新时代脱贫攻坚的制度保障

新时代脱贫攻坚的制度保障2021年2月25日，北京人民大会堂里掌声如潮——“我国脱贫攻坚战取得了全面胜利”的宣告，让无数参与这场战役的干部群众湿了眼眶。从2012年底的9899万农村贫困人口，到2020年底全部脱贫，近1亿人历史性地告别绝对贫困，这背后是中国共产党带领人民创造的制度奇迹。新时代脱贫攻坚的伟大实践，不是简单的”输血式”救济，而是通过系统性、创新性的制度设计，构建起覆盖识别、帮扶、退出、巩固全链条的制度体系，为全球减贫事业贡献了中国智慧。一、根本保障：坚持党的集中统一领导的制度优势在四川大凉山腹地的昭觉县，阿土列尔村（“悬崖村”）的村民们至今记得2017年的那个冬天——村党支部书记某色吉日带着党员突击队，用15天时间在悬崖上安装了2556级钢梯。这个曾经靠藤梯与外界相连的村庄，如今不仅通了硬化路、建了安置点，更通过党支部领办的合作社发展起了生态养殖和乡村旅游。“以前我们觉得穷是命，现在才知道，共产党的制度能把’命’改了。”村民某色伍哈的话，道出了脱贫攻坚中最根本的制度逻辑。（一）五级书记抓扶贫的责任体系党中央把脱贫攻坚纳入”五位一体”总体布局和”四个全面”战略布局，形成了”中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制。从中央政治局常委会、中央政治局定期研究脱贫攻坚，到省委书记遍访贫困县、市委书记包联深度贫困乡、县委书记蹲点贫困村、乡镇党委书记驻村督战，五级书记直接抓扶贫的责任链条环环相扣。2019年，某省省委书记在调研中发现某县存在”数字脱贫”倾向，当场要求县委书记立下”军令状”，3个月内完成12个村的”回头看”，这种”一竿子插到底”的责任传导，确保了政策执行不打折扣。（二）党建引领的基层治理创新“火车跑得快，全靠车头带”。全国累计选派300多万名第一书记和驻村干部，覆盖所有贫困村和软弱涣散村党组织。在贵州毕节市海雀村，老支书文朝荣带领党员群众”挖穷根、栽富根”，用30年时间把石漠化荒山变成万亩林海；在云南独龙江乡，79名党员组成”马帮运输队”，在雪封山的4个月里，用双肩背运60多吨物资，保障群众基本生活。这些”主心骨”不仅带来了资源，更通过建立”党员责任区”“先锋示范户”等制度，把贫困群众组织起来，激发内生动力。（三）跨部门协同的工作机制脱贫攻坚涉及产业、教育、医疗、交通等30多个部门，党中央建立了扶贫开发领导小组统筹协调、各部门分工负责的工作格局。农业农村部制定特色产业发展规划，教育部实施”雨露计划”，卫健委推进”先诊疗后付费”，交通运输部建设”四好农村路”……2018年，国家发改委等20个部门联合印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，明确83项具体政策，这种”大合唱”式的制度安排，打破了部门壁垒，形成了”1+1>2”的政策合力。二、精准基石：全流程动态管理的识别帮扶制度2014年，当”精准扶贫”理念首次提出时，很多基层干部还有些困惑：“扶贫搞了几十年，怎么突然要’精准’了？”后来大家才明白，过去”撒胡椒面”式的帮扶，让真正的贫困户”吃不上”，边缘户”不够吃”，甚至出现”关系户”占便宜的现象。新时代脱贫攻坚通过建立”识别-帮扶-退出-监测”的全流程制度，让扶贫资源真正”滴灌”到最需要的人。（一）精准识别的”六步工作法”识别是精准帮扶的第一步。各地普遍实行”农户申请、村民评议、入户调查、村级公示、乡镇审核、县级审批”的六步工作法，像筛子一样层层过滤。2015年全国开展的建档立卡”回头看”中，某县通过群众举报和交叉核查，清退了127户不符合条件的”假贫困户”，同时补录了234户遗漏的真困难家庭。为确保数据真实，还建立了”线上比对+线下核查”的双重验证机制：公安部门比对车辆信息，住建部门比对房产登记，民政部门比对低保记录，让”开着宝马吃低保”的现象无处遁形。（二）因户施策的帮扶机制“家家有本难念的经，扶贫不能念一本经。”针对不同致贫原因，各地建立了”五个一批”帮扶体系：发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。在甘肃定西，缺水是致贫主因，当地通过”集雨窖+滴灌”制度创新，让每户都有2-3眼水窖，发展起了耐旱的马铃薯产业；在湖南十八洞村，针对劳动力不足的家庭，村里建立”合作社+农户”模式，老人负责养蜂，妇女参与苗绣加工，青壮年外出务工，收入来源从单一的种玉米变成”三条腿走路”。（三）严格规范的退出机制脱贫不是”一脱了之”，而是有严格的标准和程序。国家明确脱贫退出要满足”两不愁三保障”（不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障），实行”村评议、乡审核、县审定、市核查、省抽查”的退出流程。2019年某省开展脱贫攻坚成效考核时，对申报退出的120个村进行”解剖麻雀”式核查，发现某村存在”住房安全保障不达标”问题，立即要求暂停退出程序，限期整改。为防止”数字脱贫”“虚假脱贫”，还建立了脱贫攻坚普查制度，2020年全国投入近20万名普查员，对7000多万脱贫人口进行全面核查，用”数据铁笼”守住脱贫质量。三、长效支撑：多维度资源整合的保障制度脱贫攻坚不是”一阵风”，而是需要持续的资源投入和制度支撑。新时代通过财政、金融、土地、社会参与等多维度的制度创新，构建起”政府主导、市场协同、社会参与”的大扶贫格局，让扶贫资源从”输血”转向”造血”。（一）财政投入的刚性保障制度“扶贫资金是’救命钱’，必须打足、用好。”中央财政专项扶贫资金从2013年的394亿元增长到2020年的1461亿元，连续5年保持20%以上的增速。为确保资金精准使用，建立了”中央切块、省级统筹、市县落实”的分配机制，赋予地方更多自主权。同时实行扶贫资金项目公告公示制度，每笔资金的使用情况都在村公示栏、政府网站公开，接受群众监督。2018年某县审计发现某乡存在”挪用扶贫资金修建办公楼”问题，相关责任人被严肃处理，这种”零容忍”的态度，让扶贫资金真正成了”带电的高压线”。（二）金融扶贫的创新驱动制度针对贫困群众”贷款难、担保难”问题，国家推出了扶贫小额信贷政策：5万元以下、3年期以内、免担保免抵押、基准利率放贷、财政贴息。截至2020年底，全国累计发放扶贫小额信贷7100多亿元，支持1500多万户贫困户发展生产。在河南兰考，当地创新”金融服务站+普惠金融”模式，每个村都有金融服务专员，不仅放贷，还教群众用手机银行、识别金融诈骗；在四川仪陇，成立了全国首个乡村发展互助资金协会，村民自愿入股，互助资金用于发展种养殖，这种”自己的钱自己管”的模式，让资金周转率提高了3倍。（三）土地政策的要素激活制度土地是贫困地区最宝贵的资源。国家出台政策允许贫困县城乡建设用地增减挂钩节余指标在省域内流转，仅2018-2020年，832个贫困县通过指标流转获得收益超过1700亿元。在贵州毕节，某县将1200亩增减挂钩指标流转到贵阳，获得收益4.8亿元，全部用于易地扶贫搬迁安置点建设和后续产业发展。此外，还探索”土地托管”“土地入股”等模式，让分散的土地集中起来。云南元阳的哈尼族群众把梯田入股合作社，由企业统一开发旅游，村民不仅有土地分红，还能在景区打工，年收入从3000元增加到1.2万元。（四）社会力量的协同参与制度“众人拾柴火焰高”。民营企业”万企帮万村”行动中，12.7万家企业帮扶13.9万个村，投入资金1257亿元；社会组织开展”光彩事业”“母亲水窖”等公益项目，覆盖2300多万贫困人口；东西部协作中，东部9省市向西部12省区市投入财政援助资金1005亿元，互派干部和专业技术人员13.1万人次。在浙江安吉与四川马边的结对帮扶中，安吉茶企不仅投资建茶园，还把”一片叶子富了一方百姓”的经验带过去，现在马边的”彝茶”已经成了地理标志产品，带动1.2万茶农增收。四、质量保障：全链条监督考核的长效制度“脱贫攻坚要实打实干，一切工作都要落实到为贫困群众解决实际问题上。”为确保脱贫成效经得起历史和人民检验，新时代建立了”督战结合、奖惩分明”的监督考核制度，让扶贫工作从”要我干”变成”我要干”。（一）常态化的督查巡查机制中央每年开展脱贫攻坚督查巡查，2018-2020年共组织200多个督查组，深入22个省区市的1172个县、3213个村，发现并推动解决问题1.2万余个。省级建立”四不两直”（不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待，直奔基层、直插现场）暗访制度，某省扶贫办主任带着3名工作人员，伪装成游客到某县检查，发现扶贫车间”空转”、光伏电站”晒太阳”等问题，当场录制视频反馈给县委书记。这种”动真格”的督查，让基层干部不敢有丝毫懈怠。（二）精准化的考核评估制度考核是”指挥棒”。国家制定了《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，从减贫成效、精准识别、精准帮扶、扶贫资金等6个方面设置27项指标，考核结果与干部任用、资金分配直接挂钩。2017年某省因考核结果不理想，省委主要领导被约谈，3名地市委书记被调整岗位；2019年某县因脱贫成效突出，县委书记被提拔为副市长。这种”奖优罚劣”的制度，让干部真正把心思用在扶贫上。（三）多元化的群众参与机制“扶贫做得好不好，贫困群众最有发言权。”各地普遍建立了扶贫领域信访举报快速办理机制，开通12317扶贫监督举报电话，对群众反映的问题实行”接诉即查、查实即改”。在陕西商洛，某村村民通过电话举报”村主任优亲厚友”，市纪委监委3天内就查清问题，收回违规发放的3.2万元低保金，并在全村大会上通报。同时，推行”扶贫成效群众满意度调查”，2020年全国脱贫攻坚普查显示，脱贫群众对帮扶工作的满意度达到98.2%，这是群众对制度成效最直接的认可。五、面向未来：巩固拓展脱贫攻坚成果的制度衔接“胜非其难也，持之者其难也。”脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。为防止返贫致贫，国家及时出台《关于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，建立了”过渡期”制度，推动政策体系、工作体系、制度体系的平稳转型。（一）防返贫动态监测帮扶机制建立全国防返贫监测信息系统，对脱贫不稳定户、边缘易致贫户和突发严重困难户进行动态监测，做到”早发现、早干预、早帮扶”。某县开发了”防返贫监测APP”，网格员每月入户走访，发现某脱贫户因家人重病自费支出超过1万元，系统自动预警，县乡村三级立即启动帮扶：民政部门发放临时救助金2万元，医保部门落实大病保险报销，帮扶干部联系企业提供公益性岗位，3个月内就帮这个家庭稳住了基本生活。（二）产业就业的可持续发展机制产业是根本，就业是关键。各地通过培育”一村一品”“一县一业”，建立联农带农机制，确保脱贫群众持续受益。在山东寿光，脱贫地区的蔬菜基地与寿光蔬菜产业集团合作，采用”技术托管+订单收购”模式，保证每斤蔬菜比市场价高0.2元；在广东佛山，东西部协作产业园吸纳了12万脱贫劳动力就业，企业每吸纳1名脱贫人口，政府给予5000元补贴。2021年全国脱贫人口务工规模达到3145万人，比2020年增加126万人，用稳定的就业筑牢了返贫防线。（三）公共服务的均等化提升机制针对”两不愁三保障”的薄弱环节，持续加大教育、医疗、住房等公共服务投入。在教育方面，全面落实”控辍保学”长效机制，2021年全国义务教育巩固率达到95.4%，比2012年提高3.6个百分点；在医疗方面，脱贫地区县医院全部达到二级医院标准，98%的脱贫村有卫生室，99%的脱贫人口参加基本医疗保险；在住房方面，建立农村低收入群体住房安全动态监测机制，2021年以来改造危房12.6万户，让群众住上”安心房”。站在