我国税收情报交换的起步及发展现状

第1章国际税收情报交换机制理论知识1.1国际税收情报交换机制主要阶段国际税收情报交换机制早期主要是双边税收协定，可以国与国之间，也可以是经济组织与国家之间，后来随着全球贸易的快速发展，逐渐演变为多边的税收协定。1.以双边情报交换为主的建立完善阶段1963年经合组织（即OECD）出台并实施《关于对所得和财产征税协定范本草案》，首次提出不同国家之间开展税收情报交换的理念；到1998年，OECD在出台的《有害税收竞争报告》中将跨国逃避税收行为比喻成“偷盗”，严重威胁本国税基的稳定性。其中，还特别指出以开曼群岛、巴哈马、百慕大等为主的小岛屿正成为避税港，税收体制不透明，金融信息很难获取，为其他国家的组织、企业和个人提供避税、洗钱等服务。针对“避税天堂”的问题，OECD于2000年采取法律许可方式，从银行等金融机构获取税收信息情报，并于2002年4月和百慕大等被誉为“避税天堂”的国家或地区签订一系列协议，以提高避税地区涉税信息披露质量，改善国际间税收信息交换的弊端。对于不同意签订协议的国家或者地区，直接纳入国际合作黑名单。之后，到2004年OECD修订《OECD税收协定范本》的第26条，从银行信息和离岸金融中心信息披露透明度进行界定，积极倡导扩大情报交换来源，呼吁各国要增强对非本国税收利益的重视程度。2.以多边信息交换为主的全面发展阶段2008年，国际税收情报交换出现重要拐点，受全球金融危机爆发的影响，全球经济体损失惨重，陷入经济衰退期，各个国家或地区为增加本土财政收入，进一步增强对国际避税行为的打击力度，缓解国内经济发展压力。从这一时期开始，国际税收情报交换机制逐渐向多边协作演变。同时，G20集团提倡的税基侵蚀和利润转移行动项目推行难度较大，跨国税收信息较难收集且所需时间较长，纳税人的逃避税收事实还需要他国协助提供。2010年，美国出台《海外账户纳税法案》，加强对本国纳税人的海外资产及收入的监管，严厉打击逃税行为；同时，要求他国金融机构遵循尽职调查程序对美国居民的账户信息进行涉税情报调查，对于不合作国家或者地区的金融机构拉入黑名单，美国纳税人则予以罚款处罚。自此，国际对于跨国税收监管的重视程度进一步加深，OECD不断推动国际税收情报交换活动的发展，陆续出台多项法规条约，规范金融账户的跨国涉税信息披露行为，不断提高情报信息自动交换的标准，降低潜在的逃避税风险。1.2税收情报交换的主要方式及内容1.经缔约国一方特别请求是指根据缔约国之间的意思表示，缔约方向缔约另一方提出特别请求，请求提供与纳税人涉税信息有关的情报资料，具体包括请求方纳税人在被请求方境地内的收益和收入的具体明细、开立银行账户及往来的基本情况、经营业务的范围及经营情况、有关商品、人员、资金、劳务流动的情况及具体的价格、成本费用等方面的内容。这是一种实践中发展历史最悠久，使用范围最广、交换方式最基本、最具有代表意义的一种交换方式，最大的优点是具有非常强的针对性。2.缔约国一方自动提供是指缔约国一方依据相互之间签订的税收征管协定，将缔约国另一方纳税人在本国所得或收入的情报资料成批的提供给另一方，具体包括：纳税人国家的变更、股权投资收益、不动产转让、利息、股息、红利、特许权使用费、劳务报酬所得、稿酬所得、退休金等方面的情报。这种交换最大的问题就是情报信息的泄露问题，可采用加密技术进行情报传送。利用这种交换方式，有利于促使纳税人更加遵守税法，更好的履行依法纳税义务，从而提高了整个纳税人群体的依法纳税意识和遵从度。3.缔约国双方主动交换是指缔约国双方根据事先达成的协议，缔约国可事先不经另一方的特别请求，将认为有益的税收情报资料进行自发收集、整理，主动提供给缔约国另一方。该种交换方式相对于缔约国一方自动提供是更有效、更具体、更有价值的。一方面，对于接受国，可以获得有关跨国纳税人更加详细具体的涉税情报信息，对防止纳税人逃税和避税具有重要的作用；另一方面，对于提供国，在提供税收情报的过程中可能并不需要付出额外的成本费用。第2章我国税收情报交换的起步及发展现状2.1我国政府签署的税收协定1.税收协定整体签署情况截止到2019年11月末，对外税收协定签订方面体现在四个方面：第一，与107个国家和地区正式签订双边税收协定；第二，正式签订了3个多边税收条约，和10个税收情报交换协定；第三，成立境外税务处和双边磋商部门，前者主要为境外的本国纳税人提供服务，后者则保障本国税收利益，提高反避税效率；第四，向驻欧美以及其他主要国家的大使馆派遣税收专员。对内主要包括两个方面内容：一是与香港、澳门特别行政区签署税收安排；二是与台湾签署税收协议，健全税收协定网络，优化国际税收情报交换的覆盖范围。总而言之，通过多项举措我国国际税收发展取得显著成绩。2.双边税收协议签订情况我国税收情报交换工作开始相对较晚，起步于1981年，但直到1983年才与日本签订了我国的第一个全面避免双重征税协定。之后，经历初期探索后逐渐发展壮大，到目前为主我国在双边税收协定领域成果丰硕，与107个国家和地区签署了双边税收协定，并且多次参加到国际税收案件活动中。同时，随着“一带一路”倡议的不断推进，我国于2019年正式建立“一带一路”税收征管合作机制，我国与沿线国家的进出口贸易总额呈现明显涨幅。从2014年到2019年我国与沿线国家签署的双边税收协定覆盖率超过85%，实现的贸易总额累计达到44万亿元，5年间的年均增速为6.1%；其中，仅2019年的进出口规模就达到9.26万亿元，同期增长10.81%，比对外进出口贸易总额增速还要高出7.4个百分点。根据国家税务总局和商务部的预算，未来我国在国际舞台的税收话语权还将进一步加大，在调整银行保密规则、BEPS制度完善等方面都能听到“中国声音”。3.税收协定交换主要内容在我国与其他国家和地区的税收情报交换过程中，我国更多情况下是被请求国，特别是随着我国参与国际贸易活动幅度的增大，作为“一带一路”、“人类命运共同体”伟大战略实施中的主要资本输出国，我国对于国际市场中的税收情报需求量不断提升。因此，我国在签订的双边税收协定中均对税收情报交换的具体内容进行界定，主要包括境外投资企业经营数据、投资活动的涉税信息等，特别是来自各种投资所得的税收信息、社会保险支出、所得税以及财产税等。以与“一带一路”沿线国家签订双边税收协议为例，交换的税收情报还要包括企业账户持有人姓名、证件号和家庭住址，要求提供公历年末的非居民银行账户的余额，以及利息收入等。2.2我国税收情报交换机制发展现状1.基础形成税收交换法律框架第一，出台税收情报交换工作流程指导文件。2006年国家税务总局出台《国际税收情报交换工作规程》，重点对税收情报交换流程提出要求，具有普遍的法律约束效力，为我国税收情报交换机制的建立健全和贯彻落实提供最高法律效力保障。同时，因地制宜制定适合我国基本国情的《国际税收情报交换工作规程》，重点对税收情报的收集、整理与使用工作提出具体要求，为我国税务机关更好地履行国家税收监管职能提供法律依据，该项工作规程具有很强的针对性和可操作性。第二，持续完善具体税收法律规范体系。为更好地服务于国际税收情报的收集及使用等需求，我国也不断完善国内企业的税收管理法律体系，以《税收征管法》为根据依据，出台了一系列的税收法律规范文件，有利于提高国内税收情报信息管理与国际信息交换提效率。第三，推进非税法律法规的建设与修订。除了税收法律规范之外，税收情报交换工作的有序开展还需要非税法律体系的支撑，为税务部门的税收监管工作提供必要保障。同时，国际税收情报交换过程中，信息保密原则非常关键，《保守国家秘密法》等涉及保密规范的法律文件也得到国内政府的重视，其在情报信息披露方面发挥着重要作用。第四，国际税收情报交换机制日趋完善。截止到2019年11月13日，我国已经签订了107个双边税收协定和3个多边税收条约，并设立了专门的税收情报交换海外专职人员，不断学习与借鉴OECD范本和欧美经验，改进税收情报交换理念和做法，以提升我国在国际税收情报交换中的影响力。2.初步建立税收情报交换工作机制随着全球化进程的推进，国际之间税收合作是大势所趋。截止到目前为止，我国的税收情报交换工作机制基本形成，各项机制和管理办法得到一定程度的改善。首先，主管机构职能分工逐渐细化。国家税务总局是我国税收情报交换工作的主管部门，处于整个情报交换机制中的核心引导位置。现阶段，国家税务总局下设的国际税收情报处负责整个国际情报交换工作，从信息收集到核查再到最终的交换接受，都设置较为合理的分工，职能划分日渐明确。其次，不断扩展国际税收情报信息类型。现阶段，我国税收情报交换工作内容发生改变，不只是有被动的专项情报核查，而且能够主动发出专项情报核查请求，税收情报的交换类型更全面，形式也更加多样。总而言之，我国的国际税收情报交换工作内容更加丰富，既能够开展有效的跨境税收征收，还能够及时排查和纠正国际税收协定的缺陷。最后，税收信息网络更加完善。目前，我国国际税收情报交换机制运行的软硬件条件不断改善，特别是软件设施更新较快，大数据、云计算、远程智能协作等技术得到大量应用。BVD数据库、金税三期工程软件、所得税清缴数据系统的推广，促使税收情报交换精准性得到显著提升，释放了大量的人力、财力和物力。3.逐渐推进国内警税协作机制运行（1）税务当局响应国家税务总局与公安部联合发文的要求，及时与公安部门开会议，针对涉税违法犯罪事件进行分析研判，详细通报案件的具体情况，进行下一阶段的工作部署和安排。（2）税务部门与公安部门、检察部门和法院建立联合涉税违法犯罪预防机制，组织联合涉税宣传活动，提升企业和个人对于跨国逃避税收犯罪行为的认识，最大限度地降低偷逃税款行为。（3）建立健全联合办案及案件移交机制，税务和公安部门在警税协作机制的影响下，实行涉税违法案件联合办案机制，根据实际工作开展情况优化职能，税务稽查部门则要加快涉嫌涉税违法犯罪规范文件的编制。（4）建立了信息共享制度。秉承共享发展理念，税务部门的税收征管信息已经实现征收税务、申报纳税、信息核查等内容的查询功能；并与公安部门之间搭建了预警网络平台，帮助公安部门达到主动出击、先发控制的综合处理效果。同时，国家税务局稽查部门推进与公安部经侦局的合作，提高联合打击涉税违法犯罪行为力度，建立了联络机制办公室，并要求经侦局派驻专业的公安执法人员，不断提升警税联合办案工作效率。《深化地税、国税征管体制改革方案》的出台和实施，标志着我国警税部门协作进入新的阶段。第3章我国国际税收情报交换机制现存问题3.1专门法律尚待完善目前，我国税收情报交换可参考的只有工作规程，即《国际税收情报交换工作规程》，而《税收征管法》等税法并不完全适用于国际税收情报交换工作，只有部分内容涉及税收情报交换，针对性严重不足，无法形成强有力的法律保障。在实际操作过程中，导致税务部门处于盲目执法的状态，没有权威法律可依据，存在跨境纳税人诉讼的风险，国际税收监管成本提高、征管效率低迷。同时，对于已经接收的国际税收情报在使用过程中，也缺乏必要的针对性信息保密法律保障。一方面，由于我国没有直接可用的法律依据，收到的情报在使用时必须要得到信息来源国的认证和许可，降低税收征管效率；另一方面，缺乏专门针对国际税收情报使用的信息保密法律法规，跨境纳税人使用可能存在商业涉密风险。3.2工作效率有待提高对于目前我国的税收情报交换工作而言，工作效率偏低主要集中在两个方面：第一，中央与地方信息交流不及时，沟通不到位。截止到当前，我国依然没有出台关于中央与地方、地方与地方之间税收信息交换时限的制度或要求，导致彼此之间的信息无法及时传递，沟通受阻降低工作效率，甚至因为时间的滞后影响税收情报的效用。第二，税收信息处理自动化程度偏低。国际税收情报通常涉及内容较多，对信息处理能力有着较强的要求，需要先进的数据搜集和处理系统提供支持。但是，就目前来看，我国重点在于对税务服务系统的更新，提高了互联网技术的使用，但是并未形成完全自动化的系统。同时，也无法实现与国际税收信息的直接接轨，需要他国税收情报信息系统的辅助，导致已经获得的国际情报无法第一时间得到处理，降低传递和使用效率。3.3专业人才非常紧缺首先，现有人员业务能力不足。现阶段，税务部门职能转型简化工作不断推进，信息化建设已经渗透到税收日常工作中。对于国际税收情报交换机制的发展而言，国内税务机关对于信息技术的接受度还有待提升，缺乏信息化税收的理念，部分人员依然抗拒智能化操作系统的学习，缺乏主动性和积极性，对于新知识存在抗拒心理，吸收慢、实践慢，降低情报的处理和使用效率。其次，高学历人才占比偏低。国际税收情报交换工作不同于普通税收征管工作，需要的专业知识更加复杂，工作内容相对较为繁重，对从业人员的素质要求程度较高。但是，就目前来看，国内在税收情报交换领域的人才储备堪忧，特别是高学历、高素质的复合型人才亟需培养。最后，缺乏专业培养体系。国家税务总局为加快专业人才队伍建设，设立了税务人才培养机制，但是在实际推行过程中受阻于人事管理制度、绩效考核机制等，税务专业人才特别是国际税收领域的人才培养效率较差，当前机制存在着种种缺陷，难以形成长效机制。第4章欧美国家税收情报交换发展经验4.1欧美国家情报交换机制1.欧盟地区的税收情报交换制度欧盟地区是最早建立国际税收情报交换机制的经济体，也是相关工作指导性、规范性文件最多的地区。纵观欧盟的国家税收情报交换机制发展历程，可从以下方面入手：2003年出台《对存款所得采用支付利息形式的税收指令》，要求成员国执行最低限度信息共享机制；2008年对其进行修订，将提供的最低限度信息范围予以扩大，覆盖投资、基金、信托以及其他金融创新工具方面。2013年颁布实施《行政合作指令》，其中第八条对自动实收情报交换的内容予以明确规定，要求成员国提供的情报交换标准与透明度要符合国际标准，且金融机构不可拒绝其他成员国对自有情报核查的请求。最后，还对税收情报交换和自发交换的最后期限进行规定，要求请求方接手后6个月内必须答复，而自发交换的更是要在1个月内完成传送。之后，欧盟还多次对《行政合作指令》进行修订，以增强对美国FATCA法案冲击的应对能力。2.美国税收情报交换制度美国的《海外账户税收遵从法案》（即“FATCA法案”），属于双边政府税收情报交换模式，对税收情报交换制度发展有着重要的促进作用。2010年，美国出台FATCA法案，其中信息报告制度是四大制度其中之一。美国在信息报告制度方面有着明确的要求：一方面，要求纳税人主动提交海外账户信息，一旦不遵守规定，那么税务主管部门有权加征基于所欠税款40%的罚款，甚至于追究法人或者个人的刑事责任。另一方面，要求在美开展业务的他国金融机构提交海外账户信息，与签订《外国金融机构协议》。对于未签订协议的国外金融机构，税务部门扣缴30%的在美经营股息与利息收入作为罚款。4.2可借鉴的成功经验1.健全的法律保障美国健全的税收法律体系为反避税工作提供根本法律保障，关于税收征管的法律文件众多，能够对基层税收监管工作起到指导价值。与美国相比，欧盟地区尽管尚未取得立法权限，但是基于OECD范本的指导性规范文件较多，并督促成员国签订税收情报交换协议。同时，欧盟地区还积极丰富税收情报交换的内容。探索将业务同期检查、授权代表访问等加入到国际税收情报交换中，最大限度地提高税收情报交换价值，机制的作用。与欧美国家相比，我国税收情报交换可依据的最高法律文件是《国际税收情报交换工作规程》，法律层次不高，细节需要进一步完善。2.合理的工作制度合理的工作制度有助于提升税务情报交换处理、传递和使用效率。美国税务机关一方面注重与保险、银行等金融机构的合作，利用金融机构信息系统深度分析跨国纳税人的资金往来情况；另一方面，利用合作提供的便利性条件，提升打击准度和强度。对于欧盟地区而言，则是不断加强与主要避税地的合作，建立第三方申报制度，完善跨国纳税人信息，便于查证纳税信息。同时，推行纳税人特定纳税ID机制，通过查询ID号码有效地监督纳税人，避免出现偷逃税款行为。第5章提高我国国际税收情报交换机制发展的建议5.1完善税收情报交换法律体系第一，组织专业人员制定专门的法律。重点可借鉴欧美地区的法律保障体系，为税务部门税收情报交换工作提供法律依据，减少盲目执法行为，降低纳税人可能存在的诉讼风险。比如，OECD、欧盟、美国等的规范性文件，值得注意的是要结合我国的实际情况，进行针对性的部署和摸索，力求建立真正适合我国税收情报交换现状的法律，也能够为今后工作开展提供参考。第二，基于现有的法律及规范性文件，及时根据国际新变化和新动态予以修订和完善，达到适合新情况的目的。特别是要深入地分析现有条款和标准细则，对于被动的情报审核与主动提交的情报交换要及时更新，加强可操作性和时效性，降低因未及时更新形成产生的逃避税行为。第三，加强换保密法律法规的制订。基于税收中性原则，主权国不仅要维护自身税收利益，还要加强对纳税人与国家利益均衡性的维护，针对跨境纳税人信息安全与经济利益出台具体的法律法规保障。只有这样，才能够更好地推进税收情报交换工作，进而保护本国的税收利益。5.2提高税收情报交换工作效率（1）增强中央与地方税务信息流转效率。主要是打破传统的税收情报传递流程，下级税务部门化被动为主动，主动搜集并传递税收情报，提升信息传递、处理和使用的效率。（2）建立完整的税收情报搜集机制。我国可以逐渐将税收情报搜集工作提前化，在纳税人开展贸易活动时就进行信息的搜集，同时随着贸易活动的推进不断更新和补充信息。这种方式不