土地的特性与土地配置的基本理论

第五章中国土地使用制度改革教学重点土地的特性与土地配置的基本理论中国土地使用制度的历史回顾中国土地使用制度改革的绩效评价 教学难点中国农村和城市土地使用制度的演进差异深化中国土地使用制度改革的对策思路第一节土地的特性与土地配置的基本理论一、土地的功能与基本特性二、土地资源配置的基本理论（一）土地资源与土地资产

土地资源是指，土地作为自然要素，于现在或可预见的将来，能为人们所利用并能产生经济效益的那部分土地。

土地资产，土地资产是指土地财产,即作为财产的土地。是指具有明确的权属关系(有其物主)和排他性，并具有经济价值的土地资源。它是土地的经济形态，是资本的物的表现。

土地具有资源和资产的双重内涵,前者是指土地,作为自然资源,是人类生产和生活的根本源泉;后者是指土地,作为财产,具有经济(价值)和法律(独占权)意义。

一、土地的功能与基本特性（二）土地的功能

1、土地有负载的功能。

2、土地有养育的功能。

3、土地有仓储的功能。

4、土地有提供景观的功能。

5、土地有储蓄和增值的功能。

一、土地的功能与基本特性（三）土地在社会物质生产中的地位和作用

土地是人类社会物质生产活动中不可缺少的生产资料。它与劳动、资本一起被称为生产三要素，其中，尤以土地与劳动为最基本的生产要素，正如威廉·配第所说：“劳动是财富之父，土地是财富之母”。

土地在非农业部门只起一般生产资料的作用。而在农业生产中，土地是主要生产资料。

它一方面是社会物质生产不可缺少的生产资料，另一方面还是土地关系的客体。

一、土地的功能与基本特性（四）土地的基本特性

1、土地是自然的产物。土地是自然生成的，是自然的产物。

2、土地面积的有限性。土地是自然的产物。

3、土地位置的固定性。每一块土地都有固定的空间位置。

4、土地质量差异的普遍性。土地是自然生成的，不是人类按统一标准制作的。

5、土地利用的永续性。土地是可更新资源。

一、土地的功能与基本特性

土地资源配置面临的基本问题是如何使土地利用结构和空间分布合理有效，从而达到某种均衡状态。

（一）西方古典经济学派的地租理论

（二）马克思的地租理论

（三）新古典经济学派的地租理论

二、土地资源配置的基本理论

配第认为，劳动者从他的收获之中，“扣除了自己的种子，并扣除了自己食用及为换取衣服和其他必需而给与别人的部分之后，剩下的谷物就是这块土地一年的自然的真正的地租”。

魁奈提出了“纯产品”理论，指出地租来自于农业生产产品在补偿生产过程中所消耗掉的生产资料以及劳动者与农业资本家的生活资料外的剩余，他的扣除项实际是对生产费用的扣除。（一）西方古典经济学派的地租理论

杜尔哥发展了魁奈关于“纯产品”的理论观点。他强调“纯产品”是土地对农业劳动者的赐予，而土地所有者之所以能够获得这种剩余，凭借的是人为法律规定的土地私有权。

斯密的价值观具有二重性，使得他的地租理论表现出一些矛盾的观点相互交织和并存。斯密认为，地租是“作为使用土地的代价”。同时，他也感觉到了土地所有权要求地租的作用。但在另一方面，斯密又认为地租是自然力发生作用的结果。

安德森对地租理论的重要贡献是揭示了级差地租规律。他彻底否定了魁奈关于地租来自于自然赐予的观点，指出不是地租决定产品的价格，而是产品价格决定地租，而土地肥力的差别是形成级差地租的原因。

李嘉图认为，农产品的价值取决于耕种劣等土地所需要的劳动，按照生产价格出售农产品，农业资本家可取得平均利润；而租种优等和中等土地的农业资本家可获得超出平均利润以上的超额利润，但由于等量资本获取等量利润规律的作用以及订立契约的相互竞争，这一部分超额利润会落入土地所有者的手中。

马克思地租理论的要点在于，他深刻揭示了地租的性质和来源。马克思指出，地租是“土地所有权在经济上借以实现即增殖价值的形式”。它是劳动者所创造的剩余价值超过平均利润的余额。

马克思把地租分为了3类：第一类为级差地租，第二类为绝对地租，第三类则为垄断地租。

（二）马克思的地租理论

马克思以劳动价值论为基础，通过剩余价值理论揭示剥削，指出地租也是剩余价值的一部分，而土地所有者取得地租，凭借的是土地所有权。

西方古典政治经济学家一般也以劳动价值论为基础，但他们在地租的性质或来源问题上有各种不同的观点，但对土地利用存在级差地租的认识大体是一致的，他们或多或少地也认识或感觉到土地所有权对地租的要求。

1803年,萨伊关于“物品的效用就是物品价值的基础”理论的提出,使古典经济理论逐渐偏离劳动价值论而转向价格理论。在他那里,价值是由劳动、资本和土地这三要素协同创造的。因此,每种要素都应取得相应的收入,这就是劳动者获得工资、资本家获得利润、土地所有者获得地租。

克拉克《财富的分配》一书中，土地不再作为一种与劳动和资本并列的生产要素，而被看作一种特殊的资本货物。他认为，劳动的收入是工资，资本的收入是利息，资本货物的收入则是利息派生形式的租金。他通过对劳动和资本这两种生产要素边际递减的分析，提出了要素边际生产力的概念。（三）新古典经济学派的地租理论

马歇尔用边际方法分析了地租。在级差地租方面，他基本上承袭了李嘉图的地租理论。但他认为，地租可分为狭义和广义的两种。狭义地租完全是自然界的恩赐，非人力所为，而广义地租还包括对土地进行投资改造所得的报酬。

1879年，乔治提出，地租是由等量劳动和等量资本在某块土地上的产出与在生产率最低的土地上的产出之差决定的。在最差的土地上，边际产出等于边际成本，在其他土地上，地租等于边际产出减去边际成本。

在新古典经济学家们看来，李嘉图和乔治的地租概念都是不完善的。他们认为，租金应与供给非弹性的生产要素相联系。因此，使用土地这种供给非弹性的要素的报酬是商业租金。而商业租金包含两种成分：转移收入和经济租金。前者是对地力消耗的补偿，后者是商业租金扣除转移收入后的剩余部分，它反映了人们对稀有土地需求所支付的代价。

地租理论的现实意义主要在于：土地所有权的存在导致了对地租的要求，而土地自然地理条件的不同，决定了同等投入会有不同的产出，由于地租的作用，在竞争市场的条件下，城市土地资源将得到有效配置。古典时期的杜能和以后的新古典学派，己完全偏离劳动价值论，而通过效用和利润最大化分析建立了土地合理利用的区位理论。

尽管新古典经济学派的理论掩盖了资本主义剥削的性质，但他们对土地合理利用的分析方法，尤其是他们所提供的城市土地资源是否合理配置的判断尺度，是值得我们借鉴和深入研究的。

第二节中国城市土地使用制度的历史回顾一、改革开放前城市土地的无偿使用时期（1949～1978）二、改革开放后城市土地的有偿使用时期（1979～至今）（一）城市土地无偿使用制度的形成

（二）城市土地无偿使用制度的特征

（三）城市土地无偿使用制度的弊端

一、改革开放前城市土地的无偿使用时期（1949～1978）

旧中国实行土地私有制度，城市土地在国土面积中所占的比重很小。新中国成立以后，针对不同性质的所有权形式，分阶段逐步实现城市土地国家所有制。新中国成立初期的城市土地形成了国有与私有并存的格局。

1950年4月3日政务院公布的《契税暂行条例》第8条指出:“各机关与人民相互间有土地房屋之买卖、典当、赠与或交换行为者，均应缴纳契税。”1956年，城市私有土地基本上可以买卖、出租、入股、典当、赠与或交换等。

1956年1月18日实现了城市土地的全面国有化。至于城市国有土地的使用，形成了我国计划经济体制下的无偿、无限期、无流动的城市土地使用制度。

（一）城市土地无偿使用制度的形成

1、城市土地不是通过市场机制配置,而是通过行政划拨方式配置,排斥了市场对土地资源配置的积极作用;

2、城市土地实行无偿无限期使用制度,土地使用者从国家获得用地时不须支付地价,在使用期间也无须缴纳地租,城市土地使用权也没有具体明确的使用期限;

3、城市土地使用权不允许转让,从而阻碍了城市土地这一重要生产要素的合理流动。这种土地使用制度的实质在于排斥了市场机制的作用,完全由计划机制来配置土地资源。

（二）城市土地无偿使用制度的特征

1、城市土地无偿使用导致国家对城市土地的所有权在经济上不能实现。由于城市土地的长期无偿使用,用地单位和个人使用国有土地时不需要支付任何的经济代价,国家实际上只是名义上的土地所有者,经济上的利益无法得到实现。

2、传统的城市土地使用制度由于排斥了市场机制的作用,对土地使用者也失去了经济约束,导致城市用地需要的不合理膨胀和土地利用效率的低下,造成土地资源的巨大浪费。

（三）城市土地无偿使用制度的弊端3、由于土地使用权不允许转让,导致土地资源无法流动,土地使用者宁可让大面积土地闲置、荒废,也不愿意转给其他急需用地的单位,造成土地占有不均,土地使用者的利益不均。

4、城市土地无偿使用使城市建设资金无法形成良性循环,制约城市经济社会的发展。各级政府在城市土地划拨和使用中无任何收益,城市建设投入越多,维护费用越大,包袱越重,致使城市基础设施建设资金短缺,城市基础设施建设严重滞后于社会经济的发展。

（一）城市土地有偿使用制度的建立（1979～1988年）

（二）城市土地流转制度的建立（1989～2000年）

（三）城市土地使用制度改革的逐步深化（2001～至今）

二、改革开放后城市土地的有偿使用时期（1979～至今）

1、征收土地使用费。

1979年国务院颁布了《中华人民共和国中外合资经营企业法》规定:“中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权。如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府交纳使用费。”1980年7月26日，国务院《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》指出，“中外合营企业用地，不论新征用土地，还是利用原有企业的场地，都应计收场地使用费。”

（一）城市土地有偿使用制度的建立（1979～1988年）

1982年深圳开始征收土地使用费,收费标准按土地的区位条件,每平方米1~21元不等,1982—1986年全市累计收取的土地使用费共3848万元。在深圳的带动下,征收土地使用费很快普及到全国,至1988年全国已有100多个城市先后开征了城市土地使用费。当时征收土地使用费的出发点是为了解决城市基础设施建设资金长期短缺的问题,虽然对原有的土地使用制度触动不大,但这种尝试意味着我国城市土地从无偿使用向有偿使用转变,迈出了关键的第一步。

2、征收土地使用税。

1988年9月7日国务院发布了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，规定自该年11月1日起，开始对城镇土地按不同等级征收土地使用税。

根据相关法规，城市土地有偿使用采取两种方式，对国内的土地使用者由中央统一征收土地使用税，对外商投资企业和外国企业在华机构用地由各地区、城市收取土地使用费。自此中国城市土地在法律上正式步入有偿使用的轨道。

1、土地使用权有偿出让和转让。

征收城镇土地使用税(费)这一改革措施,是对传统的城市土地无偿使用制度的否定,也是新的城市土地制度的起点。

1987年7月，深圳市政府提出以土地所有权与使用权分离为指导思想的改革方案，尝试将土地使用权作为商品有偿出让。

1987年9月9日，深圳首次以协议方式有偿出让土地，将5300平方米的地块以106万元协议出让给中国航空技术进出口公司工贸中心。

（二）城市土地流转制度的建立（1989～2000年）1987年11月25日，深圳通过招标方式以611元/平方米的价格出售一块住宅用地使用权，深华工程开发公司在9家投标公司的激烈竞争中获取一块46355平方米住宅用地为期50年的使用权。

1988年4月，第七届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，将原《宪法》中有关土地不得转让的规定改为“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。

1990年5月国务院发布了《中华人民共和国城镇土地使用权出让和转让暂行条例》，对国有土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止等问题作出了明确的规定。

国有土地有偿使用制度不可避免地存在一些问题：（1）土地资源配置依然存在着双轨制，即行政划拨与有偿出让并存。（2）在土地有偿出让方式中，协议出让方式所占比重过高。（3）政府对城市土地市场的调控能力不强，尤其是对存量土地进入市场的调控力弱，导致土地供应总量失控。

2、土地收购——储备——开发——出让机制的初步形成

1996年上海成立了我国第一家土地储备机构——“上海土地发展中心”，1997年8月杭州成立了“杭州市土地储备中心”。经过试点城市的实践，土地储备的经验和成果得到各地政府和土地管理部门的认可，随后各地纷纷成立土地储备机构，推广这一新的土地供应方式。

土地储备制度的基本内容是根据两权分离的原则，成立由土地管理部门授权经营的土地储备机构，采取征购、回收、置换等方式将增量土地和存量土地集中到土地储备机构手中，由土地储备机构统一组织土地开发或再开发，将“生地”、“毛地”变为“熟地”、“净地”，然后根据城市土地供应的年度计划，分期分批将储备土地投入市场。

2001年之前，土地有偿出让方式以协议出让为主。2001年5月，国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》，确立了经营性土地实行“招拍挂”制度。2001年6月，国土资源部下发《关于整顿和规范土地市场秩序的通知》，强调健全土地市场制度。2001年10月，国土资源部发布《划拨用地目录》，细化了划拨用地的范围，对不符合划拨的土地，一律有偿使用。

（三）城市土地使用制度改革的逐步深化（2001～至今）2002年7月国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》要求，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地要以招标、拍卖或者挂牌方式出让国有土地使用权。2003年国土资源部颁布了《协议出让国有土地所有权规定》，要求土地协议出让也必须公开和引入市场竞争机制。

2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出要“禁止非法压低地价招商”。2006年国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》中规定了工业用地必须采用招拍挂方式出让。

2007年3月，《中华人民共和国物权法》对土地招拍挂范围进行了明确规定。

2008年，《国务院关于促进节约集约用地的通知》提出，今后对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用。

2012年11月党的十八大报告提出，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。2013年11月十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出了我国进一步市场化改革的方向，提出了建立城乡统一的建设用地市场。

第三节中国农村土地使用制度的的历史回顾一、改革开放前农村公有土地制度的形成及特点（1949—1977）二、改革开放后农村统分结合的双层经营体制的形成与演变（1978—至今）（一）农村农村土改时期的土地制度（1949—1952）

（二）农业合作化时期的农村土地制度（1953—1957）

（三）人民公社时期的土地制度（1958—1978）

一、改革开放前农村公有土地制度的形成及特点（1949—1977）中央人民政府于1950年通过《中华人民共和国土地改革法》的颁布和施行,对封建时代下,以地主利益维护为主、剥削普通农民的土地所有制,予以彻底化地废除;并基于农业生产力的解放、农业的健康发展以及农业工业化的实现,构建以农民利益维护为核心的土地所有制。我国的触角于1952年末,已经基本伸向了全国(除新疆、西藏及台湾地区等之外的所有地区),使封建时代的土地制度被彻底清除干净,每一个农民都享有了独立、完整且有效的土地使有权。

（一）农村农村土改时期的土地制度（1949—1952）土地改革是中国土地发展史上的一个重要转折。在中国共产党的领导下．封建剥削的土地所有制被废除，农民翻身得解放。它不仅是中国土地改革史上最大的一次，也是最顺利、最成功的一次。

但是，土地改革在成功的同时也暴露了很多弊端，在土地改革中过度迁就农民、努力实现平均主义是农业合作化的源头。土地改革后形成了一种小农经济模式，这给后期七地发展的规模化增加了难度。在中国的很多地区都实行农民土地所有制，这使得中国贫富差距越来越大，不利于中国土地的全面发展。

社会主义过渡时期为了克服土地改革后农村出现新的贫富两极分化现象,并且满足分散农户互助劳动和交流生产资料的需要,中央决定引导农民走合作化道路。这种方法的实施是在农民对土地所有权的基础上,以自愿、互助互利为原则,农民基于此,适当缓解当时耕作要素匮乏,耕作科技不足以应付和抵挡自然灾害的局面。

截至1953年，我国已经建立了多种多样的合作社和互助组，随着1955年《关于发展农业生产互助合作的决议》的出台，又进一步促进了合作社的构建。

（二）农业合作化时期的农村土地制度（1953—1957）纵观整体，加入互助组的农民的相互合作只存在于生产过程中，完整统一的土地产权依然属于农民。在初级社中，集体所有权已经有了发展趋势，土地的使用权与收益权已不再归农民所有而属于集体；而在高级社中，以熟人社会为主的农村社区界限被突破。更高的集体层级成为所有权的主体，土地产权、使用权等都被明确规定为集体所有。这一强制性的制度改变过程虽由政府主导，但已渐渐违背了自愿互利原则，对农民的权益和利益造成了损害。

而且，在农业社会主义改造过程中，由于要求过急、动作过粗、改变过快、形式单一，而未能全面考虑到全国各地合作化程度方面的巨大差距，导致社会基础不稳固，但也在一定程度上赶超了当时的生产力发展水平。

1958年8月，中共中央发布《关于在农村建立人民公社问题的决议》。决议推行的人民公社规模，以一乡一社、两千户左右农户为标准，并给出了小社并大社进而升级为人民公社的做法和步骤。

1959年8月，中共中央政治局通过了《关于人民公社的十八个问题》，首次明确了人民公社的三级所有制，即人民公社所有制、生产大队（原高级社）所有制和生产队所有制，其中生产大队所有制为主导。

（三）人民公社时期的土地制度（1958—1978）1962年9月公布的《农村人民公社工作条例修正草案》（即人民公社“六十条”）明确了人民公社的基本核算单位是生产队，实行独立核算，自负盈亏，直接组织生产，组织收益分配。

直到1978年启动农村改革前，尽管中间略有调整，中国农村一直实行“三级所有，队为基础”的土地集体所有制度。

（一）“统分结合的双层经营体制”形成时期（1978—1993）

（二）土地承包经营权稳定时期（1993—2008）

（三）“长久不变”和土地制度的动态稳定时期（2008—至今）

二、改革开放后农村统分结合的双层经营体制的形成与演变（1978—至今）

1979年9月通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》中，把“不许包产到户，不许分田单干”，改为“不许分田单干。除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户”。

1982年中央一号文件下发，正式承认了“双包”责任制的合法性。

1983—1986年的几个中央一号文件都对“统”和“分”的内涵作了越来越明确的界定。

（一）“统分结合的双层经营体制”形成时期（1978—1993）

1991年，党的十三届八中全会通过了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，把这一体制正式表述为“统分结合的双层经营体制”，指出“要在稳定家庭承包经营的基础上，逐步充实集体统一经营的内容。一家一户办不了、办不好、办起来不合算的事，乡村集体经济组织要根据群众要求努力去办”。

1993年3月《宪法》修正案正式把这一体制纳入宪法。同年7月2日第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过《农业法》。

1984年中央一号文件规定:“土地承包期一般应在十五年以上”,而到了1993年,小岗村等村实行责任制的时间就达到了15年。因此,1993年的中央11号文件对承包期限作了进一步规定，即“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变。”并提倡“增人不增地，减人不减地”，推进了土地承包经营权的稳定。

1998年10月召开的党的十五届三中全会总结了农村改革20年的经验，强调要“长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，“关键是稳定完善土地承包关系”。

（二）土地承包经营权稳定时期（1993—2007）

2002年，《农村土地承包法》出台，其第四条为：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。”从而把土地经营权的稳定上升到法律地位。

2007年出台的《物权法》把土地承包经营权界定为用益物权，进一步强化了土地承包经营权的法律地位，从财产权角度保障了农村基本经营制度的稳定。

2008年召开的党的十七届三中全会指出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。第一次提出“长久不变”问题，在政策上强化了这种稳定性。

2009年中央一号文件强调在此基础上“抓紧修订、完善相关法律法规和政策”，落实“长久不变”政策。

（三）“长久不变”和土地制度的动态稳定时期（2008—至今）

2014年中央一号文件提出了“三权分置”的政策思路，进一步促进了农村土地制度的动态稳定。这一重大政策创新不仅要体现在正在修订的《农村土地承包法》中，中央层面也出台相应的政策文件。

2017年党的十九大报告再次强调提出，要巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。

2020年十九届五中全会通过的“十四五”规划和二零三五年远景目标的建议中指出要建设高标准市场体系，深化土地管理制度改革，推进土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场化改革。深化农村改革，健全城乡统一的建设用地市场，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。建立土地征收公共利益用地认定机制，缩小土地征收范围。探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，鼓励依法自愿有偿转让。