《公共政策导论（第2版）》课件-公共政策导论

05政策制定

当一个社会问题经由政府议程变成政策问题后，接下来就需要回答如何制定政策，如何规划政策方案以解决这些问题。或者更具体地讲，就是要回答如何确定政策目标，拟订一系列解决问题的方案，并对方案进行评估、择优，进而确认政策的合法化。第四节政策方案的评估与择优第三节政策方案的设计政策目标的确定第五节政策合法化第一节政策制定概述第二节第一节政策制定概述一、政策制定的含义政策制定就是公共权力机关针对特定的政策问题，依据一定的程序和原则确定政策目标、拟订政策方案，并对方案进行评估和优选抉择的过程，是政策问题确认及政策议程形成以后才进入的具体的公共政策制定过程。二、政策制定的特性（一）目标取向政策方案是对“未来事务状态”的设想。政策主体制定政策是要创造一个比现状更合理、更具有人性的未来。这种目标取向要求政策方案必须具有前瞻性与指导性。（二）变革取向政策方案必须有“变动性”与“创新性”，要注重实际行动，要在时间、观念、行为、事务关系、人际关系等方面有所改变，以满足“未来事务状态”的要求。（三）选择取向

政策方案重在“选择与设计”，它包含一系列抉择，在选择上要有广度、深度、连续性、相关性。（四）理性取向政策制定或政策方案规划的精髓在于重视理性。其意义在于：通过环境、目标、手段之间的有效搭配，产生政策方案规划的可行性情形；如果政策方案规划超越了环境的限制，便缺乏可行性。（五）群体取向

现代政策问题日趋复杂多变，必须由相关部门和人员进行协作与配合，依靠集体的智慧和力量，群策群力，相互补充，才能拟订周密、可行的方案。第一节政策制定概述三、政策制定的原则（一）公平与效率原则公平原则是指公共政策制定过程中平等地对待每个群体和个人。效率原则要求在政策制定过程中尽可能地对各种成本支出进行合理与准确的计算，减少盲目的人力、物力、财力支出。（三）可行性原则政策制定过程中方案的可行性是指在政策操作过程中具备实现政策方案的必要条件和因素。（五）规范性原则政策制定要体现政策制定者所代表的社会利益；各地方、各部门的政策制定要符合执政党和国家的总路线和总目标，下级部门的目标要服从上级部门的目标；政策的内容要具有合法性；政策制定要符合社会的道德规范和行为准则。（二）系统性原则政策方案的设计要将多个目标整合起来，尽量考虑各种目标，不要轻易忽略某一个可能的目标和方案（四）客观性原则确定政策目标、制定方案，都必须尊重客观规律，从实际出发，克服主观随意性，增强针对性。（六）清晰性原则政策方案的语言表达必须明确、清晰。政策目标、实现目标的期限、实施方案应具备的主要条件要清晰。方案尽量量化。第一节政策制定概述第二节政策目标的确定一、政策目标的含义与类型（一）政策目标的含义公共政策目标是有关公共组织特别是政府为解决有关公共政策问题，通过公共政策的实施所要达到的目的、指标和效果。政策目标是政策问题和政策方案之间的中介和纽带。政策目标不仅是方案设计、评估和优选的基础依据，为政策方案的择优提供方向性指导，而且是政策方案执行的指导方针，是政策绩效评估的重要参照标准。第二节政策目标的确定一、政策目标的含义与类型（二）政策目标的类型总目标和具体目标长期目标、中期目标和近期目标全国性目标和地方性目标政治、经济、文化、社会目标公益性目标和特殊性目标主要目标和次要目标等第二节政策目标的确定一、政策目标的含义与类型（二）政策目标的类型具体目标多为阶段性目标或量化目标，一般有明确的目标群体和时间限制。阶段性目标是指将政策总目标划分为若干个阶段，通过逐步实现阶段性目标，以最终达到总目标。量化目标是政策目标的具体化，是对政策目标的具体数量性规定，具有很强的可操作性，能够对政策执行人员的行为起到明确的引导作用。一、政策目标的含义与类型（三）基本的公共政策目标4.自由自由是在法律许可的范围内，在不伤害他人和群体利益的条件下，人们能做他们想做的事。3.发展发展是事物向上向前的增长趋势，既包括经济的发展，也包括社会总体福利的发展，既有量的增长，也有质的提高。2.效率效率是指在给定投入的情况下的产出最大化。5.安全安全是指一种预期的、有保障的、稳定的感觉，它是人们生理生存上的一种最低需求。就一个国家而言，经济稳定是安全的重要内容，这种稳定包括充分就业、物价稳定、国际收支平衡等。1.公平每人或每个群体得到同样的利益。可归纳为三种公平：机会公平、分配公平、最终状态公平。第二节政策目标的确定二、确定政策目标的困难（一）价值因素政策目标在很大程度上取决于政策制定者的主观价值判断，不同的政策制定者由于受社会经济地位、政治地位、伦理道德和传统习俗等因素的影响，会有不同的价值观，这就给政策目标的确定带来相当大的困难。（二）政治因素在确定政策目标时，应该考虑决策者的政治立场和政治需要以及各个利益集团对政策目标的影响。（三）目标的多重性及其冲突在多元的政策目标系统中，各个层次的政策目标错综复杂地交织在一起，到底如何取舍、如何分清目标的主次轻重、如何求得各目标之间的综合平衡是非常困难的事。第二节政策目标的确定第二节政策目标的确定三、确定政策目标的评估标准和指标（一）评估标准评估标准是衡量政策目标实现的尺度，它将定性的或者概念的政策目标转化为具体的、可操作的定义，是用来比较各种备选方案的尺度、规则和标准，包括成本、收益、有效性和可行性等。三、确定政策目标的评估标准和指标（二）政策指标43政治指标

衡量一个国家或地区的政治政策目标的具体尺度。政治指标很难量化，因而大部分是非量化的指标，如保持国家的独立、加强法制、维护国内安定团结的局面等。综合指标

表明一个国家或地区总的发展状况的指标，是上述指标的综合，常见的有现代化指标、社会发展指标和小康社会指标。21经济指标

衡量经济政策目标的指标，主要有经济增长指标、经济稳定指标、经济安定与繁荣的指标、充分就业的指标、分配平均程度的指标。社会指标不同的国家和地区由于各自发展状况的差别，有各自不同的社会指标体系，在同一个国家的不同时期，社会指标体系可能不同。第二节政策目标的确定第三节政策方案的设计一、政策方案设计的内容和要点

政策方案的内容一般涉及原则和操作两个层面：原则层面是指政策目标的确立，操作层面是指政策方案的设计。政策方案的设计就是解决“怎么做”的问题。方案设计的要点包括：成本、稳定性、可靠性、牢固性、灵活性、风险性、传播性、功效性、简单性、相容性和可逆性、强韧性。二、备选方案的来源040506010203向专家学者学习征求政策相关人员以及社会各方面成员的意见借鉴国外的做法和经验借鉴现有公共政策调查研究法参阅相关的书籍与文献资料第三节政策方案的设计第三节政策方案的设计三、政策方案设计的步骤（一）政策方案的轮廓设想从不同角度，运用创造性思维，设计出多种实现政策目标的思路和轮廓方案。方案的轮廓设想主要解决两个问题：一是为了实现既定的政策目标，大致可以提出多少个可能的政策方案；二是将各个方案的轮廓，如行动原则、指导方针、发展阶段和阶段目标等大致勾画出来，进行初步设计。第三节政策方案的设计三、政策方案设计的步骤（二）政策方案的细节设计1.筛选轮廓设想阶段提出的备选方案2.细化初步选出的方案

四、创建备选方案应该注意的问题要参照以往的经验，但不能过分依赖过去的经验。不要仓促锁定问题的界定。不要不经过评估就排除备选方案，特别是那些有争议的方案。不要急于对别人的意见评头论足而让好主意溜掉。不要过早产生偏好或者对提出的观点过于挑剔。当情况发生变化时，注意考虑那些因条件限制而被排除掉的方案。第三节政策方案的设计第四节政策方案的评估与择优政策方案评估是对各项政策方案效果的预测性分析和比较，是在政策出台前，对各种备选方案的可行性、可靠性等方面进行分析和论证，说明各个方案的优劣。方案择优是在评估的基础上提出政策建议。

一、政策方案评估和择优的步骤步骤方案展示与比较确定评估和择优的标准审查和评定讨论与批评第四节政策方案的评估与择优二、政策方案评估和择优的标准（一）效益某一特定方案能否实现所期望的目标，常按产品或服务的数量或者它们的货币价值来计算。（二）效率在给定投入情况下的产出最大化。计算方法有单位产品或服务的成本，单位成本能提供的产品或服务的数量。（三）充分性

某方案实施的成本和效益。如果实施方案的成本固定，则应力求效益最大；反之，则应力求成本最低。如果成本和效益都是变动的，则应力求效益与成本之比最大。（四）公平性效果和努力在社会不同群体中分配的公平程度。公平的政策是指效果或者努力被公平或者公正地分配。（五）回应性政策满足特定群体的需要、偏好或者价值观的程度。（六）适当性一项方案的目标和支持这些目标的前提是否站得住脚。第四节政策方案的评估与择优第四节政策方案的评估与择优三、政策方案评估和择优的常见方法（一）政策方案评估的方法

1.政策方案的可行性评估对方案可行性评估是政策方案评估中最主要的任务，包括技术可行性评估、经济可行性评估、政治可行性评估和行政可行性评估。第四节政策方案的评估与择优三、政策方案评估和择优的常见方法（一）政策方案评估的方法

2.政策方案的预测性评估预测性评估就是根据现实的环境和条件，预先推测某一方案在实施过程中可能需要的条件和可能产生的效果。

常用的方法包括直观预测法中的德尔菲技术和归纳式预测中的时间序列分析。第四节政策方案的评估与择优三、政策方案评估和择优的常见方法（二）政策方案择优的方法1.比较筛选法

采用择优标准对各个备选方案进行衡量和比较分析，在比较分析的基础上进行方案的筛选，最终确定最优方案。

第四节政策方案的评估与择优三、政策方案评估和择优的常见方法（二）政策方案择优的方法2.归并法

在备选方案中没有一个合格方案，而不合格方案又各有长处时，一方面可以将各个备选方案归并到一起，形成一个新的合格方案，另一方面可以将数个备选方案的长处归入一个备选方案中，使这个方案成为一个新的合格方案。（一）方案择优中形成共识的途径

交换必须具备以下基本前提：（1）决策的各方都拥有一定的能使对方得到利益满足的资源；（2）决策的各方都愿意通过谈判来解决问题；（3）决策的各方都愿意遵守最终达成的协议。

说服

某一决策主体以另一决策主体为对象，试图证明自己在选择某一决策方案上所采取的立场和态度的正确性和合理性，从而要求对方给予理解和支持的行为。

强制某些决策者利用手中控制的权力、物质及其他优势，在优选政策方案时，迫使与自己利益不一致的决策者放弃原先所持有的价值、立场和态度的行为。命令和威胁是实施强制的两种具体方法。四、方案择优中共识的形成及常犯错误第四节政策方案的评估与择优（二）方案择优中常犯的错误：利益偏差导致的错误42政策廉价化决策者只选择那些使特定团体或个人能够以最小的代价最大限度地满足他们利益需求的方案。政治分割化决策者最终采用的是将利益在几个团体间按一定比例分割的方案。31政策获利化决策者只选择那些能使自己或自己所属集团获得特殊利益的政策方案。政治优惠化决策者在最终优选政策方案时，有意选择那些能给某些个人或团体一定优惠的政策方案。四、方案择优中共识的形成及常犯错误第四节政策方案的评估与择优（二）方案择优中常犯的错误：技术偏差导致的错误040506010203过分依赖某个人的经验决策者先入为主的看法不愿做谨慎的实验工作只着眼于眼前，认识上短视把未来仅看成过去的重复对问题采取过分简化的解决办法四、方案择优中共识的形成及常犯错误第四节政策方案的评估与择优第五节政策合法化一、公共政策合法化的含义（一）广义的公共政策合法化从广义上讲，公共政策合法化主要偏重从正当角度去解释政策合法化这一概念。一般认为，能够被公众认可、接受、遵从和推行的政策就是具有合法性的政策，而使政策能够被公众认可、接受、遵从和推行的过程就是公共政策合法化的过程。第五节政策合法化一、公共政策合法化的含义（二）狭义的公共政策合法化从狭义上讲，政策合法化就是指经过评估和择优最终被采纳的政策方案，在进入实施前通过各种必要的行政程序和法律程序，使之取得合法地位，具有执行效力的过程，也是政策方案被公众认可的过程。其内容主要包括决策主体合法、决策程序合法、政策内容合法等。第五节政策合法化二、政策合法化的主体及意义（一）政策合法化的主体政策合法化的主体是依法有权使政策方案并获得合法地位的国家机关。政策合法化的主体具有宏观上的广泛性和微观上的特定性。宏观上的广泛性，是指从总体上看，有权使政策方案获得合法地位的国家机关都可以成为政策合法化的主体，它既包括国家立法机关，也包括其他国家机关；既可以是中央国家机关，也可以是地方各级国家机关。微观上的特定性，是指每一项政策方案的合法化主体是特定的。（二）政策合法化的意义政策合法化既是公共政策制定过程的重要阶段，也是政策执行的前提和基础。政策合法化是实现公共决策民主化、科学化和法制化的重要保障。政策合法化是依法治国和依法行政的迫切需要。二、政策合法化的主体及意义第五节政策合法化第五节政策合法化三、公共政策合法化的程序（一）政策合法化程序的相对性政策合法化的程序，应该说是从政策规划的终点即方案选优或者说是政策方案的最终决定后开始的。但政策合法化过程并不简单地表现为通过与颁布政策。通过政策意味着先要讨论、审查政策方案，而这又往往导致对政策方案的某些内容进行修改以取得较多的赞同意见或决策者的满意。所以，政策合法化的过程类似于又一次政策方案规划。第五节政策合法化三、公共政策合法化的程序（二）行政机关的政策合法化过程政策合法化过程与决策的领导体制有密切的关系。领导体制的不同往往导致政策合法化过程的不同。领导体制从不同的角度可以作不同的划分，如首长制与委员会制、集权制与分权制。首长制与委员会制是一种最常见的划分方法。三、公共政策合法化的程序（三）立法机关的政策合法化过程提出议案政策合法化是将已经过政策规划而获得的政策方案提交审议批准。提出议案的同时就提出了相应的政策方案。审议议案立法机关运用审议权，决定议案是否列入议事日程，是否需要修改以及对其加以修改的专门活动。表决和通过议案经过表决，政策方案如果获得法定数目以上人员的同意，即为通过。议案一般采取过半数通过原则，有关宪法的议案一般要2/3以上的绝对多数通过。公布政策方案经表决通过后，有的又经过其他机关或其他形式的批准、认可后，即成为正式的政策。但此时的政策还不能执行，还得经过公布程序。第五节政策合法化第五节政策合法化三、公共政策合法化的程序（四）政策合法化的救济监督制度——违宪审查制度违宪审查是指为保障宪法实施，由具有违宪审查权的特定国家机关，依照宪法规定的程序，对国家机关及其工作人员的行为（主要是立法活动）是否符合宪法进行审查，并对违反宪法的行为加以纠正或制裁的专门活动。在我国现行宪法的起草过程中，对违宪审查制度予以了相当的关注，最终确定采取由全国人大及其常委会监督宪法实施的体制。第五节政策合法化四、政策法律化政策法律化就是政策向法律的转化，具体来说，是指享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律。

政策法律化实际上是一种立法活动，所以又称政策立法。06政策执行

政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标转化为政策现实的唯一途径，是检验政策有效与否的唯一标准。政策执行有效与否事关政策的成败。因此，政策执行是整个政策过程的又一个重要阶段。第四节影响政策有效执行的因素第三节政策执行模型政策执行的过程与手段第五节政策执行的偏差及其矫正第一节政策执行概述第二节第一节政策执行概述一、政策执行的含义

政策执行者为了实现既定的政策目标，通过建立组织结构，运用各种政策资源，采取解释、组织、实施等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果的动态过程。第一节政策执行概述一、政策执行的含义

政策意图现实状态政策执行政策意图通过政策执行影响现实状态通过政策执行将现实状态反馈影响政策意图第一节政策执行概述二、政策执行的特征（一）适用性政策执行首先应该弄清楚该项政策的适用对象和范围，否则就不仅不会实现政策目标，而且会影响政策的权威性和严肃性，从而削弱政策执行的力度。第一节政策执行概述二、政策执行的特征（二）灵活性在政策实践中，多数政策属于不涉及操作层面具体细节的宏观政策，因此，在政策执行过程中，应结合地区、部门特点来制定可行的政策方案，不能生搬硬套。第一节政策执行概述二、政策执行的特征（三）有序性政策执行程序中的每个环节都具有时间上的先后顺序，需要一个阶段接一个阶段层层推进，按照既定的次序来开展。因此，政策执行中应体现阶段性和连续性。第一节政策执行概述二、政策执行的特征（四）动态性政策执行是一个思想和行为需要不断变化、不断调整的过程，并且这种调整和变动要贯穿于政策执行的全过程。政策执行中应根据具体情况和变化了的条件以及反馈信息，不断地调整原定的执行方案。第一节政策执行概述二、政策执行的特征（五）协调性政策执行的过程中需要对政策要素在空间上进行分配、重组和运动，政策执行的协调性就体现在对于任何政策要素的发展变化以及各要素的分配方式、比例、组合结构等影响到整个政策执行进程的变化进行协调。第一节政策执行概述二、政策执行的特征（六）时限性政策执行的时限性体现政策执行中的每个阶段都有时间上的要求，政策执行的时限性为政策参与者提供了时间标准，避免政策执行行为各环节的中断。第一节政策执行概述三、政策执行的功能（一）实现政策目标的重要途径政策的主要目的不是研究问题而是解决现实政策问题，政策执行是直接地、实际地、具体地解决问题的过程。政策目标实现的过程实际上就是政策执行修正政策缺陷和弥补政策漏洞的过程。第一节政策执行概述三、政策执行的功能（二）检验政策成效的唯一环节从一定意义上说，政策执行的过程也就是政策结果产生的过程。只有通过政策执行，才能取得政策结果，才能对其进行分析和评价。政策执行是过程和结果的统一，没有好的过程，就难有好的结果。第一节政策执行概述三、政策执行的功能（三）制定后续政策的基本依据为后续政策提供依据也称为政策执行的反馈功能。一项政策的执行过程不论好坏、是否达到预期的目标，都会在社会上造成深远的影响或不可逆转的结果。从某种意义上说，我们面临的社会现状就是过去无数项政策和现行政策实际发挥影响所形成的结果。第二节政策执行的过程与手段一、政策执行的过程（一）政策执行的准备阶段1.政策宣传政策宣传主要是指通过向社会公众宣传公共政策的意图和内容，加强政策认知，促使政策执行者正确执行政策和引导政策目标群体向政策希望的方向发展。2.执行计划拟订

一是客观性原则；二是适应性原则；三是全面性原则。3.物质和组织准备第二节政策执行的过程与手段一、政策执行的过程（二）政策执行的实施阶段

1.政策试点

一项新政策在正式推广前，根据政策对象和政策适用范围的实际情况，选择具有代表性的局部地区或者群体试行政策的方法。2.政策推广政策推广是在政策试点经验的基础上，在更大范围的实施。3.政策协调与监督运用行政、法律、经济等手段，调动并利用人力、物力、财力等多种资源，使政策执行过程中所涉及的不同执行机构和人员共同参与和紧密配合。第二节政策执行的过程与手段一、政策执行的过程（三）政策执行的总结阶段1.政策执行效果评估根据政策执行效果，可以判断该项政策是应该继续推行，还是应该进行调整、革新或者终止。2.政策执行追踪决策政策执行主体在政策执行过程中，根据得到的信息反馈对现行政策方案所做的根本性修正和变革。第二节政策执行的过程与手段二、政策执行的手段（一）行政手段行政手段是指政策执行者依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示和规章制度等方式来推进公共政策执行的方法。行政手段是公共政策执行最基本的手段。主要特点如下：1.权威性2.强制性3.无偿性4.具体性第二节政策执行的过程与手段二、政策执行的手段（二）法律手段法律手段是指通过各种法律、法令、司法和仲裁等工作，特别是通过行政立法和司法方式对政策执行活动中各种关系进行调整的方法。法律手段是政策执行活动得以进行的根本保障。

法律手段除了具有与行政手段一样的权威性和强制性外，还具有稳定性、程序性和规范性的特点。第二节政策执行的过程与手段二、政策执行的手段（三）经济手段经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。经济手段主要运用价格、工资、利润、利息、税收、资金、罚款以及经济责任、经济合同等来组织、调节和影响政策执行者和政策对象的活动。具有如下三个特征：1.间接性2.有偿性3.关联性第二节政策执行的过程与手段二、政策执行的手段（四）其他手段

说服引导手段也是政策执行的有效手段之一，它具有较少的强制性，更容易被政策对象接受。通过说服引导的手段引导人们将把政策内化为自身的信念，主动去贯彻公共政策。技术手段是采用现代化的科学技术来改进政策执行的方式，如网络技术、信息技术等。通过技术手段能够提高政策执行的效率。第三节政策执行模型一、过程模型第三节政策执行模型二、互适模型第三节政策执行模型三、博弈模型博弈模型就是运用博弈理论来观察、分析政策执行过程中相关参与者就政策目标或手段的达成所做的说服、协商与妥协等互动情形。该模型以完全理性人为假设前提，认为在政策执行中，当面临冲突和竞争时，每一个参与者在做选择时都会遵循最大收益-最小损失原则。第三节政策执行模型四、循环模型第三节政策执行模型五、系统模型第三节政策执行模型六、综合模型第四节影响政策有效执行的因素一、政策问题的特性（一）政策问题的性质越复杂的问题，执行难度越大，如敏感的政治性政策、涉及利益分配和调整的经济政策、创新性较强的改革政策、涉及领域众多的综合性政策等。第四节影响政策有效执行的因素一、政策问题的特性（二）政策问题所涉及的范围政策问题所涉及的范围越小，所涉及的政策对象规模越小，政策执行就越容易；反之，政策执行就越困难。第四节影响政策有效执行的因素一、政策问题的特性（三）伴随政策问题产生的行为调适量人们一旦养成一套行为模式，就习惯于墨守成规、维持现状，要改变其行为十分困难。因此，政策所需政策对象行为的调适量越小越好，这样不易造成抵触情绪，有利于政策的有效执行。第四节影响政策有效执行的因素二、政策本身（一）政策的合理性公共政策作为调节、组织、控制和管理人类社会系统的工具，必须具有合理性才能使公共政策正确地引导社会的运行方向。第四节影响政策有效执行的因素二、政策本身（二）政策的具体性模棱两可、含糊不清的政策不仅无法执行，而且容易引起政策界限模糊和政策随意变通。第四节影响政策有效执行的因素二、政策本