《农村土地经营权抵押担保制度制约因素及完善建议》9600字（论文）

农村土地经营权抵押担保制度制约因素及完善建议摘要：2018年修订的《农村土地承包法》依据“三权分置”思路首次在法律上规定了土地经营权，《民法典》保留并完善土地经营权的规定。近年来，按照国家统一部署，部分地区开展了农村土地经营权抵押担保的试点。本文对农村土地经营权抵押担保概念、性质等进行阐述，并且对农村土地经营权抵押担保制度的发展和和沿革作了回顾和梳理。在对部分地区试点工作进行总结的基础上，分析了农村土地经营权抵押担保制度存在的问题和思考了我国法律制度方面的欠缺。根据实际情况提出了明确土地经营权用益物权的属性等建议，希望能够对推动农村土地经营权抵押担保制度的有序施行，为减轻当代农民融资难的负担和健全农村土地经营权抵押担保制度提供一些帮助。关键词：经营权抵押担保《民法典》政策目录TOC\o"1-3"\h\u9481摘要 I25220引言 16543一、农村土地经营权抵押担保概述 119611（一）土地经营权抵押担保概念 129433（二）土地经营权的性质 15388（三）土地经营权抵押担保的主体、客体、设定条件 313375（四）土地经营权抵押担保法律制度沿革 4142291.《担保法》 4305142.《物权法》 4220633.《农村土地承包法》 4122054.《民法典》 540985.《农村土地经营权流转管理办法》 530730二、农村土地经营权抵押担保制度试点 530343（一）安徽省 587661.“抵押+信用”模式 622392.“抵押+担保”模式 6150363.“抵押+反担保”模式 619706（二）山东省 621392三、农村土地经营权抵押担保制度面临的制约因素 79738（一）制度建设不完善 724925（二）市场发育不成熟 89938（三）评估机制不健全 9278（四）风险控制难掌握 932659四、完善农村土地经营权抵押担保制度的建议 1029866（一）明确土地经营权用益物权的属性 1014956（二）有效维护“三权” 1022019（三）完善土地经营权价值评估机制 1126838（四）建立健全土地经营权流转交易 1115108（五）完善土地经营权抵押风险防控机制 12引言当前，农村融资发展挫折不断，比如资金不足、政策不完善等成为影响三农问题的重要因素。虽然我国各地区都在进行改革试点探索出有利于农村融资发展的道路，其中包括财政支农,但却无法解决根本性问题。由于农民只有土地能作为融资的财产，缺乏融资担保抵押物，导致其金融融资道路更为艰难。如果土地经营权能为农民所利用作为抵押担保物，则可以在一定程度上缓解融资困难，因此农村土地经营权是否可以成为融资资产进行抵押担保成为农村改革不得不面对的问题。本文以农村土地经营权抵押担保制度为主线，以探讨完善农村土地经营权抵押担保制度为要点，通过分析农村土地经营权抵押担保制度实行的主要障碍，并结合我国各地区有关农村土地经营权抵押担保的相关立法与实践的先进经验，着重探讨农村土地经营权抵押担保制度构建，希望提出的问题和建议能对农村土地经营权抵押担保制度的研究有所帮助。农村土地经营权抵押担保概述土地经营权抵押担保概念“土地经营权抵押担保指土地承包经营权人在法律规定的范围内，在不转移土地占有的情况下，将土地承包经营权作为债权的担保；当债务人不履行债务时，债权人有权依法处分该土地承包经营权并就处分所得的价款优先受偿。”杨柳.论土地承包经营权抵押[J].西南农业大学学报(社会科学版),2009,7(06):247-248.土地经营权抵押担保本质是物权性质的转移，属于土地流转的方式。土地经营权是有期限的，它的期限与土地承包期限相关。经营权是经济体制改革之后出现的概念，在《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》等法律中没有“经营权”这个词。此外，土地经营权也并不涉及土地所有权，土地仍归集体所有。土地经营权的性质《农村土地承包法》第47条确认了农村土地具有融资担保的能力，《中华人民共和国农村土地承包法》第47条：“承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保，并向发包方备案，受让方通过流转，取得的土地经营权、经承包方书面同意并向发包方备案，可以向金融机构融资担保。”但没有规定其是抵押的形式还是质押的形式，因此，明确土地经营权的性质是十分必要的。“三权分置”观点提出后，许多学者围绕土地经营权性质问题展开讨论，主要观点有债权说、新型用益物权说、土地承包经营权说。学者申惠文主张“农地经营权本质是债权,本质是不动产租赁权”，申惠文.农地三权分离改革的法学反思与批判[J].河北法学,2015,33(04):2-11.并且土地承包经营权中应该将承包权和经营权分开，因为农村土地经营权流转方式并不单一，应该限制经营主体，从而才能使得承包权更加稳定。学者谢鸿飞提出，“土地经营权应被界定为从土地承包经营权中分离出来的新的用益物权。将农村土地承包经营权的占有、使用和收益权能分离出去,形成经营权。”谢鸿飞.明确农村土地经营权的合法地位[J].农村工作通讯,2016,(04):48.有的学者认为“土地承包经营权可以满足政策需求，《中华人民共和国物权法》中的土地承包经营权是一项财产权利不包括身份属性可以自由流转。”李磊,张毅.农村承包土地经营权抵押实践分析及理论构建[J].财经问题研究,2018,(11):129-136.笔者认为，土地经营权的权利属性应为不动产用益物权的属性，原因如下，第一，若为债权，则会被债权性质的20年合同期限所限制，抵押担保会受到《合同法》的期限限制，因此定性为物权的用益物权的属性更能最大限度的保护经营权人的权利，符合我国立法的初衷。第二，债权具有相对性，对人性，对双方主体有限制，土地经营权若为债权，只能对应着找原来的主体执行权利和履行责任，则难以对抗第三人。第三，若土地经营权为不动产用益物权，经营权人对其权利等事项有较大的自治自由，也更能保护各方权利。最后，在融资担保方面，物权采取的是抵押方式，且对于“四荒地”，《农村土地承包法》第53条明确“四荒地”经营权融资担保方式是抵押《中华人民共和国农村土地承包法》第53条：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得权属证书的，可以依法采取出租、入股。抵押或者其他方式流转土地经营权。”，因此，本文认为不仅是“四荒地”其他类型的土地的土地经营权也同样具备抵押担保的基本要求和能力，其融资方式均为抵押。《中华人民共和国农村土地承包法》第47条：“承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保，并向发包方备案，受让方通过流转，取得的土地经营权、经承包方书面同意并向发包方备案，可以向金融机构融资担保。”申惠文.农地三权分离改革的法学反思与批判[J].河北法学,2015,33(04):2-11.谢鸿飞.明确农村土地经营权的合法地位[J].农村工作通讯,2016,(04):48.李磊,张毅.农村承包土地经营权抵押实践分析及理论构建[J].财经问题研究,2018,(11):129-136.《中华人民共和国农村土地承包法》第53条：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得权属证书的，可以依法采取出租、入股。抵押或者其他方式流转土地经营权。”（三）土地经营权抵押担保的主体、客体、设定条件在土地流转中，土地经营权是由农村土地承包经营权产生的一项权能，是适度规模发展的趋势，对于现代农村土地制度发展具有不可替代的作用。其中，土地所有权归农村集体所有，不可改变或转移，承包权和经营权归属于农民，农民可以向他人流转土地经营权。根据《农村土地承包经营权抵押贷款试点暂行办法》（以下简称暂行办法）的规定，土地经营权抵押贷款，指农户或农业经营主体以土地经营权作为抵押物，向金融机构进行抵押，约定在期限内还本付息。《农村土地承包经营权抵押贷款试点暂行办法》第2条：“本法所称农村承包土地的经营权抵押贷款，是指以承包土地的经营权作为抵押、由银行业金融机构（以下称贷款人）向符合条件的承包方农户或农业经营主体发放的、在约定期限内还本付息。”因此，土地经营权抵押担保的主体为农民，其具有较大的意思自治权，客体是农民进行抵押担保的土地的经营权，是农村土地制度改革的必然要求。《农村土地承包经营权抵押贷款试点暂行办法》第2条：“本法所称农村承包土地的经营权抵押贷款，是指以承包土地的经营权作为抵押、由银行业金融机构（以下称贷款人）向符合条件的承包方农户或农业经营主体发放的、在约定期限内还本付息。”土地经营权抵押担保的设立条件：第一，即将抵押的财产要符合法律规定。2018年12月修改后的《农村土地承包法》也认可了农村土地经营权融资担保的能力，土地经营权在《民法典》中属于“未禁止抵押的其他财产”，以上都证明了经营权符合法律规定具备抵押资格可以进行抵押，第二，书面合同的订立。根据《农村土地承包法》第40条规定，当事人应当签订书面流转合同以实现土地经营权流转。《中华人民共和国农村土地承包法》第40条：“土地经营权流转，当事人双方应当签订书面流转合同。”根据《民法典》第400条规定，当事人的抵押权，通过订立书面抵押合同来设立。《中华人民共和国民法典》第400条：“设立抵押权，当事人应当采取书面合同的形式订立抵押合同。”但是，因为农村地区为熟人社会，且农民文化程度较低，所以一般都不采用书面形式订立合同，而是以口头的方式订立合同，这并不符合法律规范。第三，对抵押权给予登记，因为其无法转移占有，又作为一种担保物权，所以应该以登记方式进行公示，当然，只有我国法律明确其登记资格才能登记，《暂行办法》第14条对土地经营权抵押登记问题进行了规定，《民法典》第402条对不动产抵押登记做出了一般规定，《中华人民共和国民法典》第402条：“以本法第三百九十五条第一款第一项至第三项规定的财产或者第五项规定的正在建造的建筑物抵押的，应当办理抵押登记，抵押权自登记时设立。”笔者认为土地经营权作为不动产用益物权，其抵押也应适用《民法典》第402条，应当登记。《中华人民共和国农村土地承包法》第40条：“土地经营权流转，当事人双方应当签订书面流转合同。”《中华人民共和国民法典》第400条：“设立抵押权，当事人应当采取书面合同的形式订立抵押合同。”《中华人民共和国民法典》第402条：“以本法第三百九十五条第一款第一项至第三项规定的财产或者第五项规定的正在建造的建筑物抵押的，应当办理抵押登记，抵押权自登记时设立。”（四）土地经营权抵押担保法律制度沿革1.《担保法》1995年10月1日开始实施的《担保法》第34条第5项明确规定抵押人依法承包并经发包方同意抵押的“四荒”地的土地使用权可以抵押。《中华人民共和国担保法》第34条：下列财产可以抵押第5项：“抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权。”第37条列举了6项不得抵押的财产，从法理上看，土地承包经营权属土地使用权的范畴，土地承包经营权的关键在于承包人的土地使用权。在上个世纪，在农村务农的农民大部分收入来自土地，收入来源不稳定，而且社会保障福利相对薄弱，鉴此，《担保法》禁止土地承包经营权抵押，以保护耕地，保障农民的生活，维护农村生产稳定，具有一定的合理性。《中华人民共和国担保法》第34条：下列财产可以抵押第5项：“抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权。”2.《物权法》2007年3月公布的《物权法》关于土地承包经营权抵押担保的规定基本上与《担保法》一致，只是删除了《担保法》关于抵押物价值不能少于所担保的债权的规定。《物权法》在第184条规定了不得抵押的财产，如果《物权法》允许土地所有权抵押，土地所有权归属就会发生变化，而在我国土地所有权是不可转移和变化的，否则这便是违反我国《宪法》和法律关于我国土地只能归国家或集体所有的规定，但也有法律规定的特殊情形，“四荒”土地的土地承包经营权可以抵押。3.《农村土地承包法》2003年3月1日实施《农村土地承包法》，关于土地承包经营权抵押担保的规定内容基本同《担保法》相似，只是在表述上有所变化。2013年10月，中国共产党第十八届三中全会提出要赋予承包地的承包经营权抵押和担保的权能。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》此后经过数年的政策引导和实践探索，2018年12月修订的《农村土地承包法》首次在法律上正式确立了农村土地经营权制度。根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中华人民共和国土地承包法》第五十三条通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得权属证书的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流转土地经营权。4.《民法典》2021年起正式实施的《民法典》在农村土地经营权抵押方面继承了《农村土地承包法》的成果，第342条一字不差地沿用了《农村土地承包法》第53条的规定，另一方面，《民法典》对土地经营权的抵押权设立采取了登记对抗主义，同时不再禁止耕地抵押。5.《农村土地经营权流转管理办法》根据农业农村部于2021年1月发布的《农村土地经营权流转管理办法》第十四条规定，承包方可以采取出租（转包）、入股或者其他合法合规的方式流转土地经营权。《农村土地经营权流转管理办法》第十四条承包方可以采取出租（转包）、入股或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转土地经营权。根据该管理办法第35条规定，通过招标、拍卖和公开协商等方式承包“四荒”土地，取得权属证书后，可流转土地经营权。《农村土地经营权流转管理办法》第三十五条通过招标、拍卖和公开协商等方式承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，经依法登记取得权属证书的，可以流转土地经营权，其流转管理参照本办法执行。该管理办法允许利用土地经营权融资担保，并要求进行备案。《农村土地经营权流转管理办法》第十七条承包方流转土地经营权，应当与受让方在协商一致的基础上签订书面流转合同，并向发包方备案。《农村土地经营权流转管理办法》第十四条承包方可以采取出租（转包）、入股或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转土地经营权。《农村土地经营权流转管理办法》第三十五条通过招标、拍卖和公开协商等方式承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，经依法登记取得权属证书的，可以流转土地经营权，其流转管理参照本办法执行。《农村土地经营权流转管理办法》第十七条承包方流转土地经营权，应当与受让方在协商一致的基础上签订书面流转合同，并向发包方备案。农村土地经营权抵押担保制度试点（一）安徽省安徽省于2007年就开始在定远县、金寨县等十三个地区开展农村土地经营权抵押贷款试点。2013年1月，安徽省根据中国共产党十三届三中全会精神制定了《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》，在定远县、金寨县等十三个县开展试点，为研究农村土地抵押贷款融资的发展方向提供理论基础，为后期开展示范性活动奠定基石，建立起统一形式，其抵押融资模式如下：1.“抵押+信用”模式“抵押+信用”顾名思义，就是以土地经营权人的信用作担保，即以土地经营权和自己个人的信用向银行抵押贷款，若是经营权人在贷款到期时，经营权人违约不按规定偿还贷款，则银行有权将土地经营权进项处置。2.“抵押+担保”模式“抵押+担保”模式是安徽省试点最主要的模式，主要在黄山区、定远县等地实施，其模式就是在“抵押+信用”模式上引入担保人，当自身条件不符合贷款条件时，可以借助担保人的信用值取得贷款，此担保人可以为公民和法人，担保人对借款人的融资借款进行担保，借款人签订贷款合同约定还款期限，如果借款人违反合同不能及时归还借款，担保人则承担向金融机构还贷的义务，支付剩余款项。3.“抵押+反担保”模式“抵押+反担保”模式主体为保险公司（保险公司是双重保障主体）、担保公司、商业银行。担保公司为借款人的担保人与商业银行签订了抵押合同，约定具体抵押担保和违约事项，保险公司又对这个合同增设了一个贷款保证保险合同，增设保险合同订立是制度探索进步的体现，当借款人没有按时偿还贷款时，则由保险公司赔偿商业银行的损失，也减轻了借款人的压力，很好的起到双重保障作用谈子辉.安徽省农村土地经营权抵押融资研究[D].安徽农业大学,2018.谈子辉.安徽省农村土地经营权抵押融资研究[D].安徽农业大学,2018.由此，在这三种模式中，最常见的是“抵押+担保”模式，这种引入第三方进行融资担保的模式的缺点是增加了借款人的融资成本，降低土地承包经营权的稳定性。优点是很大程度上降低了金融机构借款的损失风险，便于经营权价值的体现。从试点地区可以看出此模式比较适合有能力组建担保公司的地区。（二）山东省自2011年以来，山东省莱芜、枣庄、临沂、泰安等市就开始开展农村土地经营权抵押担保改革试点，当地政府鼓励土地经营权在新型农业经营主体之间流转，发展规模化经营，在当地政府、融资担保公司等多方面支持帮助下，试点取得了积极的效果，但在2014年以后，不良贷款开始出现，导致银行发放贷款金额随之降低，也由此试点的贷款审核更加严格，促成了各种风险防范措施的出现。以枣庄为例，其抵押贷款的特点是：第一，其建立了专业有效的农村土地资产评估机构，边实践边完善评估技术规范，引进专业评估人才，不仅对土地使用权和土地的价值而且还包括土地附着物进行专业且全面的评估测量，2011年枣庄成立了土地资产评估事务所，使得土地经营权的价值评估更具专业性。第二，政府成立了融资担保公司，解决了土地经营权人缺乏贷款有效担保的问题。第三，政府成立的融资担保公司与银行金融机构进行合作，由担保公司和金融公司共担风险，金融机构还制定了相应的风险防范措施。在试点中暴露出的问题主要包括以下几个方面，第一，土地资产评估事务所缺乏专业人才，缺乏经验，且没有一套科学客观的评估标准，缺乏理论的指导。第二，土地经营权人抵押的是土地经营权，处置抵押物难，没有相应的中介机构帮忙推广，顺利进行“二次流转”，以实现土地的利用价值，比较容易造成金融机构的损失，难上加难的是因为证据材料残缺、地域传统等导致农村土地权属不清，第三，农业生产受到自然环境的影响较大，加之农业经营者的信用等信息不易获取、经营体系不健全等种种复杂因素金融机构对贷款的收益和风险难以做出准确的评估，影响了其推动土地经营权抵押担保的积极性。上述两省区的试点，各有利弊。笔者认为法律制度不完善是影响农村土地经营权抵押担保推行的主要原因之一，虽然国务院印发了《关于开展农村土地承包经营权和农民住宅财产权抵押贷款试点的指导意见》，全国各地区尝试开展土地经营权抵押担保的试点，但是各地主要是通过出台政策性文件推动农村土地经营权抵押担保，没有具体的法律制度进行规范和指导，欠缺法律的权威支撑。农村土地经营权抵押担保制度面临的制约因素制度建设不完善农村经济的有效发展和土地的充分利用对国家综合建设产生十分重大的影响，需要随着社会的发展方向来调整工作安排和制度制定。农村土地经营权的抵押担保制度的问题在于抵押担保过程缺少法律的保障，在现实试点等实践过程中，仅靠国家各地区出台的政策的支持，因而保障能力会降低，甚至在贷款过程中，借贷双方出现了借贷矛盾，比如不能及时归还借款等贷款违约情形，此时因为没有具体的法律规范约束，且加之农村对法律知识的欠缺，双方只能是通过协商的方式解决。在现行法律中，《农村土地承包法》和《民法典》对农村土地经营权抵押担保只是作原则性的规定，然而《农村土地承包法》也只有一条“融资担保”条款，欠缺对土地经营权抵押担保具体的规定，该法虽然提出在土地经营权抵押时未经登记，物权的变动在法律上也成立，不能对抗第三人，即采取的是物权的登记对抗主义，但是也没有说明抵押登记的效力，也没有对此方面做出详细规定，对土地经营权的权利属性也并没有具体解读。除此之外，法律规章中对土地经营权抵押关系中的主体、客体以及抵押权实现的方式都不明确。市场发育不成熟由于农村市场大环境方面不理想，例如没有形成统一的土地流转价格体系，加之各地的经济发展水平不平衡，导致抵押物的价值无法很好实现。第一，农村土地经营权抵押担保看起来合理，但是当事人贷款违约等矛盾、纠纷不断，缺乏法律的权威保障，遇到贷款违约等情形只能通过协商的方式解决，对抵押物的处置也不没有足够的法律依据。加之农村文化程度较低，出现贷款违约时相互推卸担保责任，只顾及自身利益，进而影响到抵押制度的顺利执行。第二，需要经营者的努力和国家政策的支持，抵押物价值才能得以很好的实现，权利流转才能够顺利实现。可在农村市场中，并没有严格按照政策来执行，并且抵押物出现虚置的状态，即抵押物的价值很难通过流转来实现，因此更是加大了抵押制度顺利实现的难度。第三，就交易主体而言，农户承包地的流转主要发生在农户与农户、农户与合作社(或集体组织)以及农户与企业之间，而企业与企业之间的流转并不常见，相反农户与农户之间的“隐形流转”却非常普遍，这导致土地经营权的流转无法形成充分的市场。王艳西.农户承包土地经营权抵押：实践、困境与制度创新——西藏山南市滴新村土地经营权抵押案例研究[J].农村经济,2019(08):79-86.王艳西.农户承包土地经营权抵押：实践、困境与制度创新——西藏山南市滴新村土地经营权抵押案例研究[J].农村经济,2019(08):79-86.评估机制不健全我国农村土地经营权价值评估制度不健全，难以制定统一的评估标准，由于我国疆土广阔，不同地区不同地域，不同气候和风俗文化，种植情况也是不尽相同，评估的价格高低更是没有统一标准，土地价值也难以衡量，所以采用价值“一刀切”的估价是不可取的，需要采用“具体问题具体分析”的方法，依据不同地区的具体情况来具体评估价值，且根据各地区实际边实践边探索出符合当地情况的统一标准，但是现在市场上并没有专门的评估机构，缺乏相应的土地价值评估人才，评估标准也难以统一，甚至缺乏政策性的理论指导思想，由此影响了土地经营权抵押制度的顺利实行。风险控制难掌握农村土地经营缺乏风险分散机制，风险控制难掌握。第一，缺乏针对性的贷前监管和过程跟踪。在设置土地经营权抵押方面有较多的限制，例如要订立合同、登记以及一些附加担保条件，使得土地经营权的抵押担保门槛变高，这是通过减少土地经营权抵押的数量来控制风险而不是通过分散风险来控制进而化解风险，不仅是增加了抵押担保的难度也偏离控制风险的本质，若要降低风险，在抵押方面就要按照新的思路和标准来调整，比如采取针对性策略，做好抵押的贷前监管和过程跟踪，这样针对过程中的风险来进行防范。如果按照原来添加附加条件的局限性的抵押限制来实行，没有采取针对性的策略，就会出现制度理论化问题，即只停留在理论层面的防范，而缺乏实际的防范效果，在执行中无法提供贯穿抵押担保全过程出现的风险的控制方法和手段，同样难以降低风险。第二，补偿有限。我国土地经营权抵押担保目前离不开政府的财政支撑，短期内还需政府来分担风险，例如试点地区设立的风险补偿金，但是政府政府的补偿额度有限，对于抵押担保出现的损失不可能达到“全盘接收”的效果，即不可能全部补偿和消除全部风险，只有当农户无法偿还抵押贷款时，政府才依据风险分担比例对金融机构进行补偿，不能够完全控制住风险。完善农村土地经营权抵押担保制度的建议明确土地经营权用益物权的属性2018年《农村土地承包法》修改后，设专节详细规定了土地的流转方式、期限合同等，同时，对“四荒地”也做了规定，但争议最大的是土地经营权的权利属性，如前文所述，有各种观点。因此，为了使土地经营权抵押担保制度顺利实现，不受债权期限的约束，本文认为在法律中应当明确其性质为用益物权。根据《民法典》物权编第341条关于土地经营权的规定,我们可以得出如下结论:应当将5年以上的土地经营权定性为用益物权，而5年以下的土地经营权定性为债权。宋志红.再论土地经营权的性质——基于对《农村土地承包法》的目的解释[J].东方法学,2020(02):146-158.笔者认为，对于农村土地经营权不应按其流转期限来规定其为债权或用益物权，应都确定其为用益物权，因为《民法典》物权编第205条确立的调整对象是“因物的归属与利用而产生的民事关系”，从而形成物权关系。《中华人民共和国民法典》第205条：“本编调整因物的归属和利用产生的民事关系。”农村土地经营权在抵押担保流转过程中形成的关系，是以物的归属和利用而产生的关系，并且土地经营权是一种私权利，作为用益物权是可以直接支配他人的物品进行收益，即是作为利用其使用价值的定限物权，因此，本文认为定义为用益物权，才符合立法的本质。宋志红.再论土地经营权的性质——基于对《农村土地承包法》的目的解释[J].东方法学,2020(02):146-158.《中华人民共和国民法典》第205条：“本编调整因物的归属和利用产生的民事关系。”有效维护“三权”“三权分置”下“三权”既存在整体效用，三者的平衡有利于土地改革的发展，而它们又有各自功能，维护好每一项权利才能充分发挥其权能。从当前实际出发，实施“三权分置”不仅要使得经营权流转格局形成，重点更是有效维护“三权”的权利，清除主要障碍。农村土地所有权属于农村集体所有，无论农村土地承包经营权如何抵押担保流转，以何种方式流转向谁流转，都无法改变农村土地集体所有的本质。农村集体不能直接干涉农村土地的抵押担保流转，但是农村集体作为土地所有权人在土地经营权抵押担保流转时，其有责任保证土地流转符合用途管制要求，例如按规定使用农村土地，不能改变其用途以及土地流转后使用性能不能有所降低。农村土地承包经营权是物权，是财产权，也是农民个体“成员权”的体现。因此，在土地流转时签订土地承包合同，约定好承包期，保护农民的权利，既要稳定农民的承包权，又要明确承包法的土地承包权，这是抵押担保流转农村土地的重要前提。农村土地经营权是一种民事权利，为保持农村土地承包关系长久稳定产生的新型的用益物权，也是从农村土地承包经营权派生的一项基本权能，土地经营权人有权在取得承包人流转土地给予的经营权后，在合同约定的期限内占有农村土地，根据约定的土地用途经营土地，自主开展农业生产经营并取得收益。我认为在实践中，各地区应出台相应的政策明确农村集体不能以所有权的名义干涉抵押担保，政府也不能以行政权的名义过分阻碍，经营权的主体地位必须在土地抵押担保流转中得到足够的保障，不能被侵犯。（三）完善土地经营权价值评估机制土地经营权价值评估是确定抵押数额不可缺少的环节，也是进行土地抵押担保流转的重要步骤，但是，地域的不同、气候等自然环境的不可预测性以及缺乏专业评估人才等因素，使得开展土地经营权价值评估工作面临重重困难，因此，有必要建立健全完善的土地经营权价值评估机制。1.建立专业的评估机构队伍。评估人员应具备相应的专业知识，如有条件，可通过资格考试选拔人才。2.提高评估人员的职业素质。加强评估人员的职业道德教育