特种设备安全法解读(2013年.12-福州)-周亮

特种设备安全法解读(2013年.12-福州)-周亮第一页，共74页。目录一、立法背景介绍二、重要内容解读三、贯彻实施意见第二页，共74页。一、立法背景介绍（一）立法过程1.立法的时间节点2001年：12月，质检总局对《特种设备安全监察法》起草大纲征求意见；九届全国人大有了第一个立法议案。2006年：12月，全国人大财经委成立《特种设备安全法》起草组。2009年：9月，全国人大财经委向国务院有关部门、各省人大对《特种设备安全法（草案）》征求意见。第三页，共74页。一、立法背景介绍（一）立法过程1.立法的时间节点2011年：8月23日，全国人大财经委全体会议原则通过《特种设备安全法（草案）》；10月25日，全国人大财经委主任会议通过；11月3日，列入立法计划；12月8日，向全国人大常委会提请审议《特种设备安全法（草案）》。2012年：8月28日，全国人大常委会第一次审议。2013年：4月23日，全国人大常委会第二次审议；6月29日，表决通过并颁布。第四页，共74页。一、立法背景介绍（一）立法过程2.立法的艰辛历程——2009年9月，《特种设备安全法（草案）》征求部门、地方意见后，无实质性进展。——《特种设备安全法（草案）》二审后，修改量内容多，有三审不通过的风险。第五页，共74页。一、立法背景介绍（二）立法必要性1.特种设备安全形势——国内：2012年，特种设备事故228起，死亡292人，受伤354人，万台设备起数0.41，万台死亡人数0.517。（官方数据）排在工矿商贸领域前面。——国外：我国特种设备事故率仍然很高。罗马尼亚，2012年，36万台，共发生事故26起（10起为我们的故障），死亡事故3起，万台事故起数0.44，万台死亡人数0.083。第六页，共74页。一、立法背景介绍2006年-2012全国生产安全事故死亡人数第七页，共74页。一、立法背景介绍（二）立法必要性2.特种设备安全面临的挑战——阶段性特征——安全水平可接受程度1999年10月3日，贵州兴义市马岭河客运索道坠落，造成死亡14人、受伤22人。2012年，万台电梯事故起数为0.15起，万台电梯死亡人数为0.11人，均小于特种设备平均水平，与国外发达国家电梯安全水平基本相当。第八页，共74页。一、立法背景介绍（二）立法必要性3.法的执行力高于条例。法律与条例的作用。关于法的第二十二条的实施。4.法可以调节民事关系。对政府监管部门、安全相关的企业以外的第三方进行约束，或对三方之间的关系进行明确。关于法的第七十三条、第四十三条的规定。第九页，共74页。一、立法背景介绍（三）立法的重要意义1.均衡了制度成本和违法违规成本。经济处罚金额普遍翻了一番。最低5千，最高200万，企业严重违法罚款达50万。——法的第八十四条与“理性经济人”假设理论的关系。第十页，共74页。一、立法背景介绍（三）立法的重要意义2.引入了社会监督的因素。——行业协会（第九条）——社会公众（第十一条、第十二条）公共物品、“多中心秩序理论”与“多元共治”。

储气井信息公开案例。第十一页，共74页。一、立法背景介绍（三）立法的重要意义3.奠定了分类监管的法律基础。——设备分类监管《简单压力容器安全技术监察规程》为代表。——单位分类监管使用单位分类监管与安全标准化管理。——地区分类监管（使用监管）江苏（115万）与西藏（6千多）的区别。设备数量不同、监管面积不同。第十二页，共74页。一、立法背景介绍（三）立法的重要意义4.完善了全过程监管的制度。建立了经营环节的监管制度，提出了报废的相关要求。从“生”到“死”，9个环节的全生命周期监管。国家实施全过程的安全监督管理。第十三页，共74页。二、重点内容解析本法分7章，共101条；《条例》分八章、共103条。法与条例相比，变化77条（款/项），增加24条（款/项），减少20条（款/项）。（一）基本原则法提出特种设备安全工作的原则是“安全第一、预防为主、节能环保、综合治理”，这体现了对安全生产基本方针的坚持与发展。安全第一，这是一种理念，是“以人为本、立法为民”的根本体现。

自动扶梯加装防夹挡板。第十四页，共74页。二、重点内容解析（二）适用范围特种设备的特指含义是中国独创的，国外对8种特种设备均是分别称谓，隶属于多个政府部门管理。法的第二条、第一百条是关于适用范围的描述。第十五页，共74页。二、重点内容解析

（二）适用范围1.与《条例》相比，设备种类未发生实质变化。

第二条所指的“以及法律、行政法规规定适用本法的其它特种设备”，理论上存在，事实上不可能。2.压力管道监管环节发生了变化。

《条例》第一百条，关于压力管道的设计、安装、使用的安全监督管理另行规定的条款没有了。2003年、2009年《条例》没协调下来，法的颁布没协调，直接同意，关键是环境发生变化了。第十六页，共74页。二、重点内容解析

（二）适用范围3.房屋建筑工地、市政工程工地用起重机械和场（厂）内专用机动车辆的安装、使用的监督管理。

正在跟住建部门协调，将检验、事故调查处理作为安装、使用的附属环节一并交由住建部门监管。质检部门管设计、制造。

检验没问题，但事故有难度。第十七页，共74页。二、重点内容解析（二）适用范围4.关于特种设备目录

本法强调了国家对特种设备实行目录管理，即纳入目录内的特种设备，政府才实施监管，这比《条例》更进了一步。是否纳入对应目录的名称，用标准进行判断，必要时，由全国标准化委员会进行评定。

山东海湾大型设备吊装有限公司诉我局不作为案例。第十八页，共74页。二、重点内容解析（二）适用范围4.关于特种设备目录

本法强调了国家对特种设备实行目录管理，即纳入目录内的特种设备，政府才实施监管，这比《条例》更进了一步。

总局正在拟定《特种设备目录》，已经征求各省意见，正在征求相关部委意见，目录中将对特种设备的定义、种类、品种范围进行明确，下个月报国务院批准后，以总局名义发布。

总体思路是减少，只要地方提出减少的，都减；提出增加的都慎重研究。第十九页，共74页。二、重点内容解析（二）适用范围4.关于特种设备目录

缩小监管范围，也是要慎重的。2009年《条例》修改后，场（厂）车目录进行调整，将工程机械排除在外，引来了两件麻烦事。——不对作业人员换证，人大代表提意见。

政策的连续性和过度性措施，一定要慎重考虑。第二十页，共74页。二、重点内容解析——特种设备数量设备种类总量（万台）锅炉（万台）压力容器（万台）电梯（万台）起重机械（万台）数量821.6763.53271.82245.33190.94设备种类场车（万辆）大型游乐设施（万台套）客运索道（条）压力管道（万公里）气瓶（亿只）数量48.291.6784585.131.3第二十一页，共74页。二、重点内容解析——特种设备地区分布2012年，江苏、广东、浙江、山东、上海五省市的特种设备数量位列前5位，分别为115.5万、100.9万、80万、57.1万、46.5万，占全国特种设备总量的48.7％；江苏、广东、浙江、山东、上海五省市的GDP总量在全国排名分列2、1、3、4、11位，占全国GDP总量的41.6%。第二十二页，共74页。二、重点内容解析——特种设备数量增长2003年-2012年特种设备数量第二十三页，共74页。二、重点内容解析（三）企业主体责任

与《条例》相比，法进一步明确了生产、使用单位的责任，增加了经营单位的监管措施，明确了新材料、新技术、新工艺应用的要求及途径，建立了缺陷特种设备产品召回制度，提出了报废处理的要求。第二十四页，共74页。二、重点内容解析（三）企业主体责任1.总体要求——关于特种设备安全管理人员、检测人员和作业人员

与《条例》相比，放对了位置，但更加模糊。

现有作业人员55种，2012年统计数据显示，706万作业人员，安全管理人员57万。广东省已经取消了安全管理人员资质认定，总局也曾向中编办提出过取消的建议。第二十五页，共74页。二、重点内容解析（三）企业主体责任1.总体要求——鼓励投保特种设备安全责任保险

保险是提高事故责任单位善后赔偿能力，使事故受害人能够迅速及时得到救助和赔偿，减轻政府负担、维护社会稳定的有效措施。同时，通过差异化的保费，可以促进企业提高特种设备安全管理水平。

强制与鼓励。机动车强制保险。客运索道保险和广东电梯改革。第二十六页，共74页。二、重点内容解析（三）企业主体责任2.生产单位

生产单位是特种设备本质安全保障的基础、核心，是整个监管环节中的源头。实行市场准入制度。

市场准入的多种形式：政府许可、产品检验、资料审查、行业组织或技术机构资质认证、企业合格供货方评定等。

特种设备：单位许可、型式试验、设计文件鉴定、监督检验。第二十七页，共74页。二、重点内容解析（三）企业主体责任2.生产单位

锅炉：设计文件鉴定+制造、安装单位许可+制造、安装监督检验

压力容器（不含气瓶、氧舱）：设计、制造、安装单位许可+制造监督检验

气瓶、氧舱：设计文件鉴定+制造单位许可+型式试验+制造监督检验

压力管道：设计、制造、安装单位许可+制造、安装监督检验第二十八页，共74页。二、重点内容解析（三）企业主体责任2.生产单位

电梯、起重机械：制造、安装单位许可+型式试验+制造、安装监督检验

场（厂）内专用机动车辆：制造单位许可+型式试验+制造、改造监督检验

客运索道、大型游乐设施：设计文件鉴定+制造、安装单位许可+制造、安装监督检验

世界上最严厉的政府或其下属单位实施的市场准入行为。第二十九页，共74页。二、重点内容解析（三）企业主体责任2.生产单位——许可条件：专业技术人员，设备、设施和工作场所，质量安全保障制度。严标准、低要求。注重人员数量和资格、设备和设施的数量、工作场所的大小、质量保证体系的文字，而对人员的能力、设备的性能和实际管理的效果未突出。第三十页，共74页。二、重点内容解析（三）企业主体责任2.生产单位——单位许可：2012年统计，设计单位2906个，制造单位15544个，安装单位18956个。——两个实际问题：一是非检验机构从事设计文件鉴定，将其列入检验机构核准项目二是型式试验是形式试验，非破坏性试验。第三十一页，共74页。二、重点内容解析（三）企业主体责任2.生产单位

——关于国家产业政策明令淘汰的特种设备。

比如，2011年6月1日实施的《产业结构调整指导目录（2011年本）》（国家发展改革委令第9号），将TQ60、TQ80塔式起重机和QT16、QT20、QT25井架简易塔式起重机以及固定炉排燃煤锅炉（双层固定炉排燃煤锅炉除外）等特种设备列入淘汰类产品目录。

在特种设备的设计、制造、检验检测等环节将严格进行审查，确保特种设备淘汰制度的贯彻实施。

老设备老办法，新设备新办法。（燃煤锅炉提升工程）第三十二页，共74页。二、重点内容解析（三）企业主体责任2.生产单位——关于电梯改造、修理

“电梯制造单位”，一般是指原电梯制造单位；对于在用电梯的改造、修理，如原制造单位已经不存在，或者原制造单位不再具有相应资格，没有能力进行改造、修理的，电梯产权单位可以选择取得相应资格的单位进行该电梯的改造、修理。

对于改造的，应当按照相关安全技术规范的要求更换产品铭牌；

对于修理的，原制造单位仅对制造所涉及的质量和安全问题负责。第三十三页，共74页。二、重点内容解析（三）企业主体责任2.生产单位——关于电梯改造、修理

为做好第二十二条规定实施的平稳过渡，我局拟按照“新梯新办法，老梯老办法”的原则，《特种设备安全法》实施后安装、使用的新电梯，应当遵守此条规定；实施前已经投入使用的电梯，仍可延续以往的工作方式。因为对该条有不同意见，因此，采用增量改革的方式来解决，不是最好的办法，但有利于减少改革的阻力。第三十四页，共74页。二、重点内容解析（三）企业主体责任2.生产单位——关于安装告知

法第二十三条规定，直辖市或者设区的市级监管部门负责接受告知。照搬条例写法，存在遗憾。如果以后使用登记下发县级监管部门实施，可能要授权。——当前两个问题：一是告知收费，二是对告知提出附加的资料要求，不执行总局规定。

第三十五页，共74页。二、重点内容解析（三）企业主体责任2.生产单位——关于制造监督检验

《特种设备安全法》实施后，对起重机械、大型游乐设施不再实施制造过程监督检验；实施前，已经开展监督检验的产品，继续完成整个制造过程的监督检验，并出具监督检验证书。

第三十六页，共74页。二、重点内容解析（三）企业主体责任2.生产单位——关于特种设备缺陷产品召回

总局将制定专门的规章，对缺陷产品采取修理、更换、退货、回购等措施进行处理。——关于“修理”与“维修”法中的修理等同于《条例》中的维修，今后一律称作“修理”。总局将对法第二十三条所指的“修理”在安全技术规范中进行细化规定。

第三十七页，共74页。二、重点内容解析（三）企业主体责任3.经营单位

随着市场经济的发展，除制造单位直接销售外，单独销售（小型锅炉、气瓶、压力管道元件）、租赁活动（起重机械、移动式压力容器）也越来越多，增加经营环节的监管，建立特种设备的可追溯制度很有必要，与缺陷产品召回相适应。

对于经营环节的监管也是有争议的，总局将制定经营环节监管的规范性文件。主要运用监督检查、举报调查、行政处罚等方式，偏重被动监管。

第三十八页，共74页。二、重点内容解析（三）企业主体责任3.经营单位——出口：随着进出口法检目录的调整，特种设备出口检验已经取消。特检制度的调整。——进口：制造许可（锅炉、压力容器及安全附件），800多个单位。机电类特种设备型式试验备案，负国民待遇。符合安全技术规范要求（标准审查）中文说明、进口告知（销售地、使用地）

真正发挥进口许可的技术壁垒作用。

第三十九页，共74页。二、重点内容解析（三）企业主体责任4.使用单位

使用单位是保障安全的重中之重。

本法进一步明确了使用者依法履行使用登记、建立制度、建立档案、制定应急专项预案、设立管理机构和配备人员、进行维护保养和定期检查、申报定期检验、定期开展应急演练、及时对问题处理、及时上报事故等安全使用的责任。

使用单位任务最重。

第四十页，共74页。二、重点内容解析（三）企业主体责任4.使用单位——关于特种设备安全管理机构设置、专职安全管理人员的配备。

总局正在正定统一的《特种设备使用监督管理规则》，将对对齐予以规定，避免各地要求不统一，乱发证的现象。

第四十一页，共74页。二、重点内容解析（三）企业主体责任4.使用单位——关于报废一是存在严重事故隐患的设备。非法生产的特种设备，超过规定参数范围使用的特种设备，经检验检测结论为不允许使用的特种设备。二是无改造、修理价值的设备。有明显故障、异常情况而又改造、修理也无法达到安全使用要求的特种设备，改造、修理价值大于新设备价值的特种设备

第四十二页，共74页。二、重点内容解析（三）企业主体责任4.使用单位——关于报废三是达到安全技术规范规定的其他报废条件的特种设备。比如，液化石油气钢瓶。

四是达到设计使用年限未通过检验或安全评估的设备。需继续使用的，一般由检验检测机构来进行检验或安全评估，不作为法定检验。

第四十三页，共74页。二、重点内容解析（三）企业主体责任4.使用单位——关于涉氨制冷企业液氨使用单位（压力容器、压力管道）需有资格的单位进行设计。

购买有资格的单位制造的产品，并经监督检验合格。

需有资格的单位进行安装，并经监督检验合格。

第四十四页，共74页。二、重点内容解析（三）企业主体责任4.使用单位——关于涉氨制冷企业液氨使用单位（压力容器、压力管道）

需办理使用登记，建立安全管理制度，建立安全技术档案，配备安全管理机构、人员。（关键在于实用）需定期自行检查（隐患排查）、应急演练，经有资格的机构进行定期检验。（关键在于执行）

需按规定办理报废手续。事故发生时，需及时抢险并上报事故。

否则，按照第八十三条、第八十四条等处理。

第四十五页，共74页。二、重点内容解析（四）检验检测机构

与《条例》相比，法对检验、检测机构进行了分别表述，意在表现出检验的监督行为，检测的市场行为，其他无太大的实质变化。——设计文件鉴定、型式试验资格要求

第二十条有规定。

——使用单位自检机构的建立及性质

将在核准规则中予以规定。

第四十六页，共74页。二、重点内容解析（四）检验检测机构

——类型

综合性检验检测机构：质检系统检验机构、行业检验机构、企业自检机构

单项检验检测机构：型式试验机构、气瓶检验机构、无损检测机构、两工地检验机构、安全阀校验机构）

——性质

政府监管部门设立的事业单位、国有企业、民营企业。

第四十七页，共74页。二、重点内容解析（四）检验检测机构

美国加拿大日本欧盟香港马来西亚检验模式政府、保险公司、非营利组织、用户非营利组织非营利组织、用户政府雇佣、指定或授权的专业人员、第三方机构政府、非营利组织第四十八页，共74页。二、重点内容解析（四）检验检测机构

截至2012年底，全国共有特种设备综合性检验机构530个，其中质检部门所属检验机构333个，行业检验机构及企业自检机构197个。另外还有型式试验机构32个，无损检测机构304个，气瓶检验机构1818个。各类检验机构共有人员67185人，其中质检系统人员4.5万人，持证检验人员2.5万人。

第四十九页，共74页。二、重点内容解析（四）检验检测机构2003年-2012年特种设备综合检验机构数量第五十页，共74页。二、重点内容解析（五）安全监察机构

截至2012年底，全国质检系统共设置特种设备安全监察机构3189个，其中国家级1个、省级32个、市级477个、县级2679个，全国特种设备安全监察人员共11936人。经质量技术监督部门授权的特种设备鉴定评审机构207家，持证鉴定评审人员5064人；特种设备作业人员考试机构近1000家。

第五十一页，共74页。二、重点内容解析（五）安全监察机构1.新增职能——加强宣传教育，普及安全知识，增加社会公众的特种设备安全意识。——建立完整的监督管理档案和信息查询系统。

对于新增职能，可以向政府申请财政经费。

第五十二页，共74页。二、重点内容解析（五）安全监察机构2.行政许可（事前监管）法没有规定行政许可实施部门的级别。

总局将下发《特种设备行政许可项目及实施主体》，基本思路是减少、合并、下放许可项目。

依法实施：程序重于实体

2011年，河南时光行政诉讼案件。

第五十三页，共74页。二、重点内容解析（五）安全监察机构3.监督检查（事中监管）——进入现场检查、调查、了解有关情况。

与《条例》相比更进了一步。

——有条件的查阅和复制资料。——有条件实施查封和扣押。——有条件行政处罚。

第五十四页，共74页。二、重点内容解析（五）安全监察机构3.监督检查（事中监管）

——关于执法证件

我们理解，

法第六十五条中的“特种设备安全行政执法证件”是通用名称，包括特种设备安全监察员证和质量技术监督行政执法证，特种设备安全监察机构和专职执法机构的分工应继续按照《关于实施特种设备行政处罚工作的意见》（国质检法〔2004〕40号）执行。

第五十五页，共74页。二、重点内容解析（五）安全监察机构4.事故应急救援与调查处理（事后监管）——各级监管部门制定应急预案——组织事故调查——提出事故处理意见

2013年，8月31日，上海翁牌冷藏实业有限公司发生液氨泄漏事故，造成15死25伤。

第五十六页，共74页。二、重点内容解析（五）安全监察机构1.十年来特种设备事故情况2003年-2012年万台设备事故起数第五十七页，共74页。二、重点内容解析2003年-2012年万台设备死亡人数第五十八页，共74页。二、重点内容解析（五）安全监察机构4.事故应急救援与调查处理（事后监管）

存在的问题

——事故调查被边缘化：第一时间无法判定是否为特种设备事故，安监进入，政府调查。2013年11月22日，青岛黄岛开发区火灾爆炸事故。——质监部门怕事故：死亡指标所迫。2011年10月，甘肃酒泉华锐风电公司起重机械事故。

第五十九页，共74页。二、重点内容解析（六）法律责任

法中关于法律责任条款共25条，占四分之一，包括民事责任、行政责任、刑事责任，责任主体包括生产经营使用单位、检验检测机构及人员、安全监察人员。法律责任的主要特点：

一是强调责令整改。法中共10处先责令整改，逾期不改正再实施处罚。

二是处罚金额幅度宽。多数由条例原来的4-5倍，变成10倍，自由裁量权很大。

三是处罚条款是并列关系。七十四条为例。第六十页，共74页。二、重点内容解析（六）法律责任——处罚企业

重点讲七十六条、八十条、八十四条。——处罚检验、检测机构及人员

（共9条）

新增三条

1.未按照安全技术规范的要求进行检验、检测的。（责任更重了）2.泄漏检验、检测过程中知悉的商业秘密的。3.利用检验工作刁难相关单位(只适用检验单位)。

第六十一页，共74页。二、重点内容解析（六）法律责任——处罚安全监察人员

2.玩忽职守、失职：发现未许可擅自从事生产、使用、检验、检测不予查处的；发现不再生产条件，应当吊销许可证而不吊销，或者发现违法行为不予查处；发现不再具备检验、检测条件，应当撤销核准而不撤销核准，或者检验、检测结果严重失真不予查处；发现违法行为或者存在事故隐患，不立即处理；发现重大违法行为、严重事故隐患，未报告，接到报告不立即处理；接到事故报告不立即报告；第六十二页，共74页。二、重点内容解析（六）法律责任——处罚安全监察人员

最大特点是“发现”、“不予”。也就是发现问题不进行处理，从字面意思理解，即不检查无责任。但从重大安全生产责任追究的角度，不检查也是有责任的，但无刑事追责案例。

总局将正在组织修改《特种设备现场安全监督检查规则（试行）》，可能会取消对特种设备检查的概念，而是检查单位，抽查设备作为检查单位的一种方式，并且，将现行的安全大检查工作予以纳入。第六十三页，共74页。二、重点内容解析（六）法律责任——关于治安管理处罚和刑事责任

目前，治安管理处罚法中没有针对特种设备安全的具体处罚规定，可以利用妨害公共安全、妨害社会管理的行为和处罚条款进行。

《条例》共有13条明确规定，触犯刑律的，依法追究刑事责任，包括安全管理人员、作业人员、检验检测人员、安全监察人员。但，法没有做出明确规定，概括性说明，一般可以按照生产、销售伪劣产品罪，非法经营罪，重大责任事故罪，中介组织人员出具虚假证明文件罪、出具证明文件重大失实罪，受贿罪、滥用职权罪、玩忽职守罪，妨碍公务罪等进行处罚。第六十四页，共74页。二、重点内容解析（六）法律责任——关于治安管理处罚和刑事责任

总局与最高人民检察院等部门正在合作，实施行政执法与刑事司法衔接制度，制定移送司法机关的条件，总局提出的建议是将法中74、81、82、85、93、95