【《失地农民可持续生计探究相关重要概念及理论基础概述》9100字】

失地农民可持续生计研究相关重要概念及理论基础概述1.1相关概念1.1.1失地农民农民是与土地有着天然且密不可分的关系，其劳动形式是直接在土地上进行农业生产。在我国，失地农民在广泛意义来说，是指那些丧失了《土地承包法》中所规定的家庭土地经营承包权的农村居民。《中华人民共和国土地管理法》等法律法规也对失地农民进行定义，具体是指人均耕地面积少于零点三亩，或是农村集体经济组织的土地被国家进行全部征用的，以农村合作社、村民小组或生产队为单位的农民。另外，针对农村集体经济组织土地完全被国家征用的情况，失地农民被分为两种情况：国家撤销建制出现的农转非或未办理转迁手续的农民，以及未撤销建制但部分办理或未办理农转非的农民。通俗来说，失地农民也可以认为是一类在国家经济和社会发展过程中，受城市化和工业化影响而失去土地的农民。这种意义上的失地农民又可以分为狭义跟广义两种解读：狭义上的失地农民即当前大多数人理解的失地农民，特指因征地而失去全部土地的农民；而广义上的失地农民则不仅指本身依法有使用土地的权利，但是在征地项目中部分失去或者全部失去土地的农民，还应含这名失地的农民所在家庭的成员。此外，失地农民还可以根据农民个人意愿分为两类，一类是主动失去土地，一类是被动失去土地。主动性失地是指：因技术能力有限、就业观念转变等各种原因，主动放弃土地使用权和土地所带来的一切权利。而被动失地，是指国家、机构以及个人为实现其需求，在相关法律法规的规定范围内，使得农民被动放弃土地经营承包权以及其他一系列的权利与衍生品。本文中提及的失地农民主要是指被动失去土地的狭义的失地农民，在没有做好心理准备或者没有从心理角度完全接受这种转变的情况下，出现的失地农民，他们不仅谋生基本直接丧失，还失去了土地保障以及土地所包含的一切权利，而且个人身份发生根本性的转变，他们在今后的劳动中，大部分人将脱离土地，他们将迫于寻求新的劳作对象与方式，与此同时，这个群体的生活状态也被迫发生巨大变化，有可能穷困潦倒，也可能“一夜暴富”，后者逐渐成为连州市农民失地后的一种较为常见的状态。1.1.2可持续生计（1）可持续生计的概念上个世纪的80年代后期，联合国倡导举办的世界环境和发展委员会（WCED）通过《我们共同的未来》这份报告提出可持续生计的基本概念，这是可持续生计首次被提出的时刻。而国可持续生计的进一步内涵则是在1995年社会发展世界峰会制定的《哥本哈根宣言》中得到体现：为创造良好的社会环境，和谐的社会氛围，保障人们无论男女都能获得稳定的工作，而制定的一系列就业、教育、减贫等政策。在对可持续生计内涵的研究中，纳列什•辛格和乔纳森•吉尔曼（2000）在研究贫困问题的一份报告指出，消除贫困的大目标在于通过提高目标群体自我改善生计系统的能力，来让生计得到可持续。这个群体可以是单个个体，也可以是家庭、社区[56]。关于可持续生计的概念，学者们都会自己的看法，但目前被大多数人所接收到是，经Scooners修改后的，由社会发展研究所的Chambers所定义的概念。在Chamber和Conway对可持续生计的定义中指出：可持续生计是个人或家庭为改善长远的生活状况所拥有和获得的一些谋生的能力、资产和有收入的活动。资产包括自然资源、物质资源和社会资源。可持续的生计应该是可以应对各种内外部压力，并且能在受到打击下迅速得到恢复的；同时也应该在不损坏自然资源的基础上，保存和加强自身拥有的能力和资产。这种生计模式，无论是从长期还是短期来评价，都很好的促进当地或者更大范围的其他生计。鉴于这个定义内涵比较丰富，一些可持续生计的倡导者，如ScoonesI（1998）则根据研究及自身的理解对可持续生计的概念进行简要概述：可持续生计就是指某一种由能力、资产和由收入的活动组成。这里的能力专指为生活所需的能力，资产也包括各种生活所需的物质、社会、精神资产，有收入的活动指这种行为活动或者说劳动，是能获得收入的[57]。这种简述也是英国国际发展署（DFID）所采纳的定义，当前国际上比较受认可的定义。可持续生计在我国主要运用在对贫困、失地农民、生态移民等问题的研究中。本文研究的失地农民可持续生计可定义为：农民在失去原本赖以生存的土地资源后，为保存现有生计水平不降低且能持续下去，根据自身拥有的资源变化进行再组合；同时也指那种失地后为实现对美好生活的向往与发展而进行的生计策略选择、政策支持等。可持续生计分析框架（SLA）是国外学者研究如何消除贫困时经常使用的分析框架，是英国国际发展署（DFID）提出的，用于研究如何提高我国失地农民生计的可持续发展也有很好的参加价值。该框架通过分析贫困者所拥有的资产、权利，以及现有生计策略，帮助贫困者找到合适的可持续生计出路。如图所示，该框架由五个部分构成：脆弱性背景、生计资本、结构和制度的变化、生计策略以及生计输出。框架的运作过程可以理解为：a.当生态环境发生变化或所处的政策环境出现变化时，农民所在的脆弱性背景将会受到冲击，使得农民的谋生环境发生变化。b.外部环境发生变化后，农民根据自身所拥有的生计资本进行适应性的合理配置。c.农民所拥有的生计资本与政策制度相互影响，现存的政策制度能够对农民的生计资本进行调节，而农民可以在政策制度的支持下主动优化资本组合，为实现一定的生计目标而选择合适的生计策略类型。d.生计结果的输出也能对生计资本产生影响，使得农户不断调整其生计资本的配置。因此，这是个循环的、动态变化的、半封闭的框架，可以保障农民的可持续生计。图2-1可持续生计分析框架（2）失地农民可持续生计的特征根据黄建伟（2011）的概述，失地农民的可持续生计具有延续、发展以及正义三个特征[58]。1）延续的表现。王明英（2006）认为时间上的延续是可持续生计的内在要求，这种延续是指不仅当前状态可以持续，这种持续是可以延长的，未来是可以在此基础上发展变化的[59]。从上述描述中可知这种延续不仅要求现在的状态是能维持现有生活水平，并且有能力在失去土地后改善和优化生计结构，让生计得到进一步发展；还要求这种可持续的生计方式能够在保证当代人的生计下，正面影响到往后的世世代代，让失地农民去除标签，真正融入城市，成为经济社会发展的受益者。2）发展的表现。王明英（2006）在她的研究中提到，机械性的延续等于时间上的拖延，对生计的可持续促进意义不够突出。在发展中延续才是最重要的特征[59]。无论是人类社会还是经济社会，都在不断向前，失地农民的生计水平与方式若只是维持当前水平是更不上城市化发展的脚步。社会不断的快速发展要求失地农民的可持续生计必须满足发展的需求，随着城市化的不断推进而改变生计方式、提高生计水平。3）正义的表现。维护社会的公平与和谐是正义性的体现。失地农民的可持续生计发展具体来说是利益的互换。失地农民在为城市化做出贡献和牺牲的同时，也应从中获得相对应的利益，并且还能获得随城市化的发展而持续发展的政策支持，这是对社会不公平的一种纠正，体现的就是社会的正义性。1.1.3可持续生计政策支持（1）政策支持的概念政策是指权力机关以一种权威的表现，通过标准化的形式规定了在一定的历史时段内的奋斗目标、行动准则、具体任务、工作方式，以及达到目标的一般步骤和具体措施。政策实现的是权利机关如国家机关、党政组织和其他政治集团所在阶级或阶层的利益，实质上是阶级利益观念化、主体化和实践化的反映。它既是政府行为的表现，也是政府应履行的一种责任。政策具有阶级性、正反性、阶段性及表述性四大特点。从政策的定义可知，在阶级社会中，政策从来都只是其代表的特定阶级、阶层的利益，并不能代表全体成员的意志，阶级性是政策的最根本特点；正反性，无论是何种阶级何种主体，其实现目标的政策都会出现正面效果和反面效果。正确的政策可以对目标的达成起到促进作用，而错误的政策则将阻碍目标的达成，甚至引起破坏性的后果。而这种效果的正反面则是由政策的接受者在政策实施过程中得到反馈的；阶段性，任何一项政策都是在一定的历史时期，国际国内背景下推行的，具有明确的时效性；表述性，政策是通过一种外化的符号来表达和传输观念与信息的，并不是实体物质，它是由权力机关用语言和文字等表达方式进行表达表述的。失地农民政策是政府为了实现一定时期的历史任务，如经济的发展，而制定的保护失地农民合法利益的行动准则。本文里的政策支持指政府为实现经济、社会的发展，可能出现损害部分群体的利益。为了保护这部分权利受到侵害的群体，同时为了让他们能在权益受损后也能继续生存和发展，而制定和执行的一系列行为规范和准则。在失地农民的权益保护中，政府权力机关主要提供的政策支持有补偿、社会保障、就业援助等。而这种行为规范和准备不仅仅指文字意义上的，还有政府各部门在实施该政策时，为让失地农民可持续发展下去而采取的一系列行为，如政策制定、执行、监督、反馈，还有相关部门之间的配合等。（2）可持续生计政策支持失地农民的可持续生计政策指的不仅是保障农民拥有相对固定的住所、有较为稳定的收入以及稳妥的社会保障，还需要使他们未来得到发展，谋生能力得到提高与丰富，发展具有长远性。就政策内容而言，失地农民的可持续生计政策可以分为基础保障类与促进发展类。1）基础保障政策失地农民的可持续生计政策中，基础保障政策是指被广泛研究的征地补偿政策、社会保障政策。征地补偿政策中一般会从补偿范围、补偿基准以及补偿方式进行说明。征地补偿的范围，尽管各国是不同的经济发展情况和不同的市场化程度，但大致可以分为两方面：一是补偿失地农民在征地中直接损失的部分；二是补偿失地农民在征地过程中受到的各种间接损失。征地补偿基准，受自身经济的发展水平、政府态度、社会力量的影响，征地补偿的计算标准在各国间的差距比较大。国外征地补偿基准大致有以下四种：一是以市场上的实际交易额为补偿基准；二是通过第三方机构，如专业的土地估价机构对土地的价值评估来确定补偿基准；三是直接以法律明确规定的基准地价作为补偿基准，但基准地价不是一个固定值，它可以根据实际情况进行修正；四是以土地所有者在纳税时申报的价格作为补偿参考价格，确定应补偿的费用。而我国是以政府有关部门测算估计的价格为基准，这个基准确定后难以改变。关于征地补偿方式，货币补偿是绝大多数国家选择的补偿方式，但选择多种补偿方式相结合的国家也越来越多，如埃及，对失地农民的补偿一部分实行土地换土地，一部分实行货币补偿；而补偿方式最多的是日本，除了大多数国家采取的现金补偿外，还有一些替代性的补偿，如迁移代办补偿、工程代办补偿等；我国的补偿方式则是以一次性货币补偿为主，其他安置方式为辅。对于社会保障政策而言，从圈地运动开始，西方发达国家就出现了失地农民，为了缓和社会矛盾，保障失地农民的部分利益。经过长时间的发展，西方发达国家的工业化、城市化都得到较好的发展，且市场化程度比较高，完善的社会保障制度成为发达国家的社会优势，失地农民从养老保障、医疗保障、最低生活保障，到教育和培训保障，甚至是失地农民法律援助都有详细的执行条例。另外，在经济发展相对滞后的国家中，政府无法提供如发达国家或一些福利型国家一样，给予失地农民正规的，与正规组织中的劳工一样的社会保障，但如印度，其政府仍然从就业、教育、社会救助等多方面为失地农民提供全方位社会保障。我国在失地农民社会保障方面的政策以社会保险中的养老政策为主，辅之以医疗保险政策。2）促进发展政策在发展支持政策中，就业支持政策占比很高，在发达国家，失地农民的教育和职业培训是他们非常重视的支持部分，无论是美国、英国还是日本，都通过各种方式来增强失地农民再就业的能力，提升失地农民的再就业率，力图改变失地等于失业的社会现象。如在英国，政府将福利政策与转移失地农民的政策相挂钩，重视失地农民再就业转移情况，为失地农民再就业创造良好环境，更是逐步地完善失地农民各项相关的法律和政策，以实际行动为失地农民创造更多的就业机会；在美国，领取失业补助金或社会救济的人必须接受职业技能培训，从思想、行动上让他们更能自力更生；在日本，政府相关部门日常在农村推行了一套职业训练制度，鼓励农民多学习职业技能，为防止农民在失地后缺乏再就业技能，政府会为农村谋职者提供各种学习和工作的机会,使其不仅能获得劳动技能，还能快速适应不同的工作环境。另外，除了就业支持政策，还有相关的社会服务政策、社会融入政策等，如印度政府主动关注失地农民的心理变化，把对移民的精神慰藉纳入法规中，法规中提及，政府在对工程移民工作的监督过程中，需要时刻关注移民的精神问题，对出现问题者进行积极的安慰与妥善的处理。除了欧美国家，非洲各国政府在经济发展和土地交易活跃的背景下，开始重视对失地农民生计发展的后续支持，如埃及，其政府对阿斯旺工程移民的后期支持计划长达10年，包括但不限于帮助移民建立高中和大学，通过教育的方式，不仅能提高知识、技术水平，还能保留移民的文化传统。当地政府还鼓励移民参与政治活动等。（3）可持续生计政策的属性与功能作为对失地农民负有公共责任的主体，政府所提供的政策具有法制性与政治性是两大属性，同时也能承担财政功能与监督功能：1）法制性一项政策从出台到落实，都是带有法律效力的，法制的意义在于保障，同时也对违法行为存在追究的作用。我国是依法治国的国家，各项政策有法可依得益于健全完善的法律制度，法制更是确保了政府决策和制度的切实可行；同时，法制性的存在使得政府作为政策制定主体，其行为侵犯公民合法权益的时候，公民可以通过法律的手段来保护自己。2）政治性政府政策支持必须是从人民利益出发来制度、执行的，任何与公民切身利益的事务，政府都应该有一套条理清楚的制度来支撑。这就是政策具有政治性的体现，这也让各级政府清晰自身的定位，在履职的时候既不出现“越位”也不出现“缺位”，更不出现推诿的情况。失地农民的可持续生计政策从上到下的制定与执行，都应该是带有政治目的的，各级政府在出台或执行的时候，都应该在自身职权范围内，同时带上政治导向。3）财政功能财政功能也是政府提供政策支持的一种表现，这种表现对服务对象而言，不仅有积极的作用还有消极的作用。失地农民可持续生计政策支持中所体现的财政功能指的是政府应该在过程中履行的财政义务，为实现可持续生计使用财政手段。具体表现如美国，其对土地的交易实行严格的监督，合法的行为可以获得税收优惠，对按程序进行土地征收行为的，政府将给予项目一定的税收优惠；若对土地进行私下交易，私自售卖的，政府将提高相应的税率。日本的政策支持中财政功能的体现是在社会保障方面，通过政府行为中的政策来提高公共养老中政府应负担的比例，从而降低个人应负担的部分。而德国的农民社会养老保险基金主要来源于政府的财政补贴；就业保障方面，美国政府每年都会从财政预算中安排资金作为培训经费。这些都是政府政策的财政功能体现，从政府的角度对财政收入进行再分配，合理配置资金，提高民众的保障水平。此外，政府在财政上的预决算及总量控制，关系着政策是否能得到良好的执行。4）监督功能政策不仅是一项工作指导，更是具有保障政府行为能得到高效运行的作用，各级政府或行政部门必须是严格执行、相互配合，这就需要建立监督机制。最终执行政策的、直接与政策接受者接触的，是地方层面的政府，县级及以下的行政部门是政策执行的先锋。但在我国的政府机构管理模式中，层级比较多，中央政府下达的文件，各地政府在执行中可能会出现理解上的偏颇，因此为了正确推进政策，对产生的问题进行及时的处理，保障政策的有效运行，政策支持包含有监督功能，在执行政策过程中，各有关机构部门相互监督，这样才能更好的对政策进行反馈。这监督不仅指行政部门间的相互监督，还包含社会监督。政策支持中的行政监督表现如，作为上级政府，必须对补偿款的发放过程、发放方式进行监督，预防出现补偿款在发放过程出现被肆意挪用、截留或者贪污的情况，保障失地农民能及时拿到足额的补偿款；监督政策执行过程中，政府工作人员的行为，防止因公职人员的不作为或其他具体行政行为，导致失地农民权益受损。另一方面，对于失地农民其他基本公共服务建设所需的资金，如住房安置区、公共活动地等，此外，政策的监督功能需要政府对其执行的政策做到定期回访，且有计划地对政策的执行进度与效果进行实地考察，了解实际情况。同时，政策支持中的监督功能还包含着社会对政府政策的监督，这要求政府行政具有高透明度，良好的服务态度，以及主动配合与接受来自公众与媒体的监督。1.2相关理论1.1.1马斯洛需求层次理论行为科学研究指出，人的行为动机是由某种需求产生的，不同的动机引起不同的行为。简要的表述，当人从一种需要过渡到另一种需要时，过程需要通过具体行动去作为桥梁。这些行动就一种反复循环的过程。当人在某种特定环境中的需求得到满足后，会自然地以此为出发点，去寻找更高级的下一种需求，为了满足需求而产生的行动力能带领其走向下一种需求。这个过程就是一个满足与达到满足的过程，不断循环，直到个体生命的终止。美国心理学家亚伯拉罕·马斯洛在其《人类动机理论》一书中首次从人类动机的角度提出需求是有层次之分的，强调人的需求由动机决定。虽然人的需求有很多，但是需求也有轻重缓急，在每一个不同的时期，都会有一种占主导地位的需求，其他需求则被安排在从属的位置。马斯洛将人类的需求分成五种，且认为这五种需求都是与生俱来的，在不同时期所占据的位置不同。这五种需求分别是：生理需求、安全需求、归属于爱、尊重需求和自我实现。生理需求主要指维持生存的最基本要求，是推动人做出某种行为的最大动力；安全需求是指人对安全及稳定秩序的需求；归属与爱指友爱的需求与群体归属的需求；尊重需求属于较高层次需求，即包括对成就的个人感觉，也包括他人对自己的认可与尊重；自我实现被认为是最高层次的需求，是最大限度发挥自身潜能，实现自我理想的需求。虽然在马斯洛的需求层次理论中，用需求金字塔来表达这五种需求，理论上这些需求是由低到高形成并被满足。但是实际中同一时期可以产出多种需求，需求的出现并不是严格的按照金字塔的顺序一成不变的，如同处于低级需求层次的生理需要跟安全需要可以同时存在，不分先后。归属与爱和较高层次的尊重需求也可以是同时存在的[60]。参考以上马斯洛需求层次理论，失地农民失去的是能实现他们生理需求的土地这一物质载体。失去维持生存的最基本的物质载体，生理需求难以实现满足，失地农民当农民失去土地等于失去了通向其他高层次需求的基点，只能重归于零，在生理需求重新得到满足后再满足其他层次的需求。因此，政府对失地农民的政策支持中，必须加大力度帮助失地农民满足其基本的生理需求，基点稳妥，才能让失地农民有动力去满足其余需求，提高可持续发展的动力。1.1.2政策失灵理论政策支持是政府对市场运行的合理性干预。政策的出台是否合理以及是否有效，取决于此项政策能否弥补亚当·斯密所说的“看不见的手”带来的缺陷。而政策评估则是在对政策支持给予正面评价的同时，发现“政策失灵”现象。本文的政策失灵理论应用于政府为失地农民提供可持续生计的政策支持研究，主要包括两个方面：政策支持在公共利益选择上的作用失灵和对信息不完善的监督。（1）政策失灵及在征地过程的表现：失地农民的出现是征地行为带来的直接后果。从政府在征地过程中的公共责任来看：若政府在进行社会利益的再分配中，政府没有保障利益受损方的合法权益，则为职能失灵。作为政府的公共政策，至少应满足两个方面的要求：一方面在保持经济发展的同时提供较高水平的公共服务水平，另一方面则需要通过不断的进行财政投入用以保障改善民生。在社会主义市场经济条件下，土地所有权归国家，土地经营权则是农民的。政策所代表的权力机关，政府在公共责任上使得政府实施土地征收时，必须维护利益受损方的基本权益，但实际操作中的政府，制定政策、执行政策时都会受到各种干预与阻碍。此外，在政府对失地农民的安置方式中，一次性的货币补偿方式是各地方政策比较常用的一种货币安置方式，这种方式虽然能在一定程度上解决失地农民面临的基本问题，但却忽视长远发展需求，导致失地农民在安置后，缺乏可持续的政策支持，甚至出现失灵问题。（2）对信息不完善的监督：为确保决策执行的效率，政府决策者的职责要求其在公众的外部监督下制定和执行决策，但在实际操作中，信息的准备透明与对称是监督有效性的前提，不对称的信息将会造成监督失灵，且获