协同治理视角下S市预算绩效评价的困境与突破：理论、实践与路径重构

一、引言1.1研究背景与意义1.1.1研究背景在当今社会，预算绩效管理已成为国家财政管理领域的关键议题，受到了广泛的关注与高度的重视。党的十九大报告着重强调，要加快建立现代财政制度，构建全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。这一重要指示为我国预算绩效管理的发展指明了方向，明确了目标。随后，2018年9月，中共中央、国务院印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》，更是从顶层设计的层面，对预算绩效管理作出了重大部署，将其提升到了国家战略的高度。预算绩效管理作为现代财政制度的核心组成部分，对于提升财政资金的使用效益、优化资源配置以及增强政府的公信力和执行力，都发挥着不可或缺的作用。它通过对预算资金的投入、使用过程和产出结果进行全面、系统的绩效评价，能够及时发现预算管理中存在的问题和不足，进而采取有效的措施加以改进和完善，确保财政资金能够精准地投入到最需要的领域和项目中，实现资源的最优配置。在这样的大背景下，S市积极响应国家政策号召，大力推进预算绩效管理工作。近年来，S市不断加大对预算绩效管理的投入，在制度建设、指标体系构建以及评价结果应用等方面都取得了一定的成绩。在制度建设方面，S市制定了一系列相关的规章制度，明确了预算绩效管理的目标、任务、流程和责任主体，为预算绩效管理工作的顺利开展提供了坚实的制度保障；在指标体系构建方面，S市结合自身的实际情况，逐步建立了一套涵盖经济、社会、环境等多个领域的绩效指标体系，力求全面、客观、准确地反映预算项目的绩效水平；在评价结果应用方面，S市积极探索创新，将评价结果与预算安排、项目调整、责任追究等挂钩，有效增强了各部门和单位的绩效意识和责任意识。然而，随着预算绩效管理工作的深入推进，S市也逐渐暴露出一些问题和挑战。部分部门和单位对预算绩效管理的认识还不够深刻，仅仅将其视为一种形式上的要求，而没有真正理解其内涵和重要性，导致在实际工作中缺乏积极性和主动性；绩效指标体系的科学性和合理性还有待进一步提高，部分指标存在设置不合理、难以量化、与实际工作脱节等问题，影响了评价结果的准确性和可靠性；评价结果的应用还不够充分，存在评价结果与预算安排、项目管理等环节脱节的现象，无法充分发挥评价结果的激励和约束作用，使得预算绩效管理的效果大打折扣。此外，随着经济社会的快速发展和公共事务的日益复杂，传统的预算绩效管理模式已难以满足现实需求。协同治理作为一种新兴的管理理念和模式，强调多元主体的协同合作，通过整合各方资源和力量，实现共同目标。将协同治理理念引入预算绩效管理领域，能够充分发挥政府、企业、社会组织和公众等多元主体的优势，形成强大的合力，共同推动预算绩效管理工作的高质量发展。它不仅有助于打破部门之间的壁垒，促进信息共享和沟通协调，提高工作效率和质量，还能够增强公众的参与度和满意度，提升政府的公信力和形象。因此，深入研究协同治理视角下S市预算绩效评价问题，具有重要的现实意义。通过对S市预算绩效评价工作中存在的问题进行全面、深入的分析，并结合协同治理理念提出针对性的改进策略，有助于进一步完善S市的预算绩效管理体系，提高财政资金的使用效益和公共服务的质量，为S市的经济社会发展提供更加有力的支持和保障。1.1.2研究意义本研究在理论和实践方面均具有重要意义，具体内容如下：理论意义：丰富预算绩效管理理论：目前，预算绩效管理理论在协同治理视角下的研究尚显不足。本研究通过深入探讨协同治理与预算绩效评价的内在联系，能够为预算绩效管理理论体系注入新的元素，进一步拓展和深化该领域的理论研究。通过对S市的实证研究，能够为理论研究提供丰富的实践案例和数据支持，使理论研究更加贴近实际，增强理论的实用性和可操作性。促进多学科交叉融合：协同治理涉及公共管理、政治学、社会学等多个学科领域，预算绩效评价则与财政学、会计学等学科密切相关。本研究将协同治理理念应用于预算绩效评价，有助于促进这些学科之间的交叉融合，为解决复杂的现实问题提供新的思路和方法。通过跨学科的研究方法，能够从不同的学科视角对预算绩效评价问题进行分析和解读，拓宽研究视野，丰富研究内容，推动相关学科的共同发展。实践意义：提升S市预算绩效管理水平：通过对S市预算绩效评价中存在问题的剖析，能够精准地找出问题的根源和症结所在。在此基础上，结合协同治理理念提出的针对性改进策略，能够为S市优化预算绩效管理流程、完善绩效指标体系、强化评价结果应用等提供具体的指导和建议，从而有效提升S市的预算绩效管理水平，提高财政资金的使用效益。推动政府治理能力现代化：预算绩效管理是政府治理的重要组成部分，提升预算绩效管理水平对于推动政府治理能力现代化具有重要意义。本研究倡导的协同治理理念，能够促进政府、企业、社会组织和公众等多元主体在预算绩效管理中的协同合作，形成共建共治共享的良好局面。这不仅有助于提高政府决策的科学性和民主性，增强政府的执行力和公信力，还能够提升政府应对复杂多变的社会经济环境的能力，推动政府治理能力向现代化、高效化方向迈进。为其他地区提供借鉴参考：S市在经济发展水平、城市规模和管理模式等方面具有一定的代表性。本研究对S市预算绩效评价问题的研究成果，对于其他地区开展类似工作具有重要的借鉴和参考价值。其他地区可以结合自身的实际情况，有针对性地学习和吸收S市的经验教训，避免在预算绩效管理过程中走弯路，从而提高本地区的预算绩效管理水平，促进经济社会的可持续发展。1.2国内外研究现状1.2.1国外研究现状国外在预算绩效评价方面的研究起步较早，已形成了较为成熟的理论体系和实践经验。从理论研究来看，西方国家对预算绩效评价的理论基础、评价方法、指标体系等方面进行了深入探讨。美国学者克林纳和尼科尔斯（Kellner&Nichols）在《公共与非营利组织绩效评估》一书中，系统阐述了绩效评估的理论框架，强调了绩效评估在公共管理中的重要性，为预算绩效评价提供了理论支持。在评价方法上，数据包络分析（DEA）、层次分析法（AHP）等方法被广泛应用于预算绩效评价中，如Charnes等人于1978年提出的DEA方法，能够有效评估多投入多产出的决策单元的相对效率，在预算项目的效率评价中具有重要应用价值。在实践方面，许多国家建立了完善的预算绩效评价体系。美国在20世纪90年代就通过了《政府绩效与结果法案》（GPRA），要求联邦政府各机构制定战略规划、绩效目标和绩效报告，以提高政府绩效和公共服务质量。英国推行的“雷纳评审”（RaynerScrutinyProgramme）和“公民宪章”运动，对政府部门的工作效率和服务质量进行评估和监督，推动了预算绩效评价的发展。澳大利亚建立了全面的绩效预算管理体系，将绩效目标与预算编制紧密结合，通过绩效评价结果来调整预算分配，提高了财政资金的使用效益。在协同治理方面，国外学者对协同治理的理论基础、模式和实践应用进行了广泛研究。安塞尔（Ansell）和加什（Gash）在《协作性公共管理：地方政府新战略》中提出，协同治理是一个公共机构与非政府利益相关者共同参与决策制定、执行和评估的过程，强调通过建立合作关系、共享资源和权力来解决复杂的公共问题。国外在协同治理的实践应用中，形成了多种模式，如美国的“公私合作伙伴关系”（PPP）模式，在基础设施建设、公共服务提供等领域得到了广泛应用，通过政府与企业的合作，提高了项目的效率和质量。1.2.2国内研究现状国内对预算绩效评价的研究起步相对较晚，但近年来随着我国财政改革的不断推进，相关研究取得了丰硕成果。在理论研究方面，国内学者对预算绩效评价的内涵、目标、原则等进行了深入探讨。马海涛在《预算绩效管理》一书中，对预算绩效评价的理论和方法进行了系统阐述，提出了构建科学合理的预算绩效评价指标体系的思路和方法。在评价方法上，国内学者结合我国实际情况，对国外的评价方法进行了改进和创新，如将模糊综合评价法、灰色关联分析法等方法应用于预算绩效评价中，提高了评价结果的准确性和可靠性。在实践方面，我国积极推进预算绩效管理改革，各地纷纷出台相关政策和制度，建立了预算绩效评价指标体系和评价机制。上海市在预算绩效管理方面进行了积极探索，建立了涵盖基本公共服务、社会管理、经济发展等多个领域的绩效指标体系，并通过引入第三方评价机构，提高了评价结果的客观性和公正性。山东省推行了“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理模式，将绩效理念贯穿于预算编制、执行、监督的全过程，加强了对财政资金的绩效管理。在协同治理方面，国内学者对协同治理的理论内涵、实践应用等方面进行了研究。王佃利在《多中心协同：公共事务治理之道》中指出，协同治理强调多元主体的合作与互动，通过整合各方资源和力量，实现公共事务的有效治理。在实践应用中，我国在城市治理、环境保护、公共服务等领域开展了协同治理的实践探索，如北京市在城市治理中，通过建立“街乡吹哨、部门报到”机制，加强了政府部门之间的协同合作，提高了城市治理的效率和水平。1.2.3研究述评国内外学者在预算绩效评价和协同治理方面的研究为本文的研究提供了重要的理论基础和实践经验。然而，目前的研究仍存在一些不足之处。在预算绩效评价方面，虽然国内外学者对评价方法和指标体系进行了大量研究，但如何构建更加科学、合理、具有可操作性的评价指标体系，仍然是一个有待进一步解决的问题。同时，在评价结果的应用方面，如何将评价结果与预算决策、项目管理等环节有效结合，充分发挥评价结果的激励和约束作用，还需要进一步深入研究。在协同治理方面，虽然国内外学者对协同治理的理论和实践进行了广泛研究，但在如何实现多元主体的有效协同、如何建立健全协同治理的机制和制度等方面，还存在一些需要进一步探讨的问题。此外，将协同治理理念应用于预算绩效评价领域的研究还相对较少，如何在协同治理视角下完善预算绩效评价体系，提高预算绩效评价的质量和效果，是一个具有重要理论和实践意义的研究课题。在S市预算绩效评价的研究方面，虽然S市在预算绩效管理方面取得了一定的成绩，但相关研究还不够深入和系统。目前对S市预算绩效评价的研究主要集中在现状分析和问题探讨上，缺乏对协同治理视角下S市预算绩效评价问题的深入研究。因此，本文将从协同治理视角出发，对S市预算绩效评价问题进行深入研究，以期为S市预算绩效管理提供有益的参考和借鉴。1.3研究方法与创新点1.3.1研究方法文献研究法：通过广泛查阅国内外关于预算绩效评价和协同治理的相关文献，包括学术期刊论文、学位论文、政府报告、政策文件等，全面梳理了预算绩效评价和协同治理的理论基础、研究现状和实践经验，为本文的研究提供了坚实的理论支撑和丰富的研究思路。在研究预算绩效评价的发展历程和现状时，参考了大量国内外学者的研究成果，对不同时期的政策文件和实践案例进行了深入分析，从而准确把握了预算绩效评价的发展趋势和存在的问题。案例分析法：以S市为具体研究对象，深入剖析了S市在预算绩效评价方面的实践情况，包括制度建设、指标体系构建、评价方法应用以及评价结果应用等方面。通过对S市具体案例的分析，能够更加直观地了解预算绩效评价在实际操作中存在的问题和挑战，为提出针对性的改进策略提供了有力的现实依据。在分析S市某具体项目的预算绩效评价时，详细研究了该项目的绩效目标设定、执行过程以及评价结果，找出了其中存在的问题，并提出了相应的改进建议。访谈调研法：对S市财政部门、预算单位以及相关专家学者进行访谈调研，了解他们对预算绩效评价工作的看法、意见和建议。通过访谈调研，获取了大量一手资料，深入了解了预算绩效评价工作在实际推进过程中遇到的困难和问题，以及各相关主体的需求和期望，为本文的研究提供了丰富的实践素材和多角度的思考。在访谈过程中，与财政部门的工作人员就预算绩效评价的制度执行情况进行了深入交流，与预算单位的负责人探讨了绩效目标设定和评价结果应用的实际问题，与专家学者就协同治理在预算绩效评价中的应用进行了深入探讨。1.3.2创新点研究视角创新：从协同治理视角出发研究S市预算绩效评价问题，突破了以往单一主体视角的局限，强调政府、企业、社会组织和公众等多元主体的协同合作，为解决预算绩效评价中的问题提供了新的思路和方法。通过构建协同治理框架，分析各主体在预算绩效评价中的角色和作用，以及如何实现各主体之间的协同合作，从而提升预算绩效评价的质量和效果。改进措施创新：结合协同治理理念，提出了一系列具有针对性和可操作性的改进措施，包括完善协同治理机制、加强绩效指标体系建设、强化评价结果应用以及促进多元主体参与等。这些改进措施不仅有助于解决S市预算绩效评价中存在的问题，还为其他地区开展预算绩效评价工作提供了有益的借鉴和参考。在完善协同治理机制方面，提出建立健全信息共享平台、沟通协调机制和利益分配机制，以促进各主体之间的协同合作；在加强绩效指标体系建设方面，提出构建科学合理、符合实际的绩效指标体系，提高指标的可量化性和可操作性；在强化评价结果应用方面，提出建立评价结果与预算安排、项目调整、责任追究等挂钩的机制，充分发挥评价结果的激励和约束作用；在促进多元主体参与方面，提出拓宽公众参与渠道、加强社会组织参与以及鼓励企业参与等措施，提高各主体参与预算绩效评价的积极性和主动性。二、核心概念与理论基础2.1协同治理理论协同治理理论起源于20世纪70年代德国物理学家赫尔曼・哈肯创立的协同学，该理论最初应用于自然科学领域，用于研究复杂系统中各子系统之间的协同作用。20世纪末，随着社会问题的日益复杂和公共管理实践的发展，协同治理理论逐渐被引入公共管理领域，旨在解决“新公共管理运动”中公共服务碎片化的困境。英国布莱尔政府启动的“协同型政府”是协同治理理论首次在国家层面的实践，这一实践直接推动了协同治理理论成为全球性的共识和新趋向。协同治理，是指政府、企业、社会组织、公众等多元主体，为解决共同的社会问题，以比较正式的适当方式进行互动和决策，并分别对结果承担相应责任。其核心内涵主要体现在以下几个方面：多元主体参与：协同治理打破了传统的以政府为单一主体的治理模式，强调政府、企业、社会组织、公众等多元主体共同参与公共事务的管理和决策。各主体在治理过程中相互平等、相互合作，共同发挥作用，以实现公共利益的最大化。在城市环境治理中，政府可以制定相关政策和法规，企业可以投入资金和技术进行污染治理和环保产业发展，社会组织可以开展环保宣传和教育活动，提高公众的环保意识，公众则可以通过参与监督和举报等方式，为环境治理贡献力量。协商合作机制：各参与主体通过对话、讨论、协商等方式，就公共事务的治理达成共识，并共同推进决策的实施。这种协商合作机制有助于充分调动各方面的积极性和创造性，提高决策的科学性和民主性。在制定城市交通规划时，政府可以组织交通部门、规划部门、企业代表、社会组织和公众代表等进行协商，广泛听取各方意见和建议，制定出更加科学合理的交通规划方案。资源共享与整合：各主体充分发挥各自的优势和资源，实现资源的共享和优化配置，以提高治理效率和效果。不同主体在资源、技术、信息等方面具有不同的优势，通过协同合作，可以实现资源的互补和整合，提高资源的利用效率。在农村公共文化服务建设中，政府可以提供资金和政策支持，企业可以提供技术和设备支持，社会组织可以提供专业人才和服务，村民可以提供场地和劳动力等，通过各方资源的共享和整合，共同推动农村公共文化服务的发展。持续互动与反馈：协同治理强调各主体之间的持续互动和沟通，通过不断的交流、反馈和调整，及时解决治理过程中出现的问题，提高治理效果。在社区治理中，社区居委会、物业公司、业主委员会和居民等主体之间需要保持密切的互动和沟通，及时了解居民的需求和意见，解决社区管理中出现的问题，共同营造良好的社区环境。协同治理具备以下显著特征：公共性：协同治理的核心目的是解决公共问题，追求公共利益的最大化，而非满足单一主体的私利。在教育资源分配的协同治理中，政府、学校、企业和社会组织共同努力，旨在确保每个孩子都能享受到公平而优质的教育，提升整体教育水平，促进社会公平与发展，这充分体现了公共性这一特征。跨部门性：参与者来自不同部门，涵盖政府、企业、社会组织及公民等多方力量。在城市交通拥堵治理中，交通部门负责道路规划与交通管理，企业参与智能交通系统的研发与建设，社会组织开展文明出行宣传活动，市民则通过遵守交通规则和选择绿色出行方式参与其中，各方力量共同协作，体现了跨部门的特点。互动性：各参与者为实现共同目标积极互动，包括信息、资源、优势共享，议题和解决方案协商，以及方案实施时的分工合作等，且信息流动是双向的，互动贯穿决策全过程。在应对突发公共卫生事件时，卫生部门、科研机构、药企、媒体和公众之间紧密互动。卫生部门发布疫情信息和防控措施，科研机构开展病毒研究和疫苗研发，药企生产医疗物资，媒体传播科学防疫知识，公众配合防控要求，各方在互动中共同应对疫情挑战。正式性：为保障运作规范、提高各方投入程度，参与者间的关系、职责通常通过正式制度或规则明确下来。尽管实践中可能存在基于非正式约定的协同行为，但正式性仍是一种理想状态。在政府与企业合作的PPP项目中，双方通过签订合同明确权利义务、项目目标、资金投入、风险分担等关键事项，确保项目顺利推进。政府主导性：政府虽非唯一责任主体，但在治理中仍居于中心位置，主要体现在议程制定、责任承担等方面，发挥引领和协调作用。在脱贫攻坚工作中，政府制定脱贫政策、规划扶贫项目、调配资源，并对脱贫成效负责，同时引导企业参与产业扶贫、社会组织开展公益帮扶，凝聚各方力量实现脱贫目标。动态性：协同治理无固定运作模式，而是根据所处环境及内部运作的诸多不确定性，呈现出一定的动态性。这种动态性体现在组织架构、协同规则、议题范围、持续时间、解决方案及执行等各个方面，使其能够灵活适应不同情境，有效应对复杂多变的治理挑战。在应对自然灾害时，救援初期可能以政府应急部门为主导，随着救援工作的推进，社会组织、志愿者和企业等力量逐渐加入，协同模式和组织架构会根据实际情况不断调整和优化。在预算绩效评价中，协同治理理论具有很强的适用性。传统的预算绩效评价主要由政府财政部门主导，其他主体参与度较低，容易导致评价结果的片面性和不准确性。而引入协同治理理论后，可以充分发挥多元主体的优势，共同参与预算绩效评价工作。政府财政部门可以制定评价规则和标准，提供专业的技术支持；预算单位作为资金的使用主体，对项目的实施情况最为了解，可以提供详细的项目信息和数据；第三方评价机构具有专业的评价能力和丰富的经验，可以独立、客观地对预算项目进行评价；公众作为公共服务的受益者，能够从自身感受出发，对预算项目的效果进行评价，提供真实的反馈意见。通过各方的协同合作，可以实现评价信息的全面共享和充分利用，提高评价结果的科学性和公正性，更好地发挥预算绩效评价对财政资金使用的监督和管理作用，提升财政资金的使用效益，实现公共利益的最大化。2.2预算绩效评价相关理论2.2.1预算绩效评价的概念预算绩效评价是指依据设定的绩效目标，运用科学、合理的评价方法、指标体系和评价标准，对财政支出的投入、过程、产出和效果进行客观、公正的测量、分析和评判的活动。其核心在于通过对预算资金使用的全过程进行跟踪和评估，以判断资金是否达到预期目标，是否实现了效益最大化。从本质上讲，预算绩效评价是一种管理工具，旨在提高财政资金的使用效率和效果，确保公共资源得到合理配置。预算绩效评价不仅关注预算执行的结果，还注重对预算执行过程的监督和管理。在评价过程中，需要综合考虑多方面因素，如预算资金的投入是否合理、使用是否合规、项目的实施进度是否符合计划、产出的成果是否达到预期质量标准以及对社会和经济的影响是否积极等。通过全面、系统的评价，能够及时发现预算管理中存在的问题和不足，为改进预算管理提供依据。2.2.2预算绩效评价的流程预算绩效评价通常包括以下几个关键步骤：确定评价对象和范围：明确需要进行绩效评价的预算项目、部门或领域，确定评价的具体内容和边界。这一步骤是整个评价工作的基础，直接关系到评价结果的准确性和有效性。在确定评价对象时，需要综合考虑项目的重要性、资金规模、社会关注度等因素。对于一些涉及民生领域、重大基础设施建设的项目，往往会作为重点评价对象。设定绩效目标：绩效目标是预算绩效评价的核心依据，它明确了预算资金的预期产出和效果。绩效目标应具有明确性、可衡量性、可实现性、相关性和时效性（SMART原则）。在设定绩效目标时，需要充分考虑项目的实际情况和预期目标，确保目标既具有挑战性，又能够通过努力实现。对于一个教育项目，绩效目标可以设定为在一定时间内提高学生的升学率、改善教学设施等，这些目标都可以通过具体的数据指标进行衡量。收集数据和信息：全面、准确地收集与评价对象相关的数据和信息，包括财务数据、业务数据、项目进展情况、社会反馈等。数据收集的方法可以多样化，如查阅文件资料、实地调研、问卷调查、访谈等。在收集数据时，要确保数据的真实性、可靠性和完整性。对于一些大型项目，可能需要通过实地走访项目现场、与项目负责人和相关人员进行访谈等方式，获取第一手资料。选择评价方法和指标体系：根据评价对象的特点和评价目标，选择合适的评价方法和指标体系。常见的评价方法包括成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等；指标体系则应涵盖投入指标、过程指标、产出指标和效果指标等多个方面，以全面反映预算资金的使用情况。在选择评价方法时，需要考虑方法的适用性和可操作性。对于一些经济效益明显的项目，可以采用成本效益分析法；对于一些难以用货币量化的项目，可以采用公众评判法等。进行评价分析：运用选定的评价方法和指标体系，对收集到的数据和信息进行分析和评价，得出评价结论。在评价分析过程中，要严格按照评价标准进行客观评价，避免主观偏见的影响。同时，要对评价结果进行深入分析，找出影响绩效的关键因素。撰写评价报告：将评价结果以书面报告的形式呈现，包括评价目的、评价方法、评价结果、存在问题及建议等内容。评价报告应语言简洁、条理清晰、内容详实，具有较高的可读性和参考价值。评价报告不仅是对评价工作的总结，也是为相关部门提供决策依据的重要文件。2.2.3预算绩效评价的重要性预算绩效评价在现代财政管理中具有不可忽视的重要性，主要体现在以下几个方面：提高财政资金使用效益：通过对预算资金的绩效评价，能够及时发现资金使用过程中的浪费和低效问题，促使预算单位优化资金使用方案，提高资金的使用效率和效果，实现财政资金的价值最大化。在一些基础设施建设项目中，通过绩效评价发现部分项目存在超预算、进度缓慢等问题，经过整改后，项目的资金使用更加合理，建设进度加快，提高了项目的经济效益和社会效益。优化资源配置：绩效评价结果可以为政府部门制定预算决策提供科学依据，帮助政府合理分配财政资金，将有限的资源投向最需要和最能产生效益的领域和项目，实现资源的优化配置。根据绩效评价结果，政府可以加大对教育、医疗、环保等民生领域的投入，减少对一些低效或重复建设项目的资金支持，从而提高公共资源的配置效率。增强政府公信力和透明度：公开、透明的预算绩效评价过程和结果，能够让公众了解政府财政资金的使用情况和效果，增强公众对政府的信任和支持，提高政府的公信力。同时，也有助于加强社会监督，促进政府部门依法行政、廉洁奉公。通过将预算绩效评价报告向社会公开，接受公众的监督和质疑，政府可以及时发现问题并加以改进，提升政府的管理水平和服务质量。促进政府部门改进管理：预算绩效评价能够揭示政府部门在预算管理、项目实施等方面存在的问题和不足，促使政府部门加强内部管理，完善工作流程，提高工作效率和质量，推动政府治理能力现代化。在绩效评价过程中发现一些部门存在预算编制不科学、项目管理不规范等问题，这些部门通过加强培训、完善制度等措施，改进了管理方式，提高了工作效能。2.2.4相关理论基础目标管理理论：目标管理理论由彼得・德鲁克（PeterDrucker）在20世纪50年代提出，强调组织应先确定总体目标，然后将总体目标层层分解为各个部门和个人的具体目标，使每个部门和个人都明确自己的工作目标和任务，并通过自我控制和自我管理来实现这些目标。在预算绩效评价中，目标管理理论为绩效目标的设定提供了重要指导。通过将预算资金的使用与明确的绩效目标相结合，使预算单位清楚地知道自己的工作方向和预期成果，从而能够更加有针对性地开展工作，提高资金使用效率。同时，绩效目标也为评价预算资金的使用效果提供了明确的标准，便于对预算执行情况进行监控和评估。在城市基础设施建设项目中，根据目标管理理论，设定具体的绩效目标，如项目的建设工期、质量标准、成本控制目标等，然后在项目实施过程中，通过对这些目标的监控和评估，及时发现问题并采取措施加以解决，确保项目能够按时、按质、按量完成，实现预期的经济效益和社会效益。成本效益理论：成本效益理论认为，任何经济活动都应追求成本与效益的最佳平衡，即在投入一定成本的情况下，尽可能获得最大的效益；或者在追求一定效益的前提下，尽可能降低成本。在预算绩效评价中，成本效益理论是评价预算资金使用效益的重要依据。通过对预算项目的成本和效益进行分析和比较，判断项目是否值得投入资金，以及资金的投入是否达到了预期的效益。在评价一个环保项目时，需要考虑项目的建设成本、运营成本以及项目实施后带来的环境效益、社会效益等，通过成本效益分析，确定项目的可行性和资金使用的合理性。如果项目的效益大于成本，说明项目具有投资价值；反之，则需要重新评估项目的实施方案或考虑是否继续投入资金。委托代理理论：委托代理理论主要研究在信息不对称的情况下，委托人与代理人之间的关系和行为。在预算管理中，政府作为委托人，将财政资金的使用权委托给各预算单位（代理人），由于信息不对称，委托人难以完全了解代理人的行为和决策，可能导致代理人追求自身利益最大化而忽视委托人的利益。预算绩效评价可以作为一种监督机制，通过对预算单位的绩效评价，及时发现代理人在资金使用过程中的问题和不当行为，减少信息不对称带来的风险，保障委托人的利益。同时，绩效评价结果也可以作为对代理人进行奖惩的依据，激励代理人更好地履行职责，提高资金使用效益。在财政资金的分配和使用过程中，通过建立完善的绩效评价机制，对预算单位的资金使用情况进行监督和评价，及时发现和纠正一些预算单位存在的挪用资金、浪费资金等问题，确保财政资金能够按照委托人的意愿合理使用，实现公共利益的最大化。2.3协同治理与预算绩效评价的关联协同治理与预算绩效评价之间存在着紧密的内在联系，协同治理理念的引入能够为预算绩效评价带来多方面的积极影响，从而显著提升预算绩效评价的科学性、公正性和有效性。在科学性方面，协同治理强调多元主体的参与，不同主体能够从各自的专业领域和视角出发，为预算绩效评价提供丰富的数据和信息。政府部门凭借其掌握的宏观政策和财政数据，能够从政策导向和资源配置的宏观层面为评价提供依据；预算单位熟悉项目的具体实施细节，能提供项目执行过程中的详细数据和实际情况；第三方评价机构以其专业的评价方法和丰富的行业经验，能运用科学的分析工具对数据进行深入分析；公众则从自身对公共服务的体验和感受出发，反馈项目的实际效果，这些多维度的数据和信息极大地丰富了评价的数据源，使评价结果更能全面、准确地反映预算项目的实际情况，避免了单一主体评价可能带来的片面性和局限性，从而提升了预算绩效评价的科学性。在公正性方面，传统的预算绩效评价主要由政府财政部门主导，容易受到部门利益和行政干预的影响。而协同治理模式下，多元主体共同参与评价过程，各主体之间相互监督、相互制约。第三方评价机构独立于政府和预算单位，能够以客观、中立的态度进行评价，减少行政干预对评价结果的影响；公众参与评价增加了评价过程的透明度，使评价结果更能反映社会公众的利益诉求；不同主体在评价过程中的相互制衡，有效避免了评价过程中的暗箱操作和不公正行为，确保了评价结果的公正性。在有效性方面，协同治理能够整合各方资源，形成强大的合力，共同推动预算绩效评价工作的开展。政府部门可以利用其行政权力和资源调配能力，为评价工作提供政策支持和保障；企业可以提供资金、技术和专业人才等方面的支持，推动评价方法和技术的创新；社会组织能够发挥其在沟通协调和社会动员方面的优势，促进各主体之间的合作与交流；公众的参与则能够增强社会对预算绩效评价的关注和支持，形成良好的社会氛围。通过各方资源的整合和协同合作，能够提高预算绩效评价的工作效率和质量，使评价结果能够更好地应用于预算决策和管理，充分发挥评价结果的激励和约束作用，从而提升预算绩效评价的有效性。以S市某民生保障项目的预算绩效评价为例，在引入协同治理理念之前，该项目的绩效评价主要由财政部门主导，评价结果主要基于项目执行单位提供的数据和报告，缺乏公众的参与和第三方的独立评估。这导致评价结果与实际情况存在一定偏差，部分问题未能得到及时发现和解决。在引入协同治理理念后，该项目的绩效评价工作邀请了第三方评价机构参与，同时通过问卷调查、听证会等方式广泛征求公众意见。第三方评价机构运用专业的评价方法对项目进行了全面评估，发现了项目在资金使用效率、服务质量等方面存在的问题；公众则反馈了项目在实际实施过程中存在的一些与民生需求不符的情况。这些信息为改进项目提供了重要依据，相关部门根据评价结果对项目进行了调整和优化，提高了项目的绩效水平，使民生保障项目能够更好地满足公众需求，取得了良好的社会效益。三、S市预算绩效评价现状剖析3.1S市预算绩效评价体系概述S市的预算绩效评价体系经过多年的发展与完善，已逐步形成了一套较为系统的评价框架，涵盖评价主体、对象、方法以及指标体系等关键要素。在评价主体方面，呈现出多元化的格局。政府财政部门作为核心主导力量，承担着制定评价政策、规划评价工作方向以及监督评价过程的重要职责。凭借其丰富的财政管理经验和专业知识，财政部门能够从宏观层面把控预算绩效评价的整体方向，确保评价工作与财政政策目标保持一致。同时，财政部门还负责组织和协调其他评价主体的工作，促进各方之间的沟通与协作。例如，在每年的预算绩效评价工作启动前，财政部门会制定详细的评价计划，明确各阶段的工作任务和时间节点，并组织召开相关会议，向各预算单位和评价机构传达评价要求和重点。预算单位自身也是重要的评价主体之一。作为预算资金的直接使用者和项目的具体实施者，预算单位对项目的实际情况最为了解。它们负责对本单位的预算执行情况和项目绩效进行自我评估，提供详细的项目执行报告和相关数据资料。通过自评，预算单位能够及时发现自身在预算管理和项目实施过程中存在的问题，并采取相应的改进措施，提高资金使用效率和项目绩效水平。某预算单位在自评过程中，发现本单位的某个项目在资金使用进度上存在滞后问题，经过深入分析原因，采取了优化项目实施流程、加强内部协调等措施，有效加快了资金使用进度，确保了项目的顺利推进。此外，S市积极引入第三方评价机构参与预算绩效评价工作。这些专业机构具有独立、客观、公正的特点，并且拥有丰富的评价经验和专业的技术团队。它们能够运用科学的评价方法和标准，对预算项目进行全面、深入的评估，为评价结果提供专业的支持和依据。第三方评价机构在评价过程中，不受行政干预和部门利益的影响，能够更加客观地反映项目的实际绩效情况。在对某大型基础设施建设项目进行评价时，第三方评价机构通过实地调研、数据分析、专家咨询等多种方式，对项目的立项依据、实施方案、资金使用、产出效果等方面进行了全面评估，发现了项目在工程质量控制、成本管理等方面存在的问题，并提出了针对性的改进建议，为项目的后续管理和改进提供了重要参考。在评价对象上，实现了对各类财政资金的全面覆盖。涵盖了一般公共预算资金，这部分资金主要用于保障政府的基本职能履行、社会公共服务提供以及经济社会发展的重点领域，如教育、医疗、社会保障、基础设施建设等；政府性基金预算资金，其主要用于支持特定的公共事业发展，如城市建设、交通运输、水利设施等；国有资本经营预算资金，旨在推动国有资本的合理配置和保值增值，促进国有企业的健康发展；社会保险基金预算资金，关乎广大人民群众的切身利益，用于保障社会保险制度的正常运行，为参保人员提供养老、医疗、失业、工伤和生育保险等基本保障。无论是重大项目支出，如大型交通枢纽建设、产业园区开发等，还是日常的基本支出，如行政办公经费、人员工资福利等，都纳入了绩效评价的范畴。通过对不同类型资金和支出项目的全面评价，能够全面、准确地了解财政资金的使用效益和绩效情况，为优化财政资源配置提供科学依据。在评价方法的选择上，S市注重根据不同评价对象的特点和评价目标，灵活运用多种科学合理的方法。成本效益分析法是常用的方法之一，它通过对项目的成本和效益进行量化分析，计算项目的净现值、内部收益率等指标，以评估项目的经济效益和可行性。在对某环保项目进行评价时，运用成本效益分析法，综合考虑项目的建设成本、运营成本以及项目实施后带来的环境效益、社会效益等，通过对各项成本和效益的量化计算，判断项目是否值得投入资金，以及资金的投入是否达到了预期的效益。比较法也是常用的评价方法，包括横向比较和纵向比较。横向比较是将同一类型的项目或不同部门的同类支出进行对比，分析其在绩效水平上的差异，找出差距和优势，为改进工作提供参考；纵向比较则是对同一项目在不同时期的绩效表现进行对比，观察项目的发展趋势和改进效果。在对多个教育项目进行评价时，通过横向比较不同学校的教育质量、师资配备、学生满意度等指标，找出各学校在教育教学方面的优势和不足，为教育部门制定政策和资源分配提供依据；对某一学校的教育项目进行纵向比较，观察其在不同学年的教学成果、学生成绩提升等方面的变化，评估项目的实施效果和改进情况。因素分析法通过分析影响项目绩效的各种因素，如政策因素、管理因素、技术因素等，找出关键因素，为改进项目绩效提供方向。在对某科技创新项目进行评价时，运用因素分析法，分析项目的政策支持力度、科研团队素质、技术创新能力、资金投入等因素对项目绩效的影响，找出影响项目成功的关键因素，为项目的后续管理和改进提供针对性的建议。公众评判法通过问卷调查、听证会、座谈会等方式，广泛征求社会公众的意见和建议，了解公众对项目的满意度和需求，将公众的评价结果作为项目绩效评价的重要参考。在对某城市公共交通项目进行评价时，通过发放问卷调查、召开听证会等方式，收集公众对公交服务质量、线路规划、票价合理性等方面的意见和建议，以此评估项目的社会效益和公众满意度，为改进公交服务提供依据。S市还构建了一套较为完善的绩效指标体系，该体系涵盖了多个维度，以全面、准确地反映预算项目的绩效情况。在投入指标方面，主要考量项目的资金投入是否合理、及时，包括预算安排的科学性、资金到位率等。预算安排的科学性体现了项目在立项阶段对资金需求的合理规划和预测，是否充分考虑了项目的实际需求和预期目标；资金到位率则反映了项目在实施过程中资金的实际到位情况，直接影响项目的推进进度和实施效果。在过程指标方面，关注项目的执行过程是否规范、高效，包括项目管理制度的健全性、项目执行进度的合理性、资金使用的合规性等。项目管理制度的健全性确保了项目在实施过程中有章可循，能够规范项目的操作流程和管理行为；项目执行进度的合理性反映了项目是否按照预定计划顺利推进，是否存在拖延或提前完成的情况；资金使用的合规性则保证了资金的使用符合相关法律法规和政策要求，杜绝了资金挪用、浪费等违规行为。产出指标聚焦于项目的实际产出成果，如项目的数量、质量、时效等。项目的数量指标反映了项目完成的实际工作量，如建设的道路长度、桥梁数量等；质量指标体现了项目成果的质量水平，是否达到了相关标准和要求，如工程的质量验收合格率、产品的质量达标率等；时效指标则关注项目是否按时完成，是否在规定的时间内实现了预期的产出目标。效果指标重点评估项目对经济、社会和环境等方面产生的影响，包括经济效益指标，如项目的投资回报率、对当地经济增长的贡献等；社会效益指标，如对就业的促进作用、对社会公平的影响、对居民生活质量的提升等；环境效益指标，如项目对生态环境的保护和改善情况，是否减少了污染物排放、提高了资源利用效率等。这些指标相互关联、相互支撑，共同构成了一个完整的绩效指标体系，为全面、客观地评价预算项目的绩效提供了有力的工具。3.2协同治理在S市的实践探索在S市的预算绩效评价工作中，协同治理理念得到了积极的实践与探索，财政、人大、审计等部门通过一系列协同举措，共同推动预算绩效评价工作的深入开展，取得了显著成效。财政部门作为预算绩效评价的核心推动者，积极发挥主导作用，与其他部门建立了紧密的协同合作关系。在制度建设方面，财政部门联合相关部门共同制定了一系列预算绩效评价制度和规范，明确了各部门在预算绩效评价中的职责和任务，为协同工作提供了制度保障。与审计部门共同制定了《预算绩效评价与审计监督协同工作办法》，明确了双方在信息共享、联合监督、结果运用等方面的具体操作流程和责任分工，确保协同工作有章可循。在评价工作组织实施过程中，财政部门积极协调各方力量，统筹安排评价任务。根据不同项目的特点和需求，合理调配财政、审计、第三方评价机构等各方资源，确保评价工作的高效开展。对于一些涉及多个领域的综合性项目，财政部门组织多部门联合开展评价工作，充分发挥各部门的专业优势，提高评价的全面性和准确性。在某重大民生项目的绩效评价中，财政部门联合民政、教育、卫生等部门，共同组建评价小组，从不同角度对项目进行评价，全面了解项目在资金使用、政策执行、社会效益等方面的情况，为项目的改进和优化提供了有力依据。人大作为权力机关，在预算绩效评价中发挥着重要的监督和指导作用。人大通过听取和审议政府预算绩效报告，对预算绩效评价工作进行全面监督。在每年的人民代表大会期间，人大代表认真审议政府提交的预算绩效报告，对预算资金的分配、使用和绩效情况进行深入讨论和审查，提出意见和建议。人大还通过开展专题调研、执法检查等活动，对重点领域和重大项目的预算绩效情况进行实地调研和监督检查。针对教育领域的预算绩效情况，人大组织代表深入学校进行实地调研，了解教育经费的投入和使用情况、教学质量的提升效果等，督促政府部门加强教育预算管理，提高教育资金的使用效益。人大充分发挥代表的桥梁纽带作用，广泛收集社会公众的意见和建议，并将其反馈给政府部门，为预算绩效评价工作提供民意支持。人大代表通过走访选民、召开座谈会等方式，了解公众对公共服务项目的需求和满意度，将这些意见和建议及时反映给政府，使政府在预算绩效评价中能够更加关注民生需求，提高评价的针对性和实效性。审计部门凭借其专业的审计能力和独立的监督地位，在预算绩效评价中与财政部门形成了有效的协同互补。审计部门将预算绩效评价纳入审计工作范畴，对预算资金的使用效益进行全面审计监督。在审计过程中，审计部门不仅关注预算资金的合规性，还注重对资金使用绩效的评价，通过对项目的立项、实施、验收等各个环节进行审计，发现预算绩效方面存在的问题，并提出改进建议。在对某基础设施建设项目的审计中，审计部门发现项目存在预算执行进度缓慢、资金浪费等问题，通过深入分析原因，提出了加强项目管理、优化资金使用等建议，有效提高了项目的绩效水平。审计部门与财政部门建立了信息共享机制，实现了审计结果与预算绩效评价结果的互通互用。审计部门将审计中发现的问题及时反馈给财政部门，为财政部门调整预算安排、完善绩效评价指标体系提供依据；财政部门则将预算绩效评价结果提供给审计部门，帮助审计部门确定审计重点和方向，提高审计工作的效率和质量。双方通过信息共享和结果互用，形成了监督合力，共同推动预算绩效评价工作的深入开展。通过财政、人大、审计等部门的协同合作，S市的预算绩效评价工作取得了多方面的成效。评价结果的准确性和可靠性得到了显著提高。各部门从不同角度对预算项目进行评价和监督，相互印证、相互补充，有效避免了单一部门评价可能存在的片面性和主观性，使评价结果更加客观、全面地反映预算项目的实际绩效情况。在某环保项目的绩效评价中，财政部门通过对资金使用情况的审核，审计部门通过对项目实施过程的审计，人大通过对公众意见的收集和反馈，三方共同发力，全面评估了项目的绩效，发现了项目在资金使用效率、环保措施落实等方面存在的问题，为项目的改进提供了准确的依据。预算资金的使用效益得到了明显提升。通过协同治理，各部门加强了对预算资金的全过程监管，及时发现和纠正了资金使用过程中的问题，提高了资金的使用效率和效果。许多项目在协同治理的推动下，优化了资金使用方案，加快了项目实施进度，实现了预期的绩效目标，为经济社会发展做出了更大的贡献。在某产业扶持项目中，通过财政、审计等部门的协同监督，项目单位优化了资金使用结构，加大了对关键技术研发和市场拓展的投入，使项目提前达到了预期的经济效益指标，带动了当地产业的发展。公众对预算绩效评价的关注度和参与度明显增强。人大代表积极收集公众意见并反馈给政府部门，使公众的声音能够在预算绩效评价中得到体现，增强了公众对政府预算管理工作的信任和支持。同时，政府部门通过公开预算绩效评价结果，接受社会公众的监督，进一步提高了预算管理的透明度和公信力。许多公众通过参与预算绩效评价相关的座谈会、问卷调查等活动，表达了自己对公共服务项目的期望和需求，为政府部门改进工作提供了有益的参考。3.3案例分析为了更直观、深入地展现协同治理在S市预算绩效评价中的实际应用成效，本研究选取S市某重大民生项目——老旧小区改造项目作为典型案例进行详细剖析。该项目旨在改善老旧小区居民的居住环境，提升居民生活质量，涉及资金量大、利益相关者众多、实施过程复杂，是检验预算绩效评价协同治理效果的理想样本。3.3.1项目背景与目标S市作为一座发展历史悠久的城市，存在大量建成时间较早的老旧小区。这些小区普遍存在基础设施老化，如道路破损、排水不畅、供水供电设施陈旧等问题；公共服务设施匮乏，缺少停车位、健身设施、社区活动中心等；居住环境较差，房屋外立面破旧、绿化杂乱等。为解决这些问题，提升居民的生活品质，S市启动了老旧小区改造项目。该项目计划在3年内对市内多个老旧小区进行全面改造，涵盖基础设施更新、公共服务设施完善、环境美化等多个方面。项目的总体目标是通过改造，使老旧小区的居住环境得到显著改善，居民的满意度大幅提升，同时促进城市的可持续发展。3.3.2协同治理过程多元主体参与：在该项目中，政府相关部门、小区居民、施工企业、社会组织等多元主体积极参与。政府部门主要包括市住房和城乡建设局、市财政局、市规划局等。市住房和城乡建设局负责项目的统筹规划和组织实施，制定改造方案和技术标准，监督工程质量和进度；市财政局负责资金的筹集和管理，确保改造资金的足额到位和合理使用；市规划局负责对改造项目的规划审批，保障改造方案符合城市整体规划要求。小区居民作为直接受益者，全程参与项目。在项目前期，通过问卷调查、座谈会等方式广泛征求居民意见，了解他们对改造内容的需求和期望，如是否希望增加停车位、改善绿化环境、增设电梯等。居民代表还参与项目监督，对施工过程中的质量、安全等问题进行监督，及时反馈问题和建议。施工企业负责项目的具体施工建设，凭借专业的技术和施工团队，按照改造方案和标准进行施工。社会组织如社区志愿者协会、环保组织等也参与其中。社区志愿者协会组织志愿者参与社区宣传和协调工作，帮助解决居民与施工方之间的矛盾和问题；环保组织则对改造过程中的环境保护工作进行监督，确保施工过程中减少对环境的污染。协同机制建立：为确保各主体之间的有效协同，建立了一系列协同机制。建立了信息共享平台，利用互联网技术搭建了老旧小区改造项目信息管理系统，政府部门、施工企业、居民代表等各方主体都可以通过该系统实时获取项目进度、资金使用、工程质量等信息，实现信息的及时、准确传递。建立了沟通协调机制，定期召开项目协调会，由政府部门牵头，组织施工企业、居民代表、社会组织等各方参加，共同商讨解决项目实施过程中遇到的问题。在项目实施过程中，发现某小区改造方案中关于停车位规划存在争议，通过召开协调会，各方充分沟通，最终调整了规划方案，满足了居民的停车需求。建立了监督考核机制，政府部门对施工企业的施工质量、进度、安全等方面进行监督考核，对表现优秀的企业给予奖励，对不符合要求的企业进行处罚；同时，居民和社会组织对政府部门的工作进行监督，提出意见和建议，促进政府部门改进工作。3.3.3预算绩效评价实施评价指标设定：根据项目目标和特点，设定了全面、科学的绩效评价指标体系。在投入指标方面，包括项目预算资金的到位率、资金分配的合理性等。资金到位率直接影响项目的推进进度，资金分配合理性则关乎各项改造内容的资金保障是否均衡。在过程指标方面，涵盖项目管理制度的健全性、施工进度的合规性、工程质量的达标情况等。健全的项目管理制度是项目顺利实施的保障，施工进度合规性确保项目按时完成，工程质量达标是改造效果的关键。在产出指标方面，包含改造后的基础设施数量和质量，如新建道路的长度和质量、新增停车位的数量、改造后的房屋外立面美观度等；公共服务设施的完善程度，如健身设施、社区活动中心的建设情况等。在效果指标方面，重点关注居民的满意度，通过问卷调查、实地走访等方式了解居民对改造效果的满意程度；以及对城市形象和可持续发展的影响，如改造后小区周边环境的改善对城市整体形象的提升，改造项目对节能减排、资源利用等方面的促进作用。评价方法选择：综合运用多种评价方法，以确保评价结果的科学性和准确性。采用成本效益分析法，对项目的成本投入和产生的效益进行量化分析，评估项目的经济效益。通过计算改造项目的总成本，包括工程建设成本、设备购置成本、管理成本等，以及项目实施后带来的经济效益，如房产增值、居民生活成本降低等，判断项目的成本效益比是否合理。运用比较法，将该项目与其他地区类似老旧小区改造项目进行对比，分析在资金使用效率、改造效果等方面的差异，找出优势和不足。还采用公众评判法，通过向小区居民发放调查问卷、组织居民座谈会等方式，广泛收集居民对项目的评价和意见，以居民的满意度作为衡量项目绩效的重要标准。在对某小区改造项目进行评价时，发放了500份调查问卷，回收有效问卷450份，居民对改造项目的满意度达到85%，同时在座谈会上，居民提出了一些关于后续维护管理的建议，为项目的持续改进提供了方向。3.3.4评价结果与成效评价结果：通过全面、深入的绩效评价，该老旧小区改造项目取得了较为理想的评价结果。在投入方面，预算资金按时足额到位，资金分配合理，保障了项目的顺利开展。在过程方面，项目管理制度健全，施工进度严格按照计划推进，工程质量达到了较高标准，未出现重大质量安全事故。在产出方面，各项基础设施和公共服务设施按照设计要求完成建设，新建道路平整宽敞，停车位数量增加，健身设施和社区活动中心投入使用，小区环境得到了极大改善。在效果方面，居民的满意度较高，达到了85%以上，通过对居民的回访和调查，居民普遍反映居住环境得到了明显提升，生活更加便利；同时，改造项目对城市形象的提升和可持续发展也起到了积极的促进作用，周边环境得到改善，吸引了更多的投资和人才。协同治理成效：协同治理在该项目中发挥了重要作用，取得了显著成效。通过多元主体的参与和协同合作，充分调动了各方的积极性和创造性。政府部门的统筹规划和组织协调，保障了项目的顺利实施；居民的参与使改造方案更加贴近居民需求，提高了居民的满意度；施工企业的专业施工确保了工程质量；社会组织的参与则促进了社区和谐，加强了项目的监督和管理。在项目实施过程中，施工企业根据居民提出的意见，对部分设计方案进行了优化，如增加了小区的绿化面积和休闲座椅，提升了居民的居住体验。协同治理提高了项目的实施效率和质量。信息共享平台和沟通协调机制的建立，使各方能够及时沟通和解决问题，避免了因信息不畅和沟通不及时导致的项目延误和质量问题。在项目施工过程中，通过信息共享平台，施工企业及时了解到材料供应的情况，提前做好准备，避免了因材料短缺导致的施工停滞；同时，通过沟通协调机制，及时解决了施工过程中与居民之间的矛盾，保障了施工的顺利进行。协同治理增强了项目的透明度和公信力。监督考核机制的建立，使项目的实施过程和结果受到各方的监督，确保了项目的公平、公正、公开，提高了政府的公信力。居民和社会组织可以通过监督考核机制，对政府部门和施工企业的工作进行监督，发现问题及时提出，促进项目的改进和完善。四、S市预算绩效评价存在问题及协同治理困境4.1绩效评价结果的客观性与权威性不足S市当前主要采用“单位自评为主、财政重评为辅”的预算项目绩效评价方式，虽旨在确保评价结果客观公正，但在实际操作中，仍存在诸多问题，致使评价结果的客观性与权威性大打折扣。在单位自评环节，不少基层预算单位在编制项目绩效目标时，面临重重困难。部分单位由于缺乏对项目的深入理解和科学规划，难以设定科学、合理、可量化、易评价的绩效指标。一些单位在设定绩效指标时，往往脱离实际，过于空泛，与单位履职任务、年度重点工作等严重脱节，无法切实有效地指导项目实施和绩效评估。在某环保项目中，单位设定的绩效目标仅简单表述为“改善环境质量”，但未明确具体的改善指标，如污染物减排量、空气质量优良天数增加比例等，使得绩效目标缺乏可衡量性和可操作性。在年度预算项目绩效自评过程中，各预算单位受利益驱动影响，为维持项目原有预算规模，避免因绩效评价结果不佳而导致预算削减，难以做到对年初设定的绩效目标进行客观、公正的评价。部分单位存在避重就轻的现象，刻意美化项目实际结果，夸大成绩，隐瞒问题，致使评价结果严重失真，自评报告质量低下。某基础设施建设项目在自评中，对于项目进度延迟、成本超支等问题避而不谈，仅强调项目在某些方面取得的微小成绩，导致自评结果与实际情况相差甚远。财政重评方面，S市财政部门通常委托第三方机构开展预算单位项目绩效评价工作。然而，第三方机构在评价过程中存在过度依赖单位绩效自评结果的问题，未能充分发挥其独立、专业的评价作用。部分第三方机构由于缺乏专业基础，在评价过程中无法准确判断项目的真实绩效水平，导致评价结果缺乏专业性和权威性。一些第三方机构在评价时，只是简单地对单位提供的数据进行汇总和整理，未进行深入的调查和分析，对于项目存在的问题未能及时发现和指出。部分第三方机构在评价过程中缺少专家参与，评价方法和指标体系不够科学合理，使得评价结果难以得到被评价单位的认可。在某教育项目的评价中，第三方机构采用的评价指标未能全面涵盖教育质量、学生满意度等关键因素，导致评价结果不能真实反映项目的实施效果，引发了被评价单位的质疑。4.2协同治理机制不完善在S市预算绩效评价的协同治理实践中，协同治理机制存在的缺陷逐渐凸显，对多元主体协同合作的成效产生了显著制约。部门之间的职责划分不够清晰明确，这是协同治理机制面临的首要问题。在预算绩效评价工作的推进过程中，财政部门、预算单位、审计部门以及其他相关部门之间的职责边界时常出现模糊不清的情况。财政部门在评价工作中承担着主导责任，但在实际操作中，与其他部门的职责划分不够精细，导致在一些关键环节出现职责交叉或空白的现象。在评价指标体系的制定过程中，财政部门与业务主管部门之间缺乏有效的沟通和协调，双方对于指标的选取和权重的设定存在分歧，使得评价指标体系难以全面、准确地反映预算项目的实际绩效情况。在某教育项目的绩效评价中，财政部门侧重于资金使用的合规性和效率指标，而教育主管部门则更关注教育质量和学生发展等指标，由于双方职责划分不明确，未能形成统一的评价指标体系，导致评价结果无法全面反映项目的真实绩效，影响了评价工作的权威性和有效性。沟通协调机制的不健全，也严重阻碍了协同治理的深入推进。各部门在预算绩效评价过程中，缺乏常态化、制度化的沟通渠道和协调机制。信息传递不及时、不准确，导致部门之间的协作效率低下，难以形成工作合力。在项目实施过程中，预算单位与财政部门之间的沟通不畅，预算单位不能及时向财政部门反馈项目进展情况和存在的问题，财政部门也无法及时给予指导和支持，使得问题得不到及时解决，影响了项目的进度和质量。在某环保项目中，预算单位在项目实施过程中遇到了技术难题，需要财政部门协调相关专家提供技术支持，但由于沟通渠道不畅，信息传递延误，导致问题未能及时解决，项目进度受到严重影响。不同部门之间的利益诉求存在差异，缺乏有效的协调机制来平衡各方利益，容易引发矛盾和冲突，影响协同治理的效果。在某基础设施建设项目中，建设部门希望加快项目进度，以尽快完成建设任务，而环保部门则更关注项目对环境的影响，要求严格执行环保标准，双方在项目实施过程中产生了矛盾，由于缺乏有效的协调机制，导致项目推进受阻。此外，S市预算绩效评价协同治理还缺乏有效的监督和激励机制。在监督方面，对各部门在协同治理中的职责履行情况和工作成效缺乏全面、系统的监督和考核。没有建立起完善的监督体系，难以对各部门的行为进行有效约束，导致一些部门在协同治理中存在敷衍了事、推诿责任等现象。在某民生项目的绩效评价中，部分部门在协同治理中未能认真履行职责，工作进展缓慢，但由于缺乏有效的监督机制，未能及时发现和纠正这些问题，影响了整个项目的绩效评价工作。在激励方面，对积极参与协同治理、工作成效显著的部门和个人缺乏相应的激励措施，无法充分调动各方的积极性和主动性。没有建立起科学合理的激励机制，使得各部门和个人在协同治理中的付出与回报不成正比，降低了他们参与协同治理的热情和动力。一些部门和个人在协同治理中做出了突出贡献，但由于没有得到相应的表彰和奖励，导致他们的积极性受到打击，影响了后续协同治理工作的开展。4.3绩效管理专业人才短缺预算绩效管理工作具有较强的专业性和复杂性，需要具备多方面知识和技能的专业人才。然而，S市在预算绩效管理专业人才方面存在严重短缺的问题，这对预算绩效评价和协同治理工作的开展产生了较大的制约。从预算单位层面来看，许多基层预算单位缺乏专业的预算绩效管理人才。大部分单位的预算绩效管理工作主要由财务人员兼任，而财务人员往往缺乏对预算绩效管理的深入理解和专业知识，难以胜任复杂的绩效评价工作。他们在绩效目标设定、指标体系构建、评价方法选择等方面存在诸多困难，导致绩效评价工作质量不高。在某预算单位中，财务人员在设定绩效目标时，由于缺乏对项目业务的深入了解，无法准确设定与项目实际情况相符的绩效目标，使得绩效目标缺乏可操作性和可衡量性。在评价过程中，财务人员也难以运用科学的评价方法对项目进行全面、准确的评价，导致评价结果不能真实反映项目的绩效水平。从财政部门和第三方评价机构来看，专业人才的短缺同样较为突出。财政部门在组织和实施预算绩效评价工作时，需要具备丰富的财政管理知识、专业的评价技能和较强的沟通协调能力的人才。然而，目前财政部门中真正具备这些能力的专业人才相对较少，难以满足日益增长的预算绩效评价工作的需求。在制定评价指标体系和评价标准时，由于缺乏专业人才的参与，导致指标体系和评价标准不够科学合理，无法准确衡量预算项目的绩效。第三方评价机构作为预算绩效评价的重要力量，其专业人才的素质和数量直接影响评价结果的质量。然而，部分第三方评价机构为了降低成本，聘请的评价人员专业水平参差不齐，缺乏相关的专业资质和实践经验。在对某重大项目进行评价时，第三方评价机构的评价人员由于缺乏对该项目所属行业的了解，无法准确把握项目的关键绩效指标，导致评价结果存在偏差，不能为项目的改进和优化提供有效的建议。绩效管理专业人才的短缺，不仅影响了预算绩效评价工作的质量和效率，也对协同治理工作的推进产生了阻碍。在协同治理过程中，各主体之间需要进行有效的沟通和协作，而专业人才的缺乏使得各主体在理解和执行协同治理任务时存在困难，难以形成有效的工作合力。在预算绩效评价指标体系的制定过程中，由于不同主体的专业人才不足，导致各方对指标的理解和意见存在较大差异，难以达成共识，影响了指标体系的科学性和合理性。在评价结果的应用环节，专业人才的缺乏使得各主体难以准确解读评价结果，无法将评价结果有效地应用于预算决策和项目管理中，降低了评价结果的应用价值。五、国内外协同治理下预算绩效评价的经验借鉴5.1国外先进经验在全球范围内，美国、英国等国家在预算绩效评价协同治理方面积累了丰富且宝贵的经验，这些经验对于我国S市乃至其他地区的预算绩效评价工作都具有重要的借鉴意义。美国在预算绩效评价协同治理方面的举措具有显著特点。1993年，美国颁布了《政府绩效与结果法案》（GPRA），这一法案堪称美国预算绩效评价协同治理的基石。该法案明确要求联邦政府各机构必须制定战略规划、绩效目标以及绩效报告，旨在提高政府绩效和公共服务质量。通过这一法案，美国构建起了一个全方位、多层次的预算绩效评价协同治理体系。在这一体系中，政府各部门不再是孤立的个体，而是紧密协作的整体。各部门依据自身职能，共同参与到预算绩效评价的各个环节中。在绩效目标设定阶段，各部门结合自身工作任务和发展规划，提出科学合理的绩效目标，并与其他部门进行充分沟通和协调，确保目标的一致性和协同性。在项目执行过程中，各部门密切配合，共享信息，共同推进项目的顺利实施。美国政府积极引入社会力量参与预算绩效评价。通过公开招标等方式，委托专业的第三方机构对政府项目进行绩效评价。这些第三方机构凭借其专业的评价能力和丰富的经验，能够独立、客观地对项目进行评估，为政府提供科学、准确的评价结果。美国还鼓励公众参与预算绩效评价，通过听证会、问卷调查等形式，广泛征求公众意见，使公众能够充分表达对政府项目的看法和需求，增强了预算绩效评价的民主性和透明度。英国在预算绩效评价协同治理方面同样成果斐然。自20世纪70年代起，英国便开启了预算绩效管理改革的征程，经过多年的探索与实践，逐步形成了一套成熟的协同治理模式。英国建立了完善的绩效评价指标体系，该体系涵盖了经济、效率、效果等多个维度，全面、准确地反映了政府项目的绩效情况。在绩效评价过程中，英国注重各部门之间的协同合作。政府部门、议会、审计机构等多方主体共同参与，形成了强大的评价合力。议会在预算绩效评价中发挥着重要的监督作用，通过审查政府预算和绩效报告，对政府的财政支出进行严格监督，确保资金使用的合理性和有效性。审计机构则运用专业的审计技术，对政府项目的财务收支和绩效情况进行审计，为绩效评价提供有力的审计支持。英国还积极推动政府与社会的合作，鼓励社会组织和企业参与政府项目的实施和评价。在一些公共服务项目中，社会组织和企业凭借其专业优势和创新能力，为项目的实施提供了多元化的解决方案，同时也参与到项目的绩效评价中，从不同角度提出意见和建议，促进了项目绩效的提升。以美国某大型基础设施建设项目的预算绩效评价为例，在项目实施过程中，联邦政府交通部门、环保部门、地方政府以及第三方评价机构等多方主体协同合作。交通部门负责项目的规划和建设，环保部门负责项目的环境影响评估和监督，地方政府负责协调项目周边的社会关系，第三方评价机构则负责对项目的绩效进行全面评估。在绩效目标设定阶段，各方共同参与讨论，根据项目的实际情况和社会需求，制定了明确、具体的绩效目标，包括项目的建设进度、质量标准、环保要求以及对当地经济发展的促进作用等。在项目执行过程中，各方保持密切沟通，及时解决出现的问题。第三方评价机构定期对项目进行评估，将评估结果及时反馈给各参与方，为项目的调整和优化提供依据。通过各方的协同合作，该项目不仅按时、高质量地完成了建设任务，还在环保、经济发展等方面取得了显著成效，得到了社会各界的广泛认可。再看英国的一个教育项目，在预算绩效评价中，政府教育部门、学校、家长代表以及社会组织共同参与。教育部门制定项目的总体目标和评价标准，学校负责项目的具体实施，家长代表从学生的角度提出意见和建议，社会组织则通过开展调查研究，为项目的评价提供数据支持。在评价过程中，各方充分沟通，共同对项目的实施效果进行评估。通过这种协同治理模式，该教育项目能够更好地满足学生的需求，提高了教育质量，得到了家长和社会的高度评价。5.2国内其他城市的实践在国内，上海、深圳等城市在预算绩效评价协同治理方面积极探索，积累了一系列具有借鉴意义的成功经验，为S市提供了宝贵的参考范例。上海市在预算绩效评价协同治理方面的实践成效显著。上海构建了全面且系统的预算绩效管理制度体系，该体系涵盖了绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施以及评价结果应用等预算绩效管理的各个关键环节。通过明确各环节的操作流程、责任主体和工作要求，为预算绩效评价协同治理提供了坚实的制度保障。在绩效目标管理环节，上海市制定了详细的绩效目标编制指南，要求预算单位结合项目特点和实际需求，科学合理地设定绩效目标，并对绩效目标进行严格审核，确保目标的明确性、可衡量性和相关性。在绩效运行监控方面，建立了定期的监控机制，对预算项目的执行进度、资金使用情况和绩效目标完成情况进行实时跟踪和监控，及时发现并解决问题。在协同治理模式上，上海积极推动多部门协同合作。财政部门作为主导力量，与审计、监察等部门建立了紧密的协同机制。在预算绩效评价过程中，各部门分工明确、协同配合。财政部门负责组织实施绩效评价工作，制定评价方案和指标体系，审核评价结果；审计部门则从审计的角度，对预算资金的使用合规性、真实性和效益性进行审计监督，为绩效评价提供有力的审计支持；监察部门负责对各部门在预算绩效评价中的履职情况进行监督，确保评价工作的公正、公平。上海还注重引入第三方机构参与绩效评价，充分发挥第三方机构的专业优势和独立客观的特点，提高评价结果的科学性和可信度。同时，积极鼓励公众参与，通过公开征求意见、召开听证会等方式，广泛听取公众对预算项目的意见和建议，增强了预算绩效评价的民主性和透明度。以上海市某重大环保项目的预算绩效评价为例，在项目实施过程中，财政部门、环保部门、审计部门以及第三方评价机构共同参与。财政部门负责项目资金的安排和管理，制定绩效评价方案；环保部门负责项目的具体实施和监管，提供项目执行过程中的相关数据和信息；审计部门对项目资金的使用情况进行审计，确保资金使用合规；第三方评价机构运用专业的评价方法和指标体系，对项目的绩效进行全面评估。在评价过程中，通过召开多部门协调会议，及时沟通解决出现的问题。通过问卷调查、座谈会等方式广泛征求公众意见，公众对项目的环保效果、对周边居民生活的影响等方面提出了宝贵的意见和建议。通过各方的协同合作，该项目的预算绩效评价工作取得了良好的效果，评价结果为项目的后续改进和优化提供了重要依据，促进了项目的顺利实施和环保目标的实现。深圳市在预算绩效评价协同治理方面也进行了富有成效的探索。深圳建立了完善的绩效指标体系，该体系充分考虑了不同行业、不同领域的特点和需求，具有很强的针对性和可操作性。在指标设定过程中，广泛征求了各部门、各行业专家以及社会公众的意见，确保指标能够准确反映项目的绩效情况。对于教育领域的绩效指标，不仅关注学生的学业成绩，还注重学生的综合素质培养、创新能力提升等方面；对于医疗卫生领域的绩效指标，除了考虑医疗服务的数量和质量，还关注患者的满意度、医疗费用控制等因素。深圳还大力推进信息化建设，打造了高效的预算绩效管理信息平台。该平台实现了预算编制、执行、监控、评价等全过程的信息化管理，提高了工作效率和数据准确性。通过信息平台，各部门可以实时共享预算绩效信息，实现了信息的互联互通和协同工作。预算单位可以在线填报绩效目标、执行情况和自评报告，财政部门可以实时审核和监控，第三方评价机构可以在线获取评价所需的数据和资料，公众也可以通过平台查询预算绩效信息，参与评价和监督。在结果应用方面，深圳建立了严格的绩效问责机制。将绩效评价结果与预算安排、干部考核等紧密挂钩，对绩效评价结果优秀的部门和项目给予奖励，对绩效评价结果不合格的部门和项目进行问责，要求其限期整改，并相应减少或暂停预算安排。对于连续多年绩效评价结果不合格的部门，对其主要负责人进行问责，从而强化了各部门的绩效意识和责任意识，提高了财政资金的使用效益。深圳市某科技创新项目的预算绩效评价，借助信息平台，各部门能够实时共享项目的进展情况、资金使用情况等信息。在项目执行过程中，通过信息平台及时发现并解决了资金使用进度缓慢、项目进度滞后等问题。在绩效评价环节，根据预先设定的绩效指标体系，对项目的创新成果、经济效益、社会效益等方面进行了全面评价。评价结果显示，该项目在创新成果方面取得了显著成效，但在经济效益和社会效益的转化方面还有待加强。根据评价结果，相关部门对项目进行了调整和优化，加大了对项目成果转化的支持力度，并对项目负责人进行了绩效问责，要求其制定改进措施，确保项目能够实现预期的绩效目标。通过这一系列措施，该项目的绩效得到了有效提升，为深圳市的科技创新和经济发展做出了积极贡献。这些城市的成功经验表明，完善的制度体系、多部门协同合作、公众参与以及科学的结果应用机制是实现预算绩效评价协同治理的关键。S市可以结合自身实际情况，有针对性地学习和借鉴这些经验，不断完善自身的预算绩效评价协同治理体系，提高财政资金的使用效益和公共服务质量。六、