预算管理一体化改革和零基预算改革解读

预算管理一体化改革

和零基预算改革解读一、预算管理一体化改革的背景预算体现着国家的战略和政策，反映政府的活动范围和方向，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。党的十九大及四中全会进一步明确了上述预算制度改革的目标任务。为进一步完善预算管理制度，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，2021年3月，国务院出台《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）。

《意见》立足于前期改革措施奠定的基础，六个方面24条具体改革措施，将有关改革成果制度化，提出加大预算收入统筹力度，增强财政保障能力等，实现预算管理制度的重点突破。《意见》提出，一方面，要实现中央和地方财政系统信息贯通。另一方面，要推进部门间预算信息互联共享。基于此，财政部着眼全国“一盘棋”，全面部署预算管理一体化建设工作，积极构建“预算制度+信息技术”的管理机制，以信息化手段驱动实现预算制度现代化，进一步深化预算管理制度改革，为推进国家治理体系和治理能力现代化贡献财政力量。习近平总书记在党的二十大报告中再次提出：“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系。”“强化金融稳定保障体系，守住不发生系统性风险底线”。我省于2021年5月1日前完成了一体化系统建设并与财政部全国预算管理汇总系统对接；2021年在全省范围内运用了一体化系统编制2022年度预算；2022年1月开始在全省范围内运用一体化系统开展预算执行业务，并逐步研究推进预算管理一体化向其他业务范围拓展。二、预算管理一体化改革的主要内容预算管理一体化建设构建现代信息技术条件下“制度+技术”的管理机制，全面提高各级预算管理规范化、标准化和自动化水平，实现各级财政部门对预算管理的动态反映和有效控制，推动预算管理迈上新台阶。预算管理一体化改革的主要内容，可以概括为“一个规范”、“一个系统”，即财政部负责制定全国统一的《预算管理一体化规范》和系统技术标准，将预算编制、预算执行、决算和财务报告、资产管理、债务管理等各环节按一个整体进行规范整合，贯通中央、省、市、县、乡镇各级财政预算管理；省财政厅负责一体化系统建设，统一按照《规范》和系统技术标准，将市县级预算数据集中到省级财政，并与财政部联网对接，通过系统设定的控制规则，规范预算管理、硬化预算约束。主要内容可以概括为五个“一体化”。（一）全国政府预算管理的一体化。统一全国各级财政预算管理规则和管理要素，建立健全上下级预算的衔接机制，实现逐级汇总编制真实完整的全国预算，动态实时反映全国预算资源的分配、拨付、使用情况，并对非财力性转移支付项目跟踪问效，及时掌握各级预算落实党中央、国务院决策部署情况，增强政府宏观调控能力。（二）各部门预算管理的一体化。各部门及所属单位依法依规将取得的各类收入纳入部门和单位预算，执行统一的预算管理制度。各部门统筹使用好本部门非财政拨款收入等各项收入和各类存量资金资产，突出保障重点支出需求，提高资金使用效益和资产配置效率。（三）预算全过程管理的一体化。整合预算编制、预算执行、决算和报告、政府采购、资产管理等预算管理环节，强化顺向环环相扣的控制机制和逆向动态可溯的反馈机制，预算执行结果及形成资产情况作用于以后年度预算编制，同时推进绩效管理与预算管理各环节深度融合，形成预算全过程的管理闭环。

（四）预算项目全生命周期管理的一体化。预算管理各环节以预算项目为基本单元，依托项目库对预算项目全生命周期实施管理。预算支出以预算项目形式全部纳入项目库，加强跨年度项目支出、政府偿债支出、政府承诺或做出的各类中长期支出事项等与各年度预算的衔接，更好地统筹未来财政收支，增强中期财政规划对年度预算的约束，加强跨年度预算平衡。（五）全国预算数据管理的一体化。实现各级财政预算数据生产和对接传输的标准化。坚持部门和单位财务管理主体责任的基础上，集中单位会计核算、资产管理、账户余额等预算数据，实现财政部门与单位主管部门共享共用。各省预算管理一体化系统集中地方各级财政预算数据，并与中央财政系统对接，实现全国预算数据的集中管理。三、预算管理一体化实施后的“三个变化”一是预算监管将会更加完善。预算管理一体化实施后，财政部可直接联网监控省、市、县、乡镇及预算单位的各项收支业务。所有预算资金将比照中央直达资金管理模式，资金分配、拨付、使用等信息自动记录（人大预算监督系统也接入财政一体化系统），实现资金从预算安排到使用末端的全过程管理，全面反映各地区、各级次、各领域的财政收支运行情况，实时监督每个预算单位，每笔资金执行效率。二是预算约束将会更加有力。预算管理一体化实施后，所有的预算支出都必须纳入到项目库管理，细化到单位和具体项目，预算执行过程中的追加、调剂事项将通过技术手段和规则标准从严控制，预算制度执行力将进一步增强。三是实现上下级转移支付预算的严丝合缝。一体化系统实时记录和动态监控转移支付资金在下级财政的分配、拨付、使用情况，实现资金从下达源头到使用最末端全过程流向明确、来源清晰、账目可查，确保资金精准到位。四、落实预算管理主要要求一是落实政府过紧日子要求。随着我国经济发展进入新常态，以及减税降费等政策的有效实施，财政收入增长趋缓。同时，财政在巩固脱贫攻坚成果、推动高质量发展、防范化解重大风险等方面承担着重要责任。当前，经济形势不稳定性、不确定性依然较大，综合判断，财政在今后较长一个时期仍将处于“紧平衡”状态。为此，必须将党和政府带头过紧日子作为财政工作长期坚持的方针，在巩固前期减税降费政策效果的基础上，加大预算对各类公共资源的统筹能力，强化预算支出管理，更加注重预算项目的质量和效益，把不该花的钱减下来，将政府过紧日子的要求落实到位。2022年3月30日，根据省委、省政府主要负责同志有关批示精神，省财政厅印发《关于进一步厉行节约坚持过紧日子的若干举措》的通知（皖财预〔2022〕310号），在确保工作任务不减、工作质量不降前提下，提出十二条控制压减行政开支具体措施，坚决做到厉行勤俭节约、反对铺张浪费，真正将过紧日子要求落到实处。具体措施有：01.严控办公经费。如文件、资料，一律双面印制，严格控制印制数量和分送范围，复印纸用量压减10%。2022年水电费按预算压减2%。02.严控“三公”经费。严格因公出国（境）管理，2022年因公出国（境）费原则上按预算数压减90%。2022年公务用车购置和运行维护费按预算数压减5%。2022年公务接待费按预算数压减5%。03.严控差旅费。鼓励创新工作方式，充分运用大数据、云计算等信息化手段开展工作，减少现场出差，2022年差旅费按预算数压减10%。04.严控会议费。以部门名义召开的全域性工作会议，每部门每年不超过1次，充分运用电视电话、网络视频等方式召开会议，确需当面对接的会议，原则上在单位内部会议室举行，2022年会议费按预算数压减20%。05.严控培训费。充分运用网络、视频等信息化手段开展培训，大力推行干部选学、在职自学等方式，提高培训效率。除必要的现场教学外，7日以内培训不得组织调研、考察、参观，2022年培训费按预算数压减10%。06.严控委托业务费。党政机关和参照公务员法管理事业单位对外委托业务时，应按照政府购买服务规定执行，政府购买服务目录以外事项，不得对外委托。2023年委托业务费较上年压减5%。07.严控规划课题费。规划或课题实行项目分类管理、经费总额控制。同级党委、政府或上级部门交办的定为一类规划或课题，单位自主开展的定为二类规划或课题。一类规划单个项目经费原则上不超过100万元，一类课题单个项目经费原则上不超过50万元，经费超过限额的，由申报单位报同级政府审批后执行。二类规划或课题，单个项目经费原则上不超过20万元，经费由单位统筹解决。一类规划或课题，依托本单位力量确实无法开展的，可按政府购买服务、政府采购有关规定委托外部力量实施；二类规划或课题，原则上由单位自行实施。使用科研经费开展的课题依其相关规定执行。08.规范展会招商等活动。未经批准，不得使用财政资金支付展会招商等各类活动费用。创新活动方式，鼓励各地商会、协会牵头举办展会、峰会、创新创业大赛等活动，通过市场化方式常态化开展“双招双引”。2022年展会招商等活动经费较上年压减5%09.严格通用办公资产配置管理。单位非涉密台式电脑按编制内实有人数每人1台配置，可适当配备单位公用台式电脑，总数不得超过单位编制内实有人数的150%；笔记本电脑总数不得超过单位编制内实有人数的50%，外勤单位可增加笔记本电脑数量，但应同时减少相应数量台式电脑；中高速复印机数量不得超过单位编制内实有人数的10%；A4打印机数量不得超过单位在用办公室数量。各地现行配置标准低于此标准的，仍按原标准执行，原则上不得提高资产配置标准。各单位存在超标准、超数量资产的，不得新增配置同类资产。10.加强政务信息化项目管理。从严审核政务信息化建设经费，加强总量控制，2023年政务信息化建设经费较上年压减20％。推进非涉密系统上云和非涉密专网整合工作，降低运维成本，2023年政务信息化运维经费较上年压减10％。11.推进资产共享共用。充分运用数字化手段，2022年底前建成省市县贯通的政府公物仓，打通不同层级、不同部门之间资产调剂调拨渠道。公物仓中资产能够满足单位使用需求的，一律从公物仓调剂解决。举办重要会议、大型活动和开展临时性工作，应当充分利用公物仓中现有资产，确需配置的，从严从紧按标准配置，工作完成后及时纳入公物仓管理。推进高校、医院、科研机构等单位大型仪器设备共享共用，提升设备使用效率。12.加强财会监督。完善内部控制制度，严格规范会计核算严禁报销超范围资金使用的事前超标准以及与相关公务活动无关的费用。加强事中和事后全流程监控，坚决杜绝“以拨作支”、虚列支出、挤占挪用等行为。二是实施项目全生命周期管理。将项目作为部门和单位预算管理的基本单元，预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，实施项目全生命周期管理，做实项目库储备，依规将项目论证作为项目入库的必要条件，新增重大政策和项目事前绩效评估报告需随项目入库材料一并提交，按轻重缓急做好项目排序。对跨年度实施的项目，根据项目进度和资金需求分年安排预算。1、完善以项目库为源头的预算管理机制。所有预算支出都要以预算项目的形式纳入项目库，并根据各类预算支出性质和用途将预算项目分为人员类项目、运转类项目和特定目标类项目。其中，人员类项目支出和运转类项目中的公用经费项目支出对应目前的基本支出，其他运转类项目支出和特定目标类项目支出对应目前的项目支出。各部门、各单位结合部门事业发展规划提前研究谋划项目，常态化开展项目申报和评审论证，财政部门审核通过后储备入库，从而增加项目评估和储备时间，提高储备项目质量和成熟度。预算编制坚持“先有项目再安排预算”，“资金跟着项目走”，必须从项目库中选取项目，按优先次序安排，待分配项目细化和预算调整调剂必须在项目库中操作，调整相关项目信息。

2、完善项目预算分年度安排机制。多年度实施的项目要测算项目支出总额并如实填报项目计划实施周期，将项目活动和支出分解到各年度，细化测算每年的预算需求。财政部门审核后按照每年实际支出需要分年度安排预算，保证纳入年度预算编制的是真正的当年预算。经常性项目、延续性项目及当年未安排的预算储备项目，自动滚入下一年度，促进准确、高效编制预算。三是强化预算对执行的控制。按照预算管理一体化业务规范及预算法有关要求：预算一经批准，不得随意变更支出用途和突破年度预算指标。年度预算执行中，除中央、省确定的新增支出项目，以及因自然灾害、突发公共事件等不可预见因素导致的新增支出项目以外，一般不出台增加当年支出的政策，必须出台的政策，原则上通过以后年度预算安排解决。各部门因新增业务或临时性工作确需追加的支出，应从本部门预算项目内调整支出结构调剂解决。坚决杜绝违规“以拨作支”、虚列支出、挤占挪用资金等行为。比如：县应急局2022年因工作需要，要增加应急管理网格化建设资金164万元，按预算管理一体化相关要求，县财政将此项经费从其2022年预算安排的应急指挥中心建设项目中调减164万元，调剂用于此项目。应急指挥中心建设项目不足部分纳入下年预算安排。四是严格清理转移支付存量资金。安徽省财政厅《关于进一步加快财政支出进度的通知》（皖财预〔2022〕126号）明确，除保障“三保”、体制结算以及明确省级按比例、金额承担配套和支出责任的转移支付外，对县收到后30日内未分配、年底未支出的省级转移支付，全部收回省级预算，依规统筹使用。对年底尚未使用且无合理原因的中央直达资金，根据中央要求收回中央财政或抵减下年预算。五是增强预算编制的科学性和可行性。各部门预算单位编制年初预算要根据自身职能目标拟定，参照上年度预算执行情况、相关支出绩效评价结果和本年度的收支预测，严格论证项目实施的充分性和必要性，合理测算所需财政资金，提高预算编制的科学性。特别是在积极争取上级转移支付资金时，要加强项目储备，将“钱等项目”转变为“项目等钱”，做到当年收到的转移支付资金当年支付完成，切实提高财政资金使用效益。随着直达资金的实施和预算管理一体化改革，我们不仅要管好用好财政资金，还要加快资金特别是转移支付资金支出进度。我们在收到上级转移支付资金时，不仅要及时分配，还要及时将资金支付，一方面是因为收到资金至拨付资金若时间间隔长的话，审计会定义资金拨付不及时。另一方面根据安徽省财政厅《关于进一步加快财政支出进度的通知》（皖财预〔2022〕126号）文件要求，年底未支出的省级转移支付，全部收回省级预算。五、推动预算绩效管理提质提效全面实施预算绩效管理是建立现代财政制度的重要组成部分，党中央、国务院对此高度重视。习近平总书记在党的十九大、二十大报告中均强调，要加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系。李克强总理提出，要将绩效管理覆盖所有财政资金，贯穿预算编制、执行全过程，做到花钱必问效、无效必问责。为解决预算绩效管理存在的突出问题，中共中央国务院关于《全面实施预算绩效管理的意见》于2018年9月25日公布，提出加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。所有预算收支全面纳入绩效管理，一是对拟新出台或修订调整的重大政策和项目，必须进行事前绩效评估。二是预算单位在编制下一年度预算时，同步编报部门整体绩效目标和项目支出绩效目标申报表，绩效目标应清晰、细化、量化反应预算资金的预期产出和效果。财政部门对各单位申报的项目绩效目标进行评价，评为“优”的优先安排，评为“良”的需单位重新申报绩效目标再考虑，评为“差”的不予安排。三是强化绩效运行监控和绩效评价全覆盖。监控结果和绩效评价结果与预算资金安排，政策调整、改进管理、目标考核实质性挂钩。目前我县预算绩效管理工作推动过程中主要存在以下问题：一是预算绩效意识有待加强。“重分配、轻管理、重支出、轻绩效”，“工作事前谋划不深，拍脑袋决策”的思想一定程度存在。二是人员业务能力还有待提高。按照“谁申请资金，谁编制目标”的原则，项目绩效管理评价工作应由单位项目经办机构与财务共同完成，也就是常说的“业财融合”，可目前大部分单位绩效管理工作的实操能力很弱，财务工作外包，没有专业财务人员，听不懂，学不会，产生推诿、抵触等为难情绪，单位绩效管理工作开展参差不齐。三是绩效管理部门联动工作合力不足。县级预算绩效管理工作领导小组成员单位目前还没有把预算绩效管理工作纳入重点工作，参与度不高，部门联动工作合力还不足。推动预算绩效管理的相关建议：1、建议各预算单位要将预算绩效管理纳入本部门年度重点工作，真正落实绩效管理主体责任。2、建议预算单位要抽调业务能力强，综合素质高的精干人员充实到预算绩效管理队伍中，在基础理论学习的基础上，增强实操能力的提升。3、建议将预算绩效管理工作纳入部门领导班子目标考核范围，建立部门联动机制，努力做到各部门协同推进全面实施预算绩效管理工作新格局。

六、全面实施零基预算改革相关政策（一）什么是零基预算零基预算是优化财政资源配置、提高财政保障能力和财政资金使用效益的现代预算编制方法。具体是指不考虑以往年度预算项目和支出水平，以零为基点，以实际支出需求为导向，以项目绩效为核心，以提高执行率为保障，真正把有限的财政资金投入到最急需的领域，最大限度发挥财政资金效益。零基预算，就是要坚持量入为出，建立完善能增能减的预算分配机制，打破基数概念和支出固化格局，结合财力状况、轻重缓急、绩效情况等，在综合平衡的基础上编制预算的一种方式。（二）零基预算改革的依据《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）强调，加强财政资源统筹，集中力量办大事积极，运用零基预算理念，打破支出的固有僵化格局。进一步深化预算管理制度改革实施方案明确，推进零基预算改革。（三）零基预算改革的意义在财政收支平衡压力持续增大、各级政府要真正“过紧日子”的背景下，全面实施零基预算管理，打破传统“基数+增长”的预算编制思维模式，着力解决县级预算编制方面存在的不规范、不科学、不合理现象，以及部分项目支出执行率较低、绩效性不高等问题，有利于增强对县委、县政府重大战略任务的财力保障，提升财政资源配置效率和资金使用效益。实行零基预算对于提高预算编制的科学性精准性、硬化预算约束、增强财政可持续性具有重要意义。（四）零基预算改革的主要原则一是“破基数”。针对当前支出固化、“钱等项目”等现象，打破预算安排和资金分配的基数依赖，按照“项目跟着政策走，资金跟着项目走”原则，推动部门提前做好项目谋划、征集、储备等前期工作，做到“先谋事、再排钱”，实现预算一经批准，资金能够立即拨付实施主体，尽快形成实物工作量，避免资金沉淀浪费。二是“保重点”。将落实党中央、国务院及省委、省政府重大决策部署作为预算安排的首要任务，编制政府年度重点保障事项清单，将县委、县政府年度重点工作，基本民生、基本公共服务重大项目等，纳入清单优先保障。三是“强统筹”。围绕党委、政府重点工作，重构部门主管的项目资金，推动跨部门资金统筹整合，健全重大战略任务省、市、县分级共担机制，通过财政资金的整合，推动提升政府部门工作的系统性、整体性、协同性，从源头解决政策碎片化、项目分散化等问题，更好发挥财政资金引导撬动作用，集中财力办大事，确保县委、政府决策部署有效落实。四是“提绩效”。健全预算安排与绩效管理、审计发现问题、财会监督等挂钩机制，及时盘活存量资金，加强资金使用全过程监管，构建“谁用钱、谁负责，花钱要有效、无效必问责”的资金使用机制，量入为出、精打细算，把财政资金每一分钱都用在刀刃上、花在紧要处，切实提高财政资源配置效率和资金使用效益。（五）零基预算改革的主要内容1、创新预算编制方式。所有预算支出均以零为基点，根据不同类型支出分类编制预算，人员支出依据政策标准据实预算，公用支出按定额标准预算。项目支出按项目储备、实际需求、轻重缓急、绩效优先、量力而行的原则编制。健全支出预算排序机制，优先安排“三保”和重点项目等支出，大力压减一般支出，做到“应保必保、应压尽压、有保有压”进一步提高预算安排的科学性。2、编制政府年度重点保障事项清单。将县委、县政府年度重点工作、基本民生、基本公共服务重大项目等纳入清单优先保障，编制具有战略性、全局性、基础性的公共服务、产业扶持、重点建设项目三类政府年度重点保障事项清单，明