破解“五性”困境以优化国企外部董事制度

【摘要】2024年7月1日，修订后的《中华人民共和国公司法》正式施行，确立了国有独资公司董事会外部董事过半数的规定，强化了董事会在公司治理中的“中心地位”。研究回顾了自改革开放以来国有企业治理模式的演变，阐述了外部董事制度产生的历史背景及其理论逻辑。实践中，我国通过一系列政策法规不断推进外部董事制度体系建设，取得显著进展。然而，当前该制度仍面临诸多挑战，突出表现为“五性”困境：独立性不足、专业性受限、责任性模糊、积极性欠缺、集体性失效。针对这些问题，提出了相应的优化措施，旨在构建一个更加科学有效的外部董事制度框架，提高外部董事履职能力，确保国有企业治理结构能够适应新时代发展的需要，助力国有企业做强做优做大。【关键词】国有企业；外部董事；公司治理一、引言2024年7月1日，修订后的《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）正式施行，进一步强化了董事会在公司治理中的“中心地位”[1]。新《公司法》专列一章，对国家出资公司的组织机构作出特别规定，其中明确国有独资公司的董事会成员中，应当过半数为外部董事，这一条款将国企二十年的实践经验以法律形式确定下来，体现了国家制度层面在国企治理中对外部董事制度的重视和期冀。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善中国特色现代企业制度的意见》强调，要完善国有企业公司治理结构，完善外部董事评价和激励约束机制，落实外部董事知情权、表决权、监督权、建议权。外部董事一般是指由非公司员工的外部人员担任的董事，不在公司担任除董事和董事会专门委员会有关职务以外的其他职务。那么，为何要将一个“外部人”作为国有企业董事会制度的核心？此举旨在通过引入独立视角和专业判断，防范内部人控制，提升国有企业的决策质量与透明度，进而推动企业治理结构的现代化。毕竟，公司治理的核心功能在于决策科学[2]。此外，随着国有独资公司取消监事会，由外部董事构成的审计委员会将行使监事会的职权，承担起公司监督的重任，更进一步凸显了外部董事在公司治理中的重要性。然而，这一改革措施在市场上引发了一些质疑。批评意见指出，外部董事可能沦为“顾问董事”或“花瓶董事”，怀疑他们能否真正从企业利益出发参与重大决策，认为唯有那些“与企业利益真正捆绑”的内部人才能有效治理企业，“外来的和尚未必会念经”。面对这些质疑，现有文献关于外部董事制度的研究主要包括以下方面：（1）外部董事制度的作用[3]；（2）外部董事制度成功的关键因素[4]；（3）外部董事制度实施的现状与问题[5]；（4）外部董事工作机制的优化，如选聘与培训制度[6]、评价制度[7]等。学者们从实践层面多角度探讨了国有企业如何完善外部董事制度，但较少从理论层面追溯该制度的产生，也缺乏对现存问题的全面系统性分析和落地性的对策研究。本文从理论溯源与实践验证双重维度论证了外部董事制度的必要性，创新构建了董事会中心主义与外部董事制度协同发展的理论框架，系统总结了外部董事制度推进过程中遇到的现实问题并提出了可行的对策建议，旨在为国有企业完善公司治理提供理论支撑与实践路径，助力国有企业做强做优做大。二、外部董事制度产生的历史渊源及理论基础在实践层面，国有企业治理实践的演进历程是外部董事制度产生的驱动因素。1978年至1992年的“经理中心主义”时期，国有企业普遍实行“厂长（经理）负责制”，虽然初期激发了经营活力，但因缺乏有效监督制衡机制导致“一把手”权力失控[4]。1993年至2003年的“弱董事会”阶段，随着首部《公司法》的颁布，国企开始向公司制转变，构建法人治理结构，推行“政企分开”。但实际运作中呈现两个特征：一是“内部人控制”问题突出，经理层通过控制经营、财务信息及人员形成权力垄断。以中航油新加坡公司为例，权力过度集中导致决策缺乏制衡，违规开展石油期权投机却未受有效约束，最终酿成5.5亿美元巨亏。二是监督机制虚化，尽管《公司法》引入了监事会制度，但因监事常为内部职工、专业资格无明确要求、监事会权力受限等问题，使监督的独立性、专业性与权威性被削弱[8]。自2004年起，国企治理模式逐渐向“董事会中心主义”转变，时任国务院国资委主任的李荣融强调“董事会建设是国有企业改革最关键、最核心的问题”。为了充分发挥董事会“决策中心”的作用，克服“一把手专权”和“内部人控制”，外部董事制度应运而生。外部董事因其独立于公司内部管理、具备深厚的专业背景，并且能参与董事会决策，不仅促进了企业决策的民主化和科学化，还弥补了监事会的不足，提升了监督的效果。宝钢集团作为首家规范董事会建设试点企业，通过外部董事过半数的决策机制，在湛江钢铁千亿级项目中成功制衡管理层激进扩产方案，实现战略纠偏，验证了外部董事在科学决策和有效监督中的核心价值。新《公司法》第一百七十三条规定“国有独资公司的董事会成员中应当过半数为外部董事”，这一法定机制实现了决策层与执行层的分离，打破了过去国有企业董事会被经营层控制的局面，保护了公司和中小股东的利益。这一演进历程揭示，外部董事制度本质是国有企业治理现代化进程中破解“权力失控”和“监督失效”双重困境的制度性应答。在理论层面，外部董事制度的产生根植于国有企业的性质与治理需求，总体逻辑如图1所示。其一，由于国有企业所有者缺位，委托人多关注个人政治晋升甚至寻租纳贿，导致其缺乏动力监督代理人，履职不充分，引发了“内部人控制”问题[9]。而且，国有产权经过从全民所有到国资委等政府机构、国有企业及企业内部人员的多层委托管理，形成了较长的委托代理链条。在这种委托代理关系下普遍存在信息不对称和不确定性，容易出现“代理人不诚信”问题，进一步加剧了“内部人控制”。其二，国有企业具有多元化目标，追求经济效益和社会效益有机统一[10]。依赖股东会中心主义和经理层中心主义的模式难以满足上述治理需求。股东会的治理权力实质上由国资委等政府机构行使，不仅背离“政企分开”的初衷，而且这些履行出资人职责的机构也没有深入治理国企的可行性[11]。此外，股东会以股东利益至上，难以兼顾社会责任与公共利益，与国企的发展目标不符。而对经理层来说，由于所有者缺位，经理层在行使控制权时缺乏监督制约，容易为了个人利益采取机会主义行为，产生“经理层道德风险”[12]。加之经理层具有决策短视性的弊端，难以促进企业的可持续发展[13]。相比之下，董事会中心主义更契合国有企业治理的现实需要。董事会处于公司法人治理结构的核心位置，兼具第一重代理人与第二重委托人的双重身份，承担重大决策制定、战略监督管控以及管理经理层等职责[3]。规范的董事会通过引入外部董事、下放权力、设立专门委员会等举措，能够降低代理成本[14]。而且，下放权力至董事会也可以减少过度的行政干预，推动国有企业“政企分开”，实现自主经营与公平竞争的市场化转型。再者，国有企业要实现经济效益和社会效益有机统一，需要居中裁决不同利益主体的诉求。利益相关者理论认为，只有充分协调好各不同利益主体的诉求，才能实现企业的生产经营目标。董事会由不同利益主体代表组成，成员各代表一方利益，因而更易做到客观公正[15]。在董事会中心主义的治理模式下，外部董事制度是构成有效董事会的关键。一方面，依据权力制衡理论，外部董事制度属于横向的制衡式监督。由于外部董事不在公司担任除董事外的其他职务，也无法获得内部回报，这种身份独立和利益独立赋予其客观中立的决策立场，可以作出公允的监督与判断[16]。加之外部董事过半数的安排确保了“外部董事控制”，从而能够实现对内部董事和管理层的有效制衡。另一方面，基于资源依赖理论，企业的生存依赖于其从外部环境中获取关键资源的能力。外部董事作为外部资源输入的重要载体，从人力资本维度，其凭借行业专长、管理经验或技术知识提供专业分析，弥补了内部董事的知识欠缺；从社会资本维度，外部董事通过其社会网络与利益相关者建立联系，能够及时获取关键资源，为战略决策提供更多的信息支撑[17]。三、外部董事制度的建设状况自2003年国务院国有资产监督管理委员会成立以来，我国在外部董事制度建设方面取得了显著进展，通过一系列政策法规逐步完善了外部董事的选聘、管理、薪酬和履职支持机制。这些措施不仅增强了董事会的独立性和决策科学性，还有效提升了国有企业的治理水平。为了更直观地展示这一发展历程，表1汇总了历年来我国在外部董事制度建设方面的关键政策法规及其主要内容。实践层面，2023年1月31日于北京召开的全国国有企业改革三年行动总结电视电话会议中，国务院国有企业改革领导小组办公室提供的数据显示，全国各层级共3.8万户国有企业已实现董事会应建尽建，其中外部董事占多数的比例达到了99.9%。根据2019年底的统计数据，国有企业外部董事人数已达6万人[5]。截至目前，按照外部董事占多数的要求粗略估计，国有企业外部董事规模已超10万②。这表明，权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的现代企业法人治理机制正在加速形成并迅速发展。四、制约外部董事制度发挥作用的关键问题外部董事是国有企业治理中至关重要的角色，肩负多重职责：一要坚守出资人立场，以党中央决策部署为履职核心；二需具备宏观视野，洞察行业趋势，谋划发展战略；三要客观独立思考，以科学、理性、审慎态度决策；四应识别防范重大风险，推动完善企业风险管理与内部审计体系；五要落实监督责任，向派出机构/企业及时报告公司重大问题和异常情况。然而，当前外部董事制度仍存在一系列亟待解决的关键问题，使得制度效能大打折扣。（一）独立性缺失，外部董事“难行权”独立性是外部董事充分履职的客观前提，包括身份独立性、利益独立性和决策独立性三个层面[7]。身份独立性要求外部董事与其任职公司及公司主要股东之间不存在可能影响其公正履行职责的关系，例如不得在公司内担任除董事外的其他职务。利益独立性强调外部董事与公司及其管理层之间不存在重要的业务联系或利益往来。而决策独立性则要求外部董事能够独立、客观、公正地发表意见，不受公司管理层、控股股东或实际控制人的影响，他们在参与董事会决策时，应基于公司的整体利益和长远发展来作出判断。在实践中，其独立性不足突出表现在两个关键维度。首先，选聘机制是构成独立性缺失的源头性约束。当前外部董事选聘范围主要包含退休官员、国企领导及关联领域专家三类群体[18]。这些人员因长期行政逻辑浸染，容易形成“对上负责”的路径依赖，难以构建真正的独立视角。此外，外部董事通常由国资委或政府股东选拔派遣，这种行政主导的选拔机制使外部董事形成对提名主体的人事依赖，决策时更倾向维护派出机构或股东的意志而非专业独立判断。其次，治理架构的权力交叠引发独立性运行失效。党委会、董事会与经理层的权责边界存在结构性冲突。例如，部分国有企业党委会“前置讨论”变成“前置决定”，董事会有形少实。此时，由于重大事项已形成倾向性意见，导致外部董事的决策空间被压缩，被迫形式化表决。（二）专业性受限，外部董事“失精度”专业性是外部董事履职的能力根基，体现在他们能够利用深厚的专业知识和商业经验，在董事会决策中提供独到见解，指导公司管理实践。当前，信息不对称从客观条件上限制了外部董事发表专业意见。外部董事主要通过定期会议和管理层汇报获取信息，对企业日常运营细节和非公开信息了解有限，信息筛选与滞后传递的信息劣势可能导致其在决策中难以准确把握企业实际情况，进而影响决策的前瞻性与精准度，影响其发表专业意见。而且，党委会与经理层形成的内部决策链条，也造成外部董事常面临关键数据缺失、论证时间不足的困境，难以开展实质性专业分析，严重阻碍了董事会决策在及时性和科学性方面的实现[15]。培训机制的不完善导致外部董事能力培育滞后，削弱专业履职基础。许多国有企业尚未建立系统化的持续培训体系，导致外部董事在应对战略性新兴产业布局时，面临知识体系迭代滞后的现实困境。此外，新任外部董事缺乏针对性的入职培训，导致其对企业治理结构、业务逻辑及行业特性的理解存在断层，这种适应性延迟可能造成决策偏差。（三）责任性模糊，外部董事“避决策”责任性通过界定权责边界和设定履职标准，为外部董事建立履职约束与问责机制，既防范不作为、滥权等失职风险，又通过责任倒逼机制激发履职动能。然而，我国现行法律体系中外部董事责任规范存在缺陷。一方面，责任边界模糊削弱了履职的约束力。由于缺乏专门立法，实践中对外部董事的勤勉义务标准、忠实义务范畴等核心问题仍参照《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国证券法》《中华人民共和国企业国有资产法》等一般性规定，未与其他内部董事形成区分，无法体现其作为独立监督主体的特殊要求[19]。另一方面，责任认定机制缺失弱化了追责制度的威慑性。现行法规对决策失误、利益冲突等关键场景的责任划分缺乏可操作性标准，导致追责失衡，使其在面对复杂决策时倾向于规避风险而非主动作为。（四）积极性不足，外部董事“怠履职”积极性是外部董事履职的内生动力，体现为对公司治理的热忱和主动参与。外部董事需以勤勉敬业的态度，认真履行职责，包括按时出席必要会议、高效完成任务、深入分析公司战略并独立思考提出建设性建议。但现行机制存在一些问题制约了外部董事履职的积极性。首先，兼职为主的任职模式形成基础性制约。国有企业中兼职外部董事占比较高，存在职责与时间投入不对等的问题。由于兼职外部董事通常在多家公司担任职务，碍于精力有限，他们难以全身心投入到某一特定企业的治理中，对重大决策的审议和表决不够认真和细致，容易流于形式，从而影响董事会决策的质量和效果。其次，评价体系无法准确衡量履职成效。目前对外部董事的评价缺乏全面量化的体系，考核多侧重于参会次数等表面指标，而非实质性的决策质量和战略贡献，导致评估标准绩效关联度低。此外，量化指标不足和过多评价主体也影响了考核的科学性，使得最终评分未能充分发挥作用。最后，激励机制失衡进一步削弱了履职动力。依据《董事会试点中央企业董事报酬及待遇管理暂行办法》（国资发分配〔2009〕126号）以及各地方国资委发布的有关外部董事薪酬管理办法，外部董事的薪酬结构中固定薪酬占比较大，而绩效薪酬仅基于固定薪酬的小比例浮动，并且与实际履职情况关联不大，导致工作成果与经济回报之间没有直接联系，降低了工作效率。（五）集体性失效，外部董事“欠协同”外部董事的集体性体现在他们作为一个整体在董事会中发挥制衡和监督的协同增效作用，这不仅是理解“过半数”机制有效性的关键，也是实现“外部董事控制”局面的基础。然而，依照公司法原理，无论是内部董事、外部董事还是职工董事，法律上都具有个体属性，各自拥有独立地位。这形成了一个悖论：即如何协调外部董事在法律上的个体性与实际操作中所需的集体性。在实践中，外部董事因其工作环境和身份差异，通常难以形成紧密的合作关系，出现管理松散各自为政的问题。虽然他们在不同企业和行业的经验丰富多样，但这种多样性也可能导致认知偏差固化，反而增加了彼此间协调的难度[19]。而且，由于缺乏常态化的沟通平台和机制，外部董事之间的经验交流和协作机会也较少，影响了整体团队的协同效应和认同度。五、提升外部董事制度效果的优化措施为解决外部董事制度中存在的上述五个方面的关键问题，本文构建了如下逻辑框架，如图2所示。（一）独立性问题的优化措施1.拓宽外部董事选任渠道为提高外部董事的独立性，首先要跳出“国有企业集团内部”的固有观念，拓展外部董事人选来源渠道。例如，通过吸纳来自产业链上下游市场化主体和行业协会中的专业人才构建外部董事队伍，借助其利益无关性与专业视角切断对行政主导的人事依赖，形成独立决策机制。2.改革提名机制其一，应当适当下放提名权给任职企业，使其根据战略需求和行业特点自主提名，减少行政干预对外部董事独立性的侵蚀。其二，实行差额提名制度，先由企业筛选候选人进行差额推荐，再由国资委或上一级国有企业依据综合评估确定人选[6]。通过竞争筛选打破“指定式”的提名惯性，倒逼提名过程聚焦专业能力而非行政关系。其三，建立严谨的提名回避机制，严格限制与提名对象存在直接利益关系的人员参与提名流程，避免利益输送。其四，设立定期独立性测试，要求外部董事自我审查并披露可能影响其独立性的因素，相关信息向国资委、企业内部公开，增强透明度。3.明晰各治理主体的权责划分进一步明确各治理主体的职责边界，细化董事会在专业决策领域的职权范围与决策流程，减少不必要的行政干预与前置程序限制，为外部董事在专业性问题上充分发表意见与施展专业能力提供制度保障与决策平台。党委会应发挥其在政治方向上的领导作用，专注于宏观政策指导与重大事项的政治把关，避免直接介入日常经营决策。董事会作为决策核心，需独立行使职权，负责公司战略规划及重大事项的审议决定，同时对经理层实施有效的监督。经理层作为执行机构，应在明确授权范围内开展工作，向董事会负责并接受其监督。（二）专业性问题的优化措施1.健全定期信息沟通制度知情权保障是外部董事进行专业判断的前提。企业应建立定期的信息沟通制度，如主要负责人需定期与外部董事沟通，关键问题及时通报，确保外部董事及时获取运营动态，避免信息滞后导致的判断偏差。同时，内部管理信息系统除国家有特殊规定外应对外部董事开放，允许外部董事根据履职需要自行组织走访或调研，使其突破经理层信息过滤，直接接触业务场景与原始数据，增强对企业真实状况的穿透式认知。2.建立常态化能力培养机制第一，应当针对战略性新兴产业布局需求开展专业技能培训，更新外部董事知识体系以突破能力瓶颈，提升决策质量。第二，通过定向任期教育，可快速填补新任外部董事的认知断层，缩短履职适应周期。第三，应支持外部董事出席学术研讨会及研究交流活动，借助外部智慧碰撞拓宽专业视野，增强外部董事的履职能力。（三）责任性问题的优化措施1.落实外部董事的有限法律责任国资委应依据国家法律法规和国资监管政策，牵头制定适用于国有企业外部董事的责任规范指引，明确不同类型决策失误导致国有资产损失时，外部董事应承担的责任类型与程度。值得注意的是，外部董事的赔偿责任应设定合理限额，综合考虑公司经营风险和股东投资风险，确保赔偿标准既能惩戒过失行为，又不影响其履职积极性。企业应加快建立外部董事履职记录档案，详细记录其参与会议、培训、调研等活动，以及提交提案、质询表决、提供建议等履职行为，为责任认定提供依据。此外，企业应设立解聘赔偿和黑名单制度，对于因主观过错给企业造成重大损失的外部董事予以解聘，并在一定期限内将其列入黑名单，与其他国有企业共享信息，以强化责任追究和风险防控。2.引入外部董事责任保险新《公司法》第一百九十三条首次在立法中鼓励公司投保董事责任保险，并要求投保公司负有明确告知股东大会保险相应事项的义务。根据这一条款，当外部董事因疏忽或不当行为而面临个人赔偿责任时，可以通过商业保险建立风险转移机制，由保险公司承担相应的民事赔偿责任。通过外部董事责任保险，可以降低其工作失误面临的风险，激励外部董事履行勤勉义务[20]。但同时，这也容易诱发外部董事的道德风险和机会主义行为，加剧企业金融化。为防范这一现象，建议设立保险费用由企业和外部董事共同负担机制。3.健全异常表决反馈机制健全异常表决反馈机制既能形成履职过程可追溯的责任证据链，又通过压力传导倒逼责任落实，解决责任边界模糊与追责失衡问题。外部董事参加董事会会议时，出现反对、弃权等异常表决情况的，应及时向派出机构反馈汇报。汇报内容应包括具体议题事项、异常表决意见及理由、推进建议等。外部董事需及时跟进异常表决议题的后续进展，任职企业应指定专人与外部董事对接并通报相关情况，确保派出机构能够根据反馈情况进行有效的跟踪监督。（四）积极性问题的优化措施1.强化专职外部董事建设依据党的十八届三中全会提出的“建立职业经理人制度”要求，引入“职业外部董事”概念，搭建专职外部董事与经营班子成员的双向交流桥梁，打通职业通道，激活主动履职动力。一方面，选派有潜力的经营班子副职到外部董事岗位锻炼，使其在相对独立客观的位置上审视企业战略与运营，提升综合决策能力与战略眼光；另一方面，选拔优秀外部董事转任经营层，将其积累的治理经验与宏观视野带入实际经营管理工作中，实现干部队伍的年轻化与专业化。目前，部分国有企业已通过竞聘机制选拔专职外部董事，并建立了相应的管理体系。如茅台集团的“1+3”派出董事管理体系③、国机精工的“2+9”专职董事管理制度④，这些企业的成功实践为国有企业外部董事职业化提供了参考。2.完善外部董事考核评价体系结合定性与定量、集中与日常、激励与容错纠错等不同层面的评价方式，建立多维度考核评价体系。评价结果也应作为续聘或解聘依据，并用于确定岗位津贴及其他福利[7]，通过绩效绑定激发内生动力。借鉴中国建筑“2+2+2”评价模式⑤。该模式从行为操守和履职贡献两个主要维度出发，不仅考察外部董事是否忠诚、敬业及其个人作风，还强调他们在促进科学决策和推动企业改革方面的作用。评价主体分为集团总部和任职企业，总部衡量其对出资人意图的理解与执行，任职企业关注具体职责履行。最终评价综合单个企业和所有任职企业的反馈，确保结果既具针对性又具广泛代表性，避免不公平现象。针对当前考核指标缺乏量化的问题，可参考中交集团的经验，建立外部董事管理信息平台⑥，利用数智化技术量化工作，形成一套操作性强的评价考核机制。3.优化外部董事激励制度设计外部董事的薪酬标准要与市场接轨，基于市场普遍价格，结合履职情况、会议参与及表决贡献等制定浮动薪酬，确保外部董事在履职过程中实现自身价值。薪酬结构可采用固定薪酬加会议、调研津贴以及中长期激励相结合的方式。此外，将物质激励与声誉激励相结合，对于履职表现突出的，不仅给予物质奖励，还通过评优评先等活动给予表彰和声誉激励，满足其精神需求。（五）集体性问题的优化措施1.健全外部董事召集人制度解决外部董事个体性与集体性之间的矛盾，关键在于健全外部董事召集人制度。外部董事召集人作为团队领袖，需由德高望重的外部董事担任，并通过定期推选产生。其核心职责包括代表、组织和服务。首先，作为“代表人”，召集人应统一外部董事的声音，避免各说各话，促进外部董事形成一致意见。其次，在组织方面，召集人需主动召集和主持外部董事的各类会议，传达政府有关政策、文件精神和国资监管要求。最后，服务职责要求召集人推动外部董事调研，制订日常调研计划，向董事会和国资委提交调研报告，代表外部董事就有关事项