大了决策意见的种类和数量，这不仅导致了更加民主的决策，而且也导致了更加合理（科学）的决策。2.1.5走向后官僚制对传统官僚范式的最大挑战始于２０世纪９０年代，其基本的理念就是政府组织应该以用户为驱动，并且应该是服务性的。实际上，官僚组织的机构与用户驱动的机构之间存在修辞上的分歧。一个可以得出的结论就是，传统的官僚制范式正在走向后官僚制范式。从公共利益到公民认为有价值的结果。改革官僚制的目的在于使政府更好地为公共利益服务。2.2理性-权变范式2.2.1泰勒的科学管理2.2.2法约尔的行政管理2.2.3韦伯的科层体制2.2.4西蒙的管理行为2.2.5组织的权变理论2.2.1泰勒的科学管理泰勒的管理学理念集中体现在其１９１１年的著作《科学管理原理》中。泰勒尝试用一种更为科学的方法来取代陈旧而低效的生产方式。泰勒热衷于用分析的、科学的方法来替代管理者专断无常的行为，他指出，在科学管理方法下，专断特权和专制命令将被取消，企业管理者也要受到规章和法律的约束，这些法规是通过无数具体的工作实验得来的，由此发展出来的标准也是公平的。科学管理思想的支持者们认为该原理同样可以运用于公共部门。首先，寻求最佳工作方法和系统控制的思想非常符合行政组织中的等级制、过程和惯例；其次，标准化任务和按其操作的工人也与传统的行政模式相吻合；最后，运用时间尺度进行绩效测量的做法在庞大的官僚制组织及其分支中也非常普遍。2.2.2法约尔的行政管理法约尔在1916年出版了《工业管理与一般管理》一书，试图通过行政管理原则的建构来实现组织管理活动的理性化。法约尔及其后继者认为，对于组织而言，有两种行为类型是最重要的，即协作与专门化。为指导协调行为而产生的准则主要包括：等级原则、指令单一原则、控制范围原则、特例原则。专门化关注的是如何把各种行为分配给组织的各个职位，以及如何使这些职位最有效地组成工作单位或部门。指导性原则包括：部门化原则、流水线作业原则。管理的一般原则法约尔1916年在其《工业管理与一般管理》一书中提出了14项管理的一般原则，它们是：（１）工作分工；（２）权威与责任；（３）纪律；（４）统一命令；（５）统一指挥；（６）个人利益服从一般利益；（７）人事薪酬；（８）集权；（９）权威链；（１０）秩序；（１１）公平；（１２）稳定的人事任期；（１３）创新；（１４）团队精神。2.2.3韦伯的科层体制在韦伯著名的分类法中，权威可以分为三种：传统型权威、法理型权威、魅力型权威。基于法理型权威的官僚制（科层体制），被认为因纷繁复杂的规章制度而造成了效率低下、盲目服从以及拖沓的办事程序。就韦伯而言，科层体制是一种特定的行政（管理）结构，具有如下的行政特征：（１）参加者之间固定的劳动分工。（２）职员的等级制。（３）指导行为的一系列规章。（４）公私财产和权力的分离。（５）基于技术资格的人员选择。（６）对参加者而言的职位聘用。2.2.4西蒙的管理行为西蒙１９４５年在其《管理行为》一书中，提出了更为人性的“行政人”（有限理性）假设。尽管“行政人”也追求自我利益，但他或她只知道一些选择而不是全部，并且愿意做出一个满意的但不一定是最好的决定。就西蒙而言，组织的存在不仅简化了决策，而且也支持参加者做出必须做的决策。具体来讲，目标只在行动者决定如何行动时才影响到行为，目标提供了隐含于决策背后的价值前提。西蒙的决策模型认为，就脱离社会的个体而言，他或她的行为要达到某种高度的理性是不可能的。西蒙也把形式理性与技术理性进行了区分。2.2.5组织的权变理论保罗·Ｒ.劳伦斯和杰·Ｗ.洛尔施1967年在其《组织与环境》一书中，率先提出了理性-权变的组织观念。他们认为，不同的环境对组织有不同的要求，特别是环境的不确定性对组织结构和行为的影响最大。组织面临的环境类型越多，就越需要其结构的分化。杰·Ｒ.加尔布雷思进一步建构了组织的权变理论。他认为该理论的前提假设有两个，一个是不存在最佳的组织方式，另一个是任何组织方式之间都不等效。组织的权变理论还有第三个假设，即最佳的组织方式有赖于组织的环境特征。理性的观念加上权变的思想，就构成了组织的理性-权变模型，也就是把组织行为看成是在一定环境条件的约束下，组织寻求一系列目标实现的最优化途径。2.3交易-制度范式2.3.1交易成本模型2.3.2法人行动模型2.3.3公共选择模型2.3.4结构洞模型2.3.5制度结构模型2.3.1交易成本模型交易成本的组织模型来自奥利弗·Ｅ.威廉森的开创性研究。1975年在其《市场与层级制》一书中，威廉森把交易成本经济学描述成为：（１）不懈的比较，总是在比较中考察组织的替代形式。（２）微观的分析，行动取决于对细节的关注。（３）分立的结构，可抉择的治理形式存在不同的类型。（４）专注于节约，主要涉及组织而不是技术。罗纳德·Ｈ.科斯在《企业的性质》一文中指出，新古典经济学的市场概念是零交易成本，这与实际的市场不同。在现实世界中，任何交易都是有成本的，即正交易成本。作为对市场的替代，企业以层级节制的方式来组织生产，其交易成本低于市场方式。2.3.2法人行动模型1990年，詹姆斯·Ｓ.科尔曼在其《社会理论的基础》一书中提出了法人行动理论。自然人将两个自我包含在一个躯体之内，它们是客体自我和行动自我，或称委托人和代理人。当委托人和代理人不是同一个人时，一个最基本的法人行动者便产生了.法人行动者作为结构元素出现于社会系统，创造了具有特殊性质的互动方式。在由两方参与的互动中，两种类型的行动者（法人行动者和自然人）可以按三种方式结合：（１）自然人和自然人；（２）自然人和法人行动者；（３）法人行动者和法人行动者。2.3.3公共选择模型公共选择经济学认为，官僚在政策制定和执行过程（公共服务供给）中是利己主义者，他们不是效率的追求者，而是预算最大化者。威廉·Ａ.尼斯坎南是这样规定预算产出函数的:

ａ、ｂ是正的系数，Ｂ为最大预算，Ｑ为商品或劳务的产出水平如果忽略所谓的收入效应，政客们在必要时愿意提供的预算与他们的总福利一致。尼斯坎南模型的本质是政客与官僚的目标函数是不一样的。从政客角度来看，一项公共产品，当产出与成本之间的差额最大时最具有吸引力。官僚们并不关心政客们为了能够给他们提供预算会做出什么牺牲。他们脑中只有一个因素，即成本必须小于预算。2.3.4结构洞模型罗纳德·伯特在1992年出版的《结构洞：竞争的社会结构》一书中提出了结构洞理论模型，探讨人际网络的结构形态，分析怎样的网络结构能够带给网络行动主体更多的利益或回报。如果两个个体之间缺乏直接的联系，而只有通过第三者才能形成联系，那么行动的第三者就在关系网络中占据了一个结构洞。伯特认为，个体在网络的位置比关系的强弱更为重要。其在网络中的位置决定了个体的信息、资源和权力。在结构洞理论中，伯特强调两种关系原则。其一为效率原则，另一个原则为有效原则。2.3.5制度结构模型1949年，菲利普·塞尔兹尼克在其《田纳西流域管理局与草根民主》一书中指出，对组织而言，最重要的不仅在于组织是一种工具和手段，更在于每一个组织都有自己的生命。组织的制度化是指一个价值中立的过程，从不稳定的、组织松散的或有限的技术活动中产生出有序的、稳定的和社会的整体模型。作为行动规则的制度不是作为行动主体的组织。一些制度被植入组织这一事实决定了制度很难被移植到其他组织环境中去。制度结构模型认为，组织是各种资源的结合体。它们具有一定的目的，并在相当时期内持续存在。2.4系统-生态范式2.4.1系统-控制模型2.4.2种群-生态模型2.4.3资源-依赖模型2.4.4行政生态模型2.4.1系统-控制模型2.4.1系统-控制模型罗伯特·Ｌ.司温斯1974年在其《管理的组织系统：设计、规划和执行》一书中，强调运作、控制和决策中心及其相互间流程的重要性，即将组织视为控制系统：决策中心为系统确定目标，即应对环境的需求或做出抉择（流程１）一些环境的需要也可能采用来自如顾客或更高层次组织系统的指令形式（流程２）决策中心将目标或行为的准则传递到控制中心（流程３）控制中心把自己