法学本科毕业论文-检察机关提起行政公益诉讼问题及对策研究

摘要行政公益诉讼制度建设是一项系统而复杂的工程，涉及公共利益的界定和公益诉讼原告的确定。检察机关作为我国的法律监督机关，具有原告提起行政公益诉讼的理论和法律依据，也是现阶段我国行政公益诉讼的最佳选择。检察机关提起行政公益诉讼，应当有具体的设置程序和相应的配套制度。本文从行政公益诉讼的理论基础和法律基础入手，分析了行政公益诉讼制度的必要性。然后分析了我国公益诉讼制度存在的问题，最后提出了完善建议，以期为相关制度的完善提供参考。关键词：公共利益；行政公益诉讼；权力监督；检察机关

序言近年来，随着我国进入经济社会转型期，环境污染、食品安全、国有资产流失等损害公共利益的事件时有发生，有的甚至引发群体性事件。这些涉及公共利益的侵权事件往往由于缺乏合格的原告主体而得不到有效的救济。检察机关作为法律监督机关，在理论和实践上都有原告提起行政公益诉讼的依据。也是现阶段我国行政公益诉讼的最佳选择。一、行政公益诉讼概述（一）公益诉讼的概念公益诉讼案件中维护的公共利益，不仅是全体公民利益的综合，而且当公民聚集在一起时，就形成了一个公民社会。随着量变引发的质变，整个社会处于和谐稳定的状态，公民的个人利益聚集在一起，形成共同利益。这方面的利益不能用数量来计算。公益诉讼的结果关系到社会的每一个人。集体利益受到损害时，根据现行法律规定，相关诉讼主体应当行使职权，对侵犯集体利益的个人或者集体提起诉讼。根据公益诉讼的不同类型，分为行政诉讼和民事诉讼两种诉讼模式。这两种情况本质上是不同的。值得一提的是，没有刑事公益诉讼案件。如果有侵犯社会共同利益的刑事案件，检察机关可以直接行使公诉权。根据诉讼主体的不同，公益诉讼也分为三种不同的诉讼模式：法律规定、任意自由和双方协商。双方协商的诉讼模式主要是保护本案双方当事人的基本权益，将诉讼权利授予其中一方当事人；任何自由形式的诉讼主体都可以是国家单位、个人或非营利组织。这些组织中的任何一个都有权起诉公共利益诉讼案件。在法律案件中，必须严格按照法律规定确定当事人。提起公益诉讼的目的是不同的。结合当前司法实践中的诉讼目的，将其分为两种类型：公益诉讼和私益诉讼。根据提起诉讼的不同领域，结合当前的司法实践，将其分为三种类型：维护国家财产、维护生态环境和维护社会资源（二）行政公益诉讼的理论基础为了保证法律环境的完善，有必要收集相关的理论数据。从公益诉讼制度的角度来看，学者们在文献中提出的观点一般包括以下两个方向：第一条由人民代表大会制定。根据我国现行的行政公益诉讼制度，明确规定公民的基本权益受到他人侵犯时，可以向有关部门提出申请，要求国家机关维护自己的权益。这一制度充分体现了以人为本的基本理念，也表明中国所有公民都享有监督权，能够直接与邪恶势力作斗争。因此，行政公益诉讼制度应当由人民代表大会制定，这也是一切法学理论的基础。第二，检察机关在处理公益诉讼案件时，需要享有监督权。从法律的角度看，检察机关的行政权应当包括监督权。检察机关不仅可以作为处理各类案件的司法机关，还可以作为监督机关，监督各级部门，了解工作人员的日常行为，确保人人都能依法办事，如果发现任何工作人员在这一过程中有违法行为，他必须立即行使行政权力，惩罚犯罪分子。因此，监督权是检察机关的重要职权之一，也符合行政公益诉讼制度的基本原则。（三）行政公益诉讼制度建立的意义首先，促使检察机关要有监督权。只有赋予检察机关行政监督权，才能促进检察制度的发展。根据近年来修订的法律法规，检察机关的监督范围已经明确，今后这方面的管理体制将进一步完善。第二，充分体现民主自治精神。孟德斯鸠在文章中提到，所有掌权者在不久的将来都可以自由使用这项权利。这是一条不变的法律。这些人只有在他们将自己的权利发挥到极致时才会停止。对他们来说，没有道德底线。因此，检察机关必须依法赋予监督权，对各行政机关的工作人员进行监督，确保人人都能依法行使权利，避免权力滥用。最后，全力保护国家和社会的共同利益。所有执法人员的行政权力都是国家和人民赋予的，行使这些权利也是为了维护国家和人民的根本权益。行政权力人滥用职权，利用职务之便谋取个人利益，相当于侵犯国家和社会的共同权益。既然检察机关被赋予了监督权，我们就有义务对这些行为进行全程监督，充分保护国家和人民的基本权益。（四）检察机关提起行政公益诉讼的法律规定从检察机关管辖权的角度来看，一些法律对此作出了规定。检察机关可以提起的诉讼范围包括生态环境、国家财产、食品安全、土地保护等。近年来，我国不断开展行政公益诉讼。经过这一时期的司法实践，根据最高人民检察院提出的意见和上级部门的批准，今后的诉讼范围将更加广泛，各级机关将继续扩大公益诉讼的范围。从公益诉讼程序来看，结合现行法律规定，一般分为两种类型：诉前程序和诉讼程序。在正式起诉前，检察机关将向有关单位发出通知，要求对方尽快履行其应尽职责。对方当事人拒不履行的，必须接受检察机关的诉讼。如果该单位在收到通知后履行了其应尽义务，则不会被起诉。2019年，中国最高检察院在其报告中提到，检察机关有义务要求所有行政单位在规定期限内履行其应有的义务。这项工作不仅可以提高行政单位的工作效率，而且可以充分保护国家和社会的基本权益。从举证责任制度的角度来看，根据《检察机关工作指引》的规定，检察机关在提起诉讼时不仅要有足够的证明文件，而且要出具相应的证明文件，要求行政机关予以纠正。根据《行政诉讼法》的规定，被起诉的行政机关也有义务提供相应的证据，以证明其行为的合理性，并采取谁主张、谁提供证据的原则。二、检察机关提起行政公益诉讼的必要性分析（一）公益诉讼是实现公共利益的必然要求没有补救就没有权利，任何权利如果只停留在法律规定中，而没有法律规定，最终可能无法实现。在法治国家，司法保护应该是获得救济的最终手段。如上所述，公共利益是一种公共权利。作为一项未指明多数的权利，要实现它，除了在实体法中实现外，还必须具有可诉性。只有这样才能真正实现。检察机关作为专门负责法律监督的国家机关，必须代表国家参与行政公益诉讼，以有效维护国家和社会公共利益。（二）公益诉讼是宪政体制的必然选择中国宪法规定，检察机关是中国的法律监督机关，具有宪法赋予的地位和职能。赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力也得到了大多数学者的认可。农工党中央在全国政协十届五次会议上提出的建议很有代表性。它认为主要有三点：第一，检察机关是直接对全国人民代表大会负责的司法机关，代表国家提起诉讼有法律依据；二是检察机关作为法律监督机关，法律地位超脱，不易受到干扰；三是检察机关有一支长期从事法律工作的专业队伍。检察机关为什么可以在刑事诉讼中作为“原告”出庭，也代表了公共利益。在行政公益诉讼中作为原告，与在刑事诉讼中作为“原告”是一样的。因此，将检察机关作为行政公益诉讼的原告，不仅节约了司法资源，符合经济原则，也符合检察机关作为法律监督机关的宪法地位。这是一种双赢的制度安排，是中国宪政制度的具体体现。（三）公益诉讼是行政诉讼理论的必然发展与民事诉讼一样，诉讼利益也存在于行政诉讼中。在行政公益诉讼中，诉讼利益可以扩大，应当包括国家利益和社会公共利益。国家利益和社会公共利益是每个社会成员的共同利益。从抽象意义上讲，公民享有公益诉讼的利益。诉讼利益是使纠纷进入法庭审理，开启整个诉讼程序的实质要素。在实体法缺位、权利受到损害的情况下，诉讼利益是判断纠纷能否进入诉讼并由法院审理的判断标准。当事人在争议中有实际利害关系的，有权对损害自己权益的行为提起诉讼，即诉讼成立。在行政公益诉讼中，运用诉讼利益理论，扩大当事人资格范围，是诉讼法发展的必然。三、我国检察机关行政公益诉讼制度存在的问题分析（一）未加限制性条件的列举式受案范围检察机关提起行政公益诉讼仍处于探索阶段。在新制度建立之初，应尽可能涉及制度的各个方面，并建立相应的程序，防止滥用诉讼的发生。《公益诉讼试点办法》第二十八条第一款规定了检察机关受理案件的范围，并以列举方式明确规定了行政公益诉讼中检察机关受理案件的范围，包括国有土地使用权转让、生态环境和资源保护、国有资产保护等损害国家利益和社会公共利益的案件。这一概括符合我国当前司法实践的需要，但不足以概括所有需要检察机关提起行政公益诉讼的案件类型。为了确保一些不经常出现但对公共利益有重大影响的案件能够纳入行政公益诉讼的范围，应当在以后的正式法律文件中以总则作为总则。笔者认为，行政公益诉讼受案范围的典型特征是“行政机关及其工作人员在行使职权时的作为或不作为，给社会公共利益造成巨大损失”。具体包括：（1）行政机关违法不作为损害社会公共利益的案件。依据是行政行为的实施是否需要对方当事人的适用。行政行为分为申请行政行为和权限行政行为。行政机关不按照申请处理行政行为的，损害固定行政相对人的利益；行政机关不按照职权处理行政行为的，损害社会公共利益。然而，传统的行政诉讼只是将行政行为中的不作为根据其适用范围纳入司法审查的范围。因此，行政机关根据职权在行政行为中的不作为，应当纳入行政公益诉讼的范围。（2）行政机关的具体行政行为侵犯社会公共利益，行政相对人不为利益提起诉讼的。例如，在环境污染案件中，污染企业对环境造成巨大污染，损害社会公共利益，但行政机关对污染企业的处罚较轻。污染企业不会因为受益而起诉行政机关，最终受害者是社会公共利益。（3）行政主体的具体行政行为侵犯了社会公共利益，但由于没有具体的行政相对人，无法提起行政诉讼。例如，在城市规划中，由于缺乏特定的行政相对人，行政主体对历史遗迹的破坏，使得在社会公共利益受到损害时无法提起行政诉讼。（二）检察机关未享有金钱给付请求权检察机关提起行政公益诉讼的目的是保护国家利益和社会公共利益。检察机关提起行政公益诉讼后，可以在诉讼请求中请求行政机关作为或者不作为某一行政行为。行政诉讼办法未明确规定检察机关请求纠正行政机关在公益诉讼中的不当行为的；如果行政机关不采取行动，可以要求其在规定的时间内采取行动，这是可以理解的，没有明确的规定。然而，在行政公益诉讼中，检察机关能否要求行为不当或不作为的行政机关支付一定数额的费用，以保护社会公共利益，仍存在争议。《试行办法》规定了行政公益诉讼案件的受理范围。由于行政机关的不作为或不当行为，环境受到了侵犯。此时，检察机关提起行政公益诉讼后，可以提起确认诉讼，确认行政行为违法。确认诉讼是否包括支付诉讼，是否要求行政机关支付一定数额的款项，尚存在争议。在环境行政公益诉讼中，企业往往造成污染。提起行政公益诉讼的原因是行政机关对污染行为的不当或不作为予以宽恕。在环境领域的行政公益诉讼中，检察机关的诉讼请求不得向有关行政机关提出金钱支付请求。可以要求行政机关代为行事的，建议行政机关对有关企业行使行政处罚权。笔者认为，检察机关不能要求行政机关对行政相对人进行处罚，这将侵犯行政权力的独立性，不利于保障行政执法权的优先权。（三）暂时性权利保护措施的缺失行政公益诉讼案件有一个共同点，即被起诉行政机关的行政行为损害了社会公共利益。虽然司法机关采用了行政公益诉讼的新外衣，但司法机关仍然坚持对行政机关的作为或不作为进行判断，对行政机关应当承担的事前监督预防职能缺乏监督。司法机关的判决、裁定生效后，行政机关履行职责或者正确履行职责。此时，社会公共利益可能无法弥补。此时，行政公益诉讼只开启了救济途径，不保证权利救济的有效性，形成了救济无效的局面。笔者认为，在司法机关作出判决或裁定前，检察机关可以根据职权申请或采取临时维权措施，司法机关应当责令行政机关采取必要的行政行为，防止社会公共利益继续受到损害。更确切地说，临时维权措施是公益诉讼的辅助性和中间性程序规范。在司法机关作出判决前，如果国家利益和社会公共利益已经受到损害或者可以预见，司法机关可以根据职权或者申请，决定被起诉的行政机关改变现有行政行为形成的法律状态，确保案件结束后，不会因时差造成损害扩大或无法弥补的利益。需要指出的是，虽然由于证据不足，采取临时维权措施不会全面提高司法机关的自由裁量权风险，但可以及时恢复国家利益或防止国家利益的损害和扩大，让检察机关和司法机关共同承担风险，有利于保护国家利益。检察机关申请临时维权措施，不一定得到司法机关的批准。司法机关需要对申请的内容进行实质性的审慎审查。司法机关还需要尊重行政机关独立行使行政权力的原则，以免影响行政行为的公正性和行政效率。必须强调的是，临时权利保护措施是对被起诉的行政行为所涉及的权利和义务的临时确定，并不意味着最终判决。必须防止以保护公共利益、避免行政诉讼判决、影响实体正义实现为借口，暂时确定具体行政行为的效力。四、完善我国检察机关行政公益诉讼制度的建议（一）适度扩大受案范围公益的界定与公益诉讼案件的范围密切相关。然而，基于对公共利益概念的高度抽象，理论界存在很大分歧，无法达成一致。到目前为止，法律还没有对这一概念做出明确规定。然而，行政公益诉讼案件中对公共利益的界定无非是立法安排和法院自由裁量权。立法安排可分为汇总、列举和发送。也就是说，通过权威的表述，公共利益在法律条文中得到了明确的概括，司法实践和社会的典型情况被纳入和排除。笔者认为，虽然公益范围的立法概括具有权威性强、有利于法制统一的优点，但在短期内仍难以实现。虽然法院的自由裁量权很便宜，但不利于司法公正。因此，笔者认为，当前行政公益诉讼案件范围仍应遵循授权模式，即首先结合当前社会需要和司法实践，界定行政公益诉讼案件范围，然后在条件成熟时从立法层面对其他模式进行规制。一些因行政违法行为引发的、经常发生且具有重大社会影响的事件，应当纳入行政公益诉讼的范围。公益诉讼的预防性特点决定了公益代表人提起公益诉讼和法院对案件的判决不一定基于已经发生的具体侵权事实。只要他们符合公共利益，并且有可能处于高度危险之中，公共福利代表就可以进行干预。特别是在涉及公共生活、健康和安全的案件中，监督权的主动性可以将侵权结果消灭在萌芽状态，从而避免不可弥补的损失。因此，当涉及生命健康的重大公共危害尚未发生或尚未完全发生时，法律有必要允许公益代表通过司法手段予以消除。因此，笔者认为，在检察机关现有案件的基础上，应更多地关注弱势群体的利益，将食品生产、医疗服务、审批、招标投标等过程中的违法行为包括在内，涉及公共安全的公共工程的发包和施工，可能对公共利益，特别是生命、健康和其他重大利益造成重大损失。（二）拓宽行政公益诉讼案件来源在现行《人民检察院关于实施公益诉讼的规定》中，对公益诉讼的来源只有相对简单的规定。在司法实践中，虽然不排除检察机关有其他案件来源，但现行规定存在案件来源单一、规定模糊的缺陷。检察机关承担刑事公诉任务繁重，人员有限。只有履行自己的职责，才能不可避免地赋予人们附带的意义，这在充分发挥行政公益诉讼的预防性方面没有得到很好的体现。因此，笔者认为，检察机关应充分调动和联系各种社会力量，多渠道收集案件线索，促进其他主体的参与，更有效地维护国家和社会公共利益，也有利于行政公益诉讼的良性发展。一是公民、法人和其他组织发现的线索。公民、法人和其他组织在日常生活和生产过程中与社会公共利益有着非常密切的关系。尤其是公民，随着民主意识的增强，人们越来越积极地参与社会法治建设。公民具有基数大的特点，是公共利益受损的最直接受害者。因此，最容易发现行政机关违法，损害社会利益，尤其是公民周围的公共利益。因此，检察机关应当及时处理公民、法人和其他组织提供的线索。符合案件范围的，依法处理。不属于本案范围的，还应当书面说明理由。二是人大、政协、党委、政府等机关移送的案件线索。人大、政协、党委、政府在履行职责、受理投诉、申诉等方面掌握的案件线索，也应当成为检察机关案件线索的重要来源。检察机关应当制定完整的受理程序，做好与上述机关的联系，并依法处理。（三）检察机关怠于履职的救济1.公民向检察机关申请复议复议作为一种公民救济方式和内部监督纠错机制，具有诉讼不及时、不方便群众的特点，在解决行政纠纷领域发挥了重要作用。随着我国行政诉讼制度的不断完善，特别是案件线索来源的不断扩大，会有提供线索的公民不接受检察机关不立案、不起诉的决定。因此，在完善检察机关提起的公益诉讼制度的同时，应引入复议制度，以便及时解决纠纷。2.赋予公民提起住民利益诉讼原告资格当检察机关怠于履行职责时，复议可以被视为一种经济、快捷的监督方式，但司法救济仍然是最根本、最权威的解决办法。在我国现行检察机关主导行政公益诉讼起诉权的体制下，赋予公民个人以自己名义提起居民利益诉讼作为最终救济仍然十分重要，但这并不意味着行政公益诉讼领域目前已完全向公民开放。近年来，虽然我国学者对行政公益诉讼的理论研究日益深入，地方法院也在司法实践中审理了一批行政公益诉讼案件，毫无疑问，我国的行政公益诉讼仍处于起步阶段。在试点阶段，当案件范围有限时，公民作为行政公益诉讼原告提起行政公益诉讼为时尚早。笔者认为，可以借鉴日本居民诉讼的基本模式和一些国家的纳税人诉讼，允许公民在侵犯重大公共利益领域提起居民利益诉讼。

结束语从公益诉讼的角度来看，公共利益具备一定的特殊性，主要代表在公民社会的背景下，由于多方主体的力量，从而实现和谐社会、推动社会发展的具体方法。本文从法学理论的角度，结合我国的历史实践和实际国情来看，若此类诉讼由检察机关发起，则其具备以下特点，如必然性、科学性等。行政机关在履行职责过程中不可避免会出现不作为或乱作为等违法行为侵害公共利益、社会利益的情形，检查在监督体系中占据着核心地位，因此，也可以作为诉讼主体，维护公共利益，实现打击犯罪分子的目的，保证社会的健康发展，保障社会的和谐稳定。虽然公益诉讼制度在国内建立较晚，在实践中也面临诸多困难，但我国检察理论研究者与实务工作人员已对此进行深入探索，逐渐明确检察行政公益诉讼案件范围、诉讼中程序、审理标准、处理原则等。自检察政公益诉讼制度建立以来，不仅提升了机关的监管质量和效率，也在及时纠正违法行为、打击违法行为、保护公共权益等工作中起了重要作用，对于我国立法体系和司法体系的完善也有着重要意义。本文通过对法律规定和制度实践研究分析，对检察机关面临的困难与如何解决提出自己的一点看法和建议。我相信，随着检察行政公益诉讼案件逐渐提起与解决，理论研究日趋成熟，实践经验日益丰富，我国终将构建起更加独立完善的检察机关公益诉讼。

致谢从选题到论文的最终完成，我的论文指导老师给了我全心全意的指导。老师严谨的学术态度深深地影响了我，也将影响我未来的学习、工作和生活。我想借此机会向我的老师表达我最诚挚的感谢