国有企业法务机构独立设立的难点、必要性和解决方案

党的十八届四中全会作出了关于全面推进依法治国重大问题的决定，对全面建设社会主义法治国家做出了重大部署。依法治企是依法治国的题中之义，是社会主义法治国家的重要组成部分。社会主义市场经济本质上就是法治经济，加强依法治企，推进法治企业建设，是实现企业基业长青的重要手段。企业要依法治企，首先要明确制度和机构建设，而其中最重要的就是法律事务机构的设立和人员的配备，否则，法务工作无从谈起。1国有企业法务机构设立的现状党中央、国务院层面针对依法治企、法治央企出台了多个文件，其中都明确要求设立独立的法律事务机构。2004年，国资委印发《国有企业法律顾问管理办法》，其中第23条规定：“大型企业设立专门的法律事务机构，其他企业可以根据需要设立法律事务机构。”2016年，国资委印发《关于全面推进法治央企建设的意见》，其中明确规定，“中央企业及其重要子企业设立独立的法律事务机构，配备与经营管理需求相适应的企业法律顾问。”在全面推进法治央企建设的过程中，国资委高度重视法治机构和法治工作队伍的建设，将其作为做好法治工作的重要基础和保障。并在多次召开央企法治工作会议，制定法治央企实施方案中加以强调。然而，实际工作中，部分中央企业及多数重要子企业未设立独立的法律事务机构，也未配备足够专职法律顾问人员，主要难点在于：1.1国企市场化、国际化程度不高。我国国企，尤其是央企主要是计划经济体制下的重要成果，在计划经济向市场经济的转型过程中，国企发展存在困难，大量企业倒闭，员工下岗，发展受阻。部分原因在于多重体制改革导致的遗留问题未处理完、企业内部管理惯性未充分根除、企业法人治理结构不健全等，但根本原因是国有企业还未跟随市场经济的发展转型成为一个完全市场主体，市场化水平有待提升。而企业法务工作的重要程度和水平与企业市场化、国际化水平呈正相关关系。在未充分市场化的情况下，企业法务工作必然不会受到高度重视，更侈谈设立独立的法务机构。1.2国企人员编制受限。国企中签订劳动合同的正式员工的数量受到上级集团公司或者地方国资部门的限制，未经审批不得增加。在国企转制的过程中，部分国企中仍然有较多事业编制人员，这些人员的编制由财政资金拨款支持，编制受到严格控制。由于法务部门难以为企业创造直接效益，在编制有限的情况下，企业更愿意将编制给能够对效益做出直接贡献的业务员工，很难按照法务人员的应然比例进行设置，一般仅配备一名法务人员，并未单独设立法务机构。2国有企业法务机构独立设立的必要性为落实国资委关于法务机构建设的有关规定，推动依法治企、法治央企建设，国企，尤其是大型央企需要高度重视法务工作。随着国企不断做强做优做大，在“一带一路”走出去中不断扩张海外市场，为防控企业法律风险和业务风险，保障企业健康稳定发展，亟需大力提升法律事务的工作水平。2.1深化国有企业改革的重要抓手。习近平总书记明确提出“四个全面”战略布局，将全面依法治国作为坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障。国企，尤其是央企是我国国民经济的重要支柱，是落实全面依法治国战略的重要主体。在当前国企大力改革的背景下，将依法治企作为重要抓手，既有必要，也是必然。根据国资委“权责明确，强化协同配合”的要求，单独设立法务机构是法治央企建设的首要步骤。2.2建立现代企业制度的必要条件。国企要做强做优做大，必须要改革落后的管理体制，完善现代企业制度。国资委多次将完善现代企业制度作为国企改革的重中之重，并制定多重举措积极推动国企建立现代企业制度。根据现代企业管理的观点，现代企业制度的核心是良好的公司治理，而企业良好治理的核心在于企业法务管理的水平。有没有单独设立且运转良好的法务机构是企业法务水平最直观的体现。2.3企业提升市场化水平的必要条件。党的十八届三中全会提出，要使市场在资源配置中起决定性作用。无论是建设灵活高效的市场化经营机制，还是混合所有制改革，本质上都是国企持续进行的市场化改革，在市场决定性作用的基础上，国企要发挥更大的作用。党的十八届四中全会提出，社会主义市场经济本质上是法治经济。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。在市场决定性作用下推进的国企市场化改革，必然要以法治化、制度化为重要保障。3当前形势下国有企业法务机构设立的初步解决方案全面保障法治央企建设，提升现代企业法治水平，为国有企业市场化、“走出去”提供保障，独立设立法务机构是首要任务。然而，即便是国资委多次发文提出要独立设立法务机构，国企集团也大多发文落实，基于国企面临的难点、痛点，法务机构独立设立依然困难重重，只能在现有国企法务机构设立的基础上提出改进的建议，循序渐进，才能确保国企法务水平的切实提升，保障依法治企的真正落实。3.1整合制度、法务和风控职能，保障法务机构职能健全。目前，由于各国企发展程度不一，总法律顾问建设程度有很大差别，法务机构建设的现状和进度更不一致。根据国资委相关数据统计，截至2016年底，国资委监管的中央企业全部设立了法律事务机构，其中法律事务机构作为一级职能部门的企业比例达92%，各级子企业也普遍建立起法律事务机构。根据中国政法大学中国企业法务管理研究中心调研显示，仍然有部分中央企业未设立法律事务机构，很多央企集团由集团总部直接管理下属企业的法律事务。同时，国企法务机构编制少，预算少，企业存在将法务部门当作“救火队员”的情况。两方面数据存在不统一的情况，可能原因在于部分中央企业将法务机构与其他职能机构，比如纪检、风控等部门合并设立，政法大学统计并未将这些部门纳入独立设立的范围内。法务机构较为边缘化，难以受到企业重视，部分原因还在于其并未体现应有的职能。设立独立的法务机构作为企业的一级职能部门是通行的国际惯例，部分企业将董事会秘书的工作也归口到法务部门管理。国企中，法务部门通常负责合同审核、合同管理、重大决策法律审核等事务，而知识产权管理归口科技管理部门，招投标归口财务部门，劳动用工关系归口认识部门，重大投资项目管理归口投资部门等等。然而，国际通行实践中，以上职能均应当由法务部门进行统筹管理。因此，当前法治央企建设中法务机构改革的首要工作应当是梳理、整合法务机构职能，包括合同管理、合同审核、知识产权、招投标管理、重要投资项目管理、劳动用工关系管理等职能，设立统一的法务机构，拓展法务职能的边界，一方面能保障以上工作的合法性、统一性、专业性和权威性；另一方面能消弭各业务机构在这些工作中由于职能边界不清带来的矛盾和争议。3.2促进集团公司法务职能一体化，确保法务工作标准化。当前国企各集团公司在市场化、国际化的过程中面临的法律风险多重多样，但是集团公司作为整体面临的风险具有高度的相似性。这个特点决定了法务工作具备多样性和标准化集于一体的特点。集团公司从集团业务整体发展的角度需要统筹梳理本集团面临的法律风险，制定统一的防范指引，同时统计梳理各下属公司法务工作的特点并抽象提取其特点进行具备针对性的统一应对，以提升法务工作的效率。虽然各下属企业需要独立的法务机构和足额的法务工作人员，以应对公司本身庞杂的法律事务，但是也容易陷入低效的单兵作战中，进行各种重复的工作。集团公司法务工作的统筹化和标准化能够提升各下属企业法务工作的效率，保障法务工作的准确度。集团公司法务工作一体化并不意味着干预下属企业的法务工作，甚至直接管理下属公司的法律事务，而应当通过制度机制建设将各下属企业建设标准化的法务工作流程，统一选人用人标准，建立外部法律顾问统一数据库，建设常态化培训体系，制定法务工作指引等，保障企业法务工作效率的提升。3.3从合并办公逐渐过渡到独立设立法务机构，保障法务机构独立运行。国资委多次发文强调要设立独立的法律事务机构，各地方国资管理部门针对本地所属监管企业也均要求“应全部设立独立的法律事务机构并配备专职法务人员，重要子企业设立独立法律事务机构的比例力争达到70%以上。”各央企集团在落实国资委要求时，大多强调各下属企业要在一定期限内设立独立的法务机构。但是，面临法务机构设立的难点，各地、各企业法务机构设立情况不一而足。除完全没有设立法务结构的企业外，大多国企采取挂靠在其他部门或合署办公的方式。地方或企业考虑到发展现实，也规定了过渡方式，“资产量较小的企业，法律事务机构可暂与其他机构合署办公，但必须配备专职法务人员。”在国企市场化、国际化程度不高的现实情况下，独立设立法务机构可能会提升企业成本