长期护理保险研究报告（摘要）-复旦大学老龄研究院

彭希哲复旦大学老龄研究院院长、教授艾静怡复旦大学老龄研究院博士后朱勤复旦大学社会发展与公共政策学院教授张浩鹏复旦大学社会发展与公共政策学院硕士研究生2（一）需求端：照料需求不断增加，人群之间呈现结构性特征老年人口数量不断增多：我国人口老龄化正在进入加速提升阶段，2022年我国60岁及以上年龄的老年人口已经超过2.8亿，在未来10多年间将快速增长，到2050年，将超过5亿人，占比将达到38.81％，同时80岁及以上高失能人口数量增加的同时失能率下降：老龄化特别是高龄化使得失能半失能人口规模不断扩大，但健康行为的改变和社会经济状况的改善也可能降低老年人群失能率2。研究预测，在综合考716.8万人上升到1045.8万人，2050年失能人口总量将达到5472.3万人4。女性以及高教育人群中，健康改善趋势在不同人群之间并未平等体现，社会经济地位较低的人群健（二）供给端：我国照料资源分布不均，城乡区域差异较大养老机构规模不断扩大：自2013年以来，在多项激励工具的作用下相当一批养老机构陆续成从429.5万张增长为535.9万张。照料资源分配不均：这可能存在几点原因，第一，沿海发达地区由于居民消费能力、政府支持力度等原因，养老机构的发展速度以及服务质量远高于其他地区；第二，城市内部也存在郊区养老资源闲置，市中心养老资源不足的情形；第三，广大农村地区老龄化程度严重，养老需求旺盛，但养老机构囿于盈利能力、人员招聘等方面的原因，较少进入农村养老市场，社会化的养老服务供给（三）支付端：财富积累逐步增长，支付能力日益提升人均收入水平持续上升：随着我国社会经济不断发展，个体收入持续增加，数据显示我国城乡居民的人均可支配收入不断增长，由2016年的2.38万元增长到2022年的3.69万元，上升了3.重度失能的定义为任何一项ADL活动或IADL活动都需要帮助。3复旦大学老龄研究院FUDANINSTITUTEONAGEING55%7。老年消费潜力日益凸显：与2014年相比，2020年我国城乡老年人口人均消费支出增长至16307元，增幅约为10.5%，老年人在日常消费、医疗健康、社交娱乐和养老金融方面的支出比例均有明显增长8。估计在人均消费中等增长速度背景下，2050年老年消费规模为49.9万亿，占总消费比重为35.1%，占GDP比重为12.5%9。（四）政策端：多重国家战略叠加带来时间紧迫性和任务复杂性时间的紧迫性：2035年我国将基本实现社会主义现代化，与此同时我国也将在2035年前后多个重要战略时间点的重叠给我们应对老龄化的同时推进百年目标带来了一定紧迫性，而长期护理任务的复杂性：长护险的实施符合多重战略的发展要求，是亟待完成的工作，而这同时涉及多健康中国发展战略将老年人作为重点人群，并且对我国长期护理体系建设做了战略布局，党的二十（五）长期护理保险在应对老龄化和养老服务中的作用意义需要个人、家庭、社会和国家建立风险共担机制来积极应对。长期护理保险通过利益调节以及责任分担作用的发挥，能够在体现社会公平和保障民生的同时，促进社会整体护理能力的提高，保证市4（一）中国式现代化的发展要求和“以人民为中心”的发展理念与中国式现代化的发展要求相一致：中国老年人口规模居世界首位且仍在迅速扩大，保障中国老年人口福利是实现全体人民共同富裕等目标过程中必须充分考量的背景和条件，也蕴含了人口规模巨大带来的机遇。长期护理保险作为提升老年福利，弥合照料缺口的重要工具，与中国式现代化契合我党“以人民为中心”的发展理念：长期护理保险采用“资金互济，风险分担”模式，缓解老年贫困、化解失能风险，并提高全体老年人获得感（二）我国拥有一核多元的治理结构以及家庭优势一核多元的治理结构为长护险的有效实施提供治理保障：中国的“一核多元”治理结构，在提升系统运转效率的同时能够实现不同地区和主体之间的统一协同性，符合长期护理保险实施进程中对于跨部门跨地区协同性的要求，同时通过协调短期目标和中长期战略，能够平衡长护险“应急性”家庭养老的文化背景为长护险的逐步推广提供缓冲地带和有效支撑：家庭是最具中国特色的本源型传统，是我国长期护理体系运转中的重要一环。尽管随着人口和社会变迁加速，当代中国家庭功能受到磨损，但来自家庭的支持仍是我国老年人养老保障和照料的主要来源，这也为长护险的早（三）社会保障网的完善构建和长期护理制度的模式选择社会保障网逐步完善的需求：党的二十大报告提出“社会保障体系是人民生活的安全网和社会运行的稳定器”。织牢我国的社会保障网将是未来一段时间内我国社会保障事业的重点工作，长护长期护理制度的模式选择考量：目前国际长期护理制度主要采用三种模式：社会保险、社会福利和社会救助。相比于其他模式，社会保险模式具有以下优势：资金来源多渠道，制度广覆盖，对社会养老服务供给的拉动作用更为显著。但是对资金筹集能力和治理监管能力方面的要求也更高。从我国的制度变迁和文化传统来看，长期护理保险模式在长期更具有可行性。但是短期之内采用哪5复旦大学老龄研究院FUDANINSTITUTEONAGEING2020年9月新增了14个试点城市。截止2022年3月，全国层面已有49个国家级试点城市和数据来源：Han,X.,Liu,Z.,&Zheng,W.TheSpilloverEffectofLong-TermCareInsuranceonSpousalLaborSupply:ExistenceandMechanisms.AvailableatSSRN4340635.总体而言，各地方在国家相关政策文件的指导下，结合各自经济发展条件因地制宜地制定了长从筹资来源来看，各地几乎都采取了医保基金、财政划拨、慈善捐助等方面的支持，以扩充长6从覆盖人群来看，各自在扎实覆盖城镇职工基本医疗保险参保人员的基础上，逐渐将覆盖面扩从保障内容来看，服务项目中基本生活照料和相关的医疗护理都有涉及，大多覆盖了机构护理和居家护理乃至社区护理，但是具体的给付人群及其从评估标准来看，各地主要是覆盖中重度失能人群和重度失能人群，但是具体的评估方法有所从经办监管来看，政府自行经办和社会力量参与合作模式均有出现，各类商业保险公司在承办长护险试点近7年，在社会和经济方面均取得了不少成就。近日，在国家医疗保障局举行的2023年下半年例行新闻发布会上，国家医保局办公室副主任付超奇介绍，截至2023年6月底，（一）长期护理保险的社会成效1、满足更多失能老年人的照料需求，显著减轻家庭照料者负担满足照料需求，减轻经济负担，提升老年人群获得感：截至2022年，护险待遇，人均待遇支付水平达到8642元/年1减负约1.4万元。研究也发现，中国的长期护理保险实施使老年人家庭的非健康类消费支出增加了15.7%14，同时也改善了老年人的自评健康水平和死亡率15。减轻家庭照料者负担，改变家庭内部分工：长期护理保险在减轻家庭负担方面也发挥了重要作用。长护险显著降低了家庭照料者的照料时长16。这使得女性的就业概率、潜在工作2、制度规则不断创新，各地开展区域性探索政策先行试点后续推广的形式有利于了解不同社17.于新亮,左雅璇,冯霄汉等.长期照护保险、女性就业与劳动平权——基于世代交叠模型和合成控制法的研究[J].财经研18.于新亮,黄俊铭,康琢等.老年照护保障与女性劳动参与——基于中国农村长期护理保险试点的政策效果评估[J].中国农村经7复旦大学老龄研究院FUDANINSTITUTEONAGEING与多市场主体协助方式创新：南通探索引入社会力量参与经办，采取购买第三方服务经办与政府部门监督相结合的管理模式，公开招标遴选商业保险公司作为经办方，通过多方协作有效结合政地方探索因地制宜的制度规则：重庆由于试点初期劳动年龄人口较少、社会化机构不足，建立了现金补贴和服务补贴的双重补贴形式，并且仅补贴重度失能人群，这在初期能够有效的提升老年（二）长期护理保险的经济成效1、推动照护服务产业发展，创造就业岗位扩大了相关服务机构的规模，推动市场化的竞争格局。截至2021年底，全国49个试点城市长期护理保险定点服务机构共6819个激活护理人才市场，创造就业岗位：截至2023年6月，试点地区定点服务机构护理人数达33万人，是试点初期（2017年）的近10倍。照护行业就业岗位的增加也有利于男女在劳动参与2、节约医保基金支出，促进不同社会保障项目之间的平衡缓解医保运行压力，平衡各类社保项目：长期护理保险显著降低了老年人的医疗服务使用次数和相关支出，有效节约了医保基金20，同时这种替代效应并没有以损害中老年人健康为代价,一定程度上还改善了他们的精神健康水平及身体疼痛（一）制度框架有待厘清，政策体系化尚未完成参保对象及其待遇水平规定的碎片化：比如区分不同医保类型人员，可能会增加逆选择和基金经办模式上的碎片化：从全国层面来看，管理机制上有政府部门自主经办和社会力量参与经办8从其他国家经验来看，以立法形式为长期护理保险制度确定统一框架和制度模式是常用做法，其中德国、卢森堡、日本和韩国均以专门立法的形式推行了长期护理保险制度。这能为长期护理保2、基金可持续性有待提升，筹资渠道较为单一筹资渠道较为单一，筹资独立性不足：目前大部分试点城市都将医保基金划转作为主要筹资来源之一，只有个别城市新增了企业缴费。然而在老龄化程度持续加深的人口发展态势下，我国医保基金本身已面临“系统老龄化”的问题，基金支出增速远超GDP增长率22。相关研究测算表明，未来基金运行面临调整重重，相关资金储备较少：荷兰长护险运行40余年的经验表明24，除人口老年结构老化的影响外，还会面临因高质量照护服务需求增加和照护部门劳动生产率增长速度相对较慢所带来的照护服务价格上涨问题，导致长期护理保险基金支出增长高于预期。因此，需综代际公平有待考量：德国和日本的实践证明，随着老年人口抚养比的持续上升，未来出生队列的缴费率也将不断上涨25。已有一些试点城市实行了长期护理保险制度的终身缴费制，如苏州、宁代内公平仍有一定提升空间：长期护理保险制度的具体实施效果存在较大的代内差异。如城乡居民参保者的福利改善比城镇职工参保者更少26，农村参保人与城镇参保人实际获益有所差异，这4、评估标准参差不齐，失智人群有待纳入各地也正在将该标准融入各地自行制定的评估方案内，但是评估机构、评估流程等方面仍然有待进评估标准对于失智人群的关注有待加强：目前国家医保局制定的评估标准中，老年人的认知能力只是其中一个部分。若失智老人不存在躯体活动能力障碍，或者在评估时处于疾病稳定期，可能5、护理项目匹配性仍待提升，个性化与标准化难以统一9复旦大学老龄研究院FUDANINSTITUTEONAGEING补贴项目与内容与老年人需求的适配性可进一步提升：大多数试点城市都以提供生活照料类服务为主，医疗护理类项目很少，利用率也不高。上海数据表明，使用频率最高的前10项均为基本现有补贴项目可扩大范围：除生活照料和医疗护理服务外，只有个别城市提供了预防性照护、康复照护、辅具租赁和心理疏导等多样化的服务内容，难以满足失能老人及其家庭照料者的多样化服务项目的个性化与标准化属性有待平衡：为促进服务过程的标准化，试点城市制定了服务项目清单，并对各个项目的服务时间做出了规定。然而这在提高了标准化程度的同时，会导致获得的（二）配套资源尚未跟进，长护体系有待完善现有人才数量与质量双重不足：照护服务属于劳动密集型行业，从业人员的数量和质量是衡量照护质量优劣的关键因素。而我国现阶段的照护劳动力仍处于短缺状态，据估计，目前我国对养老护理员的需求达600万名，但是目前相关从业人员只有50岗位吸引力有待优化：由于社会地位不高、职业前景不佳、福利待遇较差，护理员行业难以吸2、商业长护险产品较少，尚未构建多层次商业长护险产品有待补充：相关统计数据显示，2020年人身险公司长护险保费收入约为人民币123亿元，仅占健康险保费的1.5%左右30，商业长护险的影响商业长护险与政府长护险尚未形成协同效应：由于目前政府主导的长护险制度在全国范围内尚未铺开，难以在评估标准、服务标准和监管标准等方面给商业长护险提供精算支撑，一定程度上限监管主体有待明晰：长护险运行过程中，受益人、评估机构、定点服务机构和第三方经办机构等主体行为都存在一定模糊地带31。比如，参保人在失能等级评估时高报失能程度；评估机构和服监管体系尚未形成：服务质量评价和监管体系的明确化和统一化是行业健康发展的重要要求，尽管各地在基金监管和服务监管方面引入了信息化和智能化的建设系统，第三方监管主体也逐步纳它一方面能够提升老年生活质量，另一方面能够助力银发经济的发展，有利于老龄化背景下经济长根据国际经验和我国各地已开展的长护险试点，我们认为长护险未来的制度建设应重点围绕以下几个方向：一是明确长护险的底层逻辑，指引具体制度设计；二是改进长护险的筹资、评估、待资源配套以及覆盖人群方面提升制度的公平性；四是完善长护险配套资源建设，构建长护险未来发（一）明确长护险底层逻辑，形成长护险的制度依据我国开展长护险试点近七年，具体制度设计各地因地区差异有所不同，未来长护险成为全国性的政策是大势所趋，这要求我们明确长护险的基本定位和底层逻辑，让各地在制定政策细节时有据明晰长护险的政策目标，确立是构建普惠性制度还是加强兜底补缺性福利。政策目标的选政府的福利目标与财政能力共同决定，目前我国大部分开展长护险的地区都是遵循普惠性原则，这有利于制度试错完善、老年福利普惠性改善和相关养老产业发明确长护险的基本定位，是广覆盖还是关注重点人群。关注重点人群定位则意味着长护险主要覆盖重度失能人群的需求，这种模式下资金运行压力更小，更适合于初期试点推行，但是对于养老确立长护制度的运营模式，是社会保险、社会福利还是社会援助项目。尽管目前我国的长护险是以社会保险命名，但是大部分地区的资金筹集并非独立社会保险的筹资模式，而更像是医疗保险（二）提升长护险运行效率，推进资源优化配置和可持续发展复旦大学老龄研究院FUDANINSTITUTEONAGEING在确立长护险底层逻辑的基础之上，长护险的可持续性发展有赖于筹资、评估和待遇环节的制度设计，以实现缴费负担与待遇水平的动态平衡，进而实现在一定的资金预算约束下尽可能充分激加强制度衔接和整体性：在长护险之前，民政部门就针对老年护理出台了许多政策和补贴，未来各地应将已有项目与长护险有机整合，加拓宽保障项目范围：目前长护险主要是覆盖失能后的护理阶段，未来可考虑将预防性服务、辅项目设立兼顾标准化和灵活性：长护险护理服务项目的设计应兼顾标准化和灵活性，标准化要求服务项目清单对