预算管理一体化下预算绩效管理机制的优化

【摘要】在以新质生产力推进国家治理体系和治理能力现代化的战略指引下，财政部积极推进预算管理一体化建设，构建现代信息技术条件下“制度+技术”的财政管理机制。“一体化”②对预算绩效管理环境与运行机制产生了重大影响，但地方部门在运用“一体化”实施预算绩效管理时还面临诸多困难。文章在对G省“一体化”实践探索分析的基础上，从机制优化角度，按照“预算安排有评估、预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的机制逻辑，对评估机制、目标机制、监控机制、评价机制与应用机制等预算绩效管理环节进行优化，为“一体化”下的预算绩效管理实践提供了参考。【关键词】预算管理一体化；“制度+技术”；预算绩效管理；绩效机制；“一体化”系统一、引言全面实施预算绩效管理是深化财税体制改革，建立“全面规范透明、标准科学、约束有力”预算制度的关键点和突破口，对推进国家治理体系和治理能力现代化有重要作用。党的二十大以来，财税体制改革加快推进，预算管理制度持续完善，财政资金使用绩效不断提高，但是部分地区、部门的预算绩效管理仍存在一些突出问题，如重投入轻管理、重支出轻绩效的理念没有完全扭转，克扣挪用、截留私分、虚报冒领等导致财政资金低效无效、损失浪费的问题时有发生，这与《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（下文简称《预算绩效管理意见》）中“提高财政资源配置效率和使用效益”的要求相比还存在较大差距，深入推进预算绩效改革仍面临诸多挑战。在以新质生产力推进国家治理体系和治理能力现代化的战略指引下，财政部顺势推出预算管理一体化改革，将预算编制、预算执行、决算和财务报告、资产管理、债务管理等各业务环节按照一个整体进行整合规范，以统一的规范与技术标准开发信息系统，把规则嵌入系统，强化制度执行力，以期运用新一代信息技术助推预算制度深化改革。为了贯彻落实财政部的统一部署，各省各级财政部门积极推进本地预算管理一体化平台建设，构建“制度+技术”的预算管理机制，以期提升财政资金的使用效率。此项改革中，“一体化”成为实现预算与绩效管理一体化的关键支撑，既奠定预算运行的基础环境，又对现行的预算绩效管理提出改进要求，亟待开展新的研究。鉴于此，本文利用对G省“一体化”建设与预算绩效管理实践的考察，探究在新的预算运行环境下预算绩效管理的优化路径，以期为财政部门和预算单位的实际工作提供参考。二、文献回顾与理论框架随着大数据、人工智能等日益深度嵌入公共财政治理，利用现代信息技术提升预算绩效管理水平成为发展趋势。如美国行政管理和预算局（OMB）利用PortfolioStat工具并配合MAX.gov网站搜集数据，通过大数据识别与比对，实现对联邦IT项目的有效评估，提升了政府的预算绩效管理水平[1]。借鉴发达国家经验，近年来我国也在积极探索“制度+技术”的融合发展路径，以现代信息技术赋能预算绩效管理。例如：新疆维吾尔自治区在全面实施预算绩效管理信息化的基础上，构建全区规模的预算绩效管理数据仓库，探索建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的预算绩效管理新模式[2]；山东的“威海模式”则是利用经济运行大数据平台，将大数据应用融入财政预算管理的全过程，构建全方位预算绩效管理新格局[3-4]。运用大数据技术可以减少公共预算绩效信息不对称，实现绩效运行实时监控并增强绩效决策的有效性，从而有效提升预算绩效管理效率。在地方探索取得一定成效的基础上，财政部于2019年6月印发《财政核心业务一体化系统实施方案》（财办〔2019〕35号）积极推进预算管理一体化建设，利用信息化手段规范各级预算管理工作流程，统一数据标准，推动数据共享，动态反映各级预算安排与执行情况，有利于更好地把握预算绩效管理的规律性，进而提升预算绩效管理的效率。预算管理一体化不仅顺应了“数字财政”建设要求，更是预算管理制度的改革深化。但现有文献对预算管理一体化的研究主要集中在“一体化”建设与实操和“一体化”模式下与预算相关管理的研究两个方面，而“一体化”与预算绩效管理相结合的研究并不丰富全面，对绩效管理机制开展全流程的研究更是匮乏。因此，有必要对“一体化”下预算绩效管理开展新的研究。在传统预算绩效管理模式下，已基本形成“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的闭环与机制[5]。随着公共财政预算改革的推进，“战略—预算—绩效”理念得以引进，即以战略目标为牵引，以规划和项目为基础，强化执行监控和绩效评价的预算管理模式，这是预算管理一体化改革蕴含的理念[6]。2023年财政部在《预算管理一体化规范（试行）》基础上推出《预算管理一体化规范（2.0版）》（以下简称《规范（2.0版）》）③，将政府债务管理、资产管理、绩效管理纳入一体化，拓展了预算管理一体化的功能和业务范围，使得预算与绩效一体化管理更加密切。依据该规范，预算管理以项目库管理为基础，所有支出均以预算项目形式纳入项目库，对新出台的重大支出项目必须开展事前绩效评估，未按照要求开展评估不得作为预算储备项目，也就不能安排预算。那么，项目从何而来？依据“战略—预算—绩效”理论框架，项目来源于战略和规划，即通过明确实现战略与规划的资源缺口来设立项目，并据此对项目进行评估，然后根据评估结果安排项目预算。这一规则改变了传统的预算绩效管理机制，将绩效管理起点大大向前推进了一步。即从战略和规划出发，“先谋事后排钱”，将资源需求转化为项目，通过加强项目评估强化对绩效的源头管理，提高资源有效配置。因此，预算绩效管理机制可拓展为“预算安排有评估、预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”，如图1所示。本文按照图1框架逻辑对“一体化”下的绩效管理各环节业务提出改进建议。三、G省的“一体化”建设及预算绩效管理实践要想打开现实问题的“黑箱”，必须建立在调查研究之上，而基于案例实际，也更有利于提出符合现实的问题。因此，本文通过对G省“一体化”建设与预算绩效管理的调查分析④，得出的结果和所提建议更符合客观实际。（一）“一体化”建设情况预算管理一体化的要求提出后，G省财政厅对照业务规范和技术标准，结合地方实际积极推动“一体化”建设，于2021年1月正式上线运行。由于“一体化”与旧的财政信息管理系统在管理方式、业务变革、系统操作习惯等方面存在差异，势必会给绩效管理带来变化。管理方式上，“一体化”将项目库管理、预算编制、预算批复、预算调整与调剂、预算执行、会计核算、决算与报告等预算管理环节全流程整合入系统，从而改变传统碎片化的预算管理模式。由于打通了预算和绩效管理一体化，G省顺势打破了碎片化的预算绩效管理，为实现全生命周期预算绩效管理模式奠定了基础。业务变革上，G省“一体化”通过将大应用拆分成小应用，快速迭代、持续交付、资源弹性分配，快速响应业务需求，倒逼业务模式创新。2022年3月1日，G省“一体化”实现与政府采购管理系统对接，克服了以往数据单向推送，优化了政府采购操作流程。同时政府采购计划自动备案，避免了责任转移，进一步落实采购人的主体责任。操作习惯上，依托“一体化”将预算管理与预算绩效完整整合，使得绩效管理与预算编制、指标下达、预算执行、决算分析同步推进，从系统操作要求上解决了过去“口头上强调绩效、行动上偏废绩效”痼疾。总体上，从G省建设的“一体化”架构来看，目前预算绩效管理功能已经被整合进“一体化”，并且在编制2022年度预算时已经开始利用“一体化”编制绩效目标，标志着“一体化”已经成为G省实施绩效管理的基础环境。（二）基于“一体化”的预算绩效管理实践既然从2022年开始G省利用“一体化”开展预算绩效管理工作，那么，目前的实施情况如何呢？按照绩效目标管理、绩效运行监控与绩效评价运用的主线，本文做简要的梳理。1.指标库的建设绩效目标是绩效管理的基础。为利用“一体化”开展预算绩效管理，G省建立了分行业分领域的绩效指标体系，并导入“一体化”。目前财政厅建立了会议培训、新闻宣传、基建工程、设备购置、信息系统建设运维、印刷出版等20类经常性项目指标模板，以及涉及教育、科技、卫生健康、行政管理等96个分行业类别的各类指标17000多项。通过系统内置指标库为各部门单位选择合适的绩效指标提供了参考，能有效提高绩效目标的编制质量。2.绩效目标审核目前，G省预算编制和绩效目标实现了同步申报、同步审核。在“一上”阶段，主要是对预算经费测算进行审核，基本上不对绩效目标及指标进行审核，“二上”时财政部门才会组织第三方开展预算绩效目标审核。由此可见，“一体化”对绩效目标的审核功能不太突出，还是较多依赖传统人工处理方式。3.绩效运行监控绩效监控包括三部分：基本信息监控、预算执行监控和指标完成情况分析。目前，通过“一体化”已经实现对前两部分的自动监控，但是第三部分仍需要单位另外申报。对预算执行进度监控，每个季度末财政厅在“一体化”导出各部门、单位的支出进度统计表，对不达标的部门、单位进行通报。对绩效完成情况监控，主要是针对当前完成值、完成可能性分析进行填报，对无法及时完成的指标进行预警，并对指标进度偏差原因进行分析，再由财政部门下达整改通知，预算单位完成整改后在“一体化”反馈整改结果。4.绩效评价情况G省预算绩效评价分为部门自评和财政重点评价。“一体化”绩效模块上线运行后，项目支出绩效自评价的定量指标由单位录入实际完成值，系统自动计算得出分值，定性指标则由单位自评打分录入系统。财政重点绩效评价项目，由财政厅委派第三方机构进行评价，目前这个评价主要采用实地核查方式进行。而绩效评价结果尚未通过“一体化”与下一年度预算编制自动衔接。从上述情况看，G省“一体化”运行后，绩效管理由过去线下方式为主转向“线上+线下”相结合的模式，利用“一体化”强大的数据整合能力大大降低管理过程中的信息不对称，使预算绩效管理更加全面、高效、便捷。但是，预算管理一体化对信息系统的要求非常高，加之目前“一体化”与预算绩效管理的融合程度不深，不得不采用线上、线下相结合的“双轨制”模式[7]，阻碍了“一体化”作用的发挥。（三）“一体化”下预算绩效管理存在的问题按照预算绩效管理工作环节以及“一体化”的操作流程，当前G省利用“一体化”开展的预算绩效管理仍面临一些问题。1.项目立项不够规范，缺乏事前控制机制一是项目信息填报不完整，项目立项依据、可行性、必要性、合理性等描述不足。例如，有的单位填报时将项目必要性仅填报“必要”两字，可行性仅填报“可行”两字，合理性仅填报“合理”两字，系统也没有提示和阻止。二是项目论证资料不完整。项目附件应上传项目立项依据、必要性、可行性等佐证资料和预算编制详细测算资料等文件，但即便附件缺少，系统也予以通过。事前控制成为摆设，事前绩效评估没有贯彻到位。2.绩效指标设置不科学，缺乏规范性支出标准绩效指标是预算绩效管理的重要工具，从G省绩效目标设置情况看，存在依据不足不实、内容笼统抽象且指标数值设定不够合理等问题。部分单位设置的绩效指标逻辑性、系统性、针对性不强，有的避重就轻。虽然“一体化”内置了17000多项供参考的绩效指标，但是缺乏维护和培训，单位人员在选用时随意性较大，且存在关键指标遗漏、非关键指标过多的问题。此外，由于缺乏预算支出标准，在测算项目成本时无据可依的问题突出，相同或者相似项目不同单位申请的预算差异较大，容易带来寻租机会，同时也会影响绩效评价对产出成本的判断。目前，G省“一体化”实现了对基本支出定额的约束，但项目支出定额仍是空白。3.绩效运行监控不全面，重支出轻绩效观念未转变当前，G省绩效运行监控仅停留在对预算执行进度和资金安全的监控上，未实现对绩效的全面监控。现行的财政考核体制偏向于支出进度的考核，对绩效目标的常态化考核机制尚未建立，大多集中在年终或者下一年度才开展。这样的考核机制使得预算单位在“重支出轻绩效”的惯性下不太重视绩效目标的日常跟踪管理。4.评价结果运用不充分，绩效管理闭环未形成尽管《G省本级财政支出绩效评价结果应用暂行办法》规定，“应将绩效评价结果作为预算安排的依据”“评定为三等等级的，按不低于5%比例扣减部门预算项目支出”“评定为四等等级的，按不低于10%比例减少安排部门预算项目支出”，但实践中有的部门将减少预算作为降低履职标准和质量堂而皇之的借口，将绩效考核不利后果转嫁到社会，出现“按下葫芦浮起瓢”的怪象。如何落实闭环管理仍需要体制机制创新。四、“一体化”下预算绩效管理机制的优化路径事实上，G省预算绩效管理的问题也普遍存在于其他省市，造成这些问题的原因既有信息系统功能的不完备，也有体制机制的缺失。按照上文提出的理论框架，本文对基于“一体化”的预算绩效管理各环节提出改进建议，为解决实际问题提供参考。（一）评估机制：强化基于“一体化”的事前绩效评估党的二十届三中全会指出，强化事前功能评估以加强绩效管理，这对预算绩效管理提出新的具体要求。如何运用“一体化”强化事前绩效评估，从而发挥“一体化”的倍增效应，是当前实践迫切需要解决的问题。1.健全事前绩效评估模块功能鉴于“一体化”对事前绩效评估支撑不足，需要在绩效管理下设置独立的事前绩效评估模块，为强化事前绩效评估机制提供平台支撑。完善后的事前绩效评估应包含三个子模块，即待评估项目、专家评审、评价应用。待评估项目可以借鉴“智能合约”⑤，只要触发了预先设定的条件，便会作为待评估项目，克服了第三方干预的固有局限。专家评审工作要嵌入“一体化”，利用系统高度可靠、不可篡改特性建立对评审过程的可追溯机制。财政部门通过“一体化”查询评审过程信息，提高对评估结果的审核力度和应用质量。2.完善事前绩效评估配套体系事前评估绩效配套体系是事前绩效评估工作顺利运行的重要保障，包括绩效指标库建设与专家工作组（指标标准体系建设将在下文展开分析，在此不再赘述）。3.优化事前绩效评估衔接机制高效开展和发挥事前绩效评估的作用，还需要整合其他工作模块。一是与基础信息管理模块衔接，统一事前绩效评估基础信息。“一体化”已经把各模块公共基础信息进行了统一管理，比如单位信息、人员信息、资产信息、支出标准、绩效指标、账户信息、财政区划等基本信息，事前绩效评估应自动提取这些信息，统一评估数据口径和标准。二是评估结论与项目库管理相衔接，通过绩效评估的项目才能纳入项目库储备。建立基于“一体化”的项目库动态调整机制，为入库项目赋予唯一的ID，并与评估结果关联自动实现入库、出库管理。（二）目标机制：建立科学的绩效指标与标准体系绩效指标和支出标准是预算管理一体化的核心内容，既是绩效评价（评估）的依据，又是预算编制和执行的价值导向。《规范（2.0版）》对绩效指标与支出标准管理流程作出了基本规范，除此之外，实际工作还应加强以下方面才能更好地完善指标体系与支出标准。1.建立指标数据来源库，提高数据的可获得性一般来说，数据可获得性与绩效指标的设置质量息息相关[7]，数据可获得性越高，绩效指标设置就越科学。“一体化”将预算编制、预算执行、决算和财务报告、资产管理、债务管理等业务高度整合，产生大量的预算管理数据，有助于提供丰富全面的绩效信息。但是，随之而来的海量数据通常是多维且杂乱无章的，如何从海量数据中提取有用信息成为一个现实问题。为此，按照大数据理论，对数据实施分类管理建立数据仓库，使之规范有序，为提取分析数据提供便利。同时，数据公开是数据共享的前提，然而，当前仍然缺乏对“一体化”数据公开的规范程序，需要财政部门予以重视。2.健全指标分层管理机制，增强三级指标的针对性《规范（2.0版）》对绩效指标实施分层分级管理：一级指标、二级指标和三级指标中的共性指标由财政统一设置与维护；三级指标中的个性指标由部门根据实际设置，报财政审核确认。实际工作中仍需要有更细致的措施：首先，健全指标管理的组织机制。虽然财政对一级指标、二级指标和三级指标中的共性指标进行统一设置和管理，但是应当避免财政“一家说了算”，应建立多方协同工作机制，包括专家组、人大和征询公众意见等，这样指标设置才更有说服力。其次，提高指标使用的便捷性。G省初始建立了20类经常性项目指标模板，涉及96个分行业的各类指标17000多项，认为指标数量越多体系就越完善，但从实际操作看，效果并不理想。按照成本效益原则，财政统一设置的指标应当精简，以便于理解使用。最后，提高绩效指标的审核力度。《规范（2.0版）》要求财政对部门设置的三级个性化指标进行审核管理，但从当前实施情况看，这项工作还比较薄弱。原因之一是，缺乏科学标准依据。财政部门可以基于“一体化”运用大数据分析技术，提高对部门设置指标的监管力度。3.健全支出标准体系，提高一体化系统支撑“标准科学、约束有力”是预算管理一体化要求之一。支出标准既是预算编制的尺度，也是绩效评价的依据，应当尽快将支出标准植入“一体化”，发挥支出标准在预算编制和绩效管理中的基础作用。一是对现行的支出标准进行梳理。把已成熟的支出标准植入“一体化”；对尚未规范的支出事项测算出暂定标准，并在“一体化”上另行专库管理。经过若干年积累，逐步完善转为法定标准或固定标准。二是将法治思维贯穿到支出标准管理中。按照法定标准、固定标准和暂定标准对支出标准进行分类管理。法定标准和固定标准相对成熟，依据国家相关法规制定即可，重点是加强暂定标准的管理。由于暂定标准是由单位“自由裁量”设定，容易造成“软约束”，财政部门要制定专门办法，加强对暂定标准的制度化管理。（三）监控机制：实施全面与全过程相结合的绩效监督绩效运行监控处于绩效目标编制与绩效评价的中间环节，是实现绩效管理目标的关键措施。绩效运行监控指在预算执行过程中，财政、部门及所属单位依照各自职责对项目实施进度、预算执行进度和绩效目标实现程度等开展跟踪监控和纠偏的管理活动。1.结合“一体化”的绩效监控功能，强化绩效目标实现程度和预算执行进度“双监控”的管理机制《绩效管理意见》对绩效运行提出了“双监控”目标，既对资金支付提出要求（预算执行进度），又强调资金效益（绩效目标实现程度），旨在转变“重支出轻绩效”的粗放式预算管理。当前，“一体化”成为开展“双监控”的基础，需要完善如下工作：一是提高平台系统的管理效率，防止数据碎片化。“一体化”整合预算编制、预算执行、决算和财务报告、资产管理、债务管理等业务，数据以分布式方式记录、存储在各个网络节点，绩效监控应当与各模块深度融合，现实数据相互验证与传输，打破传统绩效监控“层层下发、层层上报”的复杂流程。二是重点监控与日常监控相结合，实现全面绩效管理。针对日常监控薄弱问题，优化“一体化”的动态监控功能，设置红黄蓝灯自动预警，提高监控的智能化水平。另外，强化财政部门作为绩效运行监控的监督人角色，通过管理规则制定、适时监控管理、预警处置反馈提高对重点监控项目的针对性管理。2.优化“一体化”下预算绩效管理的业务流程，建立事前、事中与事后相互衔接的全过程监控体系目前，绩效监控更多集中于事中看是否出现问题，以及事后对出现问题的处理，而对事前的预防性监控工作注意力不够。从风险防控机制建设来说，从源头上开展预防性监控工作，可以显著降低风险的发生概率。按照预算管理一体化的整合逻辑，优化绩效监控各环节，建立从事前、事中到事后相互衔接贯通的全过程监控机制。一方面，重塑绩效运行监控流程管理，将监控关口前移。在事前绩效评估中植入绩效监控机制，对评估识别的项目风险加以分析利用；在“一体化”的绩效监控链条上设立监控点位，对执行不同阶段的风险点进行跟踪监控。另一方面，利用区块链治理提升“一体化”监控能力，实现项目绩效的全生命周期监控。区块链是按照时间顺序将数据区块以链条方式组合，具有不可伪造和篡改的分布式特定数据结构[8]。区块链技术在预算绩效监控中具有适用性，可以利用区块链突破传统的事前、事中与事后三阶段监控模式，自动对数据进行筛选、计算和分析，提供适时动态的监控信息，实现对绩效的全生命周期监控。（四）评价机制：改进评价数据标准化与结果公允性绩效评价结果的客观性与公允性一直是实践中争议较多的领域，成为影响绩效管理效率的关键因素。传统绩效方法数据的准确性、完整性、客观性得不到有效保证，而且受评价者的主观影响，评价结果容易遭受置疑。因此，有学者运用大数据和人工智能开发云物元模型、CART决策树算法、BP神经网络、K-means聚类算法、LightGBM算法等，试图改进绩效评价指标数据获取方式和数据量，智能化提高评价结果的准确性和客观性。一方面，准确、客观的绩效评价需要大量的数据支撑，但是绩效数据涉及类型多样，既有结构化数据，也包括非结构化数据（如项目立项、建设管理、公众评价等），目前的“一体化”尚不能直接生产和管理这些信息。另一方面，即使是“一体化”生成的结构化数据，有的也不能直接满足绩效评价，仍需要更细的颗粒度。因此，改进绩效评价质量需要对各类数据进行标准化二次开发。提高绩效评价的公允性还需要改进绩效评价结果的公开机制。一是改进对绩效评价过程与结果信息的双向传递与反馈。传统的绩效评价往往只注重评价结果反馈，缺乏过程信息的双向传递与反馈。透明评价过程是改进评价结果公允的重要途径。本文认为，可利用“一体化”开展全线上绩效评价，在线适时传递与反馈评价过程信息，提高双方对评价结果的认可度。二是评价结果要向人大、政府（包括相关部门，如审计、监察等）公开。人大和政府是绩效信息的主要使用者，在传统模式下，绩效评价结果由财政部