【关于XX市国土空间用途管制存在问题的调查分析8300字】

关于XX市国土空间用途管制存在问题的调查分析目录TOC\o"1-3"\h\u29178关于XX市国土空间用途管制存在问题的调查分析 122286第一节存在问题 19338一、管制规划庞杂，管制依据不统一 110798二、管制制度不完善，管制基础薄弱 225435三、管控措施不全面，管制规则不具体 323654四、管制主体单一，管制效果有限 314655第二节原因分析 427060一、不同规划之间存在的矛盾多 426248二、法律法规修订进展缓慢 623523三、工作思维和方法转变不及时 713565四、其他社会主体参与不足 7第一节存在问题一、管制规划庞杂，管制依据不统一长期以来，我国各类规划的制定隶属于不同的部门，XX市也是如此。各类规划存在不同的行业规范、相关法律法规及上级部门的相关政策要求，难以统筹协调。虽然《XX市国土空间总体规划（2021-2035）》已经启动了相关编制工作并形成初步成果，但还没有完成审查、论证、批复等工作，目前无法指导城市建设。在新的国土空间总体规划尚未批复的过渡期内，目前只能延续使用城市总体规划和土地利用总体规划的上一个版本。国务院批复的《XX市城市总体规划（2011-2020）》和《XX市土地利用总体规划（2006-2020）》均已于2020年到期，一是对2020年以后的发展不能得到有效指引，二是“两规”由于原来规划、国土部门各自管理的原因，规划目标、技术标准等方面都存在不一致的地方，图斑、地类存在矛盾冲突较多，规划的执行效果尚不能达到国土空间用途管制的要求，XX市还未能从原来的“两规”管理模式转变到国土空间规划体系的管理模式。此外，XX市市辖区已经编制的14个片区的控制性详细规划，还未能与国土空间总体规划完成衔接。另外，水、电、气、热等基础设施以及医疗卫生、教育布局、养老设施等公共服务设施的专项规划编制主体不一致，规划范围、规划期限不一致，造成等专项规划编制混乱，规划对实际工作的指导性不够。各园区、职能部门的规划编制衔接不够，各自为政的情况较为严重，缺乏通盘考虑和相互协调，导致规划的实用性不强。综上，目前XX市的规划体系庞杂，规划种类繁多，每一类规划都有自身的空间导向，每一项规划单独来看也许是科学合理的，但是当统筹全局以后，各个规划关注点不同、标准不一致、范围不同、表达方式各异，存在交叉冲突，互为干扰等问题，给规划对接造成了障碍，没有起到规划统筹的作用，也未能为国土空间用途管制提供可靠的规划依据。二、管制制度不完善，管制基础薄弱随着统一行使所有国土空间用途管制职责的提出，从国家到地方也开始着力研究并构建相关制度。然而，针对国土空间开发格局不断优化这一目标而言，当前的用途管制制度基础仍属薄弱。（一）用途管制制度多要素融合尚未实现笔者梳理了不同的空间类型所采取的用途管制制度（见表3-1）。用途管制主要通过行政许可和相应的制度设计实现。土地利用领域，相关的规定较为详细，程序较为复杂，包括用地预审、农用地转用审批、土地征收审批等审批程序，以达到总量控制、占补平衡的目标和用途管制方式的实现；建设空间方面，《城乡规划法》规定了“一书三证”制度，包括建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证，精确提出具体地块的用途及其使用条件。占用耕地、林地、草地等类型用地的，应当办理占转用审批许可等手续；非建设空间的实施许可，主要是在确认有关资源所有权的初步认证阶段体现。表3-1各类空间的用途管制制度的依据及实施方式空间管制类型法律法规依据用途管制方式审批制度设计土地《土地管理法》《土地管理法实施条例》建设用地预审、农用地转用审批、土地征收审批总量控制、占补平衡建设用地《城乡规划法》规划设计条件、“一书三证”准入条件，实施许可耕地《土地管理法》《基本农田保护条例》占用征收征用耕地审核审批、征占用耕地定额管理总量控制、占补平衡林地《森林法》《森林法实施细则》《森林法实施条例》占用征收征用林地审核审批、征占用林地定额管理总量控制、占补平衡草地《草原法》《草原征占用审核审批管理办法》草原征用使用审批草原自然保护区管理湿地《湿地保护管理规定》《国家湿地公园管理办法（试行）》占用、征收或临时占用湿地审批名录管控、占补平衡水资源《水功能区管理办法》水资源用途变更审批水功能区管理，河湖水域岸线分区管控矿产资源《矿产资源规划编制实施办法》矿业权设置方案等探矿权、采矿权（数据来源：作者整理）正如表3-1中所示，对于不同类型的空间，实行不同的用途管制制度，其所依据的法律法规也不尽相同。目前来看，各类空间的实施许可尚不统一，且存在交叉重叠现象。比如土地用途管制中包含了对林地的管制，对林地的占用和使用需要办理农用地专用审批，但与此同时，占用林地还需要到林草局办理单独的林地审批，在实际实施过程中，存在功能重复，造成同一事项多次审批，增加了审批的时间成本。总的来说，目前的用途管制制度设计依旧是以单一要素的用途管制为主，还未能实现多要素生命共同体管制的制度设计。（二）事权层级划分不统一以建设项目用地预审与选址意见书为例，宁夏回族自治区国土资源厅2007年的文件《关于印发建设项目用地预审管理实施细则的通知》规定，建设项目用地预审实行同级审查的原则，市级发改部门审批、核准的项目由市级国土资源部门预审；辖区经发部门审批、核准、备案的建设项目，由辖区国土资源分局预审。由此看到，在辖区立项的项目的用地预审权限可以下放到辖区一级，然而城乡规划管理审批权限一直在市一级并未下放。2020年1月1日起，原来分别由国土部门办理的用地预审，与规划部门办理的《建设项目选址意见书》合并，统一核发《建设项目用地预审与选址意见书》，但是从自治区到XX市并未更新相应的《实施细则》等文件，对市级与辖区级相关事权的划分也并未明确，存在事权层级划分不统一的问题。与此项类似，随着审批事项的撤并、更新，还存在一些此类状况，不同审批事项权限分别位于省、市、辖区等不同层级。需进一步细化明确各类事项权责，理顺体制机制，简化流程，构建统一合理的制度体系。三、管控措施不全面，管制规则不具体通过前文中对于XX市出台的国土空间用途管制相关措施的梳理，可以看到，当前政府对于国土空间的管控措施不够全面。一是XX市目前的用途管制延续了机构改革前对于耕地、建设用地、林地的单以一要素的调控方式，仍处在单一用途管制阶段，侧重于建设用地的监测，管控措施集中在用地预审、农用地转用审批、土地利用计划等，还没有能够扩大到覆盖湿地、草地、水、矿产和其他自然资源在内的所有领域。同时，管制措施的整体性、统筹性不强。目前也未能见到能够统筹起山水林田湖草沙等多种要素的用途管制的措施。二是具体来看，目前的管制侧重于保障粮食安全和资源安全，在耕地保护方面XX市已经开展了大量工作并取得了一定效果，对于农业空间向城镇空间转换方面的规则相对全面，程序较为完整，运行时间长，审批顺畅。生态空间的保护方面，虽然初步划定了“三区三线”并提出了管控措施，但对于生态用地如何审批、是否可以转化为建设用地等方面具体的规定不多，相关措施缺乏，实施效果还有待检验。此外，对于农业空间、生态空间之间可否互相转化、如何转化，城镇空间内不同利用用途的建设用地（例如：商业用地和居住用地，商业用地和工业用地）之间的互相转化，地下空间的利用等方面的管制规则尚处于空白，造成了实际工作中遇到类似情况无从下手。四、管制主体单一，管制效果有限整体来看，目前对于对空间用途的管制仍然呈现出行政主导的特点，由政府主导，甚至是政府单独管控，缺乏企业、个人和社会组织的参与。在用途管制的过程中，从规划的编制到管制的实施，现行体系中公众参与方式相对滞后，多集中于实施后的公示公告等阶段，社会公众依旧处于被动接受的状态，政府与其他社会主体的沟通不足，公众的认同感也较低。同时，缺乏对于政府管制行为的评估与监督机制、沟通与反馈机制，因此在政府制定政策、实施管制时都存在不同程度的信息不对称，很多措施一旦落地实施，往往达不到预期的效果，然而在后续推进过程中，却又无法及时纠正和改进。从管制效果来看，当前重点建设对耕地、生态用地的占用存在一定的威胁。笔者梳理了2015年以来XX市市辖区新增建设用地面积及其中占用耕地面积的情况（见表3-2），2015年以来XX市市辖区重点建设共占用农用地和未利用地面积合计3447.52公顷，其中占用耕地1395.55公顷，占到新增建设用地的40.5%。特别是在2017年以后，XX市新增建设用地中占用耕地的面积均超过了50%。对任何一个城市而言，以建设带动经济、以招商带动产业转型的大背景下，城市的经济建设任务与生态环境保护及耕地保护都会产生一定的矛盾冲突。表3-2市辖区新增建设用地面积及占用耕地面积统计表（单位：公顷）20152016201720182019总计新增建设用地面积1225.55690.07650.95509.59371.363447.52其中占用耕地面积374.91203.03369.76260.15187.691395.55新增建设用地中占用耕地的比例30.6%29.4%56.8%51.1%50.5%40.5%（数据来源：XX市自然资源局）土地资源是有限的，其中适宜耕作的、适宜建设的土地资源更为有限。然而城市要发展，人口不断增加，耕地要保护，生态要保护，国土空间资源用于耕种、造林或开发建设，给社会带来了经济效益、生态效益和社会效益。建设项目实施过程中，用地单位如占用农业用地进行建设，虽然为其它成员创造了交通便利等社会福利，但是对农户、周围居民和村级组织，甚至对城市和整个区域来说，失去了农田带来的经济、生态和社会效益。目前，但从政府部门的角度，对于如何平衡好经济效益、社会效益、生态效益难以提出好的举措，现有措施对国土空间的管制效果也比较有限。第二节原因分析一、不同规划之间存在的矛盾多（一）国土空间规划体系尚未建立长期以来，我国各类规划的制定隶属于不同的部门，执行层次跨越各个层级，实施目的反映不同的主题，编制基础依据不同的法律，管制要素单一、“规划重叠”、“各自为政”等矛盾突出。笔者梳理了国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划三个主要的规划运行的各个环节（见表3-3）。可以看到，“多规”模式主要存在以下几个方面的矛盾：一是各规划目标不统一。目前庞杂的规划体系下，各个规划的目标不尽相同，如土地利用总体规划一直以来重点关注耕地，国民经济和社会发展规划着眼于实现经济社会发展目标，城市总体规划则考虑城市经济发展和空间的合理利用目标。而根据管制理论，政府管制必须服务于明确的政策目标,并且有助于这些目标的实现，在规划目标不统一不确定的情况下，加大政府管制的难度。二是用地分类标准存在冲突。各部门所制定的用地技术标准不统一，就比如我国已经存在了很长时间的城市规划和土地分类标准。城市规划建设用地分类标准关注建设空间，所以对于建设用地具体用途的分类更加具体和全面，对非建设用地分类仅简单概括，不做过多考虑；土地利用分类标准对建设用地、非建设用地分类均较为细致。两套标准存在相互冲突、矛盾、不一致的地方，比如采矿用地、城市绿地等用地的归属不明确。三是不同类型规划的统筹地位不同。法定规划和非法定规划同时存在，且都对下位规划具有指导作用，被视为下位规划的编制依据。但各类规划的法定地位不同，从而导致规划之间的执行效力存在冲突，这也一定程度上限制了规划的统领性和约束力。表3-3三种主要类型规划运行差异对比表土地利用总体规划国民经济和社会发展规划城市总体规划编制部门原国土部门发展和改革委员会原规划部门编制依据上级土地利用总体规划中共中央、国务院关于制定国民经济和社会发展规划的若干意见上级城市总体规划法律依据《土地管理法》《宪法》《城乡规划法》审批机关国务院、上级政府本级人大国务院、上级政府规划年限15年5年20年实施方式约束性指导性预期性监督机构上级政府、本级人大本级人大上级政府、本级人大监管活动土地监督检查政府年度工作报告城乡规划监督检查监测手段遥感监测、土地变更调查国民经济统计遥感监测、报告、检查（数据来源：作者整理）规划是实施管制的依据和基础。在当前国土空间规划体系尚未建立的情况下，目标、标准、统筹地位均不统一的各类规划无法形成指导合力，也覆盖不了所有的国土空间要素，影响国土空间用途管制的实施。（二）国土空间一张图信息平台建设进度落后原国土部门的信息平台建设走在前列，实现了将土地利用规划、土地利用现状、建设用地审批、建设用地供应、生态保护红线、永久基本农田等相关数据整合，并实现了一个平台审批。然而，新要求下，国土信息平台与原城市规划、详细规划、专项规划等多数据整合的进展较慢，收到部分客观原因的影响：一是部分专项规划只有文字成果，没有全要素的矢量数据，无法叠加到“一张图”实现可视数据化。专项规划是由行业主管部门编制的规划，指导该行业未来一个时期的发展，各部门出发点不同，部分行业专项规划的重点并非在空间维度的布局，而是重点在政策引导、管控要求等方面，不要求空间维度的落实，因此未编制矢量数据的图件。二是坐标系统的不统一，土地审批使用国家2000坐标系，但建设工程规划审批、不动产登记环节因精度要求高，使用XX城市坐标系，无法直接进行数据整合。两种坐标系的转换需要特定软件、专业人事进行转图，坐标转换后误差无法避免。此外，坐标转换的核心技术掌握在少数技术单位手中，沟通协调存在问题。三是信息平台的建设完成后，平台的协同效率、效果都与最终是否能有效接入各部门共享使用相关，理想状态下希望能够实现数据的共享和互通，可以为项目生成、策划、审批的各个部门服务，但其中地形图、影像图等涉密数据的保密要求高，如何能够兼顾数据的保密和共享需求的问题，目前尚未得到有效解决。二、法律法规修订进展缓慢（一）国家对法律法规的修订滞后于机构改革根据管制理论，依法管制是政府管制的根本特征之一。通常我们也说依法行政。国土空间用途管制是国家强制实施的措施，必须有法可依。2018年机构改革涉及到的部门职责职能的整合调整众多，需要调整的行政权利众多，因此需要对于涉及到的相关法律法规进行论证调整，确保整个自然资源法律法规的系统性和逻辑性。虽然《土地管理法》于2019年进行了修订，但是此轮主要是对于土地征收、集体土地等方面的条文进行了修改，修订重点并非在国土空间用途管制方面。现行的《城乡规划法》在2018年机构改革后尚未修订，与当前国土空间规划体系管理体系存在诸多矛盾和冲突。因此，在目前这个阶段，出现了法律法规与行政实际不配套的情况。为了改善这一状况，必须尽快对涉及到的相关法律法规的完成修订，才能为实施国土空间用途管制提供法律依据。然而，任何法律的修改都必须严肃、认真、谨慎地对待，法律修改的程序多、时间长。一方面，法律修改提案提出前，就需要由人大常委会进行调研论证，收集各部门及专家意见，听取他们对于法律条文修改的需求。法律条文的修改牵一发而动全身，必须对拟调整的法条进行实际论证，严密梳理法律法规的逻辑，确保系统性和逻辑合理，再提出修改提案。这一过程用时较长。另一方面，法律的制定不是一朝一夕的事，每一部法律都需要长期发挥作用，所以必须保证法律制定及修改程序严谨。要经过提案、审议、修改、表决、公布等5个步骤。经过深入研究和充分调研法律修改的必要性，并拿出法律修正提案后，还必须认真履行立法的每一个步骤程序，方能颁布程序合法、内容合理的法律法规，因此法律法规的修订时间长。由于以上两个因素，目前我国自然资源和国土空间用途管制相关法律法规修订滞后于现实工作。（二）地方性法律法规的修订也具有滞后性现行的《宁夏回族自治区土地管理条例》《XX市城乡规划条例》等地方法规和条例制定时间较早，多年未进行修订，与目前新的国土空间规划体系和国土空间用途管制要求不匹配。地方法规通常在国家法律法规公布以后，地方人大根据地方实际情况，制定和修改。比如国家修订了土地、规划等法律并已正式发布后，地方人大再根据宁夏区情和XX市情制定相应的地方管理条例，因此地方性法律法规的制定和实施滞后于实际工作。三、工作思维和方法转变不及时（一）管制手段未能与时俱进国土空间用途具有多样性，人们为了根据自身的需要、土地的特性，确定空间的使用方式或类型，因此国土空间用途是地表形态、附着物、劳动力和资本投入的综合表现。可以被用于居住、工业用途、商业用途等，可以用于开采矿物，还可以被用种植农作物、种植果园、放牧等等。由于国土空间使用方式多样的特点，就常常会引起两种以上用途的竞争，并且这种用途不是自然恒定的，一个地块的用途有机会实现向另一种用途的转换。这种竞争往往导致空间的使用趋于最大经济回报，倾向于将其用于矿产资源开发、工业生产等单位生产效率高、经济回报高的方面，而忽略空间的农业用途或生态效益，长此以往，损害人类的长远利益。因此，对国土空间的使用所作出的限制，必须树立统筹集约的思维，以寻找近期利益与长远利益、局部利益与全局利益、经济利益与社会和生态利益的平衡。根据良好的管制理论，管制应当清晰、简洁、实用，且提倡改革和创新，服务于规划目标。通过前文的梳理不难看出，目前XX市在工作方法、管制手段等方面依旧延续传统的办法，相关措施不能够覆盖到国土空间的全部，并且管制的统筹兼顾性、整体性方面仍然不强。造成这一问题主要有两方面的因素，一方面，在当前相关法律法规修订滞后于机构改革，在国家的国土空间用途管制制度体系还没有能够全面构建起来的条件下，地方政府出台相应的管控政策和措施缺少必要的依据和保障，这也是当前事实存在的客观影响因素。但不可否认的是，在主观方面，当前XX市的相关部门对于国土空间用途管制的整体性和统筹性的学习、认识和理解还不到位，国土空间用途管制的思想没有能够深入人心，在管制手段和方法方面的创造力不足，造成了实际开展工作中出现了相关的困难，管制效果不佳。（二）相关从业人员思维理念转变不到位国土空间用途管制是一场从上而下管理理念的革新。目前我国的自然资源管理部门从上到下都在转换过去的思维，通过综合考虑管制的内容、基础和手段，建立以分区制为基础的空间用途管制制度，从单一用途管制过渡到综合的国土空间用途管制。地方政府作为直接实施管制的层级，不仅仅是自然资源等职能部门需要转变观念，地方政府、政府其他的相关职能部门、相关从业人员和社会公众也都需要重新认识和构建空间思维，迅速转变用途管制的理念，并在政策设计和规则的制定、人员能力水平提升等各个方面有所体现。四、其他社会主体参与不足（一）政策设计对其他主体参与考虑不充分当前XX市国土空间用途管制政策的设计仍旧被隐藏在政府内部，政策的推行仍然局限在上下级政府之中，体现的是不同层级的政府和政府部门的行政权力围绕着职权和资源分配展开的活动，对国土空间开发格局的保护与管理被限定在封闭的行政框架内，这不仅导致政府难以对管制制度的合理性和有效性做出客观