中国财政与金融体制改革

第三章

中国财政与金融体制改革

教学重点1、政府间财政关系2、深化财政体制改革的必要性、重点难点及对策3、现代金融的功能定位与作用4、构建现代金融服务体系的必要性、重点难点及对策教学难点

1、财政分权

2、预算管理制度

3、现代税收制度

4、多元化的金融机构体系

5、多层次的资本市场体系

6、完善金融监管，防范化解风险第一节中国财政体制改革的历史与现状

一、政府间财政关系政府间财政关系是指中央政府与地方政府以及地方各级政府之间在公共收支上的权责关系。政府间财政关系包括中央政府和地方政府以及地方各级政府之间的财政关系。中央与地方政府间职能的分工对政府间财政关系的形成具有重要的作用。如何确定中央与地方政府在整个财政活动中的地位和职责、划分它们之间的财政收入和支出、安排和处理它们之间的财政转移支付关系并使这些部分组成一个有机统一体,是各国政府共同面对和亟待解决的重要课题。（一）财政分权及其优势

财政分权是指通过法律等形式,界定中央政府和地方政府间的财政收支范围,并赋予地方政府相应的预算管理权限,使地方政府拥有一定程度的财政自主权。

财政分权理论起源于20世纪50年代。目前,财政分权已经成为世界绝大多数国家的普遍实践，其原因在于财政分权相比较财政集权具有更大的优势：

1.财政分权促进公共资源优化配置

2.财政分权减少信息成本,使社会福利最大化

3.财政分权引入政府间竞争,有利于提高行政效率

4.财政分权有利于居民参与和财政监督

5.财政分权促进公共服务创新

6.财政分权有助于遏制官员腐败（二）财政分权的要求与原则

罗伊·鲍尔(RoyBahl)的财政分权“十二条原则”：财政分权是一个综合系统;职能改革先于财政收入改革;中央政府应具备较强的对分权进行管理和评估的能力;单一的政府间体制无法同时满足城市和农村的要求;分权需要地方具有相当大的税收立法权;中央政府应遵守自己制定的财政分权原则;简化程序;政府间转移支付制度的设计应适应分权改革的目标;考虑三个级别的政府;实行严格的预算限制;政府间拨款制度经常处于转变中并对此进行计划;财政分权应有其拥护者。随着我国财政分权的发展以及经济体制改革的深入,构建有利于转变经济发展方式的财政体制,应当遵循以下基本原则:

1.合理确定中央与地方政府间事权范围原则

2.以事权定财权,财力与事权相匹配原则

3.中央与地方税权合理划分原则

4.以经济效率为划分依据原则

5.政府间财政关系的法制化原则

（三）深化财政体制改革的必要性与紧迫性

财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财政体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。财政分权作为一种有效的激励机制,其政府向社会分权和政府内部分权两方面内容恰好有效地激励了市场活力以及政府本身动力。它不仅为市场机制的引入和发展创造了适宜的条件,还明确了中央与地方政府各自的事权、财权划分,充分调动了经济活力。

现阶段我国的财政分权还存在许多问题,现行的分税制财政体制也存在着较大的制度缺陷,深化财政体制改革,理顺各级政府间的财政分配关系,对于转变发展方式、推动科学发展、建立健全现代国家治理制度具有十分重要而深远的意义。二、财政体制改革的历史演变

中华人民共和国成立以来,我国财政体制改革经历了从最初的高度集中、统收统支,到改革初期的“分灶吃饭”,以及市场经济体制确立后的分税制三个重要阶段。

(一)统收统支的财政管理体制（1950—1979）

1.1950年高度集中的统收统支财政体制

2.1951—1957年“划分收支、分级管理”的财政体制

3.1958年“以收定支、五年不变”的财政体制

4.1959—1970年“总额分成、一年一变”的财政体制

5.1971—1973年“收支包干”的财政体制

6.1974—1975年“收入固定比例留成,超收另定分成比例,支出按指标包干”的财政体制

7.1976—1979年“收支挂钩、总额分成”和试行“收支挂钩、增收分成”的财政体制

(二)分灶吃饭的财政管理体制（1980—1993）

1.1980—1984年“划分收支、分级包干”的财政体制

2.1985—1987年“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制

3.1988—1993年实行包干财政体制

(三)分税制财政管理体制的建立与完善（1994年至今）

1.分税制财政管理体制的建立

2.分税制财政管理体制的完善

（四）财政体制改革指导思想的转变

综观70多年来我国财政体制改革历程,现行的分税制体制与我国政府理财思想的转变是分不开的。

1.从计划经济论到市场经济论

2.从国家分配论到公共财政论

3.从生产建设性财政到民生财政

4.从收支平衡论到宏观调控论

三、现阶段财政体制改革的重点和难点

我国的财政体制改革已取得了巨大成就,但仍然存在诸多问题与不足,而这些问题正是今后深化财政体制改革的重点与难点所在。

（一）预算管理制度完善问题

1.完善政府预算体系

2.财政支出标准化

3.绩效管理与预算监督

（三）与事权相匹配的财税管理体制健全问题

1.合理界定中央与地方的事权与支出责任

2.健全政府间转移支付制度

（二）税收制度改革和完善问题

1.明确完善税收制度的目标

2.深化税种改革，完善税制体系

3.完善税收法治和加强税收征管

4.合理划分税收权限

（四）政府债务管理制度完善问题

当前我国政府债务风险总体可控。截至2020年末，地方政府债务余额25.66万亿元，控制在全国人大批准的限额28.81万亿元之内，加上纳入预算管理的中央政府债务余额20.89万亿元，全国政府债务余额46.55万亿元，政府债务余额与GDP的比重为45.8%，低于国际普遍认同的60%警戒线。但目前地方政府债务面临的潜在风险，其中蕴藏的结构性风险仍然需要持续关注，需要按照“开好前门、严堵后门”的思路，抓实化解地方政府债务风险工作，牢牢守住不发生系统性风险的底线。一、加快建立现代财政制度

加快建立现代财政制度，这是对当前和今后形势判断和背景做出的一种战略性的安排。

新时代财税体制改革的目标，就是要有助于解决社会主要矛盾。因为人民日益增长的美好生活需要,不仅包括物质保障,还有对公平、民主和正义的追求。与此对应,现代财税体制要解决的问题不仅是惠民生、促平衡、求发展,还包括建立健全的社会制度,实现物质文明和精神文明的双丰收,满足人民对物质和精神生活的不断需求。

第二节

深化中国财政体制改革的思路与对策二、建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系

合理划分中央与地方政府事权和财政支出责任,是财税体制改革的核心环节。

权责清晰——形成中央领导、合理授权、依法规范、运转高效的财政事权和支出责任划分模式。

财力协调——形成中央与地方合理的财力格局，为各级政府履行财政事权和支出责任提供有力保障。

区域均衡——着力增强财政困难地区兜底能力，稳步提升区域间基本公共服务均等化水平。三、建立规范透明、标准科学、约束有力的预算制度

规范透明——推进全口径的政府预算管理，加快推进统一预算分配权，提高中期财政规划的科学性，进一步完善跨年度预算平衡机制，全面提高预算透明度。

标准科学——遵循财政预算编制的基本规律，根据经济社会发展目标、国家宏观调控要求和行业发展等因素，明确重点支出预算安排的基本规范。

约束有力——严格落实《预算法》，切实硬化预算约束，构建管理规范、风险可控的政府举债融资机制，增强财政可持续性。完善政绩考核体系层层落实各级地方政府主体责任，加大问责、追责和查处的力度。

全面实施绩效管理——就是要紧紧围绕提升财政资金使用效益，将绩效的理念和方法深入融入预算编制执行和监督的全过程。注重成本效益分析，关注支出结果和政策目标的实现程度。绩效管理覆盖所有财政资金，体现权责对等、放权和问责相结合，强化绩效目标管理，建立预算安排与绩效目标、资金使用效果挂钩的激励约束机制。

为了加快建立现代财税体制、进一步完善预算管理制度，现阶段主要在六个方面重点突破：

一是加大预算收入统筹力度，增强财政保障能力

二是规范预算支出管理，推进财政支出标准化

三是严格预算编制管理，增强财政预算完整性

四是强化预算执行和绩效管理，增强预算约束力

五是加强风险防控，增强财政可持续性

六是增强财政透明度，提高预算管理信息化水平

五、完善现代税收制度

健全地方税、直接税体系，优化税制结构，建立健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度体系。

1.落实税收法定原则，切实提高税收法制水平

税收法定是现代税收制度的重要标志。税收法定包括实体法、程序法以及配套法律法规。要加快增值税、消费税、印花税等单个税种立法，加快税收征管法修法，以法律形式推进税收司法保障和护税协税等配套制度建设，全面提升新时期税收法制水平。

2.健全地方税直接税体系，适当提高直接税比重

健全地方税体系，培育地方税源。健全直接税体系，逐步提高直接税比重。健全以所得税和财产税为主体的直接税体系，逐步提高直接税占税收收入的比重，有效发挥直接税筹集财政收入、调节收入分配和稳定宏观经济的作用。

3.加快主要税种改革步伐

一是完善企业所得税

二是完善个人所得税

三是进一步优化增值税

四是调整优化消费税

五是稳妥推进房地产税立法

4.深化税收征管制度改革，建设智慧税务，推动税收征管现代化

按照“科技强税提质效”要求，全面推进税收征管数字化升级和智能化改造，充分运用大数据、云计算、人工智能、移动互联网等现代信息技术，着力推进内外部涉税数据汇聚联通、线上线下有机贯通，驱动税务执法、服务、监管制度创新和业务变革，进一步优化组织体系和资源配置，加快推进智慧税务建设。五、健全政府债务管理制度

健全政府债务管理制度是财税改革的重要目标之一。

一要完善政府债务管理体制机制

二要防范化解地方政府债务风险

三要完善政府债券发行管理机制一、现代金融的功能定位与作用

(一)现代金融的内涵及特点

金融就是货币资金的融通,指通过货币流通和信用渠道融通资金的经济活动。

现代金融是建立在大工业和商品经济高度发展基础上,并为之服务的资金融通活动。现代金融与传统金融的区别主要在于:一是与实体经济的关联度不同；二是在促进实体经济发展中所起的作用不同；三是作用原理也不一致。在现代经济中,金融对国民经济运行有着巨大影响,已成为各种经济调控手段中最重要、最基本的杠杆。

第三节

中国金融体制改革的进程与现实

现代金融的特征主要有:

第一,多样化。现代金融活动内容和形式以及活动对象呈现多样化趋势,其活动的主体现代金融机构的业务内容大大超出了传统金融机构单一的存贷汇兑业务。

第二,市场化。市场要在资源配置中起决定性作用,客观上要求完善主要由市场决定价格的机制。利率和汇率作为要素市场的重要价格,是有效配置资金的决定性因素。稳步推进汇率和利率市场化改革,有利于不断优化资金配置效率,进一步增强市场配置资源的决定性作用,加快推进经济发展方式转变和结构调整。

第三,自由化。价格自由化,如取消对利率、汇率的管制,实现利率市场化与浮动汇率制度;业务自由化,包括允许各类金融机构交叉业务、混业经营、公平竞争,鼓励金融创新;市场自由化,如放松对金融机构进入金融市场的限制;资本流动自由化,如放宽外国资本、外国金融机构进入本国市场的限制,逐步实现资本的可兑换等。金融自由化在带来金融创新和增强金融效率的同时,也增加了金融风险隐患,应在权衡利弊之后审慎抉择。

第四,全球化。资本流动全球化;货币体系国际化;金融市场全球化;金融机构全球化;金融协调和监管国际化。

(二)现代金融的功能与作用

1.金融是资金运动的“信用中介”

2.金融是提高生产力的“黏合剂”和“催化剂”

3.金融是宏观调控的重要“杠杆”(三)实体经济发展与金融体制改革

党的十九大报告提出,要着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系,将“现代金融”归入产业体系中的一部分,强调金融是现代化经济体系的重要组成部分。

实体经济是一国经济的立身之本,金融业的发展必须以实体经济为基础,应始终辅助、服从和服务于实体经济。实体经济的发展基础稳固,金融业发展方可持久稳健,如果实体经济不能健康发展,金融业的稳健经营也难以为继,金融业的利润也就成为无源之水、无本之木。

肇始于2008年的美国金融危机,足以证明金融脱离实体经济盲目发展所招致的恶果。

现阶段只有确立金融体制改革的核心是让金融回归服务业并为实体经济发展服务,建立与实体经济发展相匹配的金融体制体系,才能既使实体经济健康持续发展,又能使金融业获得更大的活力和更高的效率。这是因为:

(1)经济决定金融,金融为经济服务,这是市场经济的基本定律。

(2)坚持金融服务实体经济发展的改革目标,有利于防范风险。

(3)坚持金融服务实体经济发展的改革目标,可以有效地促进经济发展方式的转变。

二、金融体制改革的历史进程

我国金融体制改革的历史,大致分为五个阶段:

（一）准备和起步阶段（1979—1992年）

（二）转变与探索阶段（1993—1997年）

（三）调整和充实阶段（1998—2001年）

（四）改革和发展阶段（2002—2008年）

（五）继续和深化阶段（2009年至今）

三、金融体制改革成就与问题

（一）金融体制改革初显成效

1.金融改革促进多元化金融体系的构建

2.利率、汇率市场化改革加快推进

3.金融改革加速金融业对外开放

4.金融宏观调控与金融监管成效明显

5.金融改革有力支持实体经济快速发展（二）当前金融体制改革的难点与问题

1.支持实体经济发展的现代金融体系尚待完善

2.多层次、宽覆盖的资本市场体系尚未形成

3.利率、汇率市场化改革有待深化

4.金融创新、金融竞争力亟待增强

5.金融对外开放水平有待提高

6.防范金融风险安全网有待加固

7.金融监管方式和监管手段亟待改进一、健全现代金融机构体系，构建金融支持实体经济的体制机制

1.建立健全现代金融机构体系

——在银行业，一是加强各类银行之间的合作，协同创新金融产品和服务，共同推动实体经济发展；二是发挥金融机构优势互补作用，有机整合大中型商业银行的“资金、技术优势”、农信社等中小金融机构的“地缘、人缘优势”以及政策性银行的“中长期信贷优势”，满足实体经济发展不同层次的金融需求；三是加强政府引导，鼓励不同金融机构签订战略合作协议，联合推出多项金融产品，共同形成金融支持大格局，提升金融服务的能力和水平。第四节

深化中国金融体制改革的思与对策——在保险业，政府在法律环境、信用体系、税收政策、公共资源提供等方面，为保险行业的发展营造更好的环境；监管机构加强保险行业的资本监管和风险约束，规范市场行为，发挥退出机制警示作用，引导保险行业长期健康发展；保险公司转变思维和经营模式，以客户为中心，探索数字化发展路径，积极拓展保险的蓝海市场。

2.构建金融有效支持实体经济的体制机制

一要在宏观层面搞好跨周期政策设计，以现代化的货币管理促进经济高质量发展。

二要坚持创新发展，完善金融支持创新体系，围绕创新链和产业链打造资金链，形成金融、科技和产业三角良性互动。

三要坚持协调发展，健全农村金融服务体系，保持县域金融机构法人地位总体稳定，保持金融体系完整性，促进城乡协调发展。

四要坚持绿色发展，发展绿色金融，推动绿色低碳发展，推进碳排放权市场化交易。

五要坚持开放发展，推进金融双向开放、各类金融机构平等竞争。

六要坚持共享发展，加大对小微、民营企业的金融支持力度，提升金融科技水平，增强金融普惠性。二、完善市场基础性制度，健全多层次资本市场体系

1、着力完善股票市场

2、大力发展债券市场

3、探索发展区域性股权交易市场

4、积极稳妥发展金融衍生品市场

5、加快发展私募股权基金三、建设现代中央银行制度，完善货币供应调控机制

现代中央银行制度是现代货币政策框架、金融基础设施服务体系、系统性金融风险防控体系和国际金融协调合作治理机制的总和。

建设现代中央银行制度的目标是建立有助于实现币值稳定、充分就业、金融稳定、国际收支平衡的中央银行体制机制。

完善货币供应调控机制，就是要完善中央银行调节银行货币创造的流动性、资本和利率约束的长效机制，保持货币供应量和社会融资规模增速与反映潜在产出的名义国内生产总值增速基本匹配。增强货币政策操作的规则性和透明度，建立制度化的货币政策沟通机制，有效管理和引导预期。

四、健全双支柱调控框架，深化利率和汇率市场化改革

一要完善货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架

二要健全市场化利率形成和传导机制，完善央行政策利率体系，更好发挥贷款市场报价利率基准作用

三要稳步深化人民币汇率市场化改革，完善以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度，发挥汇率调节宏观经济和国际收支自动稳定器作用五、推进高水平金融双向开放

一是持续抓好金融业对外开放承诺落实，主动对标开放程度较高的国际标准，推动形成以负面清单为基础的更高水平金融开放。

二是优化外资银行、保险等金融机构准入门槛要求，完善金融机构母子公司跨境往来规则。

三是稳慎推进人民币国际化，坚持市场驱动和企业自主选择，营造以人民币自由使用为基础的新型互利合作关系。

四是提高参与国际金融治理能力，积极参与国际金融规则制定，加强与国际组织合作，推动建立多元、稳定的国际货币体系。

当然