再生资源回收利用行业“十五五”发展规划思考

再生资源回收利用行业“十五五”发展规划思考潘永刚、张菲菲“十五五”时期（2026—2030年）是我国实现第二个百年奋斗目标第一阶段任务，也是迈向2035年基本实现现代化的关键时期。在这一特殊环境和使命下，各行业“十五五”规划编制工作的重要性不言而喻。再生资源行业“十五五”期间的发展，同样面临国内外宏观形势深刻变化、行业政策持续调整、战略定位重大变化等诸多机遇挑战。01“十四五”时期再生资源行业发展总体回顾0101行业发展规模和质量稳步提升2024年，我国废钢铁、废有色金属、废塑料、废纸、废轮胎、废弃电器电子产品、报废机动车、废旧纺织品、废玻璃、废电池（铅酸电池除外）十个品种再生资源回收总量约为4.03亿吨，与2023年相比增长3.5%。其中，废轮胎、报废机动车和废旧纺织品的回收量增幅最为明显，同比分别增加39.6%、64%和19.2%。数据来源：根据商务部及中国再生资源回收利用协会数据整理02宏观政策支持力度不断加大"十四五"期间，在生态文明战略、“双碳”目标指引下，我国持续出台支持绿色低碳循环发展的政策，推进资源节约集约利用，为再生资源回收利用行业的发展营造了良好的政策环境。2024年2月，国务院办公厅印发《关于加快构建废弃物循环利用体系的意见》；3月，国务院印发《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》（以下简称“两新”行动提出实施回收循环利用行动，完善废旧产品设备回收网络，推动资源高水平再生利用，明确本轮消费品以旧换新政策补贴方式、力度及资金来源，并明确要求再生资源行业实施“反向开票”。上述政策的出台为再生资源回收利用行业发展提供了新一轮政策契机，为行业进一步提质增效创造了广阔空间。03行业发展地位显著提升再生资源行业通过回收利用，将废弃物从分散到集中，再加工转化为资源，为制造业源源不断地提供原材料，为社会经济发展提供支撑，是稳定国民经济运行的基础产业。经过数十年的发展，再生资源回收利用行业发展取得了巨大成效。根据商务部数据和中国再生资源回收利用协会测算，2024年主要类别的再生资源回收总量将达到4.03亿吨，回收价值达1.41万亿元，较2006年累计增加483.77%，增长速度快于GDP的增长。可见，近年来我国再生资源回收利用行业发展迅猛，为我国绿色、低碳、循环转型发展起到了重要的推动作用。以2024年中国资源循环集团有限公司成立为标志，再生资源行业重要性日益凸显，再生资源已经成为我国工业生产的重要原料来源，对国家资源安全的支撑保障作用逐步增强。04企业经营模式发生实质性转变全国统一大市场的逐步建立，促使各地方税收洼地和财政奖励政策开始收紧或者逐步取消，以贸易为主的经营方式向以实体加工配送转变，包括工信部废钢铁、废塑料、废纸、废旧动力电池、废铜铝等技术规范企业数量不断增加。其中废钢铁加工配送规范企业批次、数量逐步提高，2023年资质企业经营数量已经占到废钢总量的60%以上，单纯依靠低税点开票的业务正在减少，实体加工数量大幅提高。再生资源回收体系的关键节点分拣中心的建设已经开始纳入到城市公共基础设施建设体系当中来，由政府主导、或者由政府授权委托全国或者区域性大型骨干企业建设和运行。02行业发展面临的挑战和问题001部分领域“产能过度扩张”式增长带来重大经营风险报废车机动车回收拆解、废旧动力电池回收利用等领域进入快速发展阶段，企业数量增加迅速，但市场需求增长较为平缓，产能问题隐忧凸显。以报废机动车拆解为例，2019年全国资质企业为755家，截止2024年年底资质企业数量已经达到1739家，产能增长幅度远高于报废机动车增速，造成了行业普遍吃不饱的情况；废旧动力电池回收面临同样问题，2023年回收61万吨，据不完全统计，目前已经注册的动力电池回收利用企业14.19万家，近八成注册于近三年之内，预计2024年注册量将达4.69万家。部分领域出现的盲目投资、恶性竞争等问题，进而形成的产能过剩风险正在成为新的制约因素。受原材料市场价格上涨的影响，部分地方非理性地抬高动力电池回收价格，经营成本持续推高，如此持续下去回收企业资源紧张的问题会愈发严重。02政策洼地逐步取消对经营模式产生重大影响近年来，部分中西部地区为发展经济，对再生资源企业给予招商引资优惠政策，地方财政奖励比例较高，“税收洼地”由此形成，造成了再生资源产出、消耗使用、开票结算所在地相分离的业务生态。由于各地税局对再生资源回收“业务链条长”“地理跨度大”的理解和执法尺度不统一、不连贯，企业税务合规风险较大，也给用废企业的全国经营、统一管控带来困扰，企业自开收购发票情况还比较普遍。对于再生资源行业来说，由于行业“第一张票”所得税问题一直悬而未决，虽然有“反向开票”政策，但实施的情况并不普遍；部分地区符合“40号公告”条件的“简易计税”企业也无法顺利开出“第一张票”。03回收体系建设支持力度仍需加强回收体系基本环节建设不完善、不规范，现有产业规模偏小，大量无照无证网点集中在城市中心和城乡接合部，流动收购人员较多，且存在各种治安、安全隐患。回收网点空间分布不合理，中心城区及经济快速发展、人口迅速集聚地的网点扎堆，但人口偏少的农村及山区则无回收网点，再生资源回收率不高。分拣中心发展空间不足，规模化、集约化水平和循环利用程度相对滞后。现有分拣中心数量少，分拣、加工等环节自动化和机械化程度较低，经营模式简单粗放，设施和工作条件亟待改善。回收与加工利用环节不匹配，缺少下游加工利用企业。在回收、运输与储存及回收利用各个转运环节中存在协作配套不够，物流、商流、信息流不通畅。低值可回收物回收难，生活垃圾中具有一定循环利用价值的废玻璃、旧织物、废弃家具、废泡沫和低值废塑料等低值可回收物回收利用率较低，许多可以回收利用的再生资源都作填埋和焚烧处理，资源浪费和污染加重。从业人员素质普遍较低，没有经过专门培训，人员缺乏保障、工作环境差、居住不稳定，基本处于自发和无序状态，对城市管理产生一定负面影响。04产废企业内部循环利用减少再生资源外溢一些大型工业生产企业已经自己成立了资源循环企业，如TCL、格力等，按照生产者责任延伸制度、资源循环利用的相关要求，同时也能增加盈利能力，处置已经将可再生类再生资源进行内部利用。实施生产者责任延伸制度，能推动生产企业优化设计和销售环节，以便于后续回收，也让拆解和再制造环节不再“游离”于整个产业链之外。将生产企业纳入回收体系建设是关键一环。比如，目前市场上流通的退役动力电池等“新三样”产品，品类多而杂乱，规格参数和衰减率参差不齐，既有一般固体废弃物，也有危险废弃物，从精细化拆解到高效提取再到梯次利用，每一个环节都必须做到既环保又经济，而这需要大量新技术来支撑。05跨界企业大量进入再生资源行业随着再生资源行业市场潜力的不断释放和国内经济结构的调整，一些原本不属于该行业的企业开始涉足，跨行业竞争日益激烈。例如，一些化工企业凭借其在化学处理技术方面的优势进入废旧塑料再生领域；一些生产企业成立自己的环保与资源利用业务板块儿；部分房地产企业转型建设再生资源行业园区，这种跨行业竞争将带来新的技术、管理理念和市场策略，促使再生资源行业的竞争更加多元化和复杂化。同时，行业整合趋势将进一步加剧。大型企业凭借其资金、技术、品牌和规模优势，将加快对中小规模企业的并购重组步伐。03再生资源行业“十五五”规划建议001制定支撑行业稳定发展的财税政策确保“反向开票”政策在全国得到统一实施，财税与工信部门协同，应对各地税收洼地逐步取消的情况，大幅度提高资源综合利用增值税即征即退政策再生资源主要品种退税比例，将工信部加工准入条件与财政部门政策紧密挂钩。继续加大中央预算内财政资金支持力度，加大绿色金融扶持力度，加大对于再生资源回收利用行业的设备更新、智能化装备应用的支持力度，为各类废旧物资高值化利用提供保障。02落实将回收利用经营保障设施纳入城市管理规划认真落实“两新”行动方案当中提出的“统筹区域内生活垃圾分类收集、中转贮存及再生资源回收设施建设，将其纳入公共基础设施用地范围，保障合理用地需求”，有关部门要将废旧家电等再生资源回收设施纳入地方公共基础设施用地范围，保障合理用地需求。公安交管部门要保障废旧家电、家具等回收车辆合理路权，对车辆配备、通行区域、上路时段等予以支持和规范。03进一步强化绿色采购制度完善再生材料标准体系，研究建立再生材料认证制度，推动国际合作互认；开展重点再生材料碳足迹核算标准与方法研究。建立政府绿色采购需求标准，将更多符合条件的再生材料和产品纳入政府绿色采购范围。结合落实生产者责任延伸制度，开展再生材料应用升级行动，引导汽车、电器电子产品等生产企业提高再生材料使用比例。鼓励企业将再生材料应用情况纳入企业履行社会责任范围。04继续推动生产者责任延伸制度实施制定电器电子产品生产者责任延伸政策指引和评价标准，引导生产企业深入开展生态设计，优先应用再生原料，积极参与废弃电器电子产品回收和资源化利用。制定汽车产品生产者责任延伸政策指引，明确汽车生产企业的责任延伸评价标准，产品设计要考虑可回收性、可拆解性，优先使用再生原料、安全环保材料。引导铅酸蓄电池生产企业建立产品全生命周期追溯系统，采取自主回收、联合回收或委托回收模式，通过生产企业自有销售渠道或专业企业在消费末端建立的网络回收铅酸蓄电池，支持采用“以旧换新”等方式提高回收率。鼓励生产企业根据回收量和利用水平，对回收链条薄弱环节给予技术、资金支持，推动实现回收利用目标。05进一步推动“产学研用”实验室等创新平台的建设修订完善再生资源产品相关标准体系，鼓励使用经过认定后的再生资源产品。加强再生资源的深加工，提高产品附加值。支持再生资源回收利用企业开展精深加工，提升产品附加值，延伸价值链，拓展应用领域。支持和鼓励再生资源企业使用先进工艺设备，通过装备和技术水平的提升，带动整体产业的健康可持续发展。加强科技创新，积极利用科技创新的发展成果，实现提升产品质量、节能降耗、降低成本、增加产品附加值的目的，提升产品核心竞争力。支持和鼓励再生资源企业与科研院所建立产学研创新联盟，加大科研投入和人才培养力度，培养引进一批创新人才，突破、转化一批共性关键技术。06国内外相关再生原材料标准的衔接和互认参考产品碳足迹评价与标识，逐步开展再生资源材料标准的衔接和互认，推进再生原材料生产制造高质量发展。对再生原材料所涉及的物料使用、生产制造、运输、使用、废弃处理等全过程进行梳理及量化评价，并以标识形式对外披露信息。探索国家和地区层面的再生原材料交易市场，统一核算标准、评估流程、证书报告等，提升再生原材料及产品的公信力，逐步推动国际认可和接轨。07适时推广再生资源行业区域“特许经营制度”支持有条件的地区将低值可回收物等再生资源回收利用工作纳入政府购买服务范围。鼓励探索采取特许经营等方式推进低值可回收物回收利用。鼓励有条件的地方实行低值可回收物再生利用补贴政策。着力培育再生资源回收利用龙头企业，发挥产业集聚效应，进一步统筹力量、整合资源、完善政策保障，积极探索政府主导、企业运营的市场化运营模式，运用好财政激励扶持与金融支持政策的导向作用，引导龙头企业逐步延伸产业链实现自我造血。依托龙头企业打造全国性再生资源交易服务平台，推进交易服务平台应用。加强再生资源回收体系建设重点项目、重点企业的扶持力度，吸引社会资本投资。08进一步完善以分拣中心为关键节点的体系建设推动全国范围内再生资源分拣中心的标准化建设与规范化管理，促进原有再生资源集散、分拣、加工等场所向标准化再生资源分拣中心改造升级，推动再生资源分拣中心建设形成更大规模，充分发挥在再生资源回收利用体系中的关键节点和重要支撑作用。在此基础上，向产业链各环节延伸，完善再生资源网络体系、物流贸易、技术设备、管理服务等，形成对资源循环产业高质量发展的有力支撑。同时，开展对全国各地再生资源分拣中心的信息收集、统计工作，加强对再生资源分拣中心建设的指导、帮扶与监督，从立项、用地、用能、环保等方面为再生资源分拣中心建设提供具体指导和解决切实问题，开展再生资源分拣中心建设运营水平的评估、评价、案例收集等工作，树立优秀典型，发挥引领示范作用。09启动以再生金属为重要品种的安全保障重点区建设加快建设新型再生资源供给体系，做大做强一批国家重要再生资源安全保障基地。加大再生资源开发和利用力度，挖掘再生资源的成本价格优势，通过加强政策支持、推进回收利用网络建设和优化产业布局等举措，打造一批具有国际竞争力的再生资源安全保障基地，缓解原生资源供应压力，降低资源依赖。加大政策支持力度，助力资源再生技术突破和应用，通过再生资源行业高端化智能化绿色化发展，提升资源利用效率和环保水平。完善市场体系和监管机制，促进再生资源市场公平竞争和有序发展，通过完善交易规则、信息披露、多元化参与等机制，提高资源配置效率，确保再生资源生产、运输、使用等各环节安全稳定。加强再生资源规划管控和规模化集约化开发利用，加快形成一批国家级再生资源分拣中心和加工利用基地。制定中长期再生资源战略计划