2025年中国散煤综合治理研究报告

2025年9月18日北京大学能源研究院是北京大学下属独立科研实体机构。研究院以国家能源发展战略需求为导向，立足能源领域全局及国际前沿，利用北京大学学科门类齐全的优势，聚焦制约我国能源行业发展的重大战略和科技问题，按照“需求导向、学科引领、软硬结合、交叉创新、突出重点、形成特色”的宗旨，推动能源科技进展，促进能源清洁转型，开展专业及公众教育，致力于打造国际水平的能源智库和能源科技研发北京大学能源研究院于2021年3月启动了气候变化与能源转型项目，旨在助力中国应对气候变化和推动能源转型，实现2030年前碳达峰和2060年前碳中和的目标。该项目通过科学研究，设立有雄心的目标，制定清晰的路线图和有效该项目积极推动能源安全、高效、绿色和低碳发展，加速化石能源消费的减量化直至退出。该项目具体的研究领域涵盖宏观的能源与环境、经济和社会的协调综合发展；化石能源消费总量控制；能源开发利用技术创新；电力部门向可再生能源为主体的系统转型；推动电气化；高耗能部门的低碳绿色发展；可持续交通模式；区域、省、市碳中和模式的示范推广；散煤和塑料污染治理；碳中和与碳汇；碳市场；社会报告内容为课题组独立观点，不代表其他方的任何观点或究（2025-05）为例（2024-04）走向公正转型的未来：绿色转型对中国不同区域的影响华东四省一市电力清洁转型与安全保供路径与方案研究（2024-10）促进西北地区产业转型升级和新能源就地消纳协同发展（2024-10）中国散煤综合治理研究报告2024（2024-09）基于灵活调峰和稳定供热前提下的山东省30万千瓦级煤电机组优化思路（2024-08）中国散煤综合治理研究报告2023（2023-9）中国散煤综合治理研究报告2022（2022-9）碳达峰与碳中和背景下山东电力行业低碳转型路径研究（2022-8） 1 1 5 6 24 27 27 30 35自首个“大气十条”发布以来，燃煤锅炉关停整合、工业炉窑清洁能源替代和北方地区清洁取暖等举措，始终是我国优化能源结构、改善空气质量的重点工作任务。“十四五”期间，我国在散煤治理与空气质量提升方面成效显著，各领域散煤削减量累计超过4亿吨，较2017年实现大幅下降；全国PM2.5平均浓度历史性降至30微克/立方米以下，重点区域PM2.5浓度较2015年下降超过40%，蓝天保卫战取得阶段性重大在本年度的散煤治理研究中，课题重点回顾了“十四五”以来工业小锅炉、建材行业小窑炉及北方地区清洁取暖等重点领域的治理成果，并聚焦西北五省区，系统考察了上述三个方面的工作进展与区域特点，提出了具有针对性的路径建议。西北地区地域广阔，工业小锅炉和小窑炉普遍呈现容量小、数量多、分布散的特征，因此实施区域和容量差异化的淘汰策略、提升末端治理水平、加速清洁能源替代显得尤为关键。在民用散煤治理方面，西北多数农村地处高寒、高海拔区域，采暖周期长，对技术路线的适用性与稳定性要求高，且传统取暖方式与居民生活习惯紧密关联，这些因素显著增加了清洁取暖在西北这类非重点区域推进的复杂性，也对适应性强、经济可及的采暖新技术研发另一方面，西北地区也具备独特的资源潜力，广阔的土地和丰富的太阳能、风能等可再生能源，为农村地区清洁能源的本地化开发和高效利用提供了广阔空间。以可再生能源为核心的农村能源体系的逐步建立，将不仅有助于减煤降碳、改善空气质量，更可2025年是“十四五”规划的收官之年，也是承前启后、为“十五五”时期散煤治理工作夯实基础、明确方向的关键节点。继2023年11月《空气质量持续改善行动计划》发布之后，生态环境部等相关部门已经启动《空气质量持续改善行动计划（2026—2030年）》的编制工作。散煤治理课题的工作旨在系统总结现有经验、研判现实挑战、探索未来路径，期望能为下一阶段国家大气污2025年9月18日“十四五”以来，我国在散煤综合治理领域持续发力，散煤减量成果显著，有效推动了空气质量改善与相关领域的低碳转型。然而，散煤治理仍面临着巩固成果、深化攻坚、创新突破等多重任务。2025年是“十五五”散煤治理工作夯实基础、明确方向的关键节点，本年度的报告旨在总结“十四五”以来散煤治理的成效与经验，并对“十五五”散煤治2023年，生态环境部会同国家发展改革委、工信部、交通运输部等26个部门联合制定了《空气质量持续改善行动计划》，并于11月30日由国务院印发实施。这是国家继2013年的《大气污染防治行动计划》和2018年的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》作为散煤治理工作的依据，《空气质量持续改善行动计划》要求：积极开展燃煤锅炉关停整合，实施工业炉窑清洁能源替代，持续推进北方地区清洁取暖。结合政策文件要求和近十年的散煤治理调研工作，课题组将35蒸吨/小时及以下燃煤锅炉1，陶瓷、根据《中国散煤综合治理调研报告2017》的调研统计，当时全国散煤消费量约为7.5亿吨，其中农村地区冬季采暖用量约2亿吨，工业小锅炉用量1.55亿吨，建材行业小窑炉用量2.36亿吨，主要集中在砖瓦行业；其他农业生产、商业及公共机构等散煤消费量暂无明确统计。截至2024年底，北方地区农村冬季采暖民用散煤约余0.55至0.75亿吨（不含南方地区农村），工业小锅炉散煤用量余0.28亿吨，小窑炉（建材行业）散煤用量剩余约0.37亿吨。锅炉数据，2024年全国燃煤工业锅炉总容量约47万35蒸吨/小时以下工业燃煤小锅炉总容量约4.0万蒸吨，占比约为8.5%；煤炭消耗量约0.28亿吨，占比约为12.5%。如图1-2所示，[10,35)蒸吨/小时是全国工业燃煤小锅炉的主要锅炉容量类别，锅炉容量和煤耗量分别占全国工业燃煤小锅炉总容量和煤耗量的68.4%和87.2%。逐步加严至35蒸吨/小时及以下，见表1-1，因此本系列报告将35蒸吨/小时及以下燃煤锅炉作为主要考察对象。2全国排污许可证管理信息平台公开端./.IClimateChangeandEnergyTransitionIClimate锅炉煤耗量锅炉煤耗量<35t/h锅炉容量锅炉容量<35t/h<10t/h锅炉容量锅炉煤耗量高供热燃煤质量，优先燃用低硫分、低灰分的优质煤，以减少污染物排放2）锅炉禁建限建，分区域差异化限制新建锅炉，县级及以上城市建成区原则上不再新建35蒸吨/小时及以下燃煤锅炉3）小锅炉直接淘汰，淘汰分散和落后燃煤小锅炉，供热管网覆盖范围内的燃煤小锅炉逐步淘汰，淘汰对象由10蒸吨/小时以下锅炉加严为35蒸吨/小时及以下锅炉4）清洁能源替代：因地制宜，开展“煤改气”“煤改电”“煤改生物质”等清洁能源替代5）污控技术升级，燃煤和生物质锅炉脱硫、除尘、脱硝技术气候变化与能源转型项目22013-20172017年原煤入选率达70%以上成区：<20t/h成区：≤10t/h·北方地区：“2+26”城市城区<35t/h、<20t/h；其他地区城市城区<20t/h2021-2025城市基本淘汰≤10t/h成区：<35t/h成区：≤10t/h2018-2020工业燃煤小锅炉在我国大气污染防治措施相对宽松的省份占比更高，重点区域（京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原）由于燃煤小锅炉淘汰力度大，其规模近年来显著下降。东北地区、西南地区和西北地区（除陕西省以外）由于燃煤锅炉基数大、不属于大气污染防治重点区域，燃煤锅炉综合治理力度相对宽松，导致目前工业燃煤小锅3ClimateChange3ClimateChangeand气候变化与能源转型项目40<35t/hu[35,65)t/hu≥65t/h2024年全国工业燃煤小锅炉容量和煤耗量分别较2023年下降29.78%和13.6%，削减量主要来自于重点区域（京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原）35蒸吨/小时燃煤工业锅炉存量削减及其他区域10蒸吨/小时及以下燃煤小锅炉淘汰。与2017年相比，工业燃煤小锅炉规模发生了显著变化，容量及煤耗量分别下降87.0%和81.8%；与2020年相比，容量及煤耗量分别下降71.4%和58.9%。表1-2：2017-2024年全国工业燃煤小锅炉容量及煤耗量2017年2020年2022年2023年2024年31.04.1煤耗量（亿吨）1.550.680.390.330.28建材行业的散煤燃烧主要集中于砖瓦行业、少量存在于建筑卫生陶瓷和石灰等行业。据不完全统计3，建筑陶瓷行业2024年累计淘汰退出生产线176条，减少实物散烧煤140.14万吨；砖瓦行业2024年累计退出企业5401家，按平均每家企业年实际产量1500万块标砖计算，退出落后产能约810万块标砖，减少实物散烧煤1265.86万吨。总计，2024年建材行业小窑炉减少实物散烧煤1406万吨4。2017年至2024年,建材行业小窑炉总计减少散烧煤19887.79万吨，剩余3702.21万吨。预计“十四五”时期建材行业小窑炉散烧煤总共将减少4620万吨，剩余约2280万吨，占2017年总量的9.7%。其中，淘汰落后约贡献3789.41万吨削减量，占比82.02%；脱硫脱硝除尘改造贡献665.26万吨，占比14.40%；煤改气165.54万吨，占比3.58%。淘汰落后：3789.41万吨，82.02%天然气改造：165.54万吨，14.4%脱硫脱硝除尘改造：665.26万吨，3.58%“十四五”期间，各地认真贯彻落实国家发改委《产业结构调整目录》的要求，持3前面年份调研统计中遗漏的生产线淘汰/退出数量也并入了2024年的计算中。4缺乏石灰行业2024年数据。5ClimateChangeandEnergyTransitionProgram气候变化与能源转型项目6除此之外，建筑市场萎缩也加速了砖瓦等建筑材料企业的退出。2024年我国房屋新开工面积7.39亿平方米，同比下降23%，较历史高位21亿平方米下降184.17%，建筑需求大幅收缩，企业开工不足、竞争加剧，大量规模小、能效低的企业被迫淘汰或（2）环保绩效分级成为深度治污的抓手生态环境部印发了《重污染天气重点行业应急减排措施制定技术指南（2020年修订版）》，涉及水泥、砖瓦窑、陶瓷、耐火材料、玻璃、岩棉、石灰窑等建材行业。多省/区也结合当地实际情况出台了相应的地方性技术指南。企业根据环保绩效等级分为据中国环保科学研究院对近3年22个省（市）5000余家正常生产的烧结砖瓦企业环保绩效情况进行的统计，烧结砖瓦企业中A级和B级企业数量占比仅约2%，A级比超过60%，其余为C级企业。这一制度为推动企业环保升级、分类治理提供了明确依据，加速了低绩效企业的退出或改造，成为了建材行业小窑炉深度治理和改造提升的主（3）清洁能源替代不断取得进展建筑陶瓷行业“煤改气”推进迅速，重点地区砖瓦、石灰企业也逐步推广天然气替代散煤。此外，生物质燃料的应用日益受到重视，尤其在具备资源条件的区域，部分窑炉开始采用生物质燃料和天然气，有效降低了二氧化硫和氮氧化物排放。尽管清洁能源2024年，北方地区冬季清洁取暖完成改造200万户5，减少散煤使用量近400万吨。截至2024年底，北方冬季清洁取暖共实施五批项目，改造城市88个（见附表2），中央财政累计投入资金1209亿元，带动地方各类投入超4000亿元，累计完成改造4100万户左右，减少散煤使用量8000万吨6，清洁取暖率由2020年底的65%提高至约83%7。其中“十四五”期间累计完成改造1600万户，相当于“十三五”时期改5大气司司长：蓝天不是等来的，是拼出来的！|新闻发布会答问实录.2025-02-24./ywdt/xwfb/202502/t20250224_1102786.shtml7对十四届全国人大三次会议第7846号建议的答复./20250818/b0cfe54c0b1147d587717247ClimateChangeandEnergyTransitionProgram造完成量的64%。南方地区民用散煤替代尚未系统性开展，根据清华大学建筑节能研究中心的测算，截至2022年，南方农村建筑散煤使用量约为3500万吨8。由于返煤现象仍难完全避免，北方农村地区冬季采暖散煤用量据估计约在5500万至7500万吨之间。尽管部分地区返煤现象仍有发生，但总体上散煤使用量大幅降低，整个北方地区农村居民的清洁取暖意识有了较大的提升，北方农村整体用能结构发生了根本性的变化。其中，农村热源清洁化改造是直接手段。通过“煤改电”“煤改气”“煤改生物质”“煤改太阳能”等多种清洁取暖改造方式，有效减少农村地区散煤供暖，减少散煤燃烧带来的直接污染物排放。纵观“十四五”及之前北方农村地区的热源改造工作，先后经历了三个战略转型发展阶段。第一个阶段是减煤换煤，主要是京津冀推广洁净型煤配套环保炉具；第二个阶段是实施清洁取暖项目规划，主要是围绕京津冀及周边重点地74f93afa9/c.html气候变化与能源转型项目8区、汾渭平原实施煤改气、煤改电；第三个阶段是降碳减污阶段，清洁取暖范围扩展至整个华北地区，并延伸至东北和西北地区的部分城市，以改空气源热泵、生物质炉具、太阳能+等为主，大力发展可再生能源取暖。农村建筑能效提升工作是有力保障。农房建筑节能改造可从源头降低建筑取暖能耗，帮助“煤改电”项目降低电网增容成本，也能增加可再生低温热源应用的适宜性。通过使取暖长期运行成本降低10%-30%，建筑能受经济发展放缓和清洁供热政策到期的影响，2024年我国可再生能源采暖面积增长放缓，生物质清洁供暖面积几乎没有增长，地热供暖面积增加约1000万平方米，太阳能供暖面积增加约400万平方米。因此散煤替代量也放缓，2024年散煤替代量相比2023年仅增加31万吨。如果按照22kg标准煤/平方米/采暖季9计算，参考散煤在农村建筑用能中占比32%进行保守估计，则近5年的散煤替代量见表1-3。表1-3：2020-2024年可再生能源清洁采暖替代散煤量102020202120222023202418.919.420.520.921.24154427245064596466458506017634664736569按被替代能源的32%为散煤18721926203120712102十四五期间，在有关政策的推动下，尤其是中央预算资金的支持下，我国的清洁能源采暖面积持续扩大，散煤替代量也持续增加。2020年可再生能源供热面积为18.9亿平方米，2024年增加至21.2亿平方米，相比2020年增加了12.2%，折合散煤替代量2020年约为1872万吨，2024年约2102万吨，从技术方向来看，地热占比最高，约为62%；生物质能其次，占比37%；太阳能占比仅1%。2024年，国家未启动新一轮清洁取暖试点城市申报，同时第五批清洁取暖项目实施城市进入收尾阶段。民用清洁取暖设备市场整体收缩，处于从政策主导向需求驱动过在“煤改电”领域，空气源热泵水暖机凭借能效优势和长期政策红利继续保持市场主流地位。但受产品价格高和居民消费意愿下降等多重因素制约，2024年的整体销量同比下降7.4%。尽管多地推出“以旧换新补贴”政策，但拉动效果不明显。其中用户自主意愿主导的零售市场近几年来首次出现负增长，销量下降8.8%。而项目市场销量仅收缩图1-7：空气源热泵水暖机市场销量变化（2021-2024年）9ClimateChangeandEnergyTransitionProgram气候变化与能源转型项目10“煤改气”市场主要由政府项目推动为主。2024年“煤改气”各地项目实施基本结束，项目市场大幅萎缩，销量仅8万台，同比下降46.7%，仅占全年燃气取暖设备总销量的3.6%，标志着历时10年的政府主导模式基本走向终结。以北京为代表的华北地区第一批“煤改气”用户已陆续进入置换期，随着设备更新和消费品以旧换新的“两新”088图1-8：燃气采暖炉市场销量变化（2020-2024年）生物质炉具受项目市场萎缩影响，下滑高达30%，燃煤炉具销量则因煤价回落、管IIClimateChangeandEnergyTransitionProgram中国西北地区地域辽阔，行政上一般包括陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、青海省和新疆维吾尔自治区，总土地面积占全国的32%，国内生产总值和人口分别占全国的7.3%和5.9%，工业结构以煤炭开采、石油开采和有色金属冶炼为主，冬季供暖时间为4至6个月。从第三个“大气十条”的要求来看，陕西省部分地区属于汾渭平原，是空气质量持续改善行动计划的的重点区域，其他省/区属于非重点区域。为贯彻落实“大气十条”，各省/区政府出台了差异化的实施方案，将燃煤锅炉、工业炉窑的治理和清洁取暖的推2024.09.23《陕西省人民政府关于深化大气污染治理推进2024.05.08《甘肃省空气质量持续改善行动实施方案》2024.04.30《宁夏回族自治区空气质量持续改善行动实施方案》2024.06.28《青海省空气质量持续改善行动计划实施方案》2024.12.10《新疆维吾尔自治区2025年空气质量持续改善2024年，西北地区燃煤小锅炉总容量约0.8万蒸吨，煤耗量约353万吨。全区燃煤工业锅炉容量和煤耗量以≥65蒸吨/小时锅炉为主；燃煤小锅炉容量和煤耗量占全区气候变化与能源转型项目12≤35t/h11.0%≥65t/h70.8%全区(35,65)≥65t/h70.8%全区0≤35t/h12.9%全区≥65t/h74.0%(35,全区≥65t/h74.0%13.2%锅炉容量（t/h）锅炉煤耗量（万t）锅炉容量（t/h）锅炉煤耗量（万t）西北的三省、二区提出了符合自身区域条件的燃煤小锅炉整治措施，可以归纳为以下两大类1）燃煤小锅炉关停整合2）颗粒物、SO2和NOx排放深度治理。具体而言，陕西省取消了“原则上”的限建条件，明确了县级及以上城市建成区不再新建35蒸吨/小时及以下燃煤锅炉，关中各市（区）原则上不再新建燃煤锅炉；淘汰目标明确且体现区域差异，关中各市（区）基本淘汰35蒸吨/小时及以下燃煤锅炉，汉中市基本淘汰10蒸吨/小时及以下燃煤锅炉。甘肃、宁夏、青海和新疆空气质量持续改善行动实施方案中明确的燃煤锅炉关停整合措施与国务院《空气质量持续改善行动计划》中的要13ClimateChangeandEnergyTransitionProgram课题组通过情景分析，对2030和2035年西北地区燃煤小锅炉的煤炭消耗量和大结果显示，2030年和2035年西北地区燃煤小锅炉煤耗量将继续下降，预计将分别下降至187~201万吨和106~131万吨。不同控制情景下，2030年西北地区燃煤小锅炉颗粒物、SO2、NOx和Hg排放量分别为0.44~0.72万吨、0.81~1.32万吨、0.26~0.38万吨和74~104千克，分别较2024年下降33.4~59.4%、37.9~61.9%、42.7~59.9%和40.3~57.1%；2035年西北地区燃煤小锅炉颗粒物、SO2、NOx和Hg排放量分别为0.21~0.35万吨、0.37~0.65万吨、0.15~0.21万吨和34~49千克，分别较2024年下降67.2~80.2%、69.3~82.4%、67.7~77.6%和72.0~80.4%。表2-2：2025年、2030年和2035年西北地区燃煤小锅炉煤耗量预测2024年2030年2035年353187~201106~131由于西北地区自然地理和能源消费结构特点，长久以来小容量的燃煤锅炉数量多、分布广。从西北地区燃煤小锅炉大气污染物减排潜力分析来看，燃煤小锅炉关停整合带来的大气污染物减排效益仍然显著。2024至2035年，西北地区燃煤小锅炉关停整合可减少颗粒物、SO2、NOx和Hg排放量0.45~0.50万吨、0.78~0.87万吨、0.31~0.35因此，基于西北地区各省、自治区目前实施的燃煤小锅炉淘汰政策经验，提出以下对于陕西省空气质量持续改善的重点区域，基本淘汰35蒸吨/小时及以下燃煤锅炉；西北地区其他区域通过开展现状调研及行业发展分析，构建10蒸吨/小时及以下燃煤锅炉清单，探索基本淘汰10蒸吨/小时及以下燃煤锅炉的可行性。西北地区原煤产量2020年两地区天然气产量合计接近1.5×108tce，具备天然气替代燃煤小锅炉的基本能（2）强化存量锅炉末端污控技术升级从西北地区燃煤小锅炉大气污染物减排潜力分析来看，燃煤小锅炉通过末端污控技术升级可实现大气污染物深度减排，且未来末端污控技术升级的减排潜力将超过关停整合措施。为此，建议西北地区在当前以关停整合为主的基础上，加强存量燃煤小锅炉颗粒物、SO2和NOx污染控制技术的升级改造。通过实施存量燃煤锅炉超低排放要求，驱气候变化与能源转型项目14（3）加强地方标准制修订我国地域辽阔，经济发展水平差异较大，环境问题具有较大区域性。在当前减污降碳背景下，坚持实施国家排放标准已不能满足区域大气污染物深度减排的需求。目前西北地区仅有陕西和新疆制定了地方锅炉大气污染物排放标准。同时，我国《锅炉大气污染物排放标准（GB13271-2014）》距上一次修订超过十年，已不能完全满足我国当前的环境管理需求。此外，我国已进入协同推进减污降碳新阶段，现行锅炉排放标准尤其是燃煤锅炉未考虑CO2排放限值，无法为锅炉实施减污降碳协为此，建议西北地区各省、自治区，结合区域锅炉污染物排放现状、未来技术发展趋势以及政策需求等情况，加快地方锅炉大气污染物排放标准的制修订。通过明确不同燃料类型、污染治理技术、容量规模等场景下锅炉碳排放强度与污染物排放限值之间的西北地区并非建筑陶瓷的主产区，企业数量和生产规模均相对较小。其他传统建材企业（砖瓦、石灰等）也以中小企业为主，分布分散但大多靠近原材料产地或低物流成（1）出台了发展新型墙体材料的政策措施。如2021年7月新疆工信厅等部门印发的《关于“十四五”期间推进新疆砖瓦行业高质量发展的指导意见》；2021年12月甘肃省工信厅、发改委、生态环境厅、市场监管局印发的《甘肃省新型墙体材料产品目录(2021年版)》《甘肃省墙体材料产业发展方向（2021年版）的通知》（甘工信发[2021]134号）；2022年4月甘肃省工信厅发布的《甘肃省墙体材料革新工作（2）以环保治理促进行业加快转型。如陕西省咸阳市出台《咸阳市砖瓦企业转型转产帮扶30条措施》，明确政府主导、分类奖补、优先奖补、先退后补原则，市县两级财政筹措1.8562亿元奖补资金，全力支持砖瓦企业转型转产。根据查验评估结果，综合县（市）政府意见，全市76家砖瓦企业确定技改保留21家、转型转产49家、关闭退出6家。对标行业先进水平，指导保留的21家砖瓦企业从能源使用、扬尘整治、烟气治理、在线监测、车辆管控、环境管理等6个方面26条具体要求进行整改。目前，21家技改保留企业已完成提升改造，并通过市级验收；49家转型转产全部注销采矿许可证和排污许可证，全部拆除生产设备设施、工业炉窑和环保脱硫设施；6家关闭退出企业，其中3家全部注销采矿许可证和排污许可证，另外3家全部注销采矿许可证，退出粘土截至2024年，西北各地砖瓦企业的基本情况是陕西省尚有砖瓦企业300多家；宁夏约有砖瓦企业50家左右，24门以下轮窑已基本关停；新疆烧结砖企业总量已由以15ClimateChangeandEnergyTransitionProgram往的上千家减少到2024年的300多家，主要集中在乌鲁木齐、喀什、和田等城市周边及伊犁、阿克苏等地。甘肃省规模以上烧结砖企业218家，比2014年的973家减少了755家；实际生产烧结砖43.24亿块标砖，产能利用率仅为44%。甘肃省近年来烧结砖剩余产能整体技术装备水平参差不齐，许多企业仍在使用相对传统的生产工艺和设备，环保压力大，能耗及排放问题突出，面临升级改造甚至淘汰的风险。针对上述挑战，建重点关注已停产尚未取缔的企业状况；建议条件允许的地区给予退出企业一定的政策补贴，促其加快退出；企业分布集中区域，探索以股份制等方式实施“上大压小”“产能置换”，鼓励兼并重组，淘汰能效低、污染重（2）深入开展环保治理，提高环保绩效水平对窑炉企业开展深入排查，重点促使企业提升环保治理水平，实现污染物减排和散烧煤减量。对环保治理达标无望的企业坚决予以关停和淘汰；严格实施环保绩效分级制度，通过“创A达B”行动推动产业（3）加快清洁能源替代与技术攻关，推进工业固废资源化利用坚持“多能互补、因地制宜、经济可行”的原则，优先在条件适宜地区推进清洁能同时鼓励企业利用厂房屋顶发展分布式光伏，通过“自发自用”模式降低能源成本，构建与传统产业深度融合的绿色低碳能源体系。鼓励企业利用粉煤灰、煤矸石、污泥等工业固废进行“燃料替代”和“原料替代”，形成“固废处置-散煤替代-产业升级”的多（4）发挥行业协会作用，强化能源与环保数据统计核算建议统计部门将砖瓦等重点散煤消费行业纳入全行业统计范围，或委托相关行业协气候变化与能源转型项目16“十四五”期间全国53个城市参与清洁取暖建设，其中东北地区实施建设城市11个（第四批3个，第五批8个占比20.8%，西北地区实施建设城市19个（第三批4个，第四批6个，第五批9个，含新疆生产建设兵团）占比35.8%。截至2025年，在建清洁取暖27个城市中，东北地区共9个，占比33.3%，西北地区共10个，占比37%，东北和西北地区建设城市占全部的70%，国家清洁取暖改造重心已经逐步向东北20212022根据《财政部关于下达2024年度大气污染防治资金（第二批）预算的通知》，2024年，陕西省81339万元、甘肃省23907万元、青海省13844万元、宁夏回族自治区15755万元，新疆维吾尔自治区39379万元，新疆生产建设兵团15608万元，以上合计189832万元，占据总资金1090000万元的17.4%。截至2024年，西北农村清洁取暖率约25%~30%，远低于城市（60%~80%），但增速显著。例如宁夏农村清洁取暖率从2017年的10%提升至2021年的20%，在2025年政府工作报告中，宁夏提出了农村清洁取暖率达到75%以上的任务目标。甘肃省发布“十四五”能源发展规划，规划提到，实施清洁取暖替代工程。因地17ClimateChangeandEnergyTransitionProgram制宜采用太阳能、生物质能、地热能等可再生能源替代传统能源，重点推广太阳能热利用取暖和可再生能源电力取暖，推广高效节能炉具，实现散煤燃烧取暖的长效、经济替。新疆“乌—昌—石”区域2023年散煤治理基本完成。截至目前，昌吉州已完成农村清洁取暖改造9.6万户，其中涉及“乌—昌—石”区域的昌吉市、呼图壁县、玛纳斯县、阜康市4县市共7.8万户，基本实现散煤清零。“十四五”期间，中央财政扩大北方地区冬季清洁取暖支持范围，散煤治理重心由华北地区向东北、西北等非重点区域倾斜。然而，与华北地区相比，东北、西北地区冬季气候严寒、取暖周期长、取暖需求高，加之清洁取暖基础薄弱、经济发展相对落后，华北地区因设备老化、补贴退坡，东北、西北地区受限于经济基础薄弱、技术适配性不足，“返煤”风险加剧。各区域共性问题在于政策依赖性强、市场化机制缺失，可持续性不足。清洁取暖改造在东北和西北地区还普遍存在任务点多面广，农房冬季空置2024-2025年采暖季，课题组实地调研了宁夏和甘肃六个城市的九个村12，覆盖清洁取暖试点地区和非试点地区，涵盖空气源热泵热水机、空气源热泵热风机、燃气壁挂炉、生物质炉具、太阳能+电辅热等多种清洁取暖技术。调研区域清洁取暖项目开展较晚，在“双碳”政策推动下形成了以“煤改空气源热泵”“煤改太阳能+”为主，燃气11舒适家居快讯|甘肃省“十四五”：重点推广太阳能热利用取暖和可再生能源电力取暖./newsview7332.html.气候变化与能源转型项目18表2-4：调研地区及主要清洁取暖技术路径市村A村20242023C村2023202320242024G村20212022调研发现，在实际推进过程中，部分城市因初期选择的技术路线与农村实际取暖需如兰州市最初力推“太阳能+电辅热”，因为技术不成熟、运行成本高、取暖效果差、故障频发等问题，最终转向主推空气源热泵热风机；固原市曾采取空气源热泵和生物质炉具并行的推广策略，但因生物质炉具需要农户自付暖气片购置及安装费用，农户不愿花钱改造导致推广受阻，最终调整为主推空气源热泵热风机，不再推广生物质炉具。深入观察发现，几个城市主推空气源热泵热风机的原因更多是为了快速完成改造任务。空气源热泵热风机改造成本较低，政府全额补贴后农户无需自付改造费用，这种农户“零从取暖设备市场看，燃煤水暖炉的市场出现小幅增长。原因主要有两方面，一是清洁取暖运行成本高或取暖效果不理想，难以满足用户实际需求。尤其是以空气源热泵为代表的电采暖技术，在严寒气候下应用效果较差，适应严寒气候的取暖设备有待进一步（2）建筑节能与热源改造不匹配东北和西北的清洁取暖项目普遍存在侧重于热源改造，将建筑能效提升作为配套内容的现象。热源改造一旦确定技术路线，可批量推广；而建筑节能改造则因房屋构造多样，需要根据具体情况制定差异化的改造方案，推进周期长。同时，虽然建筑节能改造19ClimateChangeandEnergyTransitionProgram可以有效降低取暖负荷，但改善效果不如热源改造直观，农户积极性不高，也影响了建在西北地区的清洁取暖项目城市中，建筑节能改造任务量在农村清洁取暖改造的总任务量中占比不足40%，与热源改造的任务量不匹配。部分地区将中央资金全部用于热源清洁化改造和城区供热管网改造，未将资金分配给建筑能效提升项目，后者的配套建设资金需由各区（县）财政部门、企业和居民用户自筹。部分地区将建筑能效提升的工整体来看，西北地区农房建筑节能改造率不足40%，且大部分区域改造率不足30%，农房建筑能效提升改造空间巨大。（3）农村取暖模式深受生活习惯影响据调研观察，西北农村地区的取暖模式受传统生活习惯影响突出。当地传统的燃煤烤火炉不仅用于取暖，还兼具做饭、烧水、围炉煮茶、围炉会客等多重功能，改电、改气等清洁取暖设备难以满足居民多样化的生活需求。加之清洁取暖普遍成本增加、部分设备操作复杂或取暖效果不理想，农村用户接受度较低，导致各技术路线下均有返煤现象发生。各调研点的返煤率在50%至80%之间，分为两种情况，一种是完全返煤，即彻底弃用清洁取暖设备，采用燃煤烤火炉取暖；一种是在使用清洁取暖设备的同时，仍生态环境部已于2025年启动《空气质量持续改善行动计划（2026—2030年）》未来启动新一轮项目改造将主要集中在非重点地区（西北地区和东北地区），除宁夏之外剩余省（自治区）仍有平均71%的城市需要改造（如图2-3）。改造实施前应充分考虑当前发展阶段的经济可及性与改造后的可持续性，避免简单的“一刀切”式热源13大气司司长：蓝天不是等来的，是拼出来的！|新闻发布会答问实录.2025-02-24./ywdt/xwfb/202502/t20250224_1102786.shtml气候变化与能源转型项目20图2-3：北方地区清洁取暖项目实施城市占比（1）编制《农村地区清洁低碳取暖技术指南》研究编制《农村地区清洁低碳取暖技术指南》，明确各种技术路径的应用前提、适用范围、建设与运行成本、取暖效果与减污降碳效益等，让各地政府和用户在选择清洁在选定技术路径之前，应充分考虑农村人口变化趋势，按照“宜集中则集中、宜分散则分散”原则推进。对临近城区、经济条件较好、居住相对集中的村庄，可优先延伸市政供暖管网或采用局部集中供暖；而对于居住分散、人口流失严重的地区，则不宜远距离引入外部能源，避免大规模铺设燃气和电网设施造成资金浪费和能源保障难题，应（2）加大采暖设备技术研发力度针对当前部分清洁取暖设备在北方严寒地区暴露的技术短板，如空气源热泵在低于-15℃工况下耗电高、制热效果差，“太阳能+”系统故障率高（冻管、爆管、漏水生物质颗粒易结焦、堵塞等问题，亟需企业加大研发力度，予以改进完善。建议政府设立专项科研基金，支持企业与高校、科研机构合作攻关适合特殊气候地理条件的清洁取暖和建筑能效提升技术，重点突破低温热泵性能、“太阳能+”系统可靠性、生同时，加强技术培训和现场指导，提升农户操作维护能力。对于“太阳能+生物质/热供热方面的新技术主要有各类热泵技术、热电协同集中供热技术、槽式太阳能、干热岩采暖技术、NWS量子能电锅炉等，但这些新型技术受到一定的环境条件、资源条件限制，在高寒高海拔地区的供热效率、运营成本和稳定性等方面尚需进一步验证，暂不2IClimateChangeandEnergyTransitionProgram（3）重视和发挥建筑节能与清洁取暖的协同作用建筑能效提升是在推动“居民可承受、运行可持续”的清洁取暖长效机制建设中不可或缺的关键环节。北方地区农房建筑能效提升改造，通过从源头降低建筑取暖能耗，可以使清洁取暖长期运行成本降低10%-30%，改善用户体验，大大降低农户返煤风险。以在西北清洁取暖某试点城市某“煤改气”村庄开展的实地调研为例，在实施建筑节能改造的情况下，居民使用燃气壁挂炉取暖（做饭使用生物质锅灶并保证室内温度不低18℃,按照取暖设备平均每天运行8小时、供暖期6个月计算，取暖季总费用约3500元，与燃煤取暖费用相当，能够有效保障居民用得起、用得好、用得久。推进农村建筑能效提升改造应遵从改造过程对农户影响小，施工难度小、改造成本低等原则，深入农村用户，根据农户实际需求，综合技术可靠性、可操作性和经济性等（4）多元化资金机制支持农村清洁取暖加大对热源清洁化项目的资金投入；在建筑能效提升潜力大的地区，重点支持建筑节能改造项目。整合各类涉农资金，如农村环境整治资金、新农村建设资金等，集中用于农村热源清洁化和建筑能效提升项目。明确政府、企业和农户在农村热源清洁化和建筑能-推出普惠式小额补贴。在农村地区推出普惠式小额补贴，将有限的财政资金用于降低初始改造门槛，通过补贴额度设计，让目标农户“付得起”（不超过设备成本的30%），撬动农户自有资金投入，带动农户参与。鼓励“群众参与”建设监管模式，鼓-通过发行专项债券筹集项目资金。在保证项目收益与融资平衡的情况下，更多通过发行专项债券方式筹集项目资本金，提高资金使用效率。一方面，部分纳入清洁取暖建设的相对成熟的项目，在申报清洁取暖前已经通过财政口径申请到专项债资金；另一方面，新建的清洁取暖项目如超低排放热源、供热管网更新等也可在建设期内打包申请专项债。通过政府引导和市场化运作，积极发挥政府投资的撬动效应，并吸引和带动社会-优化公积金使用政策。对于农户改造供热设施和建筑能效提升给予公积金提取优惠政策，如新疆乌鲁木齐市等西北多地，正在研究出台对开展热源改造、建筑能效提升改造的用户，给予公积金提取惠民政策，同时提出改造户也可使用父母或子女公积金用于（5）允许将洁净型煤作为非重点区域农村冬季取暖兜底方案无论是出于北方地区农村的能源基础设施和经济发展现状，还是考虑到部分地区农村居民的生活习俗，生活燃煤在短时间内都难以彻底清零。研究发现，使用洁净型煤14气候变化与能源转型项目22和成型生物质替代传统生物质燃料，室内PM2.5平均浓度均下降约60μg/m3；若替代为气取暖，室内PM2.5平均浓度下降75μg/m3；而若替代为电取暖，下降幅度可达85μg/m3。而当使用洁净型煤和成型生物质替代散煤取暖，室内PM2.5平均浓度均下降了约78μg/m3；气替代后室内PM2.5平均浓度下降93μg/m3；电替代传统散煤后室内PM2.5平均浓度下降103μg/m3。15虽然不及燃气和电能，但洁净型煤和成型生物质燃设施薄弱的地区2）居民收入水平较低，难以负担改气或改电等清洁取暖的高运行成本，导致长效性不足的地区3）气候、地理条件对清洁取暖技术有限制，如高寒、高洁取暖设备+传统热源”的组合能充分发挥不同设备的优点，既保证了取暖的舒适性和15北方农村不同取暖方式家庭室内PM/CN/10.11821/dlxb20240100223ClimateChangeandEnergyTransitionProgram居民部门的能源消费结构被视为影响污染排放与健康风险的重要因素之一，尤其在中国农村地区，冬季取暖与日常炊事曾高度依赖于散煤和生物质等固体燃料，造成大量以PM2.5为代表的细颗粒物排放，成为室内空气污染的主要来源，对居民健康构成直接威胁。随着北方地区清洁取暖政策的持续推进，“煤改电”、“煤改气”等转型措施逐步落地推广，农村的能源结构正在发生显著变化，节能减排与空气质量改善成效初显。清洁能源比例上升在多个省份带来了PM2.5浓度显著下降，并与居民健康风险的降低呈本章基于北京大学能源环境经济与政策课题组自主研发的IMED|TEC用能技术模型模拟居民部门能源系统技术优化组合，综合考虑技术投资、设备运行、能源使用及污染排放等成本，以成本最小化为目标进行技术选择；结合IMED|HEL健康影响评估模型纳入室内健康影响评估方法中的二元暴露分类法，使用情景分析法分析历史趋势延续情景（BaU）和散煤净零情景（CNZ30）下“十四五”和“十五五”时期中国北方地区农村本年度对模型进行了重要创新性改进，充分考虑了区域异质性因素，如不同区域的温度差异导致空气源热泵的技术效率存在差异。通过比较散煤净零情景（CNZ30）相比BaU情景的年化能源系统成本，计算实施散煤净零政策的转型成本。研究基于生命统计价值与医疗成本，定量评估了健康改善的经济效益。结果显示，“十四五”期间，北方重点省份全面推进散煤治理政策取得了极其显著的健康效益和16ShuplerM,GodwinW,FrostadJ,etal.Globalestimationofexposuretofineparticulatematter(PM)fromhouseholdairpollution[J].EnvironmentInternational,2018,120：354-363.气候变化与能源转型项目24经济效益。如图3-1显示，包括辽宁（204.55亿元）、黑龙江（146.41亿元）、吉林（138.58亿元）、陕西（122.32亿元）以及新疆（96.39亿元）在内的大量北方省份均收获了极其可观的健康效益。这表明该政策在改善区域空气质量、减少因散煤燃烧导致的健康危害方面成效卓著，切实转化为对居民健康的巨大正向增益。整体而言，如上述图表所示，北方各省份普遍处于高位的健康效益水平，肯定了散煤治理政策的有效性与图3-2展示了到2030年，未来散煤治理政策驱动包括散煤、传统生物质（如薪柴、秸秆）在内的传统固体燃料淘汰的情况下，我国北方地区各省因炊事和取暖所用能源转型减少的农村室内空气污染，进而累积减少的室内空气污染致病人数。结果表明，相比于基准情景，散煤淘汰情景通过效促进居民用能结构转型，有效降低了因散煤消费所导致的致病人数。其中，散煤淘汰情景导致了48.91万例病例数的减少，减少幅度为34.68%。表明直接促进散煤和传统生物质等固体燃料淘汰的散煤治理政策明显更具25ClimateChangeandEnergyTransitionProgram图3-2：中国北方地区农村炊事取暖在BaU情景下的致病人数和散散煤淘汰情景下中国北方地区累计减少的过早死亡人数为12.58万例，减少量相当于基准情景下至2030年累计致死人数的34.84%（图3-3）。从空间分布规律而言，东北地区基准情景下累积致死人数占北方地区总致死人数的49.69%，而在散煤淘汰情景下东北地区避免致死人数占总减少死亡人数的49.66%。西北地区中的陕西、甘肃和新疆在基准情景下的致死人数也较高，而散煤治理政策推行效果较好的京津冀地区在基准情景下致死人数仅占总致死人数的3.51%，说明现有散煤治理政策对室内健康效益的改善在经济发达地区已经产生显著的积极作用，而在经济发展较弱的偏远地区，治理力图3-3：中国北方地区农村炊事取暖在BaU情景下的致死人数与散煤淘图3-4：中国北方地区农村炊事取暖在BaU情景下的室内健康损失与散气候变化与能源转型项目26散煤治理政策在“十五五”期间预计将产生显著且分布广泛的健康经济效益。如图3-5所示，辽宁（1355.73亿元）、黑龙江（982.64亿元）、吉林（925.57亿元）三亿元）等省份同样呈现高预期值；北京（61.63亿元）虽为最低值，但图3-5：“十五五”期间不同省份散煤治理健康效益估计规模跃升：以辽宁为例，十五五预测值（1355.73亿元）较十四五实现值（204.55亿元）增长近6.6倍，黑龙江、吉林等省增幅亦达范围深化：东三省、新疆等非核心区域预测效益显著高于十四五基准，反映治理效这种大幅跃升源于政策实施的深度强化与治理模式成熟化：通过巩固燃煤替代技术路径（如清洁供暖覆盖延伸）、优化补贴机制精准性、强化区域联防联控等手段，散煤治理已从集中替代转向巩固成果、深化攻坚的治理阶段。随着减污降碳协同推进及新能源基础设施加速覆盖，政策红利将进一步转化为可持续的生态与健康回报。模型预测显示，“十五五”期间散煤治理政策将带来显著健康效益（如辽宁预测值较'十四五'增长），27ClimateChangeandEnergyTransitionProgram虽然北方地区冬季清洁取暖率已达83%，但民用领域，尤其是农村地区冬季取暖仍北方剩余未改造地区，无论是经济发展，还是基础设施、用户认知及用能习惯等基础条件更为薄弱，推进难度将更大。本章将从农村能源体系和乡村经济振兴的视角，尝试为2024年度大气污染防治资金（第二批）预算总额为109亿元，支持北方地区冬季套资金，实际工作中，地方政府财政困难，因此申请中央预算资金的动力小，中央预算我国长期以来形成的城乡二元经济及农村人口的分散化，导致农村能源基础设施建设远滞后于城市。由于农村居民、尤其是在偏远山区居住不够集中，能源基础设施覆盖不足，在其中投入资金和人力不具备足够的经济效益。以煤改气项目为例，除热源改造外，输气管网改造也需大量资金投入。施工企业需要具备工程资金支付能力和垫付各级172024年中国财政政策执行情况报告./lianbo/bumen/202503/content_7015655.htm气候变化与能源转型项目28可再生能源供热可以有效减少大气污染和温室气体排放，保护农村的生态环境，具有多重环境效益，但是这些效益目前均没有实现货币化。且农村电网设施薄弱，现代化项目投资大、地方财政资金保障不及时、施工企业垫资高、偏远地区工作难度大、课题组的调研显示，北方地区，尤其是西北地区的农村，农民可承受的取暖费用普遍不超过家庭可支配收入的4%。且农村居民收入有限，取暖支出却在绝对值和收入占比上都普遍高于城镇居民。一方面，“补建设、不补运行”的补贴方式以及补贴退坡后的清洁取暖费用给收入较低的农村居民增加了一定的经济压力。另一方面，农村建筑能效提升项目资金配套少，不少地方需居民自筹一定资金，进一步影响了农房改造率，建筑节能为清洁取暖带来的增益效果难以发挥。此外，清洁取暖工作起步较早的地区，燃气壁挂炉、空气源热泵等取暖设备已接近使用年限，开始出现配件老化、性能衰减、故障频发等问题，又已超过质保期，设备更新的需求迫切。但这部分资金在改造之初并未被考虑在内，各地设备“以旧换新”的补贴力度不同，影响了用户的更换意愿，增加了清洁取暖作为一项重要的民生工程，上级政府设定了明确的工作目标和实施计划，并建立了相应的考核机制。考核重点主要集中在设备安装覆盖率等量化指标上，而对取而在地方层面，由于工期紧、任务重、资金压力较大，部分地方政府为按时完成考核指标，一定程度上借鉴了其他地区已有的模式，未能充分结合地域特点和本地农村的实际用能基础和用能需求。由于对农户的经济承受能力和生活习惯等因素考量不足，部分地区在改造后出现设备利用率不高、闲置甚至返煤等现象。此外，因基础数据精度有限，部分改造措施与实际需求存在一定偏差，少数地区甚至出现对空置房屋实施改造的在用户侧调研中发现，用户普遍反映改造后的清洁取暖效果与原有燃煤方式相比存在一定差距。同时，产品质量不够稳定、故障率较高，以及维保服务不及时不到位等问题，也影响了用户使用体验与对改造项目的认可度，对清洁取暖工作的持续推进和长效29ClimateChangeandEnergyTransitionProgram民用建筑“太阳能+”采暖系统每平方米的投资费用在300元以上，“太阳能储能采暖”系统每平方米的投资费用在600元以上。如果采暖面积为100m2，则初始投资在30000元以上，大大超出一般村民的承受范围。太阳能是一种低品位能源，而且整个冬季太阳的辐射量只占该地区年太阳辐射量荷，多层建筑（三层以上，包括三层）的屋顶，全部装满太阳能集热器，都难以满太阳能所能提供的热量，仅能达到建筑采暖热负荷的30%至70%。在夜间和阴雨雪霾天气，只能依靠水箱储存的热源来供暖，受成本及所占用空间限制，储热水箱因此，太阳能采暖往往要和电采暖，燃气壁挂炉采暖一起联用，或者配置储热装地方对民用散煤的管控力度与当地的经济发展水平是高度关联的。清洁取暖补贴、尤其是运行补贴高，居民经济承受能力强的地区，更易于执行严格的散煤管控措施。相另一方面，尽管用户普遍认识和感受到了清洁取暖带来的干净卫生，以及煤改电、煤改气等路径带来的便利，但农村用户对成本的敏感度远远高于其对清洁取暖优势（包典型用户反馈1：空气源热泵干净、方便、省心省事，但取暖费用高、不能兼顾做典型用户反馈2：生物质炉具干净卫生、手机远程控制操作方便，不用再担心烧煤煤气中毒，而且比邻居使用空气源热泵暖和。愿意用生物质炉具，但仍保留燃煤烤典型用户反馈3：煤改气后屋里更干净，省去了天天掏煤灰、倒炉渣的麻烦，燃气做饭、烧水也特别方便。但也确实烧不起，以往烧煤时室内温度能保持在23℃左右，现在因为燃气费用太高，舍不得烧，室温只能维持在18~19℃。期望气价能进气候变化与能源转型项目30上述现实问题直接导致农村地区清洁取暖从用户到项目企业都严重依赖于政难以有效形成良性的市场机制和可持续的模式。尽管农村地区清洁取暖的实施成效在一定程度上偏离了政策初衷，但大气污染防治、民用散煤治理与居民健康效益等长期价值本质上，能源基础设施的改造、技术路线的选择和散煤的管控力度都与地方的经济基础息息相关；而农户的清洁取暖意愿、负担能力以及对设备的自主选择空间都与农民的收入不无关联。换言之，农村地区清洁取暖和散煤治理的核心基础是发展农村经济和提高农民收入。现阶段，大多数农村地区还只是能源的消费者，如果可以从路径和政策上将农村清洁取暖和清洁用能深度融入农村能源变革和乡村振兴战略，系统性地实现农随着乡村振兴战略的持续深入，农村人口的生活能源消费已经成为居民生活能源消费重要的增长点。特别是近几年，随着农村居民收入的提高以及家电下乡等政策，农村地区家用电器每百户的拥有量持续上涨，人均生活能源消费量实现了对城镇的反超。取3IClimateChangeandEnergyTransitionProgram然而，农村居民日益增长的能源需求和广大农村地区、尤其是山区、偏远地区农村能源供给能力不足和能源基础设施薄弱之间的矛盾亟待解决。从长期来看，农村需要依这一转变，应充分发挥农村在资源禀赋和空间布局上的优势，以“村企合作、村民共享、村域共富”为核心理念，积极培育发展农村能源合作社，构建“政府引导、合作社主导、企业参与”的三方协同机制。由村集体统筹整合土地、屋顶、生物质等资源，一方面依托“千家万户沐光行动”，推广“自发自用、余电上网”的分布式屋顶光伏+清洁取暖模式；另一方面将农林废弃物、禽畜粪便等资源化利用，转化为清洁燃料，形成“自用优先、剩余外送”的多元化消纳模式，使农村逐步成为零碳电力和零碳燃料的重要生产输出地。在经济层面，通过清洁能源的生产和销售，增加农民收入、降低生活用能成本；在产业层面，带动相关配套产业发展，创造就业岗位，培育农村新产业、新2021年，国家能源局启动了整县（市、区）屋顶分布式光伏开发试点工作，旨在优化政策和营商环境，提升电网支撑和服务能力，以推动各类屋顶分布式光伏发电项目的建设。经过努力，56个县（市、区）已全面实现试点工作目标，试点地区作为先行者，已经展现出分布式光伏开发的显著成效，形成了可复制、可推广的经验模式。这些地区在政策支持、电网建设、服务保障等方面具备明显优势，可为其他地区提供有益的参考2025年3月4日，国家能源局综合司发布《关于进一步组织实施好“千家万户沐光行动”的通知》（国能综通新能〔2025〕44号）。通知强调，各省（自治区、直辖市）能源主管部门应充分认识到农村分布式光伏发电在推进农村能源革命、促进农民增收和助力乡村振兴中的关键作用。同时，要总结推广试点经验，调动投资主体积极性，一个典型农户屋顶光伏电站（如20千瓦）年租金收入可达1000至3000元不等（具体取决于当地光照和协议条款）。以甘肃省通渭县孟河村为例，该村的分布式光伏整村建设项目，年发绿电量达220万度，相当于全村用电量的3倍以上，前20年每年目前我国农村地区户用分布式光伏累计安装户数已超过500万户，带动有效投资超过5000亿元。根据预测，我国农村地区可安装光伏屋顶面积约273亿平方米，超过8000万户，开发潜力巨大。20如果安装比例达到20%，则为1600万户，按每户装机10千瓦计算，则装机量为1.6亿千瓦，每年发电按照1000小时计算，则年发电量约为1600亿千瓦时，假设以0.25元/千瓦时的价格全部出售，则每年能够为农村创收大约400亿元。19屋顶追光，户用光伏为农村能源革命“充电”./a/202306/19/WS6490097fa310ba94c561278d.html20分布式能源迎来发展良机./2024-03/15/c_1310767760.htm.气候变化与能源转型项目32就农村风电而言，则主要通过土地租金、项目分红、就业等方式惠及农村地区。分散式风电项目占用土地较少（如机位、道路），农民可获得稳定的土地租金收入。项目运营后，部分地方政府或企业会设置机制让村集体或农民持股分红。项目建设和运维也能创造本地就业岗位。根据中国可再生能源学会风能专委会数据，全国目前约有59万个每村装机容量不超过20兆瓦。以单个村看，可以安装3台或者4台现在主流的5兆瓦或者6.25兆瓦风机，每台风机租金大约5万元/年，则每年可以为村集体增收土地租金15至20万元，风电场20年寿命期内，可为村集体增收300万至400万元。整体上看，以4台5兆瓦机组计算，可实现10亿千瓦分散式风电装机。按照每年2000发电小时数计算，则每年可以生产2万亿千瓦时风电，以0.25元/千瓦时的电价计算，则每年的经济价值可达5000亿元。2024年，我国分散式风电约为1927.3万千瓦21，主要分散在工业园和农村地区。考虑到风能资源的分布特点和政府对农村地区风电项目的投资和支持力度，农村地区的农林废弃物和禽畜粪便等生物质资源的利用也是农村向能源产消者转型的重要方面。农林废弃物具有结构疏松、形状不规则、能量密度低等特点，加工为成型燃料后，利用效率将大大增加，可以就地利用，也可对外输出。2024年我国生物质成型燃料消耗量超过2200万吨，其中户用采暖消耗量约占50%。在东北和华北地区农村可建立以农林废弃物为主的零碳燃料产业。具体技术路线包括生物质成型燃料，打捆燃料，木质颗粒燃料，生物质可燃气等。而在黑龙江、吉林、内蒙古、河北、山东、河南、江苏和安徽等地区，可建立生物天然气产业链，以畜禽粪便为主要原料，同时掺加农作物秸秆，生产传统的农村可再生能源开发与利用，依托农房屋顶、闲置土地资源发展分布式光伏和分散式风电，以“自发自用、余电上网”模式，将农村从单一的能源消费者转变为能一方面，以西北地区为例，依托其丰富的风光资源和土地资源，农村地区可逐步构建以可再生能源为主体的新型能源-产业生态。不仅满足本地用能与采暖的需求，还可延伸出绿色氢氨醇产业链，建设“东数西算”数据中心等项目，形成绿电-储能-用能-产业联动的新业态，推动农村从能源“产消者”升级为绿色能源枢纽，有效带动就业与212024年中国分散式风电产业链图谱研究分析./s?id=1819461009076750707&wfr=spider&for=pc.33ClimateChangeandEnergyTransitionProgram另一方面，农村“源网荷储”一体化项目代表了对分布式能源系统的升级探索。通过在原本的源-荷结构中引入储能和微网，“源网荷储”一体化通过多元协同机制赋予农村能源系统主动性和响应能力。它不仅有助于化解农村用能需求升级与能源基础设施薄弱之间的矛盾，还拓展出需求响应、辅助服务等商业模式场景，为农村能源体系创造诚然，农村源网荷储一体化项目在实践中面临着突出的挑战。包括源网荷储各侧参与方和利益相关方的组织协调难度大；农村地区电力负荷分散、总量小且具有季节性特市场机制不成熟等等问题。北京大学能源研究院团队正在开展农村多场景“源网荷储”一体化研究与示范项目，希望可以为上述问在全国范围内广泛调研我国农村地区能源消费现状（包括能源种类、价格、使用量、便捷程度、安全性、村民满意程度），能源基础设施情况（电网情况、天然气管网当地的支柱产业和发展现状、支柱产业的用能情况等），城镇化水平和人口流动情况（是否短期内实现城镇化、人口流动情况、留守人口情况、留守人员文化水平、空心村资源区域分布、可利用屋顶面积、可利用土地面积、变压器容量和线路容量等，为农村在可再生能源法修订中，明确农村可再生能源在乡村振兴与国家能源转型中的战略地位，设立专项章节予以保障。建议制定农村地区可再生能源发展总量目标，和农村分布式可再生能源的发展目标和配套的扶持保障措施，包括强化农村电网基础设施建设和数字化改造，和农村可再生能源开发利用的的激励机制，例如对于生物质能开发利用给气候变化与能源转型项目34农村能源问题的相关目标和要求分散于诸多政策法规文件中。在法律方面，《农业法》《电力法》《节约能源法》《可再生能源法》《乡村振兴促进法》等都包含对农村能源问题的表述；在政策方面，《“十四五”可再生能源发展规划》《“十四五”现代能源体系规划》《加快农村能源转型发展助力乡村振兴的实施意见》等都提出了农村能源的相关要求。但这些法律政策未能在农村能源问题上形成完整的体系。《能源法》的出台，为农村能源发展赋予了指导原则，即“城乡融合、因地制宜、多能互补、综合利用、提升服务”。但作为提出指导思想的基础法，《能源法》依然无法兼顾可操作性和约束性。因此，建议在《能源法》的框架下制定细则、或出台农村能源问题单行法，使35ClimateChangeandEnergyTransitionProgram调研时间：2024-2025年采暖季清洁取暖设备较高的初始购置成本对普通农户负担较重，因此各项目城市均出台了设备购置补贴政策。实施清洁取暖改造后，农户取暖支出普遍上升，为此多数城市制定气候变化与能源转型项目36建设、不补运行”的方式。根据运行补贴发放时间节点的不同，清洁取暖运行补贴发放量据实补贴。事后补贴是应用最广泛的方式，廊坊、兰州等试点城市均采用此法。事后补贴便于清算补贴资金，但也存在不足，居民在未能确定是否能获得补贴或补贴金额不（2）事前补贴，是指在居民购买电量或气量之前发放补贴。如北京市的发放办法为采暖季采购气量、电量，并充入用户天然气卡、电卡内，补贴的气量、电量在当季采暖（3）对于承德市生物质颗粒燃料，政府直接补贴到企业，农户在购买生物质颗粒燃目造价的85%、90%、90%和90%，中央专项资金最高补贴标准分别不超过14500元/户、13500元/户、9000元政府按照平均1800元/户的标准筹集地方配套资金，居民予补贴：（1）太阳能利用取暖项目按照7300元／户标准《兰州市2023年度农村冬季取暖金每户8500元，地方配套资金每户3500元（市、县各配套1750元）的标准进行补贴，农户自筹500至1000元。电磁炉一台），采购及安装费用按照政府补贴9037ClimateChangeandEnergyTransitionProgram量/kW·h240000.210000200080%80000.210000200085%74000.1210000120090%1350053006700120000.23217450090%128003）/m370%46000.52500125070%27000.8120096090%9000*5300*5500*/t3300t补贴，3～5t按250元/t补贴。52000气候变化与能源转型项目38/（元/kW·h）/kW·h85%1450053007300120000.232174500128002024年各地“煤改电”采暖电价电价/（元/kW·h）电价/（元/kW·h）8:00-20:000.488320:00-8:000.38:00-20:000.5520:00-8:000.38:00-20:000.498620:00-8:000.248612:00-19:004:00-7:000.517:00-12:0019:00-24:000.2612024年各地“煤改气”采暖气价0～2500（含）2.612500～3000（含）2.833000以上4.232.921201-3000（含）3.53000以上4.382.091.990-2245（含）2.062245-3075（含）2.473075以上3.0939ClimateChangeandEnergyTransitionProgram从农房情况来看，西北、华北典型地区的农村建筑以平房为主，占比高达94.7%，围护结构普遍存在保温性能差的问题，主要体现在三个方面：81.3%的房屋外墙采用三七墙（37cm厚），73.8%的窗户使用单层玻璃，93.8%无外墙保温措施，这直接导致冬季室内热量流失严重。此外，调研结果显示，农村家庭实际取暖面积也主要集中在较小空间，约78.8%的取暖面积在100m2以下，其中取暖面积小于50m2的占比达94.7%5.3%81.3%18.7%73.8%26.2%无93.8%有6.2%<50平米31.3%50~100平米47.5%>100平米21.2%从家庭情况来看，调研对象家庭呈现出“两低一高一少”的特征，一是文化程度普遍较低，68.7%的受访者为小学及以下学历，其中37.5%未受过正规教育；二是收入水平整体偏低，62.3%的家庭年收入低于5万元。三是老龄化程度高，57.4%的受访者年龄在60岁以上。四是家庭常住人口少，57.4%的家庭冬季常住人口仅有1~2人，这主要源于青壮年劳动力普遍外出务工或其子女求学长期离家，导致了农村的空心化与老龄甘肃、宁夏农村地区冬季传统取暖方式呈现“多炉多炕、煤柴并用”的特征，尤其是燃煤烤火炉取暖极为普遍，常按“一间一炉”布局，户均保有量2~3台（单户最多可达8台）。此外，大多数老年群体有煨炕习惯，对土炕取暖存在较大的依赖性。西北农热水、烤馍、煨罐罐茶等饮食文化，以及围炉煮茶、围炉会客等社交功能，燃煤烤火炉华北地区农村冬季传统取暖方式则以燃煤水暖炉为主，这一差异是由于华北地区农村家庭取暖面积较大、农户经济水平也相对较高，燃煤水暖炉通常连