质量技术监督行政执法的案例分析1课件

2021年5月2021年5月主讲人祝捷武汉大学法学院目录目录〔一〕如何从法律的角度认识“质量〞哲学的：有关事物质的量的规定性；物理学的：物体的一种性质,通常指该物体所含物质的量,是量度物体惯性大小的物理量；经济学的：产品的适用性，即产品在使用时能成功满足用户需要的程度。ISO8402：质量反映实体满足明确或者隐含能力的特性综合。?标准化法?第14条：强制性标准，必须执行。不符合强制性标准的产品，禁止生产、销售和进口。推荐性标准，国家鼓励企业自愿采用。思考：以上四个概念是我们在描述产品质量时常用的概念，产品质量不合格、产品瑕疵、产品缺陷和不符合强制性标准，它们的关系是什么？产品质量不合格产品瑕疵产品缺陷不符合强制性标准不合理危险美国法的借镜：1、消费者期待标准；〔游泳池案〕2、风险-效用标准；〔衬衫案〕3、贝克两分法标准。〔二〕产品质量法的设计原理：消费者主权谁更能保障产品质量？消费者1、消费者是产品的购置者；2、消费者是产品的使用者；3、消费者是产品的评价者；4、消费者是产品的承受者。总结：消费者运用货币投票，对产品质量的监督是外部监督，因而也可以更加有效地监督产品质量。消费者在质量管理中的弱势地位1、消费者和生产者所享有的信息明显不对称2、消费者所能控制的社会资源在事实上远小于生产者3、国家的经济管制结构不利于消费者总结：尽管我们认为消费者更能保障产品质量，但我们也不得不成认消费者事实上在质量管理活动中处于弱势地位。通过法律，赋予消费者以法律上的特权和优势地位，加强消费者因事实权力缺乏而导致的弱势地位，以实现消费者主权。质量监督行政执法，就是国家运用公权力〔行政权力〕保证产品质量、落实产品责任，实现消费者主权的活动。请思考：谁是消费者？1962年，肯尼迪总统在向国会提出的“消费者权利咨文〞中，提出了“人人都是消费者〞的理念，并提出消费者应当具有的根本权利。保护消费者的权利，就是保护每个人的权利。实例：美国：市场份额理论德国：瑕疵担保期限辛德尔诉艾伯特实验室案案情简介原告辛德尔的母亲在怀孕期间服用过防止流产药物DES，该药物导致原告成年后患有癌症。当时全美有190家企业生产DES，原告无法举证其母亲向哪家公司购置过该药。遂向法院控告当时在市场占有95％销售率的5家公司。为使原告获得赔偿，法院按照当时这5家公司的市场份额比例，要求5家公司向原告赔偿。本案是市场份额理论的典型案件在本案中，法院并未找出实际的责任主体，但从最大限度保护消费者的立法理念出发，将占有一定市场份额的生产者都列为责任主体。表达了消费者与生产者之间的不平等。瑕疵担保期限是德国具有特色的产品质量监管制度。根据2002年?瑕疵担保法?的规定，凡商品在2年〔原为6个月〕出现瑕疵的，即推定商品在售出前即存在瑕疵，除非因产品特性而使得产品的质量担保期有特殊规定的，商场不得与买方约定更短的期限。对于2年内出现瑕疵的产品，消费者有三种选择：第一，免费维修或更换，第二，减少价款或者赔偿损失；第三，买方有权单方面解除合同，要求退货，并要求卖方赔偿全部损失。联想：我国消费者在发生质量问题时，必须先自行证明确因非消费者的原因造成的损害，而在实践中，一般由生产者负责检测。试用德国的“瑕疵担保期限〞制度进行分析。二、两个文件的立法背景与结构行政法治的成就1996年：?行政处分法?2004年：?行政许可法?2021年：?行政强制法?目前，三种主要具体行政行为都已经有法可依，中国特色的行政法律体系已经根本形成。程序正义与行政法治的关系1、程序是保证实体正义的根本途径；2、程序正义是行政法治的重要价值；程序正义要克服的两个倾向1、认为只要实体正确，程序是否正确没有意义；2、认为程序正义是形式主义、走过场。程序正义在我国行政法律体系中的地位?行政诉讼法?第54条第2款第3项：具体行政行为有以下情形之一的，判决撤销或者局部撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：……；3.违反法定程序的；……由此可见，违反法定程序会使具体行政行为归于无效或可撤销。程序正义的两点根本要求1、每个人都有被倾听的权利2、任何人不得作自己的法官137号、138号与46－49号文的关系137号：46号、47号、49号的根底上作修正138号：48号的根底上作修正两个文件的结构137号文：共8章65条总那么管辖行政处分的一般程序行政处分的听证程序行政处分的简易程序行政处分的执行和结案期间与送达附那么3、规定更加标准137号第16条：案件承办人员对当事人或者有关证明人的询问调查应当个别进行。询问前应当收集、核对被询问人的身份证明，并告知其权利和义务。询问调查应当制作笔录，经被询问人确认无误后在笔录上逐页签名或者盖章。笔录如有过失、遗漏，应当允许其更正或者补充，更正或者补充局部应当由被询问人以签名、盖章或者押印等方式确认。46号第17条：对行政相对人作询问调查时，可以根据需要下达?通知书?.承办人员进行询问调查时，应当允许行政相对人作辨解陈述，并将情况记入?调查笔录?，经行政相对人校阅后，签名或者押印。登记保存和封存用在证据保全上，哪一个更加准确？2000年：Y县曲轴厂诉B区质监局案B区质监局对Y县曲轴厂冒用他人厂名厂址的产品做查封存，10天后解封，Y县曲轴厂诉至人民法院，认为B区质监局超期封存，人民法院驳回原告该项诉讼请求。2001年：M诉L市质监局案L市质监局封存M〔个体户〕生产的不符合国家标准的棉胎，15天后解封，M诉至人民法院，认为L市质监局超期封存，人民法院支持M的诉讼请求，判决L市质监局败诉。在此方面，46号没有正确认清登记保存和查封存的区别，对于实践中的混乱，应当承担一定的责任。事实上，?行政处分法?第37条〔登记保存〕的目的，是赋予行政机关保全证据的权力，使得局部行政机关在其他法律法规未授权的情况下，仍有采取行政强制措施，以保全证据。?产品质量法?第18条〔查封扣押〕的目的不限于保全证据，因此与?行政处分法?第37条的立法目的并不相同，两个条文不可混淆。三、两个文件的具体问题与案例分析一、137号的具体问题与案例分析〔一〕依法处分与法律适用问题〔二〕主管的问题〔三〕管辖问题〔四〕证据及证据保全问题〔五〕听证问题〔六〕自由裁量权的问题〔七〕告知程序的问题〔八〕简易程序问题〔九〕处分执行问题〔十〕综合性案例演练〔一〕依法处分与法律适用问题依法处分是行政执法的根本要求，但由于某些原因，行政机关常常会遇到法律适用问题。原因包括：1、法律标准的抽象性与执法的灵活性之间存在落差；2、法律标准之间常常存在冲突，导致法律选择适用困难。法律抽象性与执法灵活性的关系1、严格遵守法律的强制性规定2、准确把握上位法中的抽象概念，尤其是立法者的立法精神3、通过对立法精神的把握，在下位法中将上位法的抽象概念具体化，使之在实践中更加具有可操作性。案例：K县农药有限责任公司诉K县质监局案2021年3月，K县质监局执法人员在K县农药检查时发现，该公司生产的某种农药在外包装标识上存在三个问题：产品名称未标注中文名称〔仅用英文标示〕、未标注有效成分及含、未标注生产企业地址。县质监局经审理后认为，本案农药包装物的标识标注，不符合?农药包装通那么?的强制性国家标准，因此，农药公司该批农药的行为，违反了?标准化法实施条例?第23条“从事科研、生产、经营的单位和个人，必须严格执行强制性标准，……〞决定依据?标准化法实施条例?第33条第1款“生产不符合强制性标准的产品的……〞的规定，给予行政处分。农药公司不服，向市质监局提起行政复议。本案是典型的法律确实定性与执法的灵活性之间的协调，其本质是一个法律解释的问题。从外表上看，?标准化法实施条例?第33条第1款所适用的对象是“产品〞，而不是“标示〞，但并未规定“产品〞是否将“标示〞排除在外。在法学上，这一情形被称为“法律漏洞〞，法律解释的功能就是通过对确定性的法律进行说明，填补法律的漏洞，以应对具体执法环境中灵活多变的情况。本案应当如何解决？农药不可能裸装，必须用包装物〔如瓶子、纸箱等〕进行必要的包装，方能出厂销售，所以，包装物实际上构成了农药的有机组成局部，不能将农药和农药的包装物机械地别离。因此，农药包装物上的标示违反强制性的国家标准，也属于“产品〞违反强制性国家标准，适用?标准化法实施条例?第33条第1款，原行政处分决定并无适用法律错误的情形，应予维持。执法人员：要我们依法执法，但是法律自己打架，我们该怎么办？法律如何打架？1、相抵触：上位法与下位法之间2、不一致：同位阶的法律之间法律“打架〞怎么劝架？1、相抵触〔下位法与上位法之间〕：下位法抵触上位法的无效；2、不一致〔同一层级的标准性文件之间〕：1〕新法优于旧法2〕特别法优于普通法问题：新的一般规定与旧的特殊规定不一致，如何处理？思考：对此情况，执法部门应当如何处理？案例：D县质监局查处D县某公司案D县某公司生产的西洋参滋补膏标注的主要原料为蜂蜜和西洋参，包装盒上还标有QS标志及食品生产许可证编号。D县质监局查处后，出现两种不同的意见，意见之一认为，西洋参不属于食药两用的添加物，因而本案属于食品添加药品，属于生产环节的违法行为，应当由质监部门依据?食品平安法?第86条处分，并将全案通报工商局部；意见之二认为，该公司冒用QS标志和生产许可证编号的行为构成冒用质量标志的违法行为，属于质监部门的职责范围，应当进行处分，但根据总局?关于食品中添加药物成分有关问题请示的回复?，食品原料中含有药物成分的，不属于食品，因此，D县某公司生产的西洋参滋补膏不属于食品，应当将本案主要局部移送食药药品监管部门处理。本案要矫正的一个思维误区是，不应根据相对人的身份界定其行为性质，继而决定是否属于质监部门的主要范围，而是应当在行为本身上来讨论其是否属于质监部门的主要范围。食品生产企业的行为不一定都是食品生产行为，本案就是食品生产企业非法从事保健食品生产，根据?食品平安法?的规定，质监部门的职责是对食品生产活动事实监督管理，也就是说食品生产企业的非食品生产活动并不属于监管范围，而非食品生产企业的食品生产活动属于监管范围。主管问题不仅发生在质检系统与其他部门之间，也发生在质检系统内部的质监与检验检疫之间。案例：C县质监局查处某钟表公司案C县质监局执法人员根据上级质监部门监督抽查的工作方案，对本县某钟表有限责任公司生产的某石英钟进行抽检，认定该品牌的石英钟不符合其国家标准，因而给予处分。该钟表公司对石英钟不符合国家标准的事实予以认可，但认为该批石英钟属于出口产品，已经全部销往波兰，并提供了海关出口报关单、出货明细表、出口产品购销合同等，证明该批产品确实为出口产品。但C县质监局仍给予处分。钟表公司不服，提起复议。复议机关认定，本案所涉及的钟表为出口商品，根据我国有关规定，应当由出入境检验检疫部门负责查处，而非质监部门。案例：B市质监局查处甲公司生产不符合国家强制性标准的建筑材料案A市甲公司成心偷工减料生产一批不符合国家强制性标准的建筑材料并销售给B市乙公司，该批建筑材料在运往B市过程中途径C市，后被B市质监局查获，但仍有一批建材已经使用在B市的建筑工程上。B市质监局经过调查认为，甲公司的行为构成生产、销售不符合国家爱强制性标准产品的违法行为，依法对其作出行政处分。甲公司不服，认为其违法行为发生地在A市，B市越权执法无效。从法理上而言，A市是违法行为实施地、B市既是违法行为实施地、又是违法结果发生地、C市也因途径情形为违法行为实施地，因此，A、B、C三地的质监局均有管辖权。但，认定违法行为的发生地不是简单的从违法行为的实施地、经过地、结果地中任选一处，而应当在全面分析掌握违法行为发生、开展全过程的根底上，综合考虑违法行为造成的法律后果和社会影响，本着提高行政执法有效性和实现执法目的的原那么进行认定。〔四〕证据与证据保全的问题137号文第14条：案件承办人员应当对案件进行全面调查，收集认定案件事实的证据；书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、现场笔录以及检验、检测、检定或鉴定结果，经查证属实后作为认定案件事实的证据。1、办案人员应当全面收集证据，既包括对当事人不利的证据，也包括对当事人有利的证据，不作有罪推定。2、本条所列举的证据类型并非自然具有证据效力，包括各类鉴定报告在内，而应当“查证属实〞前方具有证据效力，如有反证，即便是鉴定报告类证据，仍可以被推翻。值得注意的，137号文第15条规定现场检查在必要时可以采取拍照、录像等方式记录现场情况。证据规那么被滥用的标准根底：?行政诉讼法?及其司法解释的有关规定第32条：被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的标准性文件。第33条：在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。司法解释第30条：以下证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据：1〕被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据；2〕被告严重违反法定程序收集的其他证据。公证机构参与行政执法的法律依据：?公证法?第2条：公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动。行政执法活动，可以纳入“有法律意义的事实和文书的真实性、合法性〞的事项中。如何理解数额较大？由地方性法规、地方政府规章规定，没有规定的，为3万元以上。?L省行政处分听证程序暂行规定?的规定：1、对公民罚款1000元以上；2、对个体经营者罚款2000元以上；3、对法人或其他组织罚款10000元以上。第40条如何理解？听证有启动案审委再审的效力，但这种效力并非意味着案审委“应当〞根据听证笔录审理案件。因此，第40条还是应当根据?行政处分法?第43条加以理解。〔六〕自由裁量权的问题执法的幅度要求?行政诉讼法?及其司法解释的有关规定第54条第〔四〕项：行政处分显失公平的，可以判决变更。在作出行政处分时，不仅要符合法律的强制性规定，做到处分的合法性，而且要根据相对人的行为进行适当处分，做到执法均衡原那么，实现处分的合理性。问题：何谓“处分的合理性〞？其判断标准是什么？解决途径：制定行政执法裁量基准，将“合理性〞予以量化。裁量基准：行政机关行使自由裁量权时所必须依循的标准，在实践中又可称为裁量标准、执法标准、执法指导标准等。裁量基准是标准行政自由裁量权、促进行政执法科学化、标准化的重要制度。目前，全国很多省、市、县的质监部门都制定了裁量基准，但科学性、标准性仍有较大差异。请比较以下两个裁量基准，哪一个更加科学？〔七〕送达的问题送达是质监行政执法中最为困难的执法环节之一，137号文有关送达的规定，比46号文的相关规定要全面得多。第59条〔送达的一般规定〕送达执法文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在时交与其同住的成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织的委托代理人、负责收件的人签收。签收日期为送达日期。第60条〔拒绝送达〕受送达人拒绝接收执法文书的，送达人可以邀请有关基层组织等第三方的见证人员到场，说明情况，在送达回证上载明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把执法文书留在受送达人的住所，即视为送达。留置送达应当采用录音、录像等方式记录送达情况。比较本条规定与公证处介入行政执法的关系。〔八〕简易程序的问题同听证程序一样，简易程序是在第47号根底上修改而成。第42条〔适用条件〕1、实体条件：违法事实清楚、证据确凿；2、形式条件：个人50元以下、法人或者其他组织1000元以下罚款，或警告。注意：实务中常常重视的是形式条件，但应当既重视实体条件，也重视形式条件。从立法技艺上而言，137号文采用准用规定的方法，引用了?行政处分法?的有关规定，而没有一一列举相关的规定，节约了立法本钱。提示：既要重视具体的办案规那么，也要重视办案规那么所依据的上位法，而不是依赖具体的办案规那么。问题：执行罚能否超过罚款的本数？?行政强制法?第45条第2款：加处分款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。10月8日，B区质监局做出行政处分决定书，对Y县铸造厂做出罚款、没收违法所得等行政处分。Y县铸造厂不服，向人民法院提起行政诉讼。根据C市中级人民法院的判决，B区质监局的具体行政行为事实不清、证据缺乏、程序违法、适用法律错误、超越职权，因而无效。1、事实不清、证据缺乏：B区质监局屡次指出Y县铸造厂的行为假冒了“C市东康公司〞的产品标识，但C市并无一家名为“C市东康公司〞的企业，且CD标识属东康-本田发动机的企业名称。且Y县铸造厂系用自己的地址生产、销售。B区质监局无法证明Y县配件厂假冒了其他企业的厂名、厂址和标识，因而属于事实不清、证据缺乏。2、B区质监局于2021年10月8日做出行政处分决定书之前，即收取了相对人的罚款并将其所扣押的轿车抵作罚款，属于“未定先罚〞，且违反了?行政处分法?第20条规定的“作出处分决定机关和收缴罚款机关别离〞的规定，属于程序上的重大违法。思考：B区质监局能否以受C市局指定管辖主张免责？综合考察137号文第8条至第9条，有关上下级之间管辖权分配的规定可以归纳为：1、下级质监部门对管辖权发生争议的，报请共同的上一级质监部门指定管辖；2、上级质监部门可以管辖下级质监部门的案件〔提审或下级质监部门报请审理〕；3、有特殊原因的，上级质监部门可以指定管辖。案审制度是质监系统执法办案的特色，是最重要的办案环节。全国仅有极少数行政部门以标准性文件形式提及过案件的集体审理，上升到部门规章且单独作出如此详尽规定的仅有质监系统。?行政处分法?未规定审理工作等内容，对于以专门的案审会审理案件，也仅有第38条第2款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处分，行政机关的负责人应当集体讨论决定。〞“集体讨论决定〞作为案件的特殊情况处理，一般案件仅“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，作出处分决定〞。集体讨论是否等于案审委讨论案件的制度，而138号文还取消了48号文有关集体审议的表述，因此，案审委制度和?行政处分法?的衔接还需进一步明确。1.48号文用46号文有关“案件〞的解释，用具有广义的案件，来指代狭义的行政处分案件，因而造成表述上的不科学，138号文明确为“行政处分案件〞。2.138号文参加了案审复核的内容，使得适用范围更加广泛，相关程序的安排也更加科学。案审委的工作职责为审理“立案查处的案件〞，与第2条?新规定?适用范围略有不同。是否代表?新规定?除案审委集体审理外的其他规定亦适用于简易处分？例如?新规定?第18条规定，从理论上来看，第18条应当适用于简易程序，在实务上也更加好操作。48号文的规定非常模糊，因而本案一度在复议机关产生争议，但如果按照138号文的规定，那么本案不存在争议，L县质监局未按规章规定的程序组织审理，属于违反法定程序，其具体行政行为因而无效。第7条〔案审办〕【新】第七条案审委应当下设办公室〔或者专职工作人员，下同〕。案审委办公室〔以下简称案审办〕应当按照查审别离的原那么设置。【旧】第五条审委会应当确立审委会办公室〔或者专职人员，下同〕，负责处理审委会日常事务。本条明确规定案审办在初审、调查、文书制作和案件审批方面的职权，使得案审办从日常办事机构转变为具有实质审案权的机构。本条还明确提出了查审别离的原那么，对于质监部门内部通过程序对权力的制约起到了一定作用，但具体的规定还应当更加明确，如查审别离在实务中存在两种观点，其一认为是指承办调查人员和案件审理人员的别离，其二认为就是指案审办和案审委的别离。第8条〔调查终结〕【新】第八条案件承办机构应当在案件调查终结后，将案件调查终结报告以及案件的全部材料提交案审办进行初审。……【旧】第六条需要立案查处的案件，在案件调查结束后由案件承办机构提出对案件的处理意见，并附案件的全部材料报送审委会办公室进行初步审核。本条规定了调查终结的程序，其依据为?行政处分法?第38条“调查终结〞，在实务中，有人提出根据该条作出调查终结、提交报告的行为后，能否补充证据，补充的证据是否为复议机关和诉讼机关采信？事实上，本条规定的调查终结程序只能是案件承办人对案件的初步调查终结，而并非是?行政处分法?第38条所规定的进入审理程序意义上的调查终结，即为案件承办人的自我认识，而并不排斥初审机关、案审会要求提供补充证据的情形。事实上，138号文第10条第2款也基于同样的观点作出了初审机关可以要求补充证据的规定。第9条〔初审程序和内容〕【新】第九条案审办应当自接到案件材料后五个工作日内，完成对案件的初审工作。初审内容主要包括：……【旧】第七条审委会办公室应当自接到案件材料后3日内对案件进行初步审核，对案件材料齐全的，即可提交审委会进行集体审议。本条将初审从形式审查〔仅审查材料是否齐全〕，改为实质审查，包括事实、法律适用、裁量、程序等各方面的问题。为了适应从形式审查到实质审查的需要，将时间从3日扩大到5日。第10条〔初审意见〕【新】第十条案审办对案件进行初审后，应当提出初审意见，按照本规定第六条的规定报请案审委集体审理。案审办初审时发现案件需要进行补充调查或者案件材料需要补正的，应当向案件承办机构提出补充调查或者补正的建议。第11条〔审理程序〕【新】第十一条案审会议按照以下程序进行……关键：表决问题本条并未规定是要求取得一致意见，或者多数决原那么，更没有规定多数是一般多数〔过半数〕还是特别多数〔如三分之二、四分之三等〕第12条〔处理意见〕【新】第十二条案审委应当对案件进行全面审理，并提出以下处理意见，……，案件审理可以根据需要，征求有关部门的专家意见。专家意见应当记录在案。【旧】第九条审委会应当对案件进行全面审议，并提出以下处理意见：……大体相同，增加了有关专家意见的局部，但专家意见并不作为定案的依据，而只是作为建议处理。本条的几个问题1、相对扩大了送达的范围，从?行政处分法?的处分决定书和137号文的执法文书，扩大到行政建议等建议类文书。2、增加了“行政建议〞这一种类，而且并未如司法建议、检察建议一般提出有关“行政建议〞明确的范围，如如果将案件移送工商部门管辖，是否可以提出建议工商部门如何处理的建议？另，在诉讼法中，司法建议和检察建议是人民法院和人民检察院的一项权