城市废物综合治理方案

都市垃圾问题全面处理方案

中国在经济持续高速增长、生活水平迅速提高、都市化进程不停

加紧的同步，也面临着日趋严重的环境问题，尤其是都市垃圾时处理。

都市生活垃圾是人们生活中产生的固体废弃物。在搜集、运送和处理

处置过程中，垃圾中所具有附和产生的有害成分，会对大气、土壤、

水体导致污染，不仅严重影响都市环境质量，并且威胁人民身体健康,

成为社会公害之一。怎样处理都市垃圾问题，还都市乡居民一种健康

洁净的生存环境，已引起全社会的高度重视。

一、都市生活垃圾的产生状况和影响原因分析

1、都市生活垃圾产生量：中国都市垃圾人均年产量到达440公斤，

1996年，中国都市生活垃圾清运量就已到达了1亿吨，并且每年以

8%至10%的速度增长。垃圾的历年堆存量到达60多亿吨，全国有200

多座都市陷入垃圾的包围之中。垃圾堆存侵占的土地面积多达5亿多

平方米。2023年，中国都市生活垃圾年产量到达了1.5亿吨，相称

于中等发达国家水平。

2、影响垃圾产生量的原因：（1）人口的影响中国都市垃圾总量的大

幅度增长重要是由于都市规模、都市数量和人口的增长所导致的。近

23年来，中国的都市数量和规模不停扩大，二十一世纪，中国都市

数量到达800多种，小城镇2万余个；目前，中国都市常驻人口超过

3亿，尚有相称多的流感人口。据估计，中国的城镇人口将从3-5亿

增长到9亿。由于都市数量的增长、都市规模的扩大、非农业人口比

例时增长、市场的开放、农村剩余劳动力的进城以及旅游事业的发展,

大大增长了都市垃圾的产生量，加重了都市环境卫生管理工作的负

荷。（2）经济发展水平的影响在中国改革开放初期，伴随国内总产值

（GDP）的增长，都市垃圾产量直线上升，当GDP到达一定数值后，

垃圾产生量的增长速度开始减缓，并逐渐趋于稳定。与工业发达国家

经济高度增长时期的状况一致。（3）居民生活水平的影响都市垃圾产

生量与居民生活水平也有很大关系，经济发达、居民生活水平高的都

市，垃圾产生量要高出居民生活水平相对较低的地区。（4）燃料构造

的影响南北气候的不一样，北方都市燃料消费重要以煤为主，致使垃

圾产生量要远远高于南方都市。近几年，伴随燃料构造的变化，这一

状况已经有所变化（在背面进行解释）。

2、都市垃圾成分与影响原因都市垃圾的构成重要受地理条件、生活

习惯、居民生活水平和民用燃料构造的影响。中国都市垃圾在产量迅

速增长的同步，垃圾构成也发生了很大的变化。体现为有机物增长，

可燃物增多，可运用价值增大。

（1）民用燃料构造的变化对垃圾构成的作用中国是以煤为重要燃料

的国家，一次能源的75%是煤炭。煤炭不仅广泛用于工业生产，同步

也是家庭燃料的重要构成部分，大部分家庭时做饭、取暖均以煤炭为

重要燃料，导致都市生活垃圾中具有大量的煤灰，垃圾中有机物含量

较少。不过近年来，伴随都市集中供热和煤气化的普及，民用燃料的

消费构造发生了重大变化，同步也带来了都市垃圾组分的变化。都市

燃气的普及率从1986年的28.52%增长到1995年的70%,北方地区的

集中供热普及率1995年为20%,2023年到达45%o都市生活垃圾中

的有机物含量和热值还将深入增长。燃煤区垃圾中的无机组分明显高

于燃气区，而燃气区垃圾中的有机组分和可回收废口的比例明显高于

燃煤区，变化最大的组分就是垃圾中的煤灰量的减少，厨余成为重要

组分，因此，垃圾的含水量相对增长.

(2)居民生活水平和消费构造与垃圾构成居民生活水平和消费构造

的变化不仅影响都市垃圾的产生量，也是影响垃圾成分的重要原因。

近23年来，居民生活水平不停提高，排出的垃圾万分也发生了对应

的变化。垃圾中的煤灰渐渐减少，易堆腐物和废品含量持续增长，白

色污染成为一道风景线。此外，同一都市不一样地区的垃圾万分也有

所不一样，高档住宅区的垃圾中可回收废物如塑料、纸品、金属、织

物和玻璃等含量明显高于一般住宅区。

(3)垃圾产生源与垃圾构成中国都市垃圾重要由居民生活垃圾、街

道保洁垃圾和集团垃圾三大类构成。居民生活垃圾来自居民生活过程

中遗弃的废弃物，重要由易腐有机物、煤灰、泥砂、纸类等构成。它

在都市垃圾整体中，不仅数量占居首位，并且成分最为复杂，其构成

受时间和季节影响，变化大且极不均匀。街道保洁垃圾来自打扫马路、

街道和小巷路面。它的成分与居民生活垃圾相似，不过泥沙、枯枝落

叶和商品包装物较多，易腐有机物较少，平均含水量较低，低位热值

略高于居民生活垃圾。集团垃圾系指机关、团体、学校、工厂和第三

产业等在生产和工作过程中产生的废弃物。它的成分随发生源不一样

而变化。此类垃圾与居民生活垃圾相比，具有成分较为单一稳定、平

均含水量较低和易燃物、尤其是高热值的易燃物多的特点。

(4)都市特性与垃圾构成中国各地区经济发展不平衡，使中国都市

垃圾构成和特性有很大的不均匀性。都市垃圾的产生量及其构成，与

都市的规模、性质、功能和地理位置有很大关系，其特点是：

A、大都市与中小都市垃圾构成有十分明显的区别。大都市虽然地理

环境等基础条件不一样，不过由于都市居民的消费水平都比较高，因

此都市垃圾时有机含量的差距相对较小。

B、中小都市的居民消费水平及生活能源气化率都比较低，有机物万

分约占生活垃圾总量的25%,无机物约占65%,其他为废品。南方都

市垃圾的有机物高于北方都市C

C、都市气化率、集中供热面积及人均燃煤购置量对垃圾的产量和构

成具有明显的影响。D、包装废物在都市垃圾中的比重增长，是导

致都市垃圾增长的重要原因之一。

伴随生活水平的提高和人们消费意识的变化，以及包装工业的发展，

商品的包装形式越来越繁多，包装物的种类和数量急增，一次性使用

的商品也被广泛应用于宾馆和餐饮行业。这些附有包装的物品和一次

性用品消费后，包装材料便进入垃圾，使都市垃圾猛增。实际上垃圾

中的金属、玻璃、纸类，尤其是塑料等物质大部分是用后废弃的包装

材料。例如，蔬菜进入超级市场后，虽然由于曾进行过择选和清洗减

少了垃圾中厨余物的量，但却由于进行了包装，增长了垃圾中包装材

料的含量。

二、搜集与回收运用状况

1、都市垃圾的收运改革开放以来，都市垃圾收运设施数量逐年增长，

并逐渐向密闭、先进、便于操作的方向发展。不过，垃圾收运设施仍

不能适应都市迅速发展的需要，目前只有少数都市实行了都市垃圾密

闭运送，实际打扫面积不到应打扫面积的80%。由于某些繁华街道和

公共地区的垃圾筒配置局限性，某些新开发区及新建道路未按规定配

置建设垃圾搜集设施，致使这些地区的生活垃圾无处倾倒，从而导致

了垃圾乱倒现象。早在1985年，中国就提出都市垃圾分类搜集运用，

但到目前为止，只有几种都市的部分地区进行了综合袋装搜集试点，

个别点实行垃圾分类搜集，却因分类搜集的手段局限性，致使本已分

类搜集的垃圾，又被统放一起运送。都市垃圾混合搜集仍是各大、中、

小都市普遍采用的垃圾收运方式。

2、都市垃圾中废旧物资回收运用现实状况中国历来重视废旧物资的

回收和综合运用。建国以来，再生资源行业得到长足的发展，在节省

自然资源、节省能源和保护生态环境等方面发近了重要的作用。

都市垃圾中可回收废品含量有关伴随生活水平的提高亦不停提高。但

国家在废品回收运用方面没有强制性法律规定，缺乏有吸引力的经济

鼓励机制，再加上作为废品回收主渠道的废旧物资回收企业，由于企

业内部经营机制不适应市场经济发展，回收废品的数量和所占比重逐

年下降。相反，个体商贩的废品回收数量和所占比重则逐年上升。以

盈利性为主的个人回收运用就只回收那些经济回报率高的废品，相称

一部分污染大、但回收效益小时废品，如废旧电池、日光灯管、废塑

料等，就无法做到环境无害的回收运用。而从垃圾中挑选出来的可运

用物的这种拾荒行为，又会对人体和环境导致不良影响和危害。

三、都市垃圾处理处置现实状况中国都市垃圾的治理水平一直很低

长期依托直接堆放和其他简易处理方式进行消纳，基本未进行无害化

处理，致使都市垃圾污染治理问题欠帐严重。在过去十几年中，几乎

所有的工业化国家在都市垃圾的管理上，都在由单纯的处置转向综合

运用与处置，从主线上变化了垃圾处置的内涵。中国对都市垃圾污染

防治起步较晚。长期以来，中国都市垃圾的处理重要是以寻找合适时

地点加以消纳为目的。目前，中国都市垃圾处理的最重要方式是填埋，

约占所有处理量的70%以上；另一方面是高温堆肥，约占20%以上；

垃圾焚烧数量甚微C

近23年来，中国陆续兴建了一批都市垃圾处理设施，都市垃圾处理

率迅速提高。某些都市建成了大、中型都市垃圾卫生填埋场，如日处

理量2023T的北京阿苏卫卫生填埋场；杭州、上海、深圳、广州等都

市也都建成有都市垃圾填埋场。不过，大部分都市采用集中堆放或简

易填埋方式处置都市垃圾，由于没有很好的压实机械，这些填埋场未

达使用年限就填满封场。沿海省市垃圾填埋都很难再找到合适场地。

许多都市缺乏资金；未能按原则规定建造填埋场地或焚烧设施，虽然

一次性的建设投资处理了，长期运行的费用也难以维持，因而也很难

到达无害化处置目的。

四、都市垃圾堆放及简易填埋的危害中国老式的垃圾消纳倾倒方式是

一种不负责任的服务于现代，遗害于子孙的污染物转移方式。

而既有的垃圾处理场的数量和规模远远不能适应都市垃圾增长的规

定，大部分都市垃圾仍呈露天集中堆放或简易填埋状态，对环境的即

时和潜在危害很大，污染事故频出，污染日趋严重。

1、侵占大量土地、对农田破坏严重堆放在都市郊区的垃圾，侵占了

大量农田，未经处理或未经严格处理的生垃圾直接用于农田，或仅经

农民简易处理后用于农田，后果严重。由于这种垃圾肥颗粒大，并且

具有大量玻璃、金属、碎砖瓦等杂质，破坏了土壤的团粒构造和理化

性质，致使土壤保水、保肥能力减少.据初步记录，合计使用不合理

的垃圾肥，每600平方米达10吨以上的土地，保水和保肥能力下降

了10%以上。重庆市有些地方因长期使用未经严格处理的垃圾肥，土

壤时汞浓度已超过本底三倍。

2、严重污染空气在大量垃圾露天堆放的场区，臭气冲天，老鼠成灾,

蚊蝇孽生，有大量的氨、硫化物等污染物向大气释放。仅有机挥发性

气体就多达100多种，其中具有许多致癌、致畸物。

3、严重污染水体垃圾不仅具有病原微生物，在堆放腐败过程中还会

产生大量的酸性和碱性有机污染物，并会将垃圾中的重金属溶解出

来，是有机物、重金属和病原微生物三为一体的污染源。任意堆放或

简易填埋的垃圾，其中的含水量和淋入堆放垃圾中的雨水产生的渗滤

液流入周围地表水体和渗透土壤，会导致地表水或地下水的严重污

染，致使污染环境的事件屡有发生。例如：贵阳市1983年夏季哈马

井和望城坡垃圾堆放场所在地区，同步发生痢疾流行，其原因是地下

水被垃圾场渗滤液污染，大肠杆菌值超过饮用水原则770倍以上，含

菌量超标2600倍。哈尔滨市韩家洼子垃圾填埋场附近地下水中铁含

量超过饮用水原则2/3,疑超标3倍，汞超标29倍，细菌总数超标

4.3倍，大肠菌超标410倍。北京市环境卫生科学研究所对某垃圾堆

放场地周围的地下水和地表水进行现场监测，其成果令人震惊：垃圾

堆放场地下水已被污染，不能饮用；垃圾场周围100米范围内，浅层

地下水受到一定程度的污染，直到200米以外，才未检测出污染物。

4、危害人类健康：裸露的可分解垃圾易使蚊蝇孽生，传播疾病，散

发臭气，污染环境；自然堆放的垃圾最易成为蚊、蝇和啮齿类动物繁

殖时温床。此外，裸露垃圾、纸张和细小颗粒随风飘扬，破坏环境市

容，危害人体健康。北京市卫生防疫站曾在某垃圾堆放场进行蝇、蛆

和蛹的定量检测，成果是：平均每个检测者在两小时内测到苍蝇212

只；在0・11平方米的垃圾面上，挖取1公斤垃圾样品，分类计数为

螺蛆120条，蝇蛹979个。

5、垃圾堆放场自燃、爆炸事故不停发生伴随都市垃圾中有机质物的

提高和由露天分散堆放变为集中堆存，只采用简朴覆盖易导致产生甲

烷气体的厌氧环境，使垃圾产生沼气的危害日益突出、事故不停、导

致重大损失。象北京市昌平县一垃圾堆放场产生的爆炸事故将会有较

大的上升趋势。垃圾堆放产生的沼气（甲烷）就地排放（空气中甲烷

达5-15%）时，一旦遇明火就会爆炸。不仅易导致人员伤亡，并且严

重污染大气，据测算甲烷对臭氧层的破坏比二氧化碳要严重27倍；

若沼气弥漫在农作物周围，农作物会被烧死；

1994年8月1日，中国岳阳市羊角山垃圾场就曾发生过甲烷爆炸事

故，使6平方米的污水泵房被冲毁，500平方米的积液池、沉淀塘被

填埋。四川省荣县长山镇在一种叫廖叶沟的小山谷里堆放了数十万吨

的炭渣和生活垃圾，从1996年起开始自燃，冒出浓浓烟雾，刺鼻的

硫磺味道混杂着多种各样令人难以忍受的臭味飘向四面八方。2023

年2月，荣县政府从越溪河抽水对寥叶沟进行浇水扑火，整整5个月，

停止浇水后燃烧如故，至今无法扑灭6

6、阻碍道路和排水沟道的畅通有的都市或区域的垃圾直接堆放在道

路两旁，积少成多，阻碍道路，有妨市容；尚有时将垃圾倾倒在排洪

沟，垃圾臭气冲天；有时将垃圾直接在河道倾倒，阻碍防洪，污染水

体，危害健康。吉林省某市将垃圾搜集后运送到都市旁边嘎呀河口勺堤

坝上，以垃圾筑坝，蔚为壮观，漂亮的河流在垃圾的堤坝边流过，污

染程度可想而知。

7、日益严重的都市垃圾污染，成为社会关注的焦点都市垃圾问题伴

随都市化进程日趋锋利，已经成为一种人民关怀、专家批评、旅游观

光者留心、新闻媒体关注、对政府部门压力较大的一种社会问题。不

仅对都市环境导致了巨大的压力，并且也限制了都市的发展。由于都

市垃圾收运设施不能适应都市迅速发展的需要，监督管理微弱，乱扔

乱倒垃圾现象还较为严重，实际打扫面积低于应打扫面积，河道、公

路、铁路两侧成了堆放垃圾的地点，严重影响都市环境卫生。由于缺

乏列害化处理处置设施，大量的都市垃圾只能往郊区农村直接堆置或

简朴填埋，对环境污染严重，引起周围群众的强烈不满。这种清洁了

都市，污染了农村的污染转嫁做法开始遇阻，郊区农民因拒收垃圾和

反对在当地建设都市填埋场引起事件已屡见不鲜，有些时候甚至深化

为剧烈的社会问题。某些都市已经很难找到处置都市垃圾的地方，建

设新填埋场的难度增长，只能将垃圾向更远的农村转移消纳，导致清

运成本急剧上升，对政府的压力越来越大。

四、都市垃圾管理的问题与分析自80年代以来，都市垃圾的污染防

治问题得到国家和政府主管部门的重视。陆续出台了某些政策法规。

不少地方将都市垃圾的清运处理工作作为两个文明建设和综合整改

都市环境的重要内容来抓。开始对都市垃圾进行无害化处理，获得了

一定的效果，积累了经验。

不过，都市垃圾污染问题除了在少数都市有所缓和外，在大部分都市

至今尚未得到处理，重要存在如下问题：

(1)环境卫生管理法规不健全任何一种环境卫生管理得好的都市都

是靠完美严格的法规来到达目的的。闻名于世的花园都市新加坡，仅

国家颁布的环境卫生方面的法规就多达43个。中国已颁布的《固体

废物污染环境防治法》，对防治都市垃圾污染环境作出了全面规定，

是加强中国都市垃圾管理的基础。此外，国务院颁了《都市市容和环

境卫生管理条例》,建设部和国家环境保护局颁布过某些有关的规定、

原则和规程，许多都市还制定并颁了地方性的环境卫生管理条例，作

为都市环境卫生管理的法规基础和根据。不过，由于缺乏对应的子法

及实行细则。给依法管理带来了困难，需要深入建立较完善的法规体

系。

(2)既有管理体制将都市垃圾管理陷入困境中国主管都市垃圾清运

处置的归口部门是建设部，各个都市由市政府领导下的城建环卫部门

主管垃圾时搜集、清运、处置。垃圾清运处置过程的管理、监督、运

行基本是由一家完毕的。许多都市的都市环境卫生实行条块结合、以

块为主的市、区、街道三级管理体制。重要费用由政府承担，形成了

政府给多少钱办多少事的局面。一旦发生问题时，责任又要由政府承

担，使政府处在两难境地。同步由于都市垃圾搜集、清运和处置日勺任

务重、压力大，目前环卫部门对都市垃圾的管理仅是被动地清运、处

置，对都市垃圾的削减、回收和再运用问题没有通盘考虑。既有管理

体制不利于变化都市垃圾管理的困境。重要表目前：垃圾管理一直被

作为社会公益事业由政府一家包揽，环卫部门既是监督机构，又是管

理部门和执行单位，政企合一。这种体制不能形成有效的监督和竞争

机制，制约着垃圾管理的发展；市容环境卫生管理队伍庞杂，层次多

而不集中，有问题互相扯皮，未能把人力、财力用到关键地方，不利

于对都市垃圾的管理。

(3)垃圾治理缺乏资金，收费制度尚未建立都市垃圾治理需要投入

较多的资金，目前和近期都市垃圾治理建设项目实行的重要制约原因

是资金来源、资金运用和承受能力等。由于都市垃圾治理一直视为公

益事业，其经费来源于国家和地方的财政拨款。虽然每年政府投入大

量资金，给政府财政导致了巨大的压力，不过资金缺口越来越大，难

以满足垃圾无害化治理的规定。而目前，中国大都市国家投入的环境

卫生费用都用于都市垃圾时收运。

伴随垃圾产生量的增长和环境保护规定的提高，需要政府投入越来越

多的资金，才能建设足够数量的无害化处理处置工程，使都市垃圾的

无害化处理率到达预定目的。但仅靠国家和地方财政专题拨款处理，

资金投入有限，很难到达预定目的。与此同步，公众和企业则袖手旁

观，指责政府没有处理好都市垃圾问题。其主线原因在于缺乏对应时

经济手段和垃圾收费制度，没有使公众和企业认识到垃圾问题与自己

息息有关。尽管建设部在1991年制定了《都市环境卫生目前产业政

策实行措施》，提出了财政拨款与服务收费相结合的原则；国务院在

1992年批转的有关处理中国都市垃圾问题时几点意见中也提出要采

用多种处理都市垃圾无害化处理设施建设和运行资金和积极推行垃

圾处理收费制度等政策，但目前的收费范围及额度，连维持运行都很

困难，建设都市垃圾无害化处理项目需要的建设投资，目前仍然只能

靠国家和地方财政支持。不变化老式的都市垃圾处理观念，都市垃圾

产生者不承担任何费用，不承担任何污染责任，包袱都由政府背起来,

是无法处理治理资金缺口问题时。垃圾处置只凭行政规定、道德意识，

没有对应的经济鼓励机制，也无法吸引社会上资金的投入

(4)垃圾减量化未引起重视，过度包装和一次性商品导致资源挥霍

伴随生活水平的提高和观念意识的变化，以及包装工业的发展，商品

的包装形式越来越繁多，种类和数量急增。一次性商品也广泛应用于

宾馆和餐饮行业。不合适的过度包装和豪华包装比比皆是。一次性商

品从消费到垃圾只一步之遥，不仅增长了垃圾产生量，同步也是资源

的极大挥霍。在发达国家垃圾中包装物已占30-50%,尽管目前中国

的产品包装尚未发展到发达国家的水平,但产品的过量包装和一次性

产品的逐渐大量使用，已使得生活垃圾中包装材料所占份额逐渐上升

的趋势初见端倪，并对环境导致极大的压力，引起了各方面的重视。

废塑料导致的白色污染便是一例。

(5)垃圾混合搜集，增大了资源化、无害化处理的难度都市垃圾混

合搜集，大量有害物质，如干电池、废油等未经分类直接进入都市垃

圾，增大了垃圾无害化处理的难度，导致严重的环境污染，同步也减

少了可用于堆肥的有机物资源化的价值。中国都市垃圾基本特点是：

无机成分多于有机成分、不可堆腐物多于可堆腐物(比例大概为

4:1),增大了都市垃圾的运送和填埋量。对于人均资源占有量排在世

界100多位之后的中国来说，让大量的可再生资源当作垃圾白白流

失，是很可惜的。

(6)废旧物资回收种类减少、价格减少，都市垃圾中废品含量增高

废旧物资作为再生资源开发运用，在节省资源、节省能源和减少垃圾

量及减轻对环境的污染上都具有重要的作用和意义。虽然中国历来重

视废旧物资的回收运用，但由于只从经济目的出发，没有从减少垃圾、

保护资源、保护环境出发，回收还没有作为一种义务而仅是盈利的手

段，回收对象多集中为废旧金属、废纸等利洞高的物资，而对废旧塑

料、玻璃制品和废电池的回收则不感爱好，使得废旧物资的回收率较

发达国家为低。此外，原有的机制已不适应新的回收需要，而强制和

义务回收制度尚未建立，国营回收网点不停减少，废品收购价格越来

越低，越来越多的居民对卖旧金属、废纸、废玻璃、废塑料制品和废

电池不再热心，而是直接将其扔入垃圾中。在都市和经济发达地区，

甚至某些旧家俱和旧家电已经开始作为垃圾抛弃，这导致资源的极大

挥霍，使垃圾量大为增长。

(7)片面追求都市垃圾无害化处理，卫生填埋并非最终出路虽然23

年来，国家和政府主管部门以及不少地方政府对都市垃圾的治理工作

十分重视，陆续制定了有关的方针政策，并相继建设了某些都市垃圾

无害化处理场，尚有不少都市目前正在规划筹建新的都市垃圾无害化

处理设施。但对全国或大多数都市而言，得到治理的都市垃圾还是少

许的和局部的。总体来说，目前中国在都市垃圾无害化处理方面处在

起步阶段。都市垃圾尚未进行分类搜集，只有少数都市实行了垃圾密

闭运送；无害化处理设施严重局限性，只有少数都市建成到达或基本

到达无害化处理原则的垃圾处理场和处置场，大部分都市的垃圾仍以

简朴填埋、填充洼地、地面规程、挖坑掩埋、投入江河湖海、露天焚

烧等处理方式为主。既有的某些垃圾填埋场，建造原则低，不符合无

害化规定。地方上报的无害化处理量是根据他们认识中的无害化处理

原则而上报时，其中包括了垃圾的集中堆置和多种简易处理，实际上

诸多处理处置场远远达不能无害化处理的设计和建设原则。虽然个别

都市上报的都市垃圾无害化处理率已达100%,但实际上还没有一种

能到达无害化处理设计和建造原则的处理处置场。都市垃圾处理所用

机械设备多为通用设备，缺乏专用设备。已经设计时、生产的种类不

多的专用机械设备，也多存在质量低、可靠性差、能耗大、效率低等

问题，在一定程度上影响了生活垃圾无害化处理的发展。

(8)全民环境卫生意识不高，垃圾处理设施人为损害严重要处理好

都市垃圾的问题，全民的环境卫生意识是一种至关重要的原因。只有

在一种全民环境卫生意识很好的社会，各项管理规章、防治措施才能

得到顺利时实行。全民环境卫生意识不高给环卫管理工作带来了一定

的困难。在某些地方，人们在公共场所随地乱扔垃圾，对环卫部门设

置的搜集设施视而不见。某些都市的环卫设施不停遭到人为时破坏。

某些企业将垃圾非法倾倒在不让倾倒的地方，刚刚治理好的河道也成

为垃圾非法倾倒的场所，对环境导致了严重的破坏。

五、都市垃圾污染控制对策分析保护环境是中国的一项基本国策。

到2023年，中国基本建立比较完善的环境管理体系和与社会主义市

场经济体制相适应的环境法规体系，使环境污染和生态破坏加剧的趋

势得到基本控制，部分都市和地区的环境质量有所改善，建成若干经

济迅速发展、环境清洁优美、生态良性循环的示范都市和示范地区。

有关都市垃圾的详细计划：到2023年，都市垃圾的产生量控制在1.8

亿T,新增长时垃圾粪便无害化处理能力17万T/D,垃圾无害化处理

率到达50%,从有关部门的数据来看基本已经实现。中国国民经济和

社会发展十五计划把重视生态建设和环境保护列为必须着重研究和

处理的一种重大战略性问题，明确提出要遏制生态恶化，加大环境保

护和治理力度。中国十五环境保护目的是：健全适应社会主义市场经

济的环境保护政策法规体系和环境管理体系，力争环境污染有所减

轻，生态环境恶化趋势开始减缓，重点都市和地区环境质量得到改善。

到2023年，力争环境污染的状况有所改善°

为此，建设部、国家环境保护总局、科技部联合制定了《都市生活垃

圾及污染防治技术政策》，对中国的都市垃圾治理提供政策指导。《政

策》指出：应按照减量化、资源化、无害化的原则，加强对垃圾产生

时全过程管理，从源头减少垃圾的产生。对已经产生的垃圾，要积极

进行无害化处理和回收运用，防止污染环境。卫生填埋、焚烧、堆肥、

回收运用等垃圾处理技术及设备均有对应的合用条件，在坚持因地制

宜、技术可行、设备可靠、适度规模、综合治理和运用的原则下，可

以合理选择其中之一或合适组合。在具有卫生填埋场地资源和自然条

件合适的都市，以卫生填埋作为垃圾处理的基本方案；

在具有经济条件、垃圾热值条件和缺乏卫生填埋场地资源的都市，可

发展焚烧处理技术；积极发展合适的生物处理技术，鼓励采用综合处

理方式。严禁垃圾随意倾倒和无控制堆放。垃圾处理设施的建设应严

格按照基本建设程序和环境影响评价的规定执行，加强垃圾处理设施

的验收和垃圾处理设施运行过程中污染排放的监督。鼓励垃圾处理设

施建设投资多元化、运行市场化、设备原则化和监控自动化。鼓励社

会各界积极参与垃圾减量、分类搜集和回收运用。垃圾处理技术的发

展必须依托科学技术进步，要积极研究新技术、应用新工艺、选用新

设备和新材料，加强技术集成，逐渐提高垃圾处理技术装备水平。对

于都市垃圾减量，《政策》中指出：限制过度包装，建立消费品包装

物回收体系，减少一次性消费品产生的垃圾；通过变化都市燃料构造,

提高燃气普及率和集中供热率，减少煤灰垃圾产生量：率先鼓励净菜

上市，减少厨房残存垃圾产生量。对于都市垃圾综合运用，《政策》

中指出：积极发展综合运用技术，鼓励开展对废纸、废金属、废玻璃、

废塑料等的回收运用，逐渐建立和完善废旧物资回收网络；鼓励垃圾

焚烧余热运用和填埋气体回收运用，以及有机垃圾的高温堆肥和厌氧

消化制沼气运用等；在垃圾回收与综合运用过程中，要防止和控制二

次污染。

对于都市垃圾搜集和运送，《政策》中指出：积极开展垃圾分类搜集,

垃圾分类搜集应与分类处理相结合，并根据处理方式进行分类；垃圾

搜集和运送应密闭化，防止暴露、散落和湎漏；鼓励采用压缩式搜集

和运送方式,尽快淘汰敞开式搜集和运送方式；结合资源回收和运用，

加强对大件垃圾时搜集、运送和处理；严禁危险废物进入生活垃圾，

逐渐建立独立系统，搜集、运送和处理废电池、日光灯管、杀虫剂容

器等；对于卫生填埋处理，《政策》中指出：卫生填埋是垃圾处理必

不可少时最终处理手段，也是中国垃圾处理的重要方式；卫生填埋场

的规划、设计、建设、运行和管理应严格按照《都市生活垃圾卫生填

埋技术原则》、《生活垃圾填埋污染控制原则》和《生活垃圾填埋场环

境监测技术原则》等规定执行；科学合理地选择卫生填埋场址，以利

于减少卫生填埋对环境的影响；场址的自然条件符合原则规定的，可

采用天然防渗方式，不具有天然防渗条件的，应采用人工防渗技术措

施；场院内应实行寸水与污水分流，减少运行过程中的渗沥水（渗滤

液）产生量0设置渗沥水搜集系统，鼓励将通过合适处理的垃圾渗沥

水排入都市污水处理系统。

不具有上述条件的，应单独建设处理设施，到达排放原则后方可排入

水体。渗沥水排入都市污水处理系统。不具有上述条件的，应单独建

设处理设施，到达排放原则后方可排入水体。渗沥水也可以进行回流

处理，以减少处理量，减少处理负荷，加紧卫生填埋场稳定化；应设

置填埋气体导排系统，采用工程措施，防止填埋气体侧向迁移引起的

安全事故。尽量对填埋气体进行回收和运用，难以回收和无运用价值

的，可将其导出处理后排放；填埋时应实行单元分层作业，做好压实

和每日覆盖；填埋终止后，要进行封场处理和生态环境恢复，继续引

导和处理渗沥水、填埋气体，在卫生填埋场稳定此前，应对地下水、

地表水、大气进行定期监测；卫生填埋场稳定后，经监测、论证和有

关部门审定后，可以对土地进行合适的开发运用，但不适宜用作建筑

用地。对于焚烧处理，《政策》中指出：焚烧合用于进炉垃圾平均低

位热值高于5000KJ/kg、卫生填埋场地缺乏和经济发达的地区；垃圾

焚烧目前宜采用以炉排炉为基础的在熟技术，审慎采用其他炉型的焚

烧炉，严禁使用不能到达控制原则的焚烧炉；垃圾应在焚烧炉内充足

燃烧，烟气在后燃室应在不低于850℃的条件下停留不少于2秒；垃

圾焚烧产生的热能应尽快回收运用，以减少热污染；

垃圾焚烧应严格按照《生活垃圾焚烧污染控制原则》等有关原则规定，

对烟气、污水、炉渣、飞灰、臭气和噪音等进行控制和处理，防止对

环境的污染：应采用先进和可靠的技术及设备，严格控制垃圾焚烧的

烟气排放，烟气处理宜采用半干法加布袋除尘工艺；应对垃圾贮坑内

时渗沥水和生产过程的废水进行预处理和单独处理，到达排放原则后

排放；垃圾焚烧产生的炉渣经鉴别不属于危险废物时，可回收运用或

直接填埋，属于危险废物的炉渣和飞灰必须作为危险废物处置。对于

堆肥处理，《政策》中指出：垃圾堆肥合用于可生物降解的有机物含

量不小于40%的垃圾，鼓励在垃圾分类搜集的基础上进行高温堆肥处

理；高温堆肥过程要保证堆体内物料温度在55℃以上保持5-7天；

垃圾堆肥堆的运行和维护应遵照《都市生活垃圾堆肥处理厂运行、维

护及其安全技术规程》的规定；垃圾堆肥过程中产生的渗沥水可用于

堆肥物料水分调整，向外排放的，经处理应到达《污水综合排放原则》

和《都市生活垃圾堆肥处理厂技术评价指标》规定；应采用措施对堆

肥过程中产生的臭气进行处理，到达《恶臭污染物排放原则》规定；

堆肥产品应符合《城镇垃圾农用控制原则》、《都市生活垃圾堆肥处理

厂技术评价指标》及《粪便无害化卫生原则》有关规定，加强堆肥产

品中重金属的检测和控制；推肥过程中产生的残存物可进行焚烧处理

或卫生填埋处理。

《政策》对都市垃圾处理的方方面面进行了比较严格的论述，尤其是

对填埋处理，但这一垃圾处理方式并不适应中国国情，具有如下几点

缺陷：

A、仍然占用大量的土地资源都市垃圾填埋场从表面上看消灭了堆放

的垃圾山，不过并没有进行垃圾的减量化处理，只是将地面的垃圾放

到了地下。虽然进行压实等减容化处理，却仍旧要占用大量的土地资

源，对于人口密度高的地区来说，这一处理措施是没有出路时。从长

远来看，虽然是土地资源丰富的地区也不合适采用这一方式消灭垃

圾。一种占地300亩的都市垃圾填埋场，只够日产垃圾200吨如下的

中小都市使用23年左右，此后便又要重新再建一种，并且垃圾填埋

场的土地至少50年不能再使用。

B、挥霍大量的可回收资源伴随都市垃圾成分时不停变化，垃圾中的

含金量正逐渐提高，虽然通过都市拾荒大军的回收，也只是其中的一

小部分，有专家预测，都市垃圾尚有30%以上可以进行资源回收再运

用。不过垃圾填埋却是将垃圾悉数藏入地下，挥霍了大量的资源。

C、建设、运行费用较高卫生填埋场并不象想象中的，比垃圾焚烧要

低廉，实际上，建设一种卫生填埋场不仅建设费用较高，并且其运行

处理费用也较高。北京阿苏卫卫生填埋场每吨垃圾的运行处理费为

71元（1994年），其中运送费（不含从顾客运至搜集站的费用）为

51元，卫生填埋费为20元。如按年产1亿吨垃圾计，虽然采用卫生

填埋每年也需100亿元以上的运行管理费,

D、国内填埋技术掌握差垃圾无害化处理技术尚不完善，既有的大部

分填埋场设计建造原则低、缺乏污染控制措施，远不能保证填埋垃圾

的安全，使集中填埋废物成为即时和潜在的长期污染源。虽然中国都

市垃圾和粪便时无害化处理率逐年递增，不过目前，都市垃圾的处理

场能基本到达无害化处理原则的为数不多。

E、缺乏运行管理经验虽然按无害化原则设计建造的某些处理场和处

置场，由于运行管理的问题，也达不到无害化处理原则。广州市垃圾

卫生填埋场虽然设计和建造很好，但在作业过程中，没能很好地使用

科学手段加以管理，垃圾进场后没有分区规划作业，没有认真做好压

实、覆盖，苍蝇满天，污水四溢，成为污染的集合点。政府花钱不少，

却未到达应有时环境效益。

因此，对于垃圾时填埋处理，还要谨慎，寻求一种更为适合中国国情

的技术，而不应由于在国际上的曾经流行或技术成熟就成为中国必须

的选择；同步，我们应看到，仅靠政府能力是远远不够的，还要尽快

完善都市垃圾的管理法规，加大宣传力度，提高全民的环境意识；建

立环境保护监督、环卫管理、企业执行的社会化服务的管理模式；尤

其是实行合理收费、多方融资、有偿服务的经济政策，逐渐建立具有

高效、竞争机制的适合社会主义市场经济的都市垃圾管理体制。

(1)建立完善都市垃圾管理法规体系中国都市垃圾管理的法规体系

尚不完善，需要深入健全。《固体废物污染环境防治法》以最大程度

地减少生活垃圾的产生量和使生活垃圾资源化为基本原则，明确规定

了对生活垃圾时倾倒、打扫、搜集、运送、回收运用和处置的基本规

定。应尽快完善执法的保证和监督体系，根据固体法制定如下各方面

的法规和原则：《生活垃圾经营许可证管理规定》、《强制回收包装废

品的管理规定》、《塑料包装及一次性餐具管理规定》、《都市垃圾处置

设施环境保护原则》等。

(2)将市场经济引入都市垃圾管理体系中国现行的政企合一的垃圾

管理体制不利于垃圾管理业的发展。国外发达国家和发展中国家日勺经

验阐明，专业经营性企业处理垃圾的费用是市政机构的二分之一。因

此，要变化在管理体制上政企合一的僵化格局，实行环境保护部门监

督、环卫部门管理、专业企业提供社会化服务的管理模式，建立与社

会主义市场经济相适应的都市垃圾管理体系。这是处理中国都市垃圾

的主线途径之一。要从主线上变化目前一家包揽，将垃圾清运处置单

位从政府部门中独立出去，由事业单位管理体制转变为企业管理体

制，并采用入股、吞并、合资等多种形式建立垃圾处理产业化。建立

都市垃圾经营许可证制度，鼓励各类企业参与都市垃圾治理，由具有

经营资格的单位负大垃圾的打扫、搜集、运送、处理和处置，形成市

场竞争机制。要变化目前环卫部门一条龙的管理形式，使监督与执行

分离，环卫部门要加强对垃圾清运处置单位的管理，环境保护部门实

行对垃圾管理整个过程的环境保护监督执法工作，防止出现问题所有

由政府承担责任的现象，使政府彻底脱离都市垃圾经营活动，站在执

法的高度来监督都市垃圾的全过程运作，分清责任，保证都市垃圾管

理的严厉性和权威性。

(3)完善都市垃圾管理技术经济政策，开征都市垃圾费，加紧都市

垃圾无害化、减量化、资源化处理设施建设。都市垃圾污染防治，需

要建设大量的无害化处理工程并投入较多的资金。目前建设资金重要

来源于各地的都市维护建设税收入c都市维护建设税收入有限，且要

支付各项都市基础设施建设和管理费用，因此分派给都市垃圾处理项

目方面的款项不多。只有多渠道筹措资金，才能加紧都市垃圾无害化、

减量化、资源化处理处置设施建设。所需要的建设资金，原则上应当

国家、地方和受益者共同承担。垃圾的清运处置费用可以通过资源化

产品(包括废品)的发售、已封闭垃圾处理场地的地产开发、垃圾收

费、财政补助、合适时广告收费和争取外资等多渠道筹集资金，使垃

圾的管理工作走进市场，形成市场化的良性循环，增进垃圾产业B勺发

展。开征都市垃圾费是处理问题的主线途径。应贯彻污染者付费的原

则，对企事业单位和居民开征都市垃圾费，以补充垃圾清运、处置费

用时局限性，减轻政府财政压力。通过垃圾收费，有助于使居民树立

牢固的环境意识，愈加重视垃圾的污染，建立居民对都市垃圾管理的

监督机制，推进垃圾的减量化和资源化；有助于吸引多种经济形式参

与都市垃圾清运与处理，减少垃圾处理费用，加紧都市垃圾处理企业

化、市场化和产业化的进程。国家通过税收的优惠政策，鼓励企业参

与废品的回收运用、垃圾的资源化、垃圾的清运处置等工作。

(4)从源头抓起，最大程度地减少垃圾产生量处理中国的都市垃圾

问题的关键是要控制垃圾增长，实现减量化。要坚持可持续发展战略,

大力推广清洁生活，实现垃圾源头削减。变化居民的燃料构造，较大

幅度提高民用燃气的使用比例，减少生活垃圾总量，减少垃圾中的煤

灰含量，从而节省处理费用和土地资源。大力推行精、净菜进城，减

少都市垃圾中厨余物的比重C倡导不用或少用一次性物品，以及一次

性材料的回收反复使用。对于需要使用包装的商品，应制定合理的包

装限额。应减少使用一次性商品。对于必须使用一次性商品的部门和

行业，应通过征收资源税或垃圾税等经济手段限制一次性商品的使

用，实现强制回收。废塑料导致的白色污染已引起各方面的重视。处

理白色污染应从减少塑料包装的使用和提高塑料回收率入手。要加强

塑料的回收工作，开发推广塑料再生运用工艺，提高塑料回收率；应

在塑料产品或塑料包装物上注明塑料材料的名称或符号，以便于分捡

回收；应制定对应的规章制度，采用经济手段使塑料产品生产经营单

位采用回收措施，对不采用回收措施的单位予以必要的惩处；采用优

惠措施，鼓励使用再生塑料；由于复合塑料再生困难，应限制使用复

合塑料。

(5)推行垃圾分类搜集，增进资源化，减少污染垃圾分类搜集是发

达国家普遍采用的搜集措施。分类搜集重要有两个目的：提高废品回

收率和便于有害废物单独处置。各个都市应根据自己的详细状况，提

出垃圾分类方案，逐渐推广垃圾分类搜集。争取在2023年各个重要

都市在重要城区实现垃圾分类搜集。要大力倡导居民在家中分类搜集

抛弃垃圾；在机关、学校、工厂企业、机场、车站等地，应设置分类

搜集垃圾的容器；将废塑料、废纸张、废玻璃、废金属加以分类搜集。

由于都市垃圾搜集、运送方式向封闭、卫生变化，垃圾中废品的回收

应结合垃圾分类搜集在垃圾产生源头进行，可以由街道办事处、居民

委员会、物业管理部门或专业垃圾搜集清运部门进行回收。伴随向市

场经济