第8课 应急管理机制建设课件：预防与应急准备（风险管理机制 上）

第8课应急管理机制建设：

预防与应急准备

(风险管理机制上)应急管理机制建设应急管理机制建设形成“统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效”的应急机制事前：预防与应急准备事发：监测与预警事中：应急处置与救援事后：恢复与重建风险防范机制宣教教育培训机制社会动员机制事件监测机制事件研判机制事件预警机制先期处置机制快速评估机制决策指挥机制信息发布机制恢复重建机制救助补偿机制调查评估机制应急准备机制应急管理机制建设内容构成基于机制内容的多方主体协调计划社会管理机制信息报告机制协调联动机制心理救援机制国际合作机制责任追究机制（1）预防与应急准备是应急管理的基础，是防患于未然的阶段，也是应对突发事件最重要的阶段，体现了预防为主，预防与应急并重、常态与非常态相结合的原则。（2）监测与预警是预防与应急准备的逻辑延伸,突发事件的早发现、早报告、早预警，是有效预防、减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害的重要保障。（3）应急处置与救援是应对突发事件最关键的阶段,旨在快速反应、有效应对，最大限度地保障人民生命财产安全，最大限度地减少突发事件造成的损失。（4）恢复与重建是应对突发事件过程中的最后环节,旨在尽快恢复正常的生产、生活、工作和社会秩序，妥善解决应急处置过程中引发的矛盾和问题，并进入一个新阶段——突发事件应对中的后处理阶段，重在提高防灾减灾能力和应急管理能力。提纲一、2020年新冠疫情与2012年北京721大雨：风险管理在公共管理中的作用二、风险管理的基本理论与国际发展趋势三、我国城市综合风险管理体系建设的发展脉络7/22/2025一、2020年新冠疫情与2012年北京721大雨：风险管理在公共管理中的作用新冠疫情是什么？？？这次疫情的“黑天鹅”事件特征，不在于其病毒的“人传人”性质，不可预测可预测未知的，不明原因的（吃蝙蝠？）、不同寻常的、很少发生、毫无预见（人传人、传染快）次生、衍生、耦合、变异和扩大等变化难以预料重大冲击、巨大破坏性（SARS、黑死病）聚集传播、密切接触者感染、传染病伴有死亡、向外传播的风险（诺如、手足口病……）相似：巨大破坏性差异：不可预测/可预测？？新冠疫情可控吗？？？不可控可控不可控可控150项临床药物试验：连花清瘟？六神胶囊丸？磷酸氯喹纳，土霉素？各种中药呼吸机、ECMO（体外膜肺氧合）政府干预信息公开、各种隔离措施、红外探测仪……而是流行病学家所指出的，在过去100年间，不曾有过像今天这样传播速度如此之快、传播范围如此之广、如此具有挑战性的疫情暴发。病源病因传播过程治病隔离科学问题管理问题全流程的应急管理制度能够帮助弥补组织结构的不足，甚至反促体制的发展。经过有效的管理手段、行政干预，突发事件的管理可以呈现非常好的发展态势。中国的优势：集中决策（点）中国的弱点:早发现、早研判、早报告、早处置、早解决底数不清、责任不明、基础薄弱思想如何先进？责任如何分配？如何做好准备？应急资源如何有效配置？如何完善预案体系？风险管理在科学问题未能解决的情况下，需要通过管理手段来控制、甚至消灭危机。做好准备、应急管理在不知道会面临和管理怎样的“危险”时，可以通过风险管理手段来控制、转移甚至消灭危机。应急管理的最高境界是“无急可应”其中，最主要的一项工作就是抓好风险管理关口前移预防为主无急可应风险管理作为一种创新的科学管理手段和工作抓手，对于切实增强应急管理工作的预见性、针对性、科学性和主动性，提升城市运行管理水平和应急保障能力具有重要意义。你想到了什么？7/22/2025北京721特大暴雨（2012）受灾情况：截止7月28号，全市受灾人口119.28万人至少79人不幸遇难，城区4人倒塌房屋1.19万间农作物受灾面积81.2万亩城区出现63处积水路段直接经济损失118.35亿为什么灾害如此巨大？7/22/2025北京721特大暴雨（2012）我国应急管理和防灾减灾基础工作还比较薄弱，政府社会管理和公共服务职能还不到位。一些地方和部门不同程度地存在着重表面，轻基础；重眼前，轻长远；重处置，轻预防；重效益，轻安全；重地上，轻地下等状况。7/22/2025维克多雨果在《悲惨世界》中写道，下水道是“城市的良心”。德国防洪板日本东京圈排水系统系统于1992年开工，2006年竣工，堪称世界上最先进的下水道排水系统。排水标准是“五年至十年一遇”。日本琦玉县春日部市国道16号沿线的地下约50米处。由内径10米左右的下水道将5条深约70米、内径约30米的大型竖井连接起来，前四个竖井里倒入的洪水通过下水道流入最后一个竖井，集中到由59根高18米、重500吨的大柱子撑起的长177米、宽78米的巨大蓄水池“调压水槽”，最后通过4台大功率的抽水泵，排入日本一级大河流江户川，最终汇入东京湾，全场6.3公里。风险管理的特点具有预见性具有双重性实质是降低脆弱性7/22/2025青岛市地下排水管道新加坡的排水沟青岛的雨水系统设计标准是德国人设计的，能应对至少100毫米以上的降水量。德国人总共修了12个排水系统，相互独立又彼此连接，暗渠总长度为5464米。1900年德国首先提出雨污分流的概念，工程从论证到完工持续了5年之久，显示了特有的耐性。到1905年，青岛铺设的雨水管道29.97公里，污水管道41.07公里。随着污水的积累，德国开始建立污水收集，并建立的排水泵站。1、新加坡的绝大多数公路的一侧，必是一条很大的排水沟。2、新加坡绝大多数的房前屋后的排水渠，都修得很好，这些水渠和城市的主要排水系统相连，保证了雨水及时排出。3、水利和公路设施都修的非常结实，不怕水泡。我国应急管理和防灾减灾基础工作还比较薄弱，政府社会管理和公共服务职能还不到位。一些地方和部门不同程度地存在着重表面，轻基础；重眼前，轻长远；重处置，轻预防；重效益，轻安全；重地上，轻地下等状况。广渠门铁路桥下主路旁新装了一长溜儿雨水箅子。7/22/2025北京721特大暴雨（2012）2013年9月6日，国务院国发〔2013〕36号文《关于加强城市基础设施建设的意见》。分总体要求；围绕重点领域，促进城市基础设施水平全面提升；科学编制规划，发挥调控引领作用；抓好项目落实，加快基础设施建设进度；确保政府投入，推进基础设施建设投融资体制和运营机制改革；科学管理，明确责任，加强协调配合6部分。风险认知与风险沟通北京721特大暴雨（2012）什么情况下发布汛情预警信号？北京市汛情预警信号，根据天气预报、已经出现降雨情况和实时汛情等，将未来可能出现的洪涝灾害、防汛突发事件等由低到高划分为一般(IV级)、较重(III级)、严重(II级)、特别严重(I级)四个预警级别，并依次采用蓝色、黄色、橙色、红色加以表示。其含义见下表：示。其含义见下表：预警类别蓝色黄色橙色红色图标

含义6小时雨量20-50毫米，且降雨可能持续。6小时雨量将达到50毫米，或者已经达到50毫米以上且降雨可能持续。3小时雨量将达到50毫米以上，或者已经达到50毫米以上且降雨可能持续。3小时降雨量将达到100毫米以上，或者已达到100毫米以上且降雨可能持续。可能产生的灾情城市部分路段和低洼地带可能产生短时积水。城市主要环路和低洼地带可能出现20厘米以下的积水，山区和平原河道可能会产生洪水，山区泥石流易发区可能出现局部山体滑坡。城市主要环路和低洼地带可能出现20-30厘米的积水，地下空间可能出现一般性进水倒灌险情，山区和平原河道可能会产生200-300立方米/秒洪水，山区泥石流易发区可能出现较大范围山体滑坡。城市主要环路和低洼地带可能出现30-50厘米积水，地下空间可能出现较大进水倒灌险情，山区和平原河道可能产生300-500立方米/秒或以上洪水，山区泥石流易发区可能出现大范围山体滑坡。社会公众注意事项市民注意收听天气预报，发现险情及时报警。市民注意防雨避雨，不要在危房内停留避雨，在积水路段提前绕行，听从交通指挥，遇到险情及时报警。市民注意防雨避雨，尽量不要到郊区和山区旅游，尽量避免在低洼地带和地下通道停留，遇到险情及时报警。市民注意防雨避雨，注意收听广播和电视，遇到险情及时报警。汛情级别由市防汛抗旱应急指挥部办公室确定，蓝色和黄色等级由市防汛抗旱应急指挥部办公室发布，橙色和红色等级由市应急委批准后，由市应急办或授权市防汛抗旱应急指挥部办公室发布。汛情级别由市防汛抗旱应急指挥部办公室确定，蓝色和黄色等级由市防汛抗旱应急指挥部办公室发布，橙色和红色等级由市应急委批准后，由市应急办或授权市防汛抗旱应急指挥部办公室发布。汛情预警的发布可以是全市，也可以是某一特定区域。实施预警发布往往意味着该区域已经或即将可能出现不同程度的汛情、险情或灾情。市民需要特别注意。获取预警信息可以通过北京广播电台、电视台、户外交通显示屏等风险认知与风险沟通风险认知风险认知（perceptionofrisk）是指个体对存在于外界环境中的各种客观风险的感受和认识。强调个体由直观判断和主观感受获得的经验对个体认知的影响。研究表明，公众的“风险认知”结构与专家们的“风险认知”结构有明显差异。公众对风险的认知并不因有专家报告各种风险事件、风险活动的统计数据而有所不同。影响风险认知的因素主要有：（1）个体差异；（2）期望水平；（3）信息的影响；（4）风险特征性质；（5）自愿性程度；（6）教育程度。风险沟通美国国家科学院（TheNationalAcademySciences)对风险沟通作过如下定义：风险沟通是个体、群体以及机构之间交换信息和看法的相互作用过程；这一过程涉及多侧面的风险性质及其相关信息，它不仅直接传递与风险有关的信息，也包括表达对风险事件的关注、意见以及相应的反应，或者发布国家或机构在风险管理的法规和措施等。风险评估者、管理者以及其他各方为了更好的理解风险及相关问题和决策而就风险及其相关因素相互交流信息和意见，这就是风险沟通的过程。风险信息沟通，是指风险评估者，管理者以及其他相关各方为了更好地理解风险及相关问题和决策而就风险及其相关因素相互交流信息的过程。风险沟通的主要目的是知情-说服-咨询。在风险社会，风险沟通是形成公众理性以应对风险恐惧感的重要渠道，是改变风险轨迹、防范风险兑现(危机爆发)的有效手段，也是实施风险管理的前提条件和基础环节。东日本大地震2011年3月11日，日本发生史上最强地震,13日，日本气象厅将震级由里氏8.8级修订为里氏9.0级。地震和海啸导致福岛核电站发生爆炸，并产生核辐射。地震及海啸灾害迄今已造成15405人死亡，8095人失踪。损失总额概算，高达16兆9000亿日元，约合1.36万亿人民币。地震引发海啸地震与海啸造成核电站泄漏事故“抢盐风潮”：来也匆匆，去也匆匆因“碘盐能预防治疗核辐射”的传言，我国从14日开始出现抢盐苗头。东部沿海的绍兴、上海，成为此次抢盐风潮的始发地。15日，抢盐的地域扩展至宁波、福建等地。从16日起，浙江、广东、山东等地居民前往超市、便利店抢购食盐,到17日，抢盐潮从东部沿海开始向内陆和中西部地区蔓延，并席卷了包括北京等国内31个省市。北京市自3月17日早上7点开始，大量市民从四面八方涌到中盐北京公司十余个批发点抢购食盐。17日，共向全市投放食盐2980吨，是正常供应量的15倍。老太答：非典那年抢的还没吃完....北京市：多措并举，及时平息食盐抢购风波常态工作:季度形势分析会非常态工作：针对突发性事件，开展风险评估1.市领导高度重视，亲自部署应对工作，是做好应急处置工作的重要保证。市领导多次主持召开食盐供应及应对保障工作协调会，对相关工作进行部署。市领导亲赴市盐业公司配送中心紧急部署食盐配送和保障市场稳定供应工作2.全市应急系统主动沟通情况，全力配合，是做好应急处置工作的保障。市商务委设立临时指挥调度中心，统一指挥调度全市集中配送投放工作。生产和销售企业服从统一指挥调度，全力保证生产、配送和销售环节渠道畅通。加强舆论宣传和引导。加大应急监测力度和范围，及时掌握市场动态。3.足额到位的政府储备是应急处置工作的基础和根本4.举一反三，对后继应急处置工作奠定基础市应急办组织14个相关委办局和16区县，开展了“日本大地震及核泄漏事故近期对本市潜在风险综合应急评估”工作，并组织国家有关部门专家和本市相关部门进行了会商，认真查找了风险、提出了防范措施和工作建议。专家确认福岛核泄漏对本市居民健康不会造成影响。重点分析了大规模舆情、本市在日人员和企业集中回国及相关经济纠纷、核辐射相关防护用品和药品出现抢购或供应不足、相关生活必需品和应急商品抢购、日本进口食品和我国海产品消费量显著降低、日本品牌相关产品价格波动、本市部分对日大宗农加工产品出口减少、旅游行业受冲击及相关经济赔偿、本市日资企业安全稳定等10类、20种潜在社会、经济风险。对各相关部门和单位、各区县政府提出了加强风险监测，提前充分做好应急准备，强化信息沟通与协调联动的风险控制与应急处置工作建议。提高认识：敬畏风险、承认风险

加强风险防控严防风险演变

防止小风险演变成大风险防止单一风险演变成综合风险防止局部风险演变成区域性或系统性风险防止事故风险和自然灾害风险演变成政治风险风险管理与应急管理、危机管理事后事发、事中

事前

应急管理管理对象：事件管理过程：事前、事发、事中、事后管理目标：预防和减少突发公共事件及其造成的损害危机管理风险阶段：“不可预知区”和“盲区”的真正危机的最严重威胁事件阶段：影响重大、发展态势迅猛、不确定性强的事件管理

风险管理风险处置风险评估

风险管理管理对象：风险管理过程：风险识别、风险评估、风险处置、风险沟通、风险监测与更新管理目标：预防或减少风险源的产生风险识别风险管理的起点：更主动的预防和减少“风险源”、超前预防应急管理的起点：预防“风险”转化成“事件”风险准备整体规划应急准备风险管理：基础性、预防性工作的重要性（一）风险管理是应急管理的“关口再前移”（二）风险管理是更优化的管理策略并实现资源的最佳配置（三）风险管理在更基础的层面实现“标本兼治”（五）风险管理能实现公共管理的完整性与系统性（六）风险管理是建设应急预案体系的基础（四）风险管理能提高公共部门的工作、决策效率，并鼓励沟通与创新二、风险管理的基本理论与国际发展趋势什么是风险？

在理论界，关于风险的学说主要有3种

风险客观说：认为风险是客观损失的期望值，可以预测并运用统计方法加以描述和计算。风险主观说：认为人们对未来不确定性的看法与个人的知识、经验、精神和心理状态等主观因素有关，风险是主观的认知和判断。风险因素结合说：即不强调区分风险的主观或客观属性，而是关注风险产生的原因、后果与人类行为之间复杂的互动关系。二、风险管理的基本理论与国际发展趋势7/22/2025什么是风险？

在实践中，不同国家和组织对风险的界定也不尽相同，但普遍强调可能性和影响两个方面。

澳大利亚/新西兰风险管理标准：事情发生的可能性以及对其他事物产生的影响。澳大利亚-新西兰风险管理标准AS/NZS4360是世界上第一个国家风险管理标准，它于1995年首次发布国际风险分析协会：对人类生命、健康、财产安全或者环境产生的不必要的不利后果的可能。英国政府：活动或者事件的不确定性或者后果，是可能性与影响的结合。联合国：有害后果产生的可能性，是由自然或人为的因素相互作用导致的预期损失。美国国会委员会：在一系列特殊的环境状况下产生特定后果的可能性，这些特定的后果通常是不利的。国际标准化组织：不确定性的影响。二、风险管理的基本理论与国际发展趋势中华人民共和国国家标准《风险管理术语》GB/T23694-2009中的定义：风险：某一事件发生的概率和其后果的组合。通常仅应用于至少有可能产生负面结果的情况；在某些情况下，风险起因于与预期的后果或事件偏离的可能性。简单的说，风险就是可能发生的突发事件包括两个要素：不利后果&可能性其中，不利后果包括主观和客观两个方面，即可能产生的客观损失（人员伤亡、经济损失、环境影响等）和可能造成的主观影响（人群心理影响、社会影响、政治影响等）。

风险的表达式为:R=P×C式中:R是风险度,P是不利事件的可能性,C是不利事件的后果损失。二、风险管理的基本理论与国际发展趋势7/22/2025二、风险管理的基本理论与国际发展趋势在决策论中,风险被看作一个三维概念,它具有如下三个特点:(1)不利性:风险对个人或组织意味着产生或可能产生不利后果；(2)不确定性:不利后果在发生时间、空间、强度上有不确定性；(3)复杂性:风险产生的原因、发展变化的过程及其可能导致的后果都极其复杂,难以用状态方程或概率分布来精确表达。7/22/2025划分标准风险类型系统性风险（风险领域）自然灾害（如洪水灾害）；技术或工业事故（如核工业、化学工业等）；传染病；食品安全（疯牛病）；恐怖主义（包括生物恐怖主义，网络恐怖主义）政府的组成层级部门、地方层级的风险；各地、各部门之间的风险；国家层级的风险风险发生的频率常见型、偶见型、特异型风险的诱因物理诱因、化学诱因、生物诱因、自然力量、社会通信危险、合成的危险（结合体）导致产生的风险风险的级别极高风险、高风险、中风险和低风险公共管理业务（事务）涉及公众与公共部门利益的风险；公共部门处理风险事务过程中的业务风险所需保护的关键设施和资源（专项管理部门）农业和食品；能源；公众健康和保健；电信；邮政和运输业；交通系统；化学；商业设施；政府设施；紧急事务处理部门；水坝；核反应堆；原料和垃圾；国防工业基地；国家纪念性和标志性建筑公共部门风险的分类城市安全风险评估：自然灾害、事故灾难、生命线、卫生、社会安全大型活动风险评估:业务口/业务领域金融廉政风险评估：工作流程-制度、自由裁量权行政监管风险评估：管理依据、制度、办法二、风险管理的基本理论与国际发展趋势7/22/2025二、风险管理的基本理论与国际发展趋势风险的分级

不利后果可能性

1几乎无影响2一般3较大4重大5特别重大A极少发生低低低中高B不太可能发生低低中高极高C可能发生低中高极高极高D很可能发生中高高极高极高E几乎确定发生高高极高极高极高基于“可能性—不利后果”的风险级别划分7/22/2025二、风险管理的基本理论与国际发展趋势风险管理风险管理是根据风险评估和对法律、政治、社会、经济等综合考虑所采取的过程和活动,是由面临风险者进行风险识别、风险估测、风险评价、风险控制,对风险实施有效控制、妥善处理风险所致损失,期望以最小的成本获得最大安全保障的一项管理活动。风险管理通过识别和分析风险概率和可能的后果,结合受灾体的脆弱性,确定风险级别并决定哪些风险需要控制以及如何控制,从而及时发现各种风险隐患,充分暴露各种问题,并有针对性地采取相应措施,避免和降低风险。风险管理的目标,是遵循系统性、专业性等原则,实现突发事件应对中的关口前移，提高对突发事件风险的预见能力和突发事件发生后的应对能力,保护公民的生命和财产安全,维护社会稳定,及时有效地防控公共风险。风险管理的原则系统性。风险管理必须坚持系统性的工作原则,不能停留在“点”上,要尽可能运用系统的分析方法,统筹考虑各个流程、各个环节、各种类型的风险。专业性。要充分发挥专家的作用,依托各专业科研机构,运用现代科学技术与方法,充分借鉴国内外相关理论和研究成果,开展风险管理工作。综合性。风险的出现往往是多方面因素的耦合与叠加,要跳出单一类型突发事件的局限,充分考虑多方面的影响和各种次生、衍生灾害等因素,并注重运用综合分析手段。针对性。要紧密结合各地区、各部门的实际需要和主要目标,按照风险等级、风险能否被消除或缓解、剩余风险能否被接受等有针对性地开展工作。实用性。要紧密围绕突发事件应急管理工作的情况和需要,本着简便易行、实用优先的原则开展各项工作。国际风险管理的发展公共部门风险管理的发展阶段风险管理的思想形成与企业界运用阶段（20世纪50年代前）风险的社会化与政府风险管理标准化阶段（20世纪60年代至90年代）风险问题全球化与全球风险治理阶段（21世纪初至今）7/22/2025阶段内容1理论探索与学科发展（20世纪30年代至70年代）20世纪30年代首先在美国产生了风险管理的基本构思。50年代，美国企业界开始探索研究风险管理。1952年美国学者格拉尔首次提出“风险管理”一词，从此风险管理作为一门系统的管理科学在美国兴起。2在企业界广泛应用（20世纪70年代至90年代）风险管理被公认为企业管理领域内的一项重要内容。1983年美国科学院公布了风险评价的四段法，风险与保险管理协会制定了“101条风险管理准则”，风险管理更趋科学化和规范化。一些国家陆续制定了全国性的风险管理标准。同时，在核能管制、环境、能源、公众健康等公共政策制定中也开始探索使用风险分析的理论与方法。3得到各国政府普遍重视（21世纪初至今）2001年“9·11”事件后，国际风险管理进入了一个新的阶段，各国政府逐步成为风险事务的主要管理者。理论探索与学科发展阶段全球性的企业风险管理阶段政府风险管理能力提升阶段21世纪初20世纪30年代20世纪70年代第一阶段：理论探索与学科发展阶段20世纪30年代在美国产生了风险管理的基本构思1931年美国管理协会保障部最先倡导风险管理。1932年美国成立纽约保险经济人协会。此时风险管理主要还限于理论探讨。1952年美国学者格拉尔首次提出并使用了“风险管理”一词，从此风险管理作为一门系统的管理科学在美国兴起并加以研究。二、风险管理的基本理论与国际发展趋势第二阶段：风险管理在企业界广泛应用

风险管理被公认为企业管理领域内的一项重要内容。

20世纪70年代，许多美国主要大学的工商管理学院把保险系改名为风险管理和保险系；1983年美国科学院公布了风险评价的四段法；1983年美国风险与保险管理协会讨论并通过了“101条风险管理准则”，作为风险管理的一般原则；1999年，澳大利亚/新西兰风险管理标准发布实施，一些发达国家纷纷效仿，制订全国性风险管理标准，指导和推动风险管理的发展。在核能管制、环境、能源、公众健康等公共政策制定中也开始探索使用风险分析的理论与方法。

二、风险管理的基本理论与国际发展趋势第三阶段：风险管理得到各国政府普遍重视

从1970年代开始，美国政府对环境问题高度重视，学术界开始研究环境污染对健康的影响；1980年8月28日，风险分析学会成立，标志着风险分析作为一个研究领域发展成熟的标志；自2001年9·11事件后，国际风险管理进入了新的一个阶段，各国政府开始普遍重视风险管理企业和私人部门是风险管理的使用者科学家与学者是风险学科的研究者政府是公共风险事务的管理者二、风险管理的基本理论与国际发展趋势公共部门风险管理的初步发展：各国政府及国际组织的风险管理实践（示例）年份国家/组织内容2002英国内阁办公室《风险：提高政府应对风险和不确定性的能力》2003经济合作与发展组织《二十一世纪面临的风险：一项行动议程》2003澳大利亚维多利亚州《公共部门风险管理指南》2004联合国《与风险共存——全球减灾情况回顾》《减少灾害风险：发展面临的挑战》2004英国审计署《管理风险以改善公共服务》2005国际风险管理理事会《风险治理白皮书——面向一体化的解决方案》2006英国内阁办公室启动全国风险登记工作2006美国国土安全部《国家基础设施保护计划》2006加拿大国防部“全部危险源风险评估”项目2008欧盟颁布开展基础设施风险识别与风险评估的相关法令2008德国《关键基础设施保护—企业和政府部门风险和危机管理管理指南》2009联合国发展署《气候变化背景下的风险与贫困》2010-2020世界经济论坛全球风险报告（年度报告）——世界经济论坛报告风险范围：政府管理风险的所有方面总体方法包括五个方面：会发生什么（确认）什么事情重要（评估）能做些什么（行动）发生了什么（回顾）沟通与学习；7/22/20252002年，英国内阁办公室发布《风险：提高政府应对风险和不确定性的能力》报告（Risk：Improvinggovernment’scapabilitytohandleriskanduncertainty）2003年，经济合作与发展组织（OECD）“二十一世纪凸现的风险：行动议程”新型紧急风险系统风险自然灾害（如洪水灾害）技术或工业事故（如核工业、化学工业等）、传染病；食品安全（疯牛病）；恐怖主义（包括生物恐怖主义，网络恐怖主义）提出两个重要概念：强调五大风险领域：提出了一个系统性方法框架EmergingRisksinthe21stCentury:AnAgendaforAction报告中指出风险评估包括：确认某种威胁的属性、位置、强度和发生的概率；确定脆弱性以及与这些威胁的接触是否存在以及它们的程度；确认能提出或处理这些威胁的能力和财力；决定风险的可接受等级。352004年，联合国发布《生活在风险中：减灾倡议全球回顾》报告

2004年国际风险管理理事会成立，提出风险管理综合框架二、风险管理的基本理论与国际发展趋势美国的《国家基础设施保护计划》（NIPP）“911事件”之后，美国将保护国家的重点基础设施与关键资源视为一项对国家安全、公众健康与安全、经济活力以及生活方式的稳定发展而言至关重要的任务。2006年6月30日，国土安全部发布了《国家基础设施保护计划》。《计划》长达196页，包括7章正文和2篇附录，概述了国家基础设施保护工作的任务和职责、风险评估策略、教育和训练以及资源分配等。风险管理的重点领域包括：农业和食品；能源；公众健康和保健；电信；邮政和运输业；交通系统；化学；商业设施；政府设施；紧急事务处理部门；水坝；核反应堆；原料和垃圾；国防工业基地；国家纪念性和标志性建筑。36加拿大的“全部危险源风险评估”（AHRA）项目（2006年）2006年，加拿大针对国家所面临的全部危险进行分类并开展风险评估。目标在于获取并整合分散于不同组织和不同政府层级中、尤其是联邦政府层级中与风险相关的知识。二、风险管理的基本理论与国际发展趋势37全部危险源风险事件调整性（蓄意的）危险有目的倾向的危险制造者国外-外国资助的恐怖袭击-间谍-发动战争-对主权/合法性的挑战国内刑事犯罪-恐怖分子-极端分子-个体刑事案件-组织刑事案件非蓄意的威胁/危险非目的倾向的威胁/危险社会性-移民-不安定技术的/突发的-外溢-火灾-爆炸-坍塌生态灾难-全球变暖-大规模虫害-过度开发带来未可知的后果自然灾害威胁/危险气候相关-严重气候（大陆与海洋）-水灾-冰雹-森林火灾地质的-海啸-地震-火山爆发-山崩-地磁暴卫生灾害威胁/危险传染病大规模污染-食品-水-空气-环境新兴技术的-生物科学与技术-健康科学（生物化学工程）-化合物-微分子物质与技术-IT的发展机会真实性目的能力脆弱性危险源（概率）方法可能性（三角地带）图2加拿大全部危险源风险评估分类系统资料来源：SimonaVerga,AlainGoudreau,WendyNicol.DevelopinganAll-HazardsRiskAssessmentinCanada(OralsandPosters).Davos2008全球风险网络评估报告（2010）-

2020年全球风险报告（年度报告）——世界经济论坛报告系统性风险的级别比以往任何时候都高今世界面临的最大风险则可能是来自慢性失灵或蠕变风险7/22/2025国外发达国家与城市风险管理相关研究与实践现状以风险评估与管控作为城市管理的重要抓手：减少城市灾害风险、建设安全韧性城市已经成为世界城市发展的主要趋势伦敦、纽约、东京等国际化大都市都在积极探索建立各具特色的城市灾害风险评估体系：1、关口前移，以风险评估为抓手推动应急管理工作。2、强化法制，为风险评估工作提供明确的制度规范。英国的《国内紧急状态法案执行规章草案》（2005年），美国的《斯坦福减灾和应急救助法》、《地震减灾法》、《关键基础设施信息保护法》、《减灾规划》等，日本的《灾害对策基本法》、《东京都震灾对策条例》等3、统一规范，实现各层级、地方和部门的统一兼容。英国《国内紧急状态法案执行规章草案》、国民紧急事务秘书处牵头制定的《地方风险评估指南》等；美国联邦政府应急管理署（FEMA）在2001年编制并颁布了《州和地方减灾指引：理解风险——风险识别与损失评估》等4、跨域合作，实现不同地区、部门和层级协调联动。伦敦建立“伦敦区域韧性论坛”；纽约探索建立了由减灾规划委员会(TheMitigationPlanningCouncil，MPC)；东京的城市安全风险评估工作，由东京都政府统一负责，建立“都市防灾计划部综合协调，消防等专业机构专项评估”的统分结合工作模式二、风险管理的基本理论与国际发展趋势国外发达国家与城市风险管理相关研究与实践现状以风险评估与管控作为城市管理的重要抓手：减少城市灾害风险、建设安全韧性城市已经成为世界城市发展的主要趋势伦敦、纽约、东京等国际化大都市都在积极探索建立各具特色的城市灾害风险评估体系：5、探索建立行之有效的城市风险评估工作机制，并提高精细化水平。“伦敦区域韧性论坛”的《风险登记簿》；纽约将风险评估作为防灾减灾规划和应急预案编制的基础；日本建立健全了一套以社区为单元、灾害风险评估工作为基础，以严密的灾情监测网络和完善的灾害预警系统为重点的相对完善的灾害监测与预警机制6、公开透明，实时更新和及时发布风险评估和突发事件应对结果。7、依靠科技，充分运用灾害模型和风险评估技术。8、加强城市灾害风险管理的相关理论研究工作。二、风险管理的基本理论与国际发展趋势国际风险管理的发展趋势一是从单一风险管理走向错综复杂的系统性、链条性、巨灾性风险的管理，更加关注不同类型和不同级别间风险的叠加效应、传递效应和耦合效应，着眼于防大灾、抗巨灾，科学研判、全面谋划各方面的准备工作和应对能力。二是关注重点由传统风险转向新兴风险、由关注风险本身转向风险源头的治理。特别是对人口的变化和集聚、气候和环境的变化、科学技术的快速发展、经济社会结构的发展、全球化与区域化的影响等导致风险不断扩大、流动、叠加、辐射的源头性问题予以高度关注。三是将风险理念纳入可持续发展规划、融入日常管理，并为风险管理工作的持续、动态发展配备充分的资源。尤其是从综合风险管控的角度对城市管理中的各种问题进行通盘考虑、统筹规划。特别强调提升交通、通讯、供电、供水、供气、供热等保证城市生活正常运转的“城市生命线系统”与“核心资源”的风险监控与预防能力，增强城市承载力。四是建立统一、权威的风险管理机构，明确风险管理网络中各利益相关方的责任与义务，强调在地理上跨地区、功能上跨部门、时间上跨周期的“跨界”、综合、系统的风险控制能力。五是鼓励承担风险文化，促使积极、开放、迅速地识别、报告并解决新兴的或正在变化的风险；同时，树立危险与机遇共存意识，鼓励有效管理风险、推动手段创新、改进业务实践。三、我国城市综合风险管理体系建设的发展脉络中国公共风险带来的挑战不断增大的风险总量与相对薄弱的风险管理体系的矛盾日益复杂的风险结构与落后的风险管理技术之间的矛盾风险的多元性和风险管理主体的单一性之间的矛盾7/22/2025风险管理渗透在城市“规划、发展、建设、管理、运行、服务”各个环节，通过扫描并积累城市最基础的信息“数据库”加强源头治理，统筹分析各种风险，避免、消除或减少风险源，从根本上增强风险控制力与承受力，实现应急管理工作更加积极、主动地“关口再前移”，防止认不清、想不到、管不到等问题的发生，避免城市发展中的失衡问题，真正实现科学、可持续发展。建国以来，伴随我国应急管理体系的建设与不断完善，风险管理逐渐受到高度重视并得以运用，但风险管理体系的良好、有效运作还需要相当的努力才能实现，其发展大体可分为3个阶段应急管理阶段单灾种应急管理体系（1949～2003年）综合应急管理体系（2003～2012年）国家安全战略体系（2012年至今）改革酝酿期2012~2017年改革进行期2018年至今主要特点应急管理理念单一灾害管理全类型突发事件综合应急国家安全观、国家治理与能力现代化管理内容及特点自然灾害、公共卫生、生产安全、社会安全分类管理四大类突发事件综合管理强调准备体系的平战结合强调国家安全，涵盖各类突发事件的管理体系;致力于国家应急管理体系和能力现代化管理手段应急处置为主，被动应对全流程应急管理与制度建立综合性、系统性国家反应计划风险管理阶段专项风险管理时期综合风险管理探索期综合风险管理规范期主要特点风险管理理念单项/专项风险管理综合风险管理国家风险管理体系管理主体单项/专项机构综合协调部门（应急管理办公室）设置专门的综合性风险管理机构;政府主导，全民参与管理内容典型领域：自然灾害，生产安全，金融、电力、航空等垄断性行业四大类突发事件风险四大类突发事件风险全覆盖;强调风险的系统性、联动性管理手段单项风险评估指南专项风险评估标准《突发事件应对法》基本要求;制定城市顶层风险管理指南体系化的法规标准体系;完备的管理流程、制度与保障理论基础风险评估风险管理风险治理1、专项风险管理阶段1949年至2003年SARS事件之前是专项风险管理阶段。与我国当时的单灾种应急管理体系相适应，主要特征包括：1公共部门没有正式设立或明确风险管理机构。2一些专业领域开展了风险管理的应用研究并发展的较为成熟，包括自然灾害领域；银行、证券、保险等金融产业；电信、电力、供水、铁路、航空等自然垄断行业；食品、药品、健康卫生、环保、安全生产等社会性监管领域。同时，一些省市开展了安全隐患排查工作。3专业领域的管理部门制定了专门的风险评估指南和标准，但更多地将风险管理作为一种工具，侧重于风险评估技术层面开展工作，没有形成风险管理体系。尽管没有形成一种制度，但为政府日后开展风险管理工作奠定了立法和行政基础、以及社会认识基础。2、综合风险管理探索期2003年SARS事件至2017年是综合风险管理探索期。SARS事件之后，我国围绕着“一案三制”为核心开始了综合应急管理体系建设工作，与此相匹配，党中央国务院明确提出，要完善应急管理体制机制，开展对各类突发事件风险隐患的普查和监控，建立重大突发事件风险评估体系。特别是2008年北京奥运会为我国城市综合风险管理体系建设提供了契机，北京开展奥运期间突发事件的风险评估工作。这是风险管理在中国应急管理和城市常态管理中的首次实践与应用，也是公共管理部门的一项开创性、引领性和示范性的工作。在此基础上，北京市尝试推进风险管理常态化的工作，试图将风险管理融入到整个城市系统的运行与管理过程中，是一次创新性的有益探索。2、综合风险管理探索期这一阶段的主要特点包括：1、城市公共部门的综合风险管理体系最初主要脱胎于以应急管理办公室为核心的应急管理部门，其发展也主要依赖于现有的应急管理体系。2、风险管理对象由以往各专项部门实施专项风险管理转为由应急管理办公室统筹协调各专项、各地区实施包括四大类突发事件风险，重点、敏感场所和人员密集场所等风险的全方位、综合性风险管理。3、典型大城市利用举办大型活动的契机尝试推动综合风险管理体系的建设工作，包括2008年北京奥运会、2009年北京国庆60周年庆祝活动、2010年上海世博会和广州亚运会等。但这些主要还是非常规状态下的临时风险管理行为，需要与日常的风险管理工作对接。4、风险管理是一项基础性、日常性的工作，以北京为代表的大型城市尝试以现有应急管理体系为依托开展综合风险管理体系的建设工作。一方面，针对每一次大型活动，开展全方位的城市公共安全风险评估。另一方面，在汲取大型活动相关经验与教训的基础上，针对风险管理组织体系、工作机制、保障机制等，全面启动长效机制建设。比如在北京，主要包括：一是《北京市人民政府关于加强公共安全风险管理工作的意见》（京政发〔2010〕10号），就加强风险管理工作提出了总体要求。二是与此配套，印发了《北京市突发事件应急委员会关于印发<北京市公共安全风险管理实施指南>的通知》（京应急委发〔2010〕8号），为风险管理工作提出了具体要求。三是连续发布年度《公共安全风险管理重点工作安排》，就全市风险管理重点领域和重点地区安排重点工作任务。同时，还针对分级风险控制、市级重大风险评估、风险管理监督检查等工作进行全面部署。3、综合风险管理规范期2018年应急管理部成立之后进入综合风险管理规范期。2018年3月21日，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，明确提出“组建应急管理部”，这标志着中国应急管理体制重大变革的开始，是适应总体国家安全观发展需要的重大改革。与此相适应，我国综合风险管理体系建设工作也开始进入了规范期，主要表现为：1、应急管理部内设风险监测与减灾司，是主持开展公共安全风险管理工作的具体部门。以此常设性机构的设置为标志，风险管理体系建设开始进入常态化、制度化的轨道。2、城市重点关注的风险领域进一步拓展与全面化，在先前四大类突发事件风险的基础上，更加关注风险的联动性、系统性和关联性。3、强调更加科学的风险评估手段和全面系统的风险管理信息系统建设，提高动态监测、实时预警能力，推进风险防控工作科学化、精细化。4开展不同层级和领域的风险评估指南与标准的体系化建设，推动风险管理规范化、标准化。比如2018年《关于推进城市安全发展的意见》及《国务院安全生产委员会关于印发<国家安全发展示范城市评价与管理办法>的通知》(安委〔2019〕5号)就对城市安全发展指标进行了规定。又如2019年推动的“九大工程”与自然灾害风险普查工作。又如北京市根据现有建设情况和未来发展定位，尝试推出“1+N”模式的城市公共安全风险管理实施指南体系。其中，“1”即为既有的《北京市公共安全风险管理实施指南》，以此为指引，“N”主要包括：一是自然灾害领域、城市生命线领域、安全生产领域等专项风险管理指南系列；二是城市社区等区域风险管理指南系列；三是重大活动和重要时期风险管理指南系列等。以及将来围绕着这些指南系列，制定风险管理指南编制和管理办法，开展公共安全风险管理信息系统开发等。城市公共安全风险评估：新发展趋势“高风险的城市，低设防的农村”对我国大都市区运行管理工作提出了更高要求截至2017年底，我国城市化率达到58.5%。伴随着城镇化的快速推进，城市群、经济区、都市圈等新兴城市空间结构不断涌现，为城市多元发展和城市转型创造了机会。目前，我国已形成长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群、中原城市群、长江中游城市群、成渝城市群、哈长城市群、辽中南城市群、山东半岛城市群、海峡西岸城市群、北部湾城市群、关中平原城市群、呼包鄂榆城市群等13个国家级城市群。其中，以北京、上海和广州为首的特大型城市所构建的京津冀城市群、长江三角洲城市群和珠江三角洲城市群经济规模占全国的比重越来越高，成为我国经济发展的引擎。可以预见，未来20年三大城市群仍将主导中国经济的发展。正像诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾经说的：“中国的城市化与美国的高科技发展将是影响21世纪人类社会发展进程的两件大事。”7/22/2025国内风险管理的基本情况（示例）

年份部门项目/政策专项部门的风险管理实践2006年国资委《中央企业全面风险管理指引》2008年住房与城乡建设部《市政公用设施抗灾设防管理规定》2008年国务院办公厅《关于进一步开展安全生产隐患排查治理工作的通知》2009年国务院新闻办公室《中国的减灾行动》白皮书2010年卫生部等7部委《食品安全风险评估管理规定》2016国家安全监管总局《国务院安委会办公室关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》（安委办〔2016〕11号）2017《国务院安委会办公室关于实施遏制重特大事故工作指南全面加强安全生产源头管控和安全准入工作指导意见》（安委办〔2017〕７号）地方政府风险管理实践2006年吉林市人民政府办公厅《关于开展突发事件风险隐患排查监管工作的通知》2008年中共深圳市委办公厅等《深圳市重大事项社会稳定风险评估办法》2010年北京市人民政府

《北京市人民政府关于加强公共安全风险管理工作的意见》北京市应急委

《北京市突发事件应急委员会关于印发北京市公共安全风险管理实施指南的通知》北京市人民政府办公厅《北京市人民政府办公厅关于开展市级重大风险评估工作的通知》2017年沈阳市安全生产委员会沈阳市安全生产风险管控体系建设2017-18年北京市安全生产委员会北京市城市安全风险评估试点工作2018年珠海市安监局珠海市城市安全风险评估及分级管控体系建设2019年广东省应急管理厅广东省应急管理厅关于安全风险分级管控办法（试行）重点时期风险管理实践奥运会2006年奥运安保情报中心奥运安保风险评估2008年奥组委总体策划部奥运赛事运行风险评估2007-08年北京市应急委奥运期间城市公共安全风险评估与控制工作全运会2008年济南全运会组委会第11届全国运动会突发事件风险评估国庆60周年2009年北京市应急委国庆60周年风险评估与控制工作亚运会2010年广州市政府办公厅涉亚运突发事件风险隐患排查整改工作十九大2017年北京市应急委十九大期间城市安全风险评估国庆70周年2019年北京市应急管理局国庆70周年城市运行安全与活动本身风险评估与控制工作国内城市实践经验我国也非常重视城市安全与防灾工作，《中华人民共和国突发事件应对法》规定“县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。”目前国内城市灾害风险评估工作正在起步阶段，许多城市基本属于空白，北京、上海、深圳、天津等城市开展了探索性工作，但是与国际上发达城市灾害防治先进案例相比，在灾害风险评估理念和防治措施实施等方面还存在明显差距，与党中央、国务院和广大人民群众对城市灾害风险管理及防治工作的要求还存在很大差距。深圳市：2016年推出台风暴雨雷电灾害风险区划上海市：积极探索分区气象风险预警，以提升超大城市精细化管理水平北京市：第29届奥运会与第13届残奥会期间城市公共安全风险评估与控制工作；《北京市人民政府关于加强公共安全风险管