《中国秘书史第》课件-第九章

第九章秘书工作转型时期

--民国时期要点：1、南京临时政府时期的秘书工作首开我国近代国家秘书工作之先河。在秘书工作中体现了反封建的民主思想。各项制度多有开拓创新，并为后世所沿袭。2、北洋政府时期的秘书工作多承袭南京临时政府，并有所发展。秘书机构的设置趋向一致，部分秘书业务技术有所提高。3、国民党政府时期的秘书工作则承袭南京临时政府有及北洋政府，并有所发展。其秘书机构的设置较为健全，人员的选拔比较严格，业务工作也有一定的发展，并开始进行秘书工作的学术研究和吸收外国的经验。第一节南京临时政府的秘书工作一、临时政府的秘书机构和官职(一)临时大总统府秘书处《中华民国临时政府组织大纲》秘书长一人，承总统之命，负责整个秘书处的工作。

秘书处的工作大致分为四个方面：一是撰拟及收发公牍文件；二是保存命令、法规及公牍文件；三是编录各部会议事项；四是接待总统来宾。秘书处是唯一的直接为总统工作服务的办事机构。第一节南京临时政府的秘书工作（二）行政九部的秘书机构与官职各部内的秘书机构，还没有统一的名称，有的沿袭清末官制改革后的名称，叫“承政厅”，有的改称“秘书处”。秘书长一员，承总长之命，总理厅务，并掌管机要文书。秘书四至六人，协助秘书长处理要务。文牍员、书记员、监印员、收发员、抄写员、应接员等秘书人员，都是以工作性质为名。职责：掌管印信，组织会议，收集信息，掌管机要。（三）参议院秘书科参议院是最高立法机关，成立初期即设有秘书机构。第一节南京临时政府的秘书工作（四）其他秘书机构三局指法制局（初称法制院）、印铸局、公报局。

从职责来看，三个局均带有秘书性质。

三局内部也设有秘书官职，负责本机关的秘书工作。“督都”总领军政，成立督都府或军政府为地方政府，如湖北军政府、山西军政府、云南军政府各省的秘书机构名称有：秘书处、秘书局、秘书厅、文书局、文书部、总务厅、参事处等。第一节南京临时政府的秘书工作特点：南京临时政府时期的秘书机构与官职名目众多，原因在于时局动荡，来不及统一。

但其在以下两个方面具有开先河的进步意义：

其一，各机关普遍创设了名实相符的秘书机构和官职，建立了近代意义上的秘书队伍。其二，秘书机构的设置开始有了法规依据，其职能渐趋明晰。各机关开始以近代官制章程来建立、规范秘书机构，秘书机构也逐步从政务机构中独立出来，其职能普遍以文书工作为主，兼及日常庶务，这就在一定程度上保证了秘书机构的稳定性。第一节南京临时政府的秘书工作二、秘书人员（一)秘书人员的类别与地位一类是顾问和参事地位较高，主要起参谋、智囊作用，是辅助首长决策的高级秘书人员。二类秘书长、秘书是各机关长官的助手，且多兼任部门负责人。秘书长全面辅助长官工作所处地位十分重要。秘书主要负责重要的文书工作，直属秘书长领导。三类是其他秘书人员，其名目众多，大多工作性质比较单一，专业性较强，人数也最多。前两类可称为高级秘书人员，第三类是普通秘书人员。第一节南京临时政府的秘书工作（二）秘书人员的来源一是从同盟会员等革命党人中聘任二是从旧政权的秘书人员中选用未能建立健全的选拔任用制度三、文书工作（一）创建新的公文文体《公文程式令》，规定了临时政府的七种新公文文体，随后内务部又补充了两种法定文体。呈、令、谕、批、示、公布、状、咨、照会第一节南京临时政府的秘书工作（二）规定新的公文格式南京临时政府在实践中革新了公文格式，公文用纸皆用白色，普遍采用折式，纸幅大小趋同一致。

在公文书写方面，临时政府统一了公文的文式、行式、字式，简化公文程式，废除抬头避讳，公文不论上行下行，皆用楷体书写，端正用印，发文官署长官皆全署姓名，一律靠下书写。临时政府废除了公文中的封建称呼，一律改以官职相称。公文落款日期一律采用新历（阳历），民国纪年。第一节南京临时政府的秘书工作（三）建立新的文书处理制度（四）创设新的公文下达方式运用投送、邮发外，还创设了两种新方式：其一，设立揭事处批答呈件。其二，利用公报发布通行公文。由于临时政府存在的时间很短，它的各级政府中还未建立专门的档案机构，其档案工作一般由文书工作部门兼理。第二节北洋军阀政府时期的秘书工作一、中央秘书机构《中华民国临时约法》“中华民国以参议院、临时大总统、国务员、法院行使其统治权。”

(一)总统府的秘书机构总统府秘书机构是重要的中央秘书机构秘书厅，为总统工作服务办事机构秘书，分掌秘书厅具体事务总统府秘书厅事务的繁简，视各任总统的实际权力而定第二节北洋政府的秘书工作一、中央秘书机构（一）总统府的秘书机构总统府（包括临时执政府、大元帅府）的秘书机构是秘书厅。

(二)国务院的秘书机构国务院的秘书机构为秘书厅秘书厅设秘书长一人。职掌为宣达法令，撰拟及保管机要文书，典守印信，编纂记录，翻译电文，核对文稿、收发文件，保管文书图籍等。秘书厅分课（科）办事。第二节北洋政府的秘书工作(三)国会的秘书机构参、众议院均设秘书厅，各由其议长任命秘书长一人，掌理院内一切事务。（四）中央政府各部的秘书机构北洋政府大多数时间设置外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农商、交通等九个部。依据《各部官制通则》，九部均设总务厅作为办事机构，负责秘书工作及其他事项。各部总务厅为综合性的办事机构，以秘书工作为主，兼职本部门的人事、财政、庶务、会计等事务。其性质与现代各机关的办公厅相同。第二节北洋政府的秘书工作北洋政府时期政权频繁更迭，政府军事化，秘书机构的设置也受此影响，很多做法还带有浓厚的封建色彩。但在以下几方面还是有进步意义的：

第一，北洋政府普遍比较重视秘书法规的建设，秘书机构和职官的设置基本都有法可依。虽然这些规定和实际具体情况多少有些差距，但终究把秘书机构的建设纳入了法制化轨道。第二，秘书机构被定位为服务性办事机关，权限明确，保证了秘书机构和秘书工作的稳定性和连续性。

第三，秘书机构分科办事，各科也有办事细则，职员各司其职，体现了新型的行政管理规范。第二节北洋政府的秘书工作二、秘书人员(一)秘书人员的名目和职级地位北洋政府行政机关设置的秘书人员主要有秘书长、秘书、佥事、科长、主事、科员、录事等。(二)普通秘书官员的任用对普通秘书官员的任用，北洋政府借鉴了西方的文官制度，按《文官任用法》等法规，或从现任文职中甄别，或通过考试来选拔。第二节北洋政府的秘书工作(三)高级秘书官员的任用北洋政府秘书长与秘书的任用，根据《秘书任用法草案》，并不按文官制度执行，其资格也不受《文官任用法》等法规的限制。其任用主要是根据长官的意志，由长官决定，也没有实习期，任用后享受荐任官的薪俸等级待遇。三、文书工作(一)公文文体《公文程式令》规定了十三种法定公文：大总统令、院令、部令、委任令、训令、指令、处分令、布告、任命状、批、咨、公函、呈第二节北洋政府的秘书工作（二）文书工作制度公文用纸制度发文编号制度副署制度四、档案工作（一）机关档案机构的普遍建立和健全国史馆、清史馆和故宫博物院文献部（二）档案工作制度（三）档案工作中的腐败现象一是袁世凯大量销毁复辟帝制档案。二是教育部公开拍卖档案的“八千麻袋事件”。第三节国民党政府的秘书工作一、秘书机构和人员（一）中央政府的秘书机构（二）待从室机要秘书机构（三）其他秘书机构（四）秘书人员的选用

据《国民政府秘书及科员任用规则》规定，秘书须是国民党员，有国内外大学或专门学校以上的学历，要具备担任文职三至四年的阅历，由国民政府委员二人推荐或主管长官批准。

至于侍从室的秘书，则须由蒋介石直接审查、亲自召见后而定。第三节国民党政府的秘书工作二、对秘书工作的改革（一）1927年至1933年的改革（二）1933年至1935年的改革（三）1938年至1945年的改革（四）1947年的改革三、文书工作（一）公文处理程序收文处理程序为：验收、拆封、编号登记、摘由、呈阅、分送、拟办、检查、归档。（二）公文格式（三）公文文体第三节国民党政府的秘书工作（四）文书工作的弊端四、档案工作（一）档案工作的发展国民党政府对档案的管理大多数采用集中保管本机关档案的形式，时称“集中制”，制定有较系统的管理条例。（二）档案工作的弊病五、学术研究和秘书人才培养（一）学术研究（二）学校培养秘书人才第三节国民党政府的秘书工作第一，秘书机构的越权现象不再出现。

第二，对文书档案工作进行的一系列改革，使秘书人员的个体业务水平明显提高，文书档案工作趋于规范化。

第三，向国外学习文书档案工作经验，使我国几千来处于封闭状态的秘书工作首次吸收国外先进方法，有助于我国秘书工作向现代化方向发展。

第四，对文书档案工作进行的学术研究及其取得的成果，使秘书工作中的这两类重要业务开始学科化。

第五，学校培养专业秘书人才，使秘书人员的素质有所提高，拓宽了秘书人员的来源。思考题：1.简述南京临时政府时期秘书人员的来源。2.简述北洋政府秘书机构的特点。3.简述北洋政府高级秘书人员任用的条件。4.简述国民政府时期秘书工作的改革内容。5.分析国民政府秘书工作的经验和教训。练习题答案

（一）单项选择题1、B2、A3、D4、B5、C6、C7、A8、B9、D10、D11、C12、A

（二）多项选择题1、A、C、E2、A、C、D3、A、B、C、D、E4、A、B、C、D、E5、A、B、D、E6、B、C、D7、A、E8、B、D、E9、B、D10、A、B、E11、A、B、C、D、E12、A、B、C、E

（三）简答题1、什么是承政厅？

答：是南京临时政府各部的办事机构，相当于后来的总务厅和现在的办公厅，以负责秘书工作为主，同时负责会计、庶务等相似于现在的行政处的职掌和不属各司、局的事项。承政厅内分科办事，一般分四至六科，也有的称处，如内务部承政厅下分六处，各科(处)少则一、二人，多则三、四人。

2、南京临时政府对收文有何规定？

答：为了防止作弊，临时政府对收文作了严格规定：凡到总统府投递文件者，由外传事处将文件呈交收发处验阅，决定收受与否，由收发处加盖印戳，注明日期，发给收据；凡不属总统府权限所管者，不予收受，但须注明该公文主管公署及地址，交由该投递人自行向主管公署投递；凡条呈文件均一律存查，分别批答；凡投送总统府的文件，如外传事不为其呈交，刁难勒索，则准投递人举报查办，以保证秘书机构的清正廉洁。

3、什么是袁世凯政府的机要局？

答：是袁世凯总统府政事堂内的专职秘书机构。它人员颇多，职掌宽泛，既拟撰文电，又审核各部事务；既是中央总的收文机构，又负责处理文书，既掌理颁发命令，又负责使用印章；并还负有协调政事堂内部关系，掌管图书、档案之责。它事实上是袁世凯直接掌握的中央唯一总秘书机构，是中央政权的机要之地，袁世凯通过它来控制全国政权。机要局局长虽然职级不高，但实际上独领机务，典守广泛，地位重要。所以，袁用其心腹为机要局局长。局内有参事、詹事、主事等秘书官员，分科办事。

4、什么是《临时政府公报》？

答：《临时政府公报》是南京临时政府用来下达文件、公布政事的公报。于1912年1月29日开始出版，每日一期，公报以“宣布政令，发表中央及各地政事”为目的，它经常用来发布政府文件，注明“公文未到，以本报到后为有效”。公报共出版了58期，发布过大量政府文件。5、北洋军阀政府各部的总务厅是什么？

答：是多数部中唯一的秘书机构。以负责秘书工作为主，同时兼负本部人事管理、财政管理、物质管理等机关行政事务管理，及不属各司、局的事项，是综合性的办事机构，类似于现代的办公厅。它一般不设主管的厅长，而是由秘书或参事分别掌管厅务，后逐渐采用“管理总务厅事务”的名义，指定某人主管。厅内分科办事，如机要、文书（文牍）、会计、统计、庶务科。厅内的职员有参事、秘书、佥事、主事等。

6、什么是北洋政府的副署制度？

答：是北洋政府文书工作制度之一，它规定大总统颁发的所有公文，均须有国务员副署，如大总统令、布告、任命状等，事关全体的由国务院总理及全体国务员副署；关系一部或数部的由国务总理会同主管或有关国务员副署；关系国务总理主管的由国务总理副署；大总统对国会的咨文，也由国务总理副署。副署度是实行责任内阁制的一种具体表现，从法理上讲，非经国务员副署，不能发生效力。这一制度虽然北洋政府时期一直实行，但对于大军阀来说，只是一种形式，一种发文的手续而已。

7、什么是故宫博物院文献部？

答：北洋政府的档案馆之一。1925年10月，以原清宫旧址成立了故宫博物院，内设文献部，成立当年接管了宫中各处的档案、内阁大库的余存档案和清宗人府的档案，次年又接管了清内务府和军机处的档案。自此，皇宫中保存的清代皇家档案、清王朝的重要军政活动档案及纂修明史而搜集来的档案，有了专门机构来管理，所以它的成立，对以后档案工作的发展有着积极的作用。

8、什么是侍从室？

答：是蒋介石的亲信秘书机构。蒋介石为了指挥政府，自1932年起设立，1938年1月被以法律形式确定为蒋介石直接掌握的机要秘书机构。它的职责为“驻留时与办公厅密切联系，掌机要之承启传达，委员长行动时随侍行动”。侍从室下设若干处，其中负责秘书工作的一个处最为重要。它处于蒋介石与政府各机构之间的枢纽位置，负责与五院、行政院各部、会、国防最高委员会、国民党中央执行委员会等单位沟通、联系。凡是各省、市主官向蒋介石请示、汇报的有关文书都由它处理。它对蒋介石发号施令、指挥国事起了很大的协助作用，直到1945年抗战胜利后才撤消。

9、什么是国民党政府的行政效率运动？

答：这是国民党政府对秘书工作的第二次改革，推行于1927年至1933年。由于当时该政府机关内官僚主义盛行，文牍主义泛滥，行政效率低下，为此，提出了“提高行政效率，建立万能政府”的口号，推行此运动，它以“文书档案改革运动”为中心，对秘书工作进行再次整顿,改革。“文书档案改革运动”又以“文书档案连锁法”为中心内容，即规定各机关由总收发室将全部收文，发文分类，编号，登记，然后，将公文送往主办单位。这一方法将文书工作和档案工作连锁起来，以改变公文运转迟缓，档案分散，垄断的状况。除此之外，这次改革中，对公文的会稿，收发文簿格式，标点符号，减少公文往复办法等也作了新规定。

这次改革，统一了文书档案工作中的程序，简化了公文处理环节。但是，“文书档案连锁法”只是在一些机关试验，而未能推广普及，在种种阻力下无疾而终，没有产生应有的效果。

10、什么是国民党政府的“行政三联制”？

答：这是国民党政府对秘书工作的第三次改革，推行于1938年至1945年。这次改革的中心内容是推行“行政三联制”，就是将行政工作中的设计、执行、考核三者联系起来。即由各机关对各项工作拟出计划，层层呈报，由中央政府汇总，进行总设计，然后指示各机关贯彻执行，在执行中和事后进行考核。此外，对公文的判行、会稿、承转、叙法、编号等提出了改革方法。颁行了《公文改良办法》、《处理案件注意要点》等条令。这一改革加强了对秘书工作的集中指导，实行了分层负责，有利于推进秘书工作。

11、什么是国民党政府档案管理的“集中制”？

答：国民党政府对档案的管理大多数采用集中保管本机关档案的形式，时称“集中制”，制订有较系统管理条例。对档案的管理明确规定从立卷开始，可由文书处理部门、档案室、或两者合二为一的三种途径立卷。档案的分类则依据本机关下属的部门或业务来划分，有的机关分为类、节、目、宗四级，也有的单位分为类、纲、目三级。

12、国民党政府对秘书工作的学术探究有何成就？

答：国民党政府在历次对秘书工作的改革中，开展了对以文书档案工作为主的秘书工作的学术探究，曾派员赴欧美考察后，回国介绍国外先进的文书档案工作。在“文书档案改革运动”中，行政院还于1934年12月成立了行政效率研究会，对秘书工作进行学术探讨。并开办了《行政效率》杂志，刊登了大量介绍欧美秘书工作和总结国内秘书工作的文章。还出版了一批有影响的学术著作，如许同莘的《公牍学史》、徐望之的《公牍通论》等。掀起了中国现代史上第一次秘书工作学术研究的高潮。对文书、档案的概念、两者的关系及工作程序、方法分别作了界定和叙述，使文书学、档案学开始形成。

（四）论述题1、试述南京临时政府各级政权中秘书人员的主要来源。答：南京临时政府各级政权中的秘书人员主要来源于两个方面：

第一，从同盟会员等革命党人中聘任。武昌起义前，同盟会及其它革命组织中，已普遍设置有秘书机构和秘书人员，在后来建立的革命政权中，他们成为秘书队伍的基本骨干。随着新政权的建立和政府机构逐渐健全，还聘任了不少没有做过秘书工作的革命党人为秘书人员。一般来说，当时的高级秘书人员主要是从革命党人中聘任的，他们作为秘书队伍的中坚力量，对建立新的工作制度、保证新政权的正常工作，及坚持革命主张起着重要作用。

第二，从旧政权的秘书人员中选用。如湖北军政府曾制定了对原有书吏进行考试和访察的两种选用办法。

考试即对从前各房科书吏进行考试，考取后依次派至府、县中暂任课员或司书生，办事三月后再甄别品行成绩以决定去留。访察即通过调查了解，对以前各房科书吏中素有声誉的人，察访核实确是品行端正、办事谙练、且兼通新政者，可以免予考试，按其所长酌量派充各课课员。采用这些方法选任了一大批各机关的普通秘书人员。但是，这种甄别选用的办法只是在部分地区进行，而且实行得也不彻底。

但是，在南京临时政府和各地政权中，都混入了不少立宪派和旧官僚，他们安插自己的心腹、亲信为秘书。有的所谓已“光复”的省区，甚至原封不动全是旧政权的一套人马，不过仅换一块招牌而已，其秘书人员都是未经甄别的旧有人员，他们严重影响了新政策的施行，造成不少流弊。

因此，这一时期的秘书人员，主要来源于革命党人和原有幕僚、书吏，未能建立健全的选拔任用制度，秘书队伍中鱼龙混杂。这是历史给我们留下的一个教训。

2、南京临时政府如何建立起新的文书工作体系？

答：南京临时政府是这样建立起新的文书工作体系的：

第一，创建新的公文文体。临时政府成立后，立即发布了《公文程式令》，紧接着，临时大总统和内务部又发布了一系列命令、公告，全面废弃了沿用了几千年的制、诏、奏、章等封建公文文体，规定了公文新文体，大大简化了文体数量，使之整齐划一，便于使用，并对这些新文体的名称、用法多次作了解释、补充。

第二，规定乐新的公文格式。临时政府在划一公文文体后，对旧式公文格式也作了改革，废除了其中的恭维语、虚浮套话，避讳制度，以及对纸色、字体的刻板规定等，重新作出规定，如：公文不限页数，随文而止等。这些规定，革除了公文格式上的封建色彩，使公文形式服从于内容，反映出资产阶级民主政权的务实精神。

第三，废除公文中的封建称呼。临时政府专门发文明确指出：废除公文中的：“圣上”、“大人”、“老爷”等封建称呼，各官厅人员相互称官职，民间普通称呼先生、君，不得再沿用前清官厅恶称。这一规定明显地反映出反封建的民主思想。

第四，规定了新的公文纪年法。临时政府规定以公元1912年1月1日为中华民国元年正月初一，据此，临时政府公文中均采用此新的纪年法。

第五，建立新的文书工作制度。临时政府坚决奉行务实、高效的办文宗旨，力求摒弃封建王朝文书处理中相互推诿、拖延的官僚作风、文牍主义，各部局据此纷纷建立起办文制度。

第六，创设新的公文下达方法。临时政府的公文除了运用投送、邮发的下达方法外，还创设了两种新办法：一是由总统府秘书处在总统府东两栅门外设立了揭事处，“凡来本府投递呈件者，分别事项量予批答，揭示该处，以三日为限，过期揭去”；二是利用公报下达文件。临时政府出版《临时政府公报》，每日一期，用来发布政府文件。

南京临时政府的文书工作，对封建社会的文书工作进行了一次较彻底的改革，形成了自己的特色，为整个民国时期的秘书工作奠定了基础，成为我国秘书史上的一块里程碑。

3、试述北洋政府时期秘书机构设置的特点。

答：北洋政府时期的秘书机构设置具有以下特点：

第一，尽管当时军阀们争权夺利，内战不断，政局动荡，社会秩序混乱，但从中央到地方的各级各类机关，普通设有秘书机构或秘书人员，统治者还着力加强秘书机构的建设。

第二，秘书机构的名称及其职掌趋向一致。各级各类秘书机构的名称，主要为三种，即秘书厅（处）、总务厅（处、科）、书记厅（处、室），这些秘书机构的内部组织大同小异。

第三，各机关大多只设一个机构负责全部秘书事务，只有少数才是分置几个秘书机构，主要是将起辅助决策作用的高级参谋、顾问人员和负责机密或重要文书的高级文书工作人员分开。

第四，秘书机构的职权范围明确。各级秘书机构，尤其中央秘书机构的职权范围，已有比较明确的规定，各为其长官的办事机构，除秘书事务外，兼管的只是本府、院、部、署内的行政后勤事务，及不属各执行机构所管的事务。这与封建朝廷秘书机构的职权不明以至无限扩大相比，是一个进步，它有助于秘书机构的相对稳定，有助于秘书工作连续、稳定的开展和发展。

第五，秘书机构的级别名称比较混乱。同为中央机关的秘书机构，有的叫书记厅，有的又叫书记处，至于中央直辖机关的则更为混乱。地方行政机关如省署、县署又都叫总务科。且有的还于科下设科，科下设处，不便区别。

4、试述北洋政府秘书官员的考试任用制度。

答：北洋政府的一般秘书官员属常任文官，主要经文官普通考试选用。考试每三年在首都举行一次，凡年满二十岁以上的中国男子，具有中专以上学历，或经文化考试及格，并有一定级别的同乡京官一人作保，方可参加考试。第一试笔试国文，第二试笔试专业科目，行政职试宪法大纲、现行法令解释、策问、文牍等科；第三试为口试。三试平均及格，才能录取，分发到各官署实习一年，期满而又成绩优良的，即可作为候补，授委任职。

事、科长等秘书官员，得经文官高等考试，考试也是每三年在首都举行一次，应试人为年满二十五岁以上的中国男子，须在国内高校或教育部指定的国外高校修习三年以上者，并有一定级别的同乡京官二人作保，方可参加考试。考试分为四试，前三试为笔试，第四试为口试，平均合格，才能录取，分发到各官署实习二年，期满且成绩