会计实务：当前发票管理中存在的问题及对策建议

当前发票管理中存在的问题及对策建议发票作为经济生活中基本的商事凭证，以其在财务核算和维护正常社会经济秩序方面的重要作用，理应成为税务部门强化税收监管的重要依据。但受诸多因素的影响，现行发票使用、管理存在一系列问题，发票违章普遍，发票违法大案、要案频发，限制了发票对加强税收监管的作用的发挥。采取有效措施强化发票管理，努力提高税收征管水平，是税务部门当前一项十分紧迫的工作任务。一、现行发票使用、管理中存在的问题及其危害1、对普通发票与增值税专用发票的重视程度不一样，税务部门对不同发票管理的手段差别很大。对增值专用发票的管理，税务部门已经建立起了以信息技术为依托，覆盖全国的、统一的、比较先进和完善的增值税发票管理系统，管理的全过程以信息化为主。而对普通发票的管理，全国各地之间、国税与地税部门之间还处于“诸侯割据”、以手工操作为主的状态。不可否认，增值税专用发票违法相对于普通发票违法而言，涉案金额往往较大，管理上应当有所区别。但现实生活中，只重视对增值税专用发票的管理而轻视对普通发票的管理，割裂了增值税专用发票与普通发票之间的有机联系。一方面，普通发票中的运输发票、农副产品收购发票、废旧物资收购发票对增值税一般纳税人准确核算应纳增值税额起着非常重要的作用。另一方面，增值税专用发票违法行为与普通发票违法行为往往互相渗透、相互促进，普通发票违法的严重性已经不亚于增值税专用发票违法。2、行政事业费收据、其它不合法收据不断侵蚀发票应用领域。主要以行政事业单位、挂靠行政事业单位的企业和行政事业单位所办的经济实体为主。行政、事业单位从事经营性活动，往往利用到县级财政局领取由省级财政厅监制的行政事业费收据收取款项，从而逃避纳税义务。挂靠行政、事业单位的企业，利用经济利益上的联系，通过其所挂靠的行政事业单位，获取从财政部门取得合法的行政事业费收据收取款项，进而逃避纳税义务。部分行政、事业单位因经济利益上的关联，凭借自己在社会管理职能中所拥有的特殊权力，为所办的经济实体或挂靠自己的企业印制“特殊性”或“行业性”收款收据，为逃避纳税义务提供方便。3、制造、贩卖假发票活动异常猖獗。从各地查处的制造、贩卖假发票案件情况来看，制造假发票事件涉及全国各省、自治区、直辖市。贩卖假发票的现象，在全国几乎所有的大中城市的车站、码头、机场和相当比例的高档宾馆附近都随时可见。制造、贩卖的假发票品种齐全、种类繁多，几乎税务机关管理的所有发票在制、售者手中应有尽有，假发票的品质已经达到真、伪难分的境地。从查处的四川成都“8.15”非法制售假发票案来看，制造、贩卖假发票活动已经实现制造、销售“一条龙”服务，生产实现专业化、智能化，同时建立起庞大的销售网络体系。贩卖的对象主要是为偷漏税款的企业主、个体工商户。猖獗制造、贩卖假发票活动，严重冲击着规范、合法发票的使用，税收监控手段被大大削弱。4、虚开增值税专用发票的现象累禁不止。主要以各类大中型企业为主的违法者，利用增值税的进项税额、销项税额、应纳税额的账务处理程序，虚开增值税发票，借以抵扣进项税额，偷逃应纳税款。尽管国家对增值税专用发票管理、使用，制定了有别于普通发票的更为严厉法律制裁措施，国家司法部门也加大了对增值税专用发票违法行为的打击力度，各级国税机关也采取了现代化的监管措施，利用增值税专用发票进行巨额偷税、骗税的案件时有发生。从去年查处的“江苏涟水‘2.26’虚开增值税专用发票及农副产品收购凭证案”和各地查处的增值税偷骗税案件来看‚犯罪分子虚开发票的种类已经向农副产品收购发票、废旧物资收购发票、运输发票延伸。5、销售商品或提供劳务不开发票。一是未向税务部门办理税务登记、未按规定申报纳税的个体工商户和私营企业主，为逃避纳税义务，销售商品或应税劳务时不可能开具正规发票，或开具购买的假发票。二是因个体工商户和相当比例的私营企业普遍都不建账或做假账，税务部门只得采取“定期定额”的征收办法征收税款，对发票实行控制配售。个体工商户和私营企业主为逃避纳税义务，销售商品或应税劳务时尽可能不开或少开发票，或开具购买的假发票，或用商品信誉卡代替发票，或用“收据”、“白条”代替发票。三是经营者与消费者共同作弊，在销售商品或提供劳务时，不开发票的价格比开发票的价格优惠。6、不按规定开具或套开发票。相当比例的经营者不按规定开具发票，采用“头大尾小”、盗开发票、借用发票、借开发票等手段偷逃税款。有的经营者为招揽生意，迎合顾客，虚开、乱开发票，在为消费者虚报冒领、贪污公款犯罪提供方便的同时，逃避纳税义务。7、对发票违法行为惩治不力。从全国各地查处的偷、骗税案件来看，发票是犯罪分子进行偷逃税款最基本的工具，也是最有效的工具。因对发票违法行为的危害性认识不到位、打击发票违法行业的职能部门配合难、相关法制建设滞后、发票管理中存在区域主义和部门主义等因素的影响，发票违法行为得不到及时、有效、彻底、从严惩处，致使发票违法行为愈演愈烈，发票违法呈现普遍性、跨区域性、集团性特征，违法金额从小额向大额、巨额发展。8、税务部门对纳税人开具出的发票比对不力，税收流失严重。一方面，随着经济、社会的迅猛发展，商品交易活动十分频繁，使用发票的纳税人猛增，发票开具量迅猛增长，为税务部门加强发票管理带来巨大困难。另一方面，税务部门除对增值税专用发票实行了较为严格的比对检查、建立起“税务部门——发票开具单位——发票接受单位”三元相互制约的高效制衡机制外，对普通发票的监管还是“税务部门——发票开具单位”二元制约模式，对纳税人开具出的普通发票的审查，只限于在发票“以旧换新”时，就留存的存根联进行粗略的常识性检查，基本上放弃了对纳税人开具出的普通发票的比对，为纳税人与发票接收单位共同利用发票大肆偷、逃国家税收提供方便之门。以上发票使用、管理中存在的问题，一是导致国家税款大量流失，二是造成了会计核算资料失真，三是为少数人侵占国家资财提供了方便。不仅破坏了正常的经济、社会秩序，而且败坏了党风和社会风气，不利于经济和社会的可持续发展，有悖于和谐社会建设。二、强化发票管理，努力提高税收征管水平的对策建议1、加强发票的法制化建设。发票被有关专家和业内人士称为“第二钞票”，加强发票法制化建设，是从根本上抑制发票违章、违法猖獗现象的有效措施。要借鉴金融系统对金融票据管理的成功经验，总结近年来税务部门对增值税专用发票管理和普通发票管理的经验教训，加快发票的法制化建设进程。一是统一普通发票和增值税专用发票管理管理，切实解决发票管理上的厚此薄彼带来的诸多问题。二是根据全国人大常委会的规定、决定，最高人民法院和最高人民检察院的司法解释，进一步修订、完善《征管法》中的发票管理规定。同时，积极促进《中华人民共和国发票管理办法》向《发票法》的转换。三是提高对发票违法犯罪的惩处标准，增大发票犯罪的风险成本，震慑发票违法犯罪。四是严格规范发票、行政事业费收据的使用范围，对利用行政事业费收据进行偷、逃税的经营者及相关单位部门给予严厉的惩罚。2、推进发票形式创新，有效防范发票开具活动中“头大尾小”行为，减少税收流失。一是进一步扩大定额发票的应用领域，以发票定额计算应纳税额，建立起“以票管税”机制。二是针对不同行业特点、不同纳税信用等级的纳税人，印制、发售不同最高限额（百、千、万、十万、百万等）的发票，降低“头大尾小”发票的风险。三是积极推行裁剪式发票和计算机发票，努力化解发票“头大尾小”行为。四是对某些难以控管的特殊性行业，由主管税务部门代开、代保管发票。3、建立发票管理的信息化系统，提高发票管理的科学化水平。当前，要借鉴10多年来对增值税专用发票管理积累起来的成功经验，尽快构建起覆盖全国、信息资源共享、国地税统一、功能完备、安全规范的全国综合发票管理信息化系统。在条件成熟时，向社会开放系统的查询核对功能，以从根本上提高发票管理水平。一方面，通过信息化管理，构建起发票监督管理制约机制，提高发票管理的质量，提高发票管理工作效率。另一方面，为相关单位和个人辨别发票真伪，比对发票金额提供方便、迅捷、高效的服务，有利于及时发现发票犯罪线索。4、千方百计扩大发票应用覆盖面，努力提高使用量，努力构建“以票管税”的长效制约机制。一是通过健全发票管理法制，规定所有纳税人在销售商品、提供服务时必须按规定开具国家规定的正规发票，不得以任何理由拒开发票。对拒开发票的纳税人，直接消费者或其它社会公民均可向当地税务部门举报，税务机关给予相应的奖励。二是税务部门通过印制多种形式的有奖发票，或定期性举办发票号码抽奖的办法，积极鼓励消费者在消费时索取发票。在奖项的设置上，力求科学、合理、适用，并扩大中奖概率，与时俱进提高中奖额度，以提高消费者索取发票的积极性。国家税务总局对此应予以经常化、制度化、规范化。国家财政部门每年应将有奖发票的奖金支出列入财政预算，作为税收成本支出。5、加大对普通发票检查、比对力度，努力提高税收监控水平，有效制止税收流失。将对使用发票的个体工商业户、不建帐或建假账的私营企业、纳税信誉较差企业的税收监控重点转移到加强发票管理，特别是对其所开出的发票的比对、审查上来，再配合其它纳税评估措施提高对其税收征管水平。通过对开具普通发票的记账联、发票联、存根联之间相互对比、核对，建立起“税务部门——发票开具单位——发票接受单位”三元相互制约的高效制衡机制，努力缩小税务部门“双定”额（或纳税人纳税申报额、账面反映额）与纳税人实际生产经营额的差距，走出税务部门无法比较准确地核定纳税人应纳税额的困境，努力构建起“以票管税”的良性互动的制衡机制。6、密切部门配合，加大对发票违法、违章行为的打击力度。充分利用现行发票管理办法、《税收征管法》、《刑法》的规定，加大对利用发票违法的打击力度，整顿、规范税收秩序。一是各地区税务部门之间、国地税之间要加强协作，克服地区主义、本位主义思想，密切与司法部门配合，长期保持着对制造、贩卖假发票犯罪活动打击的高压态势，力争遏制住假发票的“源头”。二是严格发票管理、使用规程，努力管好发票管理的“中间”环节，尽力规避发票违章、违法风险。三是密切与地税、财政、工商、审计、纪检、监察等部门配合，发挥各部门职能作用，加强对接收发票单位（特别是行政事业单位）所取得发票的审查、核对，及时发现利用发票偷逃税款、侵占国家资财线索，形成整体合力，努力管住发票使用的“尽头”。四