法学专科毕业论文-我国行政听证制度存在的不足及完善建议

摘要现代民主宪政运行和发展的关键在于政治参与，政治参与是民主法制的基石。行政听证制度作为行政程序制度的核心制度，既是行政民主化的重要标志，也是规范公共权力行使的重要法律制度。建立和完善行政听证制度对于保障公民权利、实现社会正义、保障依法行政具有十分重要的作用和意义。目前，我国行政听证制度在立法缺陷、适用范围、程序和实施等方面存在一些问题。本文主要介绍了行政听证制度，结合我国行政立法听证制度的现状，就如何建立和完善我国行政立法听证制度，逐步完善我国行政立法听证制度，使我国听证制度逐步走上国际轨道提出了建议。关键词：行政听证制度；不足；原因；完善建议

引言随着民主法治进程的不断推进,公民的政治参与意识和法律意识不断提高,直接民主的呼声越来越高,体现在行政管理领域,，它要求行政民主化，让相对人更多地参与行政行为的过程。在行政参与中，相对人必须通过一定的程序方式最大限度地避免其权益受到侵害，而听证制度作为行政程序制度的核心部分，充分提供了这一保障。一位英国作家在他的书中说，“如果有许多作为公民积极行动的实际权利，即当公民享有一系列允许他们要求民主参与并将民主参与视为一项权利的权利时，民主就是真正的民主。”行政民主化的实质是大力发展直接民主，让公民直接参与，行政听证制度的存在只是为公民实现民主提供了一个平台。行政听证制度概述行政听证制度的含义听证(Hearing)的概念来自于西方国家，源于英美普通法上的“自然公正(NaturalJustice)原则”，一般是指在国家机关作出决定前，给利害关系人提供发表意见的机会，对一定事项进行质证、辩驳的程序。而对于行政听证制度，我国部分学者对此作出如下定义：听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人有表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。听证制度运用于行政领域并得到较大发展，一方面是行政权扩张的结果，另一方面是对行政权扩张的担心而导致的对权力约束和对公民权益加强保护的结果。行政听证制度的意义作为国家，每制定一部法律和确定一项制度，都是有其背景原因的，而国家制定法律和制度的目的也正是为了解除社会背景存在的不足。在我国，行政听证制度的额确立有其一定的历史意义和作用。听证制度体现了行政民主化的要求，其意义是显而易见的。其一，对社会一般公众或具体利害关系人而言，听证制度的实施是公民参政权在行政领域的体现，使其意志在行政领域得到充分地表达、体现，这样会进一步激发他们的民主权利意识，弱化对行政权的疏远、恐惧的情感，从而也会提高他们的参与能力和参与水平。其二，从经济学角度讲，有助于行政主体提高行使行政权的效率。虽然有人提出让社会一般公众或具体利害关系人参与行政行为进行听证会影响到效率的提高，但据成本分析、最终结果看，听证反而从程序上保障了行政决定的易被接受性，易完成行政事务，最终提高行政效率。其三，从政治学角度讲，听证制度符合公共行政的民主取向。其四，从整个社会角度讲，社会一般公众或具体利害关系人通过听证程序参与行政行为，使其直接与行政主体对话、协商解决利益冲突，使行政行为公开化，有助于实现社会公正，促进社会的进步、和谐。目前我国行政听证制度存在的不足行政听证制度对于社会主义法治建设具有重大的作用，尽管我国对行政听证制度进行了许多有益的尝试，有关听证制度的规定也逐步完善，但不容忽视的现实是，同国外的相关制度相比，我国行政听证制度还只是刚刚起步，作为一项制度还不够健全。具体表现在：立法上的缺陷首先，目前我国尚无一部统一的法律对行政听证制度作出系统的规定，有关听证程序的法律规范散见于《行政处罚法》、《价格法》、《立法法》、《行政许可法》各自为政，规定的行政程序差异很大，执行过程中没有一致的操作规范。其次，就目前已经建立的行政听证制度来看，内容简单而粗疏，尚未形成完备的制度。如《价格法》、《立法法》并未对听证规则作出具体规定，《行政处罚法》关于听证适用的范围过窄；听证笔录的效力并未明确；听证申请人仅限于行政相对人，将利害关系人排除在行政处罚的听证申请人之外，对利害关系人的合法利益保护不足等。第三，相关规定过于抽象、原则，不具有可操作性。如《行政处罚法》规定行政机关作出“较大数额罚款”时适用听证程序，但“较大数额罚款”是多少，由哪些机关作出明确规定，标准是什么，均未作出明确规定。听证适用范围狭窄行政听证的适用范围、立法模式有“一般适用”和“特殊适用”。前者指《行政程序法》规定行政听证适用于各种行政行为，法律另有规定的除外。目前，我国的行政法规定中，没有关于行政听证程序的一般规定，有关行政听证的规定散见于《行政处罚法》、《行政许可法》、《立法法》等为数很少的几部法律中，就每个单行法来看，也是采取了个别规定而不是一般规定的方式。例如，《行政处罚法》第42条规定的适用行政听证的行政处罚种类有责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款，而对于其他行政处罚，如拘留、没收财产等则不适用行政听证；《行政许可法》关于行政许可听证范围的行文方式更是慎之又慎，该法第46条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”照此规定，实施行政许可是否需要行政听证，还是依赖于其他规范性文件有无特殊规定，至于让行政机关来决定是否需要行政听证，无异于“与虎谋皮”。《立法法》第58条仅仅规定在行政法规的起草中可以采用听证会(而不是必需)。显然，这种规定是一种“特殊适用”的立法模式。这表明，我国的法律制度应拓宽行政听证程序的适用范围。行政听证制度程序的实施中的问题在国外的行政听证制度中都规定了职能分离原则，职能分离是指从事裁决和审判听证的机构或者人员，不能从事与裁决和听证行为不相容的活动，以保证裁决的公平。因此，主持听证和作出裁决的任何机构，不能同时又是追诉者和调查者，也不能和后者单方面进行接触。追诉活动、追诉前的调查活动以及主持听证和裁决的活动，不能集中于一个人或一个机构。目前，我国还没有建立起一支专业的听证官队伍。尽管《行政处罚法》规定“由行政机关指定的非本案的调查人员主持”，但是，对于“非本案的调查人员”的性质、地位及其职权《行政处罚法》都没有做出规定。而在实践中，行政机关目前还没有固定的听证主持人，这样的结果就是如果某个案件需要听证，就由行政首长委托非本案人员的其他工作人员进行，他们不具有独立地位，只是在某个具体案件临时接受委托主持听证，并没有独立行使的职权，只能行使行政首长委托其行使的权力，他们没有作出行政决定的权力，只能提出处理的意见或建议供行政机关作出决定时参考，这种情形在实践中很难保证听证的客观、公正，甚至可能导致听证程序流于形式。因此，随着听证制度在我国的确立，应结合前述的“技术审查与裁决相结合原则”逐步建立一支相对独立的稳定的听证官队伍至关重要。没有固定的听证主持人，听证组织缺少中立性听证主持人作为驾驭听证运作过程、指挥举证和质证活动进行的指挥者，直接关系到行政听证的公正价值的实现。《价格法》、《立法法》对听证会制度一笔带过，没有规定听证主持人制度；《行政处罚法》和《行政许可法》虽对听证主持人制度做了规定，但内容简单，没有涉及到听证主持人的任职资格、职业保障、单方面接触的禁止等制度，与构建符合现代法治要求的行政听证制度相去甚远。例如，《行政处罚法》第42条规定，听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。《行政许可法》第48条规定：“行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避。”根据《中华人民共和国价格法》而制定的《政府价格决策听证暂行办法》第7条规定：“听证会设听证主持人，听证主持人由政府价格主管部门有关负责人来担任。”《建设行政许可听证工作规定》第11条规定：“听证主持人、记录员以及必要的听证员由主管机关指定……”从上述规定可以看出，在我国当前有关法律对听证主持人的规定中，主要采用以行政机关首长或行政机关指定的人员来担任主持人。从我国举行最多的价格听证来看，铁路、电信、电力等听证会，其听证主持人一般由这些行业的主管部门指定，而这些行业的企业与上述主管部门有着密切的利益相关性，其听证结果往往是政府价格政策没有符合市场的需要，恰恰是符合了与政府关系密切的企业的需要，而忽视了消费者的利益和致力于技术创新的企业的需要。我国行政听证制度存在不足的原因分析行政听证制度不足的法律原因行政听证制度的实施离不开法律法规的调整与保障，而我国行政听证制度存在不足的原因也包括法律法规的不完善。我国现有法律法规对行政立法程序注意是不够严密的，再加上我国的行政立法缺少民主参与，也缺少人大的监督和司法审查。然而立法质量的高低，立法效果的好坏，在很大程度上与立法程序是否到位，与是否有公开、民主的科学程序保障直接相关。此外，在我国法律体系中，并没有一部统一完整的法律来对调整行政听证制度，行政听证制度也仅仅在个别法律规定中有所体现，比如，在《价格法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《宪法》等法律中才有对行政听证制度作出相关规定。因此，这也是我国行政听证制度难以成为一项独立的制度的原因。所以，我们国家应在立法层面上加强行政听证制度。行政听证制度不足的社会原因政治制度的发展也离不开经济与文化的影响，相比于发达国家，我国的经济水平相对较低，在很多法律法规上也比不上发达国家的先进水平。作为行政听证制度，国外一些国家已确立的完整的一套体系，如美国、法国、英国等。我国的听证制度尚处于雏形，这与我国的经济状况是有一定关系的。一方面，各地区之间经济发展水平的不平衡，导致行政听证制度在地区之间实施起来较困难。就拿惠州来说，惠州是一个处于快速发展的城市，对于听证制度，惠州市政府也出台了《惠州市重大行政决策听证制度》来调整行政听证制度的实施。但是惠州市对于听证会的召开次数还是很少，这也是有待改善的。另一方面，公民的法律意识淡薄，公民在权益受到损害时并不会自觉的采取法律手段来维护自己的利益。而在针对公民切身利益的事项召开听证会时，许多公民也不会参与，即使参与了也并没有发表自己的意见，因此，公民听证意识的不强在一定程度上就导致了听证制度的落后。关于完善我国行政听证制度的对策建议由于我国的听证制度发展较晚，现有的一些听证制度都是从国外借鉴而来，其中必定有一些不合适的地方，存在的问题也就比较多，为了使行政听证制度避免流于形式，真正地发挥其作用，我们有必要从以下几点作起：立法的完善目前，我国虽然已有相当数量的关于听证制度的法律、法规相继通过并颁布实施，但是仍缺少规范听证程序的基本法律，有关听证的基本制度、原则和程序还不十分明确和完善。因此，在未来一段时间内，完善听证制度的立法将成为完善我国听证制度的必然要求。鉴于目前行政听证制度的立法现状，当前有必要以制定行政程序法为契机，在行政程序法中对行政听证制度进行系统的规定，从而使行政听证具有统一的听证规则和科学合理的程序框架。相关的立法可以包括如下两个方面：一是在将来的《行政程序法》中规定行政听证的基本原则，听证主持人的地位、职责、职权，参与听证的各方当事人在程序上的权利和义务以及举行听证的具体过程和步骤；二是在规范具体行政行为的法律文件中明确适用行政听证的具体的适用范围，从而形成我国以《行政程序法》为核心，以各单行法律、法规为基础的行政听证法律体系。确定行政听证程序的适用范围国外听证程序的适用范围具有三个特点：一是范围较广，一般不加太多限制；二是主要适用于对相对人不利的处理处分；三是在有些国家，听证不仅是用于具体处分行为，而且还广泛适用于制定法规等抽象行为。我国听证制度存在的一个突出问题就是适用范围过窄，主要是在行政处罚、行政许可、行政立法和价格听证中应用，并且在这几个领域也不是所有的都可以进行听证。关于行政听证的适用范围，在我国应该逐步扩大，但是从行政效率的角度来看，这个范围也不应无限扩大，不能将所有的行政行为都纳入行政听证的范畴，从各国的立法实践来看，确定听证适用范围的原则以是否侵害了当事人的合法权益为标准。我国也可以参照这一原则，在确定某一行为是否适用行政听证程序时，首先要看的是该行为是否对当事人权益产生不利影响，其次要看这种不利影响行为是否侵害了法律赋予当事人的合法权益，最后还要看对当事人合法权益的侵害是否达到了严重程度。只要满足了以上三个条件，就可以适用听证。建立独立的听证主持人制度由于行政听证制度具有准司法的属性，这也使得人们特别关注听证过程中听证的主持人的身份问题，因为主持人在一定程度上要有中立性与公开性等特征。此外，听证职能分离原则：为保障听证的公平，从事听证的机构或者人员，不能从事与听证行为不相容的活动。美国从有专门名称的“审查官”到1946年联邦行政程序法确定的“听证审查官”到1972年文官事务委员会改称、1978年国会予以承认的“行政法官”，听证主持人名称的演变反映了其地位日渐独立、日渐脱离行政机关控制的过程。主持人地位的独立赢得了公众对听证程序公正性的信心。我国现行价格法规定政府价格主管部门为听证的主持人，而立法法也同样规定听证会的主持人为行政立法机关，至于其他省市的听证法规关于主持人的资格规定更少。由于听证主持人制度同程序公正紧密联系在一起，为了达到程序公正的目标，人们要求主持人相对具有一定的中立性，我认为应该从制度上解决主持人问题，借鉴美国式行政法官的做法，应切实贯彻职能分离的原则，以避免明显的不公平听证。具体执行，可以由人大常委会内部的一个专门委员会负责听证主持人的任命，各行政机关可以根据自己的职能要求向该委员会提出要求，由该委员会在符合条件的人员中任命听证主持人；听证主持人虽在编制上隶属于某一行政机关，但其任免、奖惩、都应独立于该行政机关；不参与行政机关内部的普通业务；除该机关的行政首脑外，听证主持人不受任何人的指示，在听证中也不能与任何一方进行单方的接触等。通过上述措施，可最大限度的保证听证主持人的独立性与中立性。健全违反听证程序的救济制度行政听政程序一般而言是一种事前的程序，它同事后补救程序有所不同，与行政救济（如行政复议）、司法救济（如行政诉讼、行政赔偿诉讼）也不同，有着自己独特的功能。在行政法上，违反听证程序属于违反法定程序的情形之一，关于行政机关违反法定程序作出的具体行政行为，《行政复议法》及《行政诉讼法》分别规定了相应的救济措施。《行政复议法》将违反法定程序分为“具体行政行为有程序上不足”及“具体行政行为违反法定程序影响申请人合法权益”两种情形而规定了不同的处理方法：对具体行政行为有程序上不足的，决定被申请人补正；对具体行政行为违反法定程序影响申请人合法权益的，决定撤销、变更，并可以责令被申请人重新做出具体行政行为。《行政诉讼法》对具体行政行为的处理则是“判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新做出具体行政行为。”应该说，《行政复议法》和《行政诉讼法》对一般违反法定程序的具体行政行为的处理是恰当的，但对违反听证程序的具体行政行为的处理则不完全适用了。违反听证程序在实践中一般有两种情形：一是应当听证而未听证，二是在听证过程中违反了听证程序的法律规定。对于当事人认为应当听证而未听证的具体行政行为，审查的重点应是该具体行为是否必须经过听证，如果该具体行政行为应当听证而未听证，其处理结果应是决定或判决发回听证；对于当事人认为违反听证程序法律规定的具体行政行为，其审查的重点应是行政机关在听证中是否违反了法律的相关规定，如果该具体行政行为在听证中确有违反法律的相关规定的情形，处理结果应是决定或判决撤销具体行政行为。因此，随着听证制度的建立，则相应要求修改和完善《行政复议法》、《行政诉讼法》等与之配套的法律、法规的规定。所以充分注意听证制度与行政复议、行政诉讼等制度的衔接与协调是非常重要的。

结束语行政立法听证制度是我国行政法律制度中最年轻而又充满活力的制度，是行政程序现代化和民主化的重要标志。然而，通过剖析我国行政立法听证制度现状，有存在不少亟待完善的地方，文中的