《地方政府债务风险现实背景探析》5500字

地方政府债务风险现实背景分析综述目录TOC\o"1-2"\h\u23179地方政府债务风险现实背景分析综述 12389（1）债务不断累积，系统风险凸显 13367（2）监管手段收紧，聚焦债务治理 226449（3）疫前稳增长，疫后去杠杆 49570（4）立足地区需要，转型势在必行 6债务不断累积，系统风险凸显上世纪90年代至今，我国地方政府为弥补地区财力不足和发展经济，通过债务融资吸纳了巨额社会资本，同时也积累了债务风险。根据国家审计署2010年、2013年政府性债务审计结果，我国地方政府债务余额2010年超过10万亿元，2013年6月底达到17.89万亿元。根据《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》，截至2014年末，我国地方政府债务余额达到24万亿元，其中政府负有偿还责任的债务为15.4万亿元。庞大的债务规模及快速的增长速度，引起国内外高度关注。为规范对地方政府债务的管理和防范地方政府债务风险，中央政府积极出台各项法律法规和政策措施。2015年开始，为缓解地方政府当期偿债压力，我国启动地方政府债务置换计划。在具体措施上，财政部坚持“开前门”“堵后门”并举，一方面，通过推出土地储备专项债、收费公路专项债和项目收益专项债，以制度创新拓展地方政府融资的规范化渠道；另一方面，陆续出台多个文件，厘清地方政府和融资平台债务的关系，并规范融资平台的融资行为。在“开前门、堵后门”思路的指引下，地方政府存量隐性债务持续显性化，2017-2019年仅考虑显性债务的政府部门债务余额同比增速逐年攀升，但受GDP总量增加分母扩大影响，2017-2018年政府杠杆率反而略有小幅下降，2019年受积极财政政策下政府部门显性债务增长加快和GDP增速回落影响，仅考虑显性债务的政府部门债务余额同比增速较上年攀升2.5个百分点达到42.2%，基本上仍保持了相对平稳运行。与此同时，“堵后门”成效显现，政府部门隐性债务得到了一定程度上的去化，中诚信国际分三个口径测算的隐性债务增速均连续三年下降。数据来源：中诚信国际宏观债务风险数据库数据来源：中诚信国际宏观债务风险数据库图1-12016—2020年中诚信国际分三个口径测算的隐性债务增速2017年以来，各地债务违约事件相继发生，且有愈演愈烈之势。在去杠杆和严监管政策叠加的条件下，我国地方政府债务增速有所放缓，财政部数据显示，截止2018年底，地方政府债务余额为18.38万亿元，同比增速11.63%。然而，在国内外不确定因素叠加的宏观背景下，我国经济仍面临持续下行压力，地方政府债务风险（尤其是隐性债务风险）不断加大。目前，中央已出台一系列防范地方政府债务风险的政策措施，但地方政府债务背后存在的体制机制性问题并没有得到根本解决。2017年第五次全国金融工作会议提出严控地方政府债务增量，“终身问责，倒查责任”。2018年，中央经济工作会议指出“打好防范化解重大风险攻坚战”、“稳妥处理地方政府债务风险”，这已是连续第四年将“去杠杆”、“防范金融风险”作为经济工作任务。2018年，在宏观经济下行压力加大的背景下，为充分发挥地方政府债券尤其是专项债券在稳投资、扩内需和补短板方面的作用，财政部下发《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》等文件，银保监会下发《关于商业银行承销地方政府债券有关事项的通知》。监管手段收紧，聚焦债务治理为防止城投类企业债务快速发展，给地方政府带来债务风险。自2010年以来，一系列加强监督检查的措施陆续出台，中央政府不断加强对中央和地方政府的融资平台公司的监督检查，明确提出了要逐步剥离中央和地方融资平台公司的政府融资职责。近年，国务院、财政部陆续出台以《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》为核心的限制地方政府运用平台公司举债的文件，2017年财序号年份政策文件主要内容12010《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。22011《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》健全“名单制”管理系统，银行在前期清理规范基础上进行名单管理，报送监管机构并动态管理。32011《关于地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明》对平台贷款要按照“保在建、压重建、禁新建”的总体思路，将有限的信贷资源着重用于生产经营性的项目建成完工和投产上，严格按照政策要求管控新增平台贷款，以实现全年“降旧控新”的总体目标。42013审计署24号公告公布了36个地方政府本级政府性债务审计结果。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。52014《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》62016中共中央、国务院《关于深化投融资体制改革的意见》对投资项目审批探索建立并逐步推行首问负责制；探索不再审批的管理模式；建立创新多评合一的中介服务新模式；建立有序的项目储备库，使项目投资管理更加规范有序；试点金融机构依法持有企业股权；建设投资项目在线审批监管平台。72017《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》全面组织开展地方政府融资担保清理整改工作。82019《国务院关于推进国家级经济技术开发区创新提升改革开放新高地的意见》支持地方人民政府对有条件的国家级经开区开发建设主体进行资产重组、股权结构调整优化，引入打造民营资本和外国投资者，开发运营特色产业园等园区，并在准人入、投融资、服务便利化等方面区给予支持。政部50号文明确规定融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能。2018年，我国为了进一步强化地方企业债券的用途管理，颁发了《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力，严格防范地方债务风险的通知》，使那些过度融资、期限与项目产出不匹配、无偿债能力、指望循环发债延续资金链的融资平台的转型发展迫在眉睫。在政策法规的层面上，当地政府对企业进行融资的平台丧失了一个最重要的商业贷款信用承诺背书，融资的能力被削弱，倒逼其他企业采取更为市场化的经营运作模式。面对新规，融资平台必须尽快找准转型方向，优化升级经营方式。表1-2近年针对融资平台转型发展的政策文件梳理资料来源：中国国家发展委员会网站、中国政府网今年以来，政策持续严抓地方政府存量风险化解和增量风险防范，防范化解隐性债务风险，对隐性债务实行穿透性监管，对地方政府隐性债务主体——融资平台的监管继续强化和细化。一方面，限制债务风险较高地区城投发债，严格把握对弱资质发行人的审核标准，增加量化指标监测，严控隐性债务增量；另一方面，国务院要求清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算，各地加强隐性债务问责，持续推进城投市场化转型，推进存量债务风险化解。在我国经济增速换挡、潜在增速下行的宏观背景下，降杠杆不仅需要分母端做大经济的蛋糕，还要辅以分子端压降债务水平。历史上所采取的地方隐性债务定向置换，是杠杆率从地方政府向中央政府的结构转换，目前腾挪空间已经有限。未来杠杆率调控政策措施除了推动地方资产债转股，清理僵尸企业，以及进一步推进混合所有制改革引入民间资本填补外，有序打破地方融资平台债务刚兑则可能是长期面临的艰难选择。疫前稳增长，疫后去杠杆金融危机以来，中国经济经历了加杠杆和结构性去杠杆交替实施的过程，2008-2016年整体以加杠杆为主，从2016-2019年整体以去杠杆、稳杠杆为主。2016年下半年之后，随着经济稳中向好与风险的累积，宏观调控重心转向防风险，我国经济出现了一轮明显去杠杆的过程。2017年，银监会、保监会、证监会等监管机构频频发布政策，去通道、去嵌套，推动金融风险缓释的同时也带动了非金融部门杠杆率的去化，2017年宏观杠杆率增长明显放缓。2018-2019年虽然去杠杆的力度有所弱化，但整体依然以稳杠杆、结构性去杠杆为主，稳杠杆的基调未发生大的变化，杠杆率增幅有限。为应对疫情冲击，宏观调控政策推动了一轮较为短暂的加杠杆过程，随着经济的逐步修复，宏观政策对防风险的关注加大，中国经济再度进入新一轮以政府部门去杠杆为主的结构性去杠杆过程，在一定程度上缓释了金融风险，也为2020年疫情冲击下的再度加杠杆腾出了一定空间。从负债端考虑，2020年全年地方债发行额达6.44万亿元，远超2019年的4.36万亿元，其中专项债发行创新高，2020年发行额达到4.14万亿元。从资产端考虑，地方财政收入也面临一定压力，地方一般公共预算收入有所降低，地方一般公共预算支出却有所增加。随着国内疫情的有效控制，相机抉择的宏观调控政策。图1-2金融危机以来我国宏观杠杆率年度走势为了对冲新冠疫情后的负面影响，我国出台了一系列稳增长的积极财政政策，包括“赤字率提高至3.6%以上”“新增地方专项债额度增加至3.75亿元”“发行万亿特别国债”等一系列财政组合拳。在宽松政策的带动下，我国杠杆率快速上扬，2020年全年非金融部门杠杆率攀升24.6个百分点达到299.1%。分部门来看，2020年各部门杠杆率升幅均较大，非金融企业部门杠杆率攀升10.4个百分点达到180.9%，居民部门杠杆率攀升6.5个百分点达到68.2%。2020年政府部门杠杆率从2019年末的38.5%增长至45.6%数据来源：经济参考报，《2020年度中国杠杆率报告：非金融企业部门下半年实现去杠杆》，增幅达7.1个百分点，达到有杠杆率数据统计以来的历史最高水平。全年政府债务增长较快，尤其是地方政府专项债增长较多，但资金使用效率有限。地方政府专项债快速扩张，但对基建投资拉动有限。相比于2016下半年开始延续至2019年的上一轮去杠杆，本轮去杠杆保持了疫情前“总体稳杠杆”的基调，且继续强调政府部门降杠杆，体现了“总体稳杠杆、结构性去杠杆”思路的延续。但是，随着中美贸易冲突的升级和疫情冲击，本轮去杠杆所面临的内外环境和经济运行情况有着明显的不同，因此经济运行所需要解决的困难和问题也有所不同。自2020年下半年已开始逐步调整，从对冲疫情的超常规稳增长政策逐步向常态化回归。2021年3月国务院常务会议提出“保持宏观杠杆率基本稳定，政府杠杆率要有所降低”，这是在2018年提出“结构性去杠杆”之后，第二次提出政府部门去杠杆，是继“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出“保持宏观杠杆率以稳为主、稳中有降”数据来源：经济参考报，《2020年度中国杠杆率报告：非金融企业部门下半年实现去杠杆》立足地区需要，转型势在必行根据2019年我国“两会”期间公布的数据，我国城镇常住人口中城镇化率已经提升到59.58％。在经济大环境下，要进一步推进城镇化进程、提高城镇化率，更加需要地方政府设立的城投平台持续发挥并适时扩大其融资功能、基础设施建设管理功能。因此，国家在监管力度逐级加大、不断规范中央和地方政府对融资平台行为的同时，一系列关于扶持城投平台实现转型和发展的优惠政策相继出台。2015至2019年期间，运用政府债券置换存量较少的低息政府债务，为融资平台争取了过渡和重组的时间。图1-3城镇化率情况极其发展趋势在支持地方经济发展过程中，融资平台主要负责为政府公共项目进行融资。同其他投融资公司相比，绝大多数地方政府投融资平台无法凭借自身盈利能力偿还借款，使得地方政府信用担保行为极有可能转化为中央财政代偿风险。2012年之后，我国大力推进城镇化建设，“地产＋基建”短平快的发展模式在推动地方经济快速发展的同时，也为地方政府融资平台带来高额负债。2014年10月，国务院颁发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（简称43号文件），拉开整治地方政府性债务序幕。作为政府债务管理顶层设计文件，43号文件建立了地方政府性债务管理工作的基础政策框架，为地方政府投融资平台的转型提供基本方向。2018年财政部印发《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》，进一步强调强化地方政府性债务监管，要求不同性质的金融机构都要按照市场化方式运作，不得变相违规支持地方政府举债。在中国经济发展增速放缓的时代背景下，实现地方政府投融资平台的市场化转型，已经成为“十四五”期间投融资平台转型改革的必然方向。然而，地方投融资平台要想实现市场化转型，势必会逐渐同政府相脱离，如此一来平台又面临无法通过政府渠道取得融资资金的尴尬境地。与此同时，部分地方政府投融资平台本身收入不稳定，在监管政策逐渐趋严的大环境中，地方投融资与政府信用链接逐渐被割裂，“借新还旧”能力变弱，原有债务风险进一步凸显。融资平台市场化转型能缓解区域分布两极化现象，从银保监会披露的2020年中国地方政府投融资平台分布情况看，现阶段中国地方投融资平台分布呈现出两极化状态。排名第一的浙江省数量高达1000家，而海南、青海等省份不足100家。分区域来看，东部地区省份平台数量明显更多。伴随中央政府监管政策逐渐加严，部分经济发