行政管理本科毕业论文-论我国政府绩效管理的完善对策

i摘要政府绩效管理是推动政府创新的重要理念和工具。目前，绩效管理在我国还是一个新概念，在评价方法的选择、指标体系的设置和具体评价方法等方面存在一系列问题。在评估方法上，自上而下的评估方法仍将是我国政府绩效评估的主流，自下而上的评估方法将是一种有益的补充。政府的第三方评估是未来发展的方向；对于指标体系的构建，提出指标的设置应以科学发展观的要求为基础，增加体现以人为本、全面协调可持续发展的指标；在评价方法上，我们继续借鉴企业绩效管理的成功经验，结合公共部门的特点，提出了平衡计分卡、业务流程再造系统和政府绩效管理相结合的方法，这些改进可以提高我国政府绩效管理的水平和质量。关键词：政府绩效管理；指标体系；考核方法；问题；对策

引言近年来，在全球范围内，政府绩效管理已成为推动政府创新的重要概念和工具。科学的绩效管理可以大大提高政府的效率，促进政府经济、政治和社会目标的实现。在中国，各级政府对政府绩效管理的认识逐步加深，推动了各级政府和部门在政府管理领域的创新。因此，研究政府绩效管理的理论与实践，不仅具有理论意义，而且对建设服务型政府具有现实意义。政府绩效管理的内涵“绩效”一词最初用于社会和经济管理，后来广泛用于人力资源管理。使用“绩效”来衡量政府活动的效果不仅指绩效的概念，还指政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步和发展期望的含义。政府绩效是指政府在社会管理中的绩效、效果、效益及其管理工作的效率和有效性，是政府在行使职能和实现意愿过程中所体现的管理能力。绩效管理可以说是政府部门改革的一项重要战略。在政府创建高绩效政府的改革实践中，绩效管理代表着组织的全面管理。著名行政学者沙弗里茨和罗素认为“绩效管理是一个组织系统整合组织资源以实现其目标的行为。绩效管理与纯管理的区别在于它强调系统集成，包括对组织绩效的各个方面进行全面控制、检测和评估。”[1]图1绩效管理系统流程图我国政府绩效管理的现状我国政府绩效考核的体系改革开放以来，中国进行了行政管理体制改革，旨在建立高效、协调运作、行为规范的行政管理体制。我国政府在借鉴和引进国际上流行的新的管理机制、管理技术和工具的基础上，通过转变观念、转变职能、调整组织结构、改革行为模式等措施，努力提高政府绩效，因此，政府绩效评估已步入实践阶段。在实践中，我国现有的政府绩效考核内容大致可分为四类：普遍性政府绩效考核、特定行业的组织绩效考核、特殊性绩效考核和公务员考核制度。我国政府绩效考核的指标人事部中国政府绩效评估研究课题组在总结国内外相关指标体系的设计思路、方法和技术的基础上，经过深入调查并组织相关专家论证分析，提出了一套中国地方政府绩效评价指标体系。该体系主要由功能指标、影响指标和潜在指标组成。我国政府绩效考核的方式自上而下的考核方式目前，政府部门的绩效考核主要是自上而下的。通过这种评估方式，政府只需要得到上级的高度赞扬。这种绩效考核方法促使他们把上级的考核指标放在首位，但他们没有充分关注公众的利益和需求，缺乏有效的监督机制，考核结果往往不公平，缺乏制度保障。自下而上的考核方式以南京市“万人评议机关”为例，南京市于2011年12月开展了“万人评审机关”活动，并对市级机关的工作和作风进行了广泛评价。表扬“万人审查机关”活动中排名前十的部门和单位，处理排名后五的部门主要领导，或予以免职或降职。南京的实践无疑是一个例子。它将政府工作置于群众监督之下，是衡量公民对政府绩效满意度的有效手段。第三方评价政府2013年8月2日，中国政府创新研究中心成立仪式暨首届中国政府创新论坛在北京大学举行。该中心是中国第一家独立评估和咨询政府改革与创新的学术机构。中心参加的“中国地方政府创新奖”是国内第一个由学术机构评定的奖项。这种政府绩效评估是我国学术机构根据科学的评估程序和标准评估政府行为的历史上第一个奖项。它最大的特点是有外部参与，是否被选中的评估方法是通过政府部门负责人的公共辩护和专家选拔来确定的。独立第三方评估政府绩效的理念在中国已经出现并逐步发展[2]。我国政府绩效管理存在的问题缺乏系统的理论支撑和指导政府绩效评估是一个世界性的问题。它的许多内容很难量化，有些甚至无法量化。然而，对需要量化和量化的内容的研究需要研究人员具有多学科的知识背景——数学、统计学、管理学、经济学、规划学、概率论、心理学、行政学、法律、战略人力资源等，学习困难，取得成果缓慢。虽然我国学术界早在20世纪90年代初就开始研究政府绩效评估，但总体而言，我国对政府绩效评估的研究仍然十分薄弱。总的来说，目前我国在这一领域的基本概念、职能程序、实施原则、实际操作过程和综合运用方面尚未形成共识，甚至与公务员考核相混淆，对国外公共组织绩效考核的概念和实践缺乏系统的介绍和研究。由于缺乏系统的研究和成熟的实践经验，我国学术界和相关机构对政府绩效评估的理论研究和实践应用还处于较浅的水平，与发达国家相比还处于不成熟的状态。制度化、规范化程度不够在中国，没有专门的政府绩效评估制度或组织。就我国政府绩效考核制度而言，缺乏统一的法律、法规和相关政策作为适用的法律依据。评估的内容设计和构建几乎都是基于政府自身的需要，缺乏客观的衡量标准和制度化。此外，我国政府绩效评估缺乏对政府绩效的持续衡量。传统的制度僵化、不完善，导致我国政府绩效考核缺乏健全的制度基础。传统的行政管理体制不够创新。其政府模式基于政府垄断。高度集中的权力、严格的规章制度、过程导向的控制和客观的官员管理严重制约和影响了政府的绩效考核。就绩效考核的制度基础而言，政府的职能配置、组织结构和运行机制仍以原有的行政模式为基础，绩效考核的有效性难以有效发挥。当代西方国家公共评估所包含的分散评估、责任机制、结果导向、顾客导向等概念和方法，不仅为公共部门绩效管理和评估的应用提供了有效的制度基础，同时也为这些新管理理念的实施提供了有效的技术支持。从目前我国政府机构改革的进程来看，这些先进的评估理念还需要通过进一步深化行政改革逐步建立和完善[3]。此外，政府绩效评估的规范性还不够。组织绩效考核分散在目标责任制、社会承诺制等多种考核体系中。因此，在评估的内容和重点上存在许多差异。评估标准不统一，评估程序和方法不一致。因此，评估结果的主观成分有很大的影响。它难以做到客观公正，有的甚至流于形式，阻碍了公共组织绩效评估的科学化，影响了评估在实践中的效果。绩效考核指标体系不够健全在实践中，我国现行的政府绩效评估标准主要是定量经济指标，包括产出、税收利润、招商引资数量等一系列指标。他们过分强调经济总量的增长要求，而忽视与经济增长指标密切相关的其他指标，如经济增长背后的居民实际生活水平、环境质量、失业率、实际就业率、科研、教育等。在这个只注重经济指标增长的指标体系的指导下，为了追求政治成就，我们盲目地吸引投资和投资企业，以换取高增长的政治成就。我们关注短期内政府行为的利益和影响，而忽视了所产生的巨大成本和昂贵成本。考核的方法不科学政府绩效评估是单向的，在实践中，他们往往侧重于政府的内部评估，而政府主要是官方的。其中大部分是上级行政机关对下级的考核。由于信息不对称，不仅无法进行评估，而且出于自身利益考虑，各部门在材料收集、处理和分析方面都有“暗箱操作”，影响了整个结果的客观性和准确性，而外部中介组织严重缺乏公众、专家学者对政府及其内部的评估。特别是，缺乏第三方评估——专家和学者的评估。这些人大多具有专业知识，信息范围广泛，与评估对象没有利益冲突，因此他们能够给出客观公正的结果。我国政府绩效管理的完善对策如上所述，我国现有的政府绩效考核从内容上大致可以分为四类：政府机构的普遍绩效考核、特定行业的组织绩效考核、特殊绩效考核和公务员考核制度。在这四种类型的评估内容中，后三种类型的工作更具体，指标容易量化，对应关系强。他们的评估研究也处于前沿。学者们对这些方面的研究主要集中在技术方法的创新上；对于政府机构的普遍绩效评估，学者们主要关注指标体系的建立，而对于技术方法，则参考其他三类问题的评估方法。考核方式的改进我国的绩效评估主要包括三种方式：自上而下的评估、自下而上的评估和政府的第三方评估。自上而下的评估方法是政府绩效评估的主流。自下而上的评估方法只能作为其辅助手段，政府的第三方评估应该是政府绩效评估的未来发展方向。虽然我国过去存在不合理的绩效考核机制，但下级政府的工作重点只是获得上级政府的批准，这会导致下级政府片面追求一些“形象工程”和“面子工程”，而追求增长指标大于追求发展指标，这是自上而下评价方法的缺陷。然而，绩效管理毕竟是一种政府行为。政府有责任评估下级政府的绩效，并将评估结果用于未来的管理。因此，自上而下地评估下级政府的绩效是上级政府的责任和权力，这种方式必将成为绩效评估方法的主流。对于过去这种方法存在的问题，不能完全否认。主要问题是上级政府进行绩效评估时指标不科学。他们自己也有关注增长而不是发展的问题。只要上级政府能够合理安排绩效评估指标和方法，自上而下的评估方法将继续成为政府绩效评估的主流。由于政府和公众之间的信息不对称问题，自下而上的评估方法只能是自上而下评估方法的补充。政府评价是一种系统内的自我评价。由于利益关系等多种因素，往往难以做到客观、公正和有效；公民在评价政府时，信息缺乏，范围有限，无法全面评价政府活动的有效性；如果有一些非营利组织拥有足够的信息和专业评估技术来评估政府作为第三方的绩效，那么它可能是公平和有偏见的。政府第三方评估应是政府绩效评估的未来发展方向[4]。评价指标的改进政府绩效主要包括三个方面：经济绩效、社会绩效和政治绩效。本文认为，政府绩效管理本质上是一种政府制度安排和制度创新。政府通过不断改进制度安排来提高政治绩效，从而实现经济和社会绩效。政治绩效不是目的，而是政府实现经济和社会绩效的有效手段。然而，由于政治绩效与后两个指标之间存在重要的相关性，在绩效评估过程中应平等对待这三个指标，不应偏袒其中一个。政府绩效评估不仅要有正确的价值观，而且要有可操作的指标体系。自中国开展绩效评估以来，国内学者和研究机构根据具体国情，采用多种方法，提出了自己的绩效指标体系。党的十六届三中全会提出了“全面”、“协调”、“可持续”、“以人为本”的科学发展观，从制度、生态、人文的角度全面深刻地阐述了发展的本质。科学发展观站在新的历史高度，大胆引入西方科学发展观，吸收传统发展观的科学思维，积极总结中国的发展实践，具有许多理论创新。其基本内涵有四点：坚持以人为本；综合开发；协调发展；可持续发展。首先，以人为本是以实现人的全面发展为目标，从人民的根本利益出发寻求和促进发展，不断满足人民日益增长的物质文化需求，有效保护人民的经济、政治、文化权益，让发展成果惠及全体人民。其次，全面发展是以经济建设为中心，全面推进经济、政治、文化建设，实现经济发展和社会全面进步。第三，协调发展是统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，促进生产力和生产关系、经济基础和上层建筑的协调，促进经济各环节和各方面的协调，政治文化建设。最后，坚持可持续发展就是促进人与自然的和谐，实现经济发展与人口、资源、环境的协调。什么样的标准来评价政府绩效，是进行政府绩效评价的关键。虽然科学发展观没有规定具体的评价标准，但它指出了评价标准的一般原则，即全面、协调和可持续。这一原则可以作为我们制定政府绩效评估标准的一般原则。在构建指标体系的过程中，要注意科学发展观的要求，提出相应的指标。例如，注重全面发展的原则，政府绩效不仅体现在对经济增长的影响上，还体现在对政治发展、科学、技术和文化发展、社会发展、自然发展和人类发展的影响上。因此，衡量政府绩效不仅应基于单一的经济指标，还应基于经济、社会、人民和环境的一系列综合指标；例如，着眼于人的全面发展，在政府绩效指标体系的建设中，评估了以下指标：公务员培训成本指标、公众质量标准、文化发展指标、人类发展成本指标、民众满意度指标、收入，公众的生活水平、就业指标等；例如，在可持续发展方面，指标应包括：原材料消耗强度、能源消耗强度、水资源消耗强度、环境污染排放强度、全社会劳动生产率等[5]。绩效评价体系的改进目前，对绩效评估体系的研究较少，代表性的有：平衡计分卡绩效评估体系、Medori和Steeple绩效评估体系以及业务流程再造（BPR）绩效评估体系。平衡记分卡绩效评价体系平衡计分卡绩效评估体系基于围绕公司战略的四个视角：（1）财务视角：从股东、公司成长、利润率和风险战略的角度。（2）客户视角：从客户视角出发，企业的价值创造和差异化战略。（3）内部运营流程视角：使各种业务流程满足客户和股东需求的战略。（4）学习和成长：制定战略，支持公司的变革、创新和成长[6]。卡普兰和诺顿的平衡计分卡已经成为一种管理企业战略的系统，它分为四个阶段：（1）从组织的顶部到底部转变观念，确定组织目标，使大多数人同意组织的战略目标；（2）沟通与联系：管理者从组织的上到下进行战略沟通，并将其与部门和个人的目标相结合；（3）业务规划，整合业务和财务计划；（4）反馈和学习使企业能够在完成目标后进行战略学习、审查和分析。平衡计分卡绩效评估体系基于高层次的战略视角和客观的评估方法。绩效评估框架注重客观性、标准、目标和主动性。它不预先确定任何评估方法，只根据系统运行过程中的需要确定评估方法。政府部门平衡计分卡的结构与传统计分卡最大的区别在于，政府部门平衡记分卡将使命置于结构的顶部，从使命向下推。这是客户层面，而不是财务层面。显然，对于政府机构来说，与实现使命密切相关的是为客户创造最大价值，即最大限度地满足人民日益增长的物质和文化需求，这一压倒一切的目标应该放在政府平衡计分卡体系的最顶层，以指导对使命绩效的评估。特派团本身清楚地表明了该组织存在的目的和通过努力取得的成果。这也是企业和政府部门在使用平衡计分卡系统时的明确区分。关注公共部门使命程序的是组织的客户——人，而不是各种财务利益相关者[7]。业务流程再造BPR（BusinessProcessReengineering）是企业界和管理界的热门话题。1990年，美国著名企业管理大师、麻省理工学院前教授迈克尔·哈默首先提出了BPR理论。根据Hammer和Champy的定义，业务流程再造（BPR）是从根本上重新思考和彻底重新设计企业的业务流程，以实现成本、质量、服务和速度的大幅提高，使企业能够最大限度地适应以“客户、竞争和变化”为特征的现代商业环境[8]。政府业务流程再造是指运用现代管理理念、经济学的市场机制原理和现代信息技术，对政府部门的业务流程进行根本性、彻底的重新思考和设计，使政府的行政成本、公共物品和支出、服务质量，效率和效率都有可量化和严格的标准，最终实现了政府行为在业务流程中的急剧变化。由于以前业务流程的工作节点分布在不同的部门和部门，不利于绩效考核后的绩效反馈和改进[9]。通过将相关业务节点集中在一个业务流程中，绩效考核将重点关注具体业务的工作情况，这有利于调动集团内部工作的积极性和自主性，也可以激励公务员不断提高绩效，促进政府绩效管理的实现环境。只有通过流程再造来改革组织的内部管理，才能提高组织绩效。无论是企业还是政府部门，现有的绩效管理工作，尤其是绩效考核工作，都是在业务运作流程的框架下实施的。许多组织难以有效实施绩效管理，在很大程度上，业务流程设置不合理导致绩效考核推诿现象；同时，业务流程的设置也会影响具体绩效考核体系的设计，进而影响考核结果[10]。例如，目前财政管理体制中的部制改革、县的省级管理、乡财政和县管理，都是从官僚安排的角度对政府业务流程变革的探索和实践。Medori和Steeple的绩效评价体系Medori和Steeple提出了一个框架，其中包括绩效评估系统的设计和审查。该框架由六个步骤组成：（1）确定制造企业的战略和战略需求（包括消费者需求）；（2）战略需求符合竞争优先原则；（3）从一系列评估方法中选择一种方法；（4）审查现有和拟议的评估方法；（5）评估方法的实施为实施新的评估方法提供了一个8步计划；（6）定期维护和定期审查企业绩效评估体系[11]。该系统的缺点是，预先选定的评估方法将过时，并且很难将企业的战略需求与绩效评估表中的竞争优先原则联系起来。该框架的优点是可以从许多绩效评估方法中选择最佳方法，并不断优化，以逐步实现评估主体设定的目标。该方法反映了政府绩效管理本身的动态过程，具有重要的指导意义[12]。然而，关于该系统在政府绩效评估和管理中的应用研究很少，需要进一步探索和改进。

结束语在新公共管理中，绩效管理的许多开创性工作充分证明了它对公共部门的重要性，成为“政府再造的有效工具”、“实施变革和改进公共管理的工具”和“衡量和评估的工具”。作为绩效管理体系中一个非常重要和关键的绩效评估体系，其重要性受到了广泛关注。尽管目前的政府绩效管理在理论和实践上都不完善，例如，在评估过程中还存在一些缺陷，对资源配置的影响仍然模糊，其效率目标与解决各种利益冲突的民主目标之