【《我国高等教育法治发展的百年历程概述》9300字】

我国高等教育法治发展的百年历程概述目录TOC\o"1-3"\h\u9627我国高等教育法治发展的百年历程概述 116503一、我国高等教育法治的历史变迁与发展 128331二、新中国高等教育法治建设的总体趋向 5一、我国高等教育法治的历史变迁与发展中国近现代的高等教育产生于封建政治统治已开始走向没落的清朝末年，在百余年的发展史上，不仅高等教育的发展历经坎坷，而且高等教育依法治教的发展也无不打上了社会政局复杂多变的烙印。社会政局的变化，尤其是社会政治制度和社会主流政治文化的变迁对中国高等教育立法产生了深刻的影响。总体看，我国高等教育法治进程可分为新中国成立前后两个阶段。1.新中国成立前的高等教育法治发展新中国成立前高等教育法治可以分为两个阶段。一是清末时期，二是民国时期。清末时期，清政府制定了一些教育法规，决定“废科举兴学校”，标志着封建旧教育制度开始崩溃，资产阶级“新教育”制度开始兴起，这就是中国近代教育立法的开端。这个时期制定了一些比较有代表性的教育法规，如1902年的《钦定学堂章程》，这是中国近代教育史上确定学校系统建立“新教育”制度的第一个教育法规。1903年又颁布了《奏定学堂章程》，是对《钦定学堂章程》的进一步修订。1905年8月，“清帝谕立停科举以广学校”，明令“著即自丙午（1906年）科为始，所有乡会试一律停止，各省岁科考试亦即停业”，废除了实行了1300多年的科举制度，标志着封建旧教育制度的结束。民国时期，中华民国自1912年成立至1949年覆亡的38年之间，正式制定和公布了许多种教育法规，并逐步形成了比较完整的纵向和横向的教育法规体系。1927年国民党宁汉政府合流，在全国形成了比较统一的中央政府，政治上相对稳定，经济状况也逐渐好转；对高等教育的统一管理和对其投入的不断增加，也促进了高等教育的稳定的发展。这一期间国民政府也意识到了高等教育发展中存在的问题，所以高等教育发展的规模得到了一定的控制，办学质量也得到了充实和提高。此外，在对高等教育发展调整的同时，高等院校的数量也得以逐年增加。这一时期高等教育发展的另一个趋势是，加强了对高等教育的法制化管理，修订和颁布了一系列高等教育的法规、法令和条例等等，逐渐形成了有关高等教育发展的法律体系，从各个方面影响和制约高等教育活动，使高等教育能够在法律的保障下，进行合理而有效的动作，使国民政府初期的十年，成为中华民国时期高等教育发展的“黄金十年”。李罡：《略论南京国民政府初期的高等教育立法》，《清华大学教育研究》1997年第2期，第95页李罡：《略论南京国民政府初期的高等教育立法》，《清华大学教育研究》1997年第2期，第95页总体而言，民国高等教育的依法治教进程先后经历了三个阶段:创建阶段。南京临时政府教育部于1911年9月2日公布了《教育宗旨令》，以确立民国的教育宗旨。次日，又公布了《学校系统令》，接着又颁发了各级各类学校的教育法令，以确立了资产阶级共和国的新学制系统，同年10月22日颁布了《专门学校令》及11月14日颁布《公私立专门学校规程》，1912年10月24日颁布了《大学令》（民国6年加以修订）。《大学令》共22条:“以教授高深学术，养成硕学闲材、应国家需要为宗旨”。同时，已涉及到大学的类型、的学籍管理、修业年限、高等教育的资格及其教师聘任等；学生《专门学校令》共政法专门学校、12条，大学的管理体制、以教授高深学术、养成专门人才为宗旨”医学专门学校、药学专门学校、农业专门学校、其类别包括:工业专门学校、外语专门学校等。同时也对专门学校的管理、教学、教师和学生等问题作了法律的规定。为了使《大学令》和《专门学校令》得以贯彻，教育部又颁发了《大学规程》和《公立私立学校规程》，对各类高等院校各科的分门及科目作了详细明确的规定。1912年9月，教育部公布了《师范教育令》。次年2月，又出台了《高等师范学校规程》，对发展高等师范教育作了若干特殊规定，包括经济上的优惠。北洋军阀时期的改革与发展。孙中山领导的资产阶级革命失败后，中国出现了军阀割据混战的局面。一方面，以袁世凯为首的北洋军阀颁布了一系列复辟倒退的高等教育法规。1915年的《教育要旨》和《教育纲要》，以及后来的《复学校祀孔令》、《整字伦常令》等均体现了以袁世凯为首的北洋军阀统治阶级的意志。另一方面以蔡元培为首的资产阶级民主派继续进行反封建的教育改革，尤其是对旧北大的改革，对当时教育的发展产生了重大的影响。1922年11月，在“民主’，、“科学”的五四精神推动下，一些教育界知名学者，仿效西方，创立了《学校系统改革案》，中小学由“七四”学制改为“六三三”学制，并规定大学的修业年限为四至六年，其中医科、法科修业年限至少五年，师范大学四年，专门学校修业年限在三年以上。南京政府时期的完善与成熟。1927年南京国民政府成立，高等教育依法治教的进程也进入了一个新的阶段。从宪法到各种教育法律、法规、法令，到高等教育的各项规章制度和地方性法规；从对高等教育的各种法律主体的权利与义务的规定到教育宗旨、教学管理、经费与设备等一系列具体问题的法律界定，高等教育法律立法已逐渐形成了初步体系。此间颁布的法律、法规、法令以及规章制度有:《大学组织法》、《大学规程》、《专科学校规程》、《大学研究生院暂行组织规程》、《学位授予法》、《大学教员资格条例》、《大学及独立学院教员资格审查暂行规程》、《修正师范学院规程》、《改进师范学院办法》。2.新中国成立后的高等教育法治发展新中国成立以来，为了确立我国社会主义高等教育事业的正确方向，有效地进行旧有高等教育体制度的改造，发展社会主义的高等教育事业，国家通过制定一系列重要的高等教育行政法规和规章制度。总体上可分为以下几个时期：初步创建、艰难维持、逐步恢复、快速推进、全面深化五个历史阶段。（1）初步创建（1949-1957年）从中华人民共和国成立到基本完成社会主义改造的这一时期，我国高教界所面临的任务主要是接收、调整、改造旧有的高等院校，把它们改造、建设成人民的、社会主义的高等学校，这一阶段高等教育及其法制建设开始起步，与高等教育有关的法律和规章主要有以下几个。1949年9月29日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》），提出“应当有计划有步骤地实行普及教育、加强中等教育和高等教育”，在这个具有宪法地位的法律文件中对高等教育做出了“有计划有步骤”发展的规定，奠定了新中国高等教育发展基调和法律地位。1950年6月，第一次全国高等教育大会通过了《高等学校暂行规程》《专科学校暂行规程》《私立高等学校管理暂行办法》《关于实施高等学校课程改革的决定》《关于高等学校领导关系问题的决定》等重要政策法律文件，明确了新中国高等教育发展的方针和任务及高校组织运行规则，这是继《共同纲领》原则上对高等教育发展进行规定之后，国家在政策法律层面更加具体、完整对高等学校的领导体制、课程建设、管理体制等方面进行的顶层设计，为处于起步阶段的高等教育发展奠定了坚实的法制基础。刘永林,新中国成立刘永林,新中国成立70年来高等教育法治建设的回顾与展望.中国高教研究,2020(01):第27-34页.1952年，通过了《关于一九五三年全国高等学校院系调整的计划》《关于加强高等学校与中等技术学校学生生产实习工作的决定》《关于修订高等学校领导关系的决定》《高等学校培养研究生暂行办法（草案）》《关于改进和发展高等师范教育的指示》等重要政策法规，从政策层面明确了高等教育院系调整的方向，确立了高等教育领导体制，指明了高等师范教育的发展路线；从法律层面规定了高等学校研究生培养的重要事项，为进一步奠定我国高等教育的基本格局发挥了重要作用。1954年9月，新中国第一部《宪法》颁布实施，虽然其在内容上并没有对高等教育进行直接规定，但是其颁布实施却全面加快了中国社会主义法律体系的建设，开启了高等教育法治建设新篇章。1956年5月颁布的《高等学校章程草案》第一条规定:“中华人民共和国高等学校的基本任务，是适应国家的社会主义建设的需要，培养具有一定的马克思列宁主义水平，实际工作所必需的基本知识……”，我国高等教育体制初步形成。在这一阶段，由于新中国刚刚成立，发展新中国的高等教育事业需要进一步探索与实践，高等教育法制建设也在摸索中起步。这一阶段，高等教育立法以《共同纲领》为依据，以《高等学校暂行规程》为骨干，加上数量不少的单行法规，形成了我国高等教育立法的大致轮廓。这些法律和法规的制定和实施，有效地以法律手段推进了建国初期我国高等教育事业的创立和发展，也为中国高等教育事业的依法治教进程打下了坚实的基础。这一阶段的高等教育的法规性文件，常以“暂行规程”“暂行办法”“草案”“决定”等形式颁布实施，其内容基本构建起了新中国高等教育的管理体制、基本制度、章程建设、专业和课程建设、学生管理等方面主要体制和制度。同上使高等教育法制实现了从无到有的突破，为高等教育起步发展与改革调整提供了基本的法律保障，凸显了这一时期高等教育法制建设的特点。同上（2）基本停滞（1958-1977年）1958年掀起的大跃进浪潮导致法律虚无主义开始蔓延，“要人治不要法治”的论调使起步中的法制建设跌入低谷、徘徊不前。1966年开始的“文化大革命”，全盘否定了新中国成立以来的教育路线，通过艰难探索逐步建立起来的高等教育法制遭到严重破坏，高等教育法治建设长达十年处于停滞状态。这一阶段，高等教育法制建设成效乏善可陈，教育法制的停滞不前既是该时期高等教育发展的缩影，也在一定程度上迟滞了高等教育法治发展的进程。尽管如此，高等教育法治建设在1958年至1965年期间仍然取得了一些进展。这主要体现在，中共中央、国务院及高等教育部颁布了《关于高等学校教师职务名称及其确定与提升办法的暂行规定》（1960）、《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》（简称《高教六十条》）（1960）、《教育部直属高等学校学生成绩考核暂行规程》（1962）等政策法规文件。特别是《高教六十条》在该时期诞生，包括总纲、教学工作、生产劳动、研究生培养工作、科学研究工作、教师和学生、物质设备和生活管理、思想政治工作、领导制度和行政组织、党的组织和党的工作等10章内容，第一次对高等学校内部的各类事项和关系进行了全面而系统的规范性调整，尽管它没有经过国家立法机关或行政机关制定的立法程序，但事实上它已经具有高等教育基本法试行草案的性质，可以称得上是我国高等教育法制化进程中具有里程碑意义的规范性文件，是高等教育基本法的基础。（3）逐步恢复（1978-1998年）1978年党的十一届三中全会以后，作为全国各领域发展历程中的划时代事件，教育领域开始了拨乱反正，随着国家工作重心从“以阶级斗争为纲”转移到“以经济建设为中心”以来，因“文化大革命”导致的教育满目疮痍的局面逐渐恢复，高等教育法制建设迎来转机，我国高等教育法治建设开始步入正轨，进入了一个新的历史时期。在这期间，我国重新修订了《高教六十条》，并在此基础上颁布了《全国重点高校暂行工作条例（试行草案）》，先后制定了《高等学校培养研究生工作暂行条例》、《高等教育管理职责暂行规定》和《高等教育自学考试暂行条例》等等。全国人大常委会于1980年通过了《中华人民共和国学位条例》，1993年又通过了《中华人民共和国教师法》。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》第一次明确提出要加快教育法制建设，进一步完善执法监督体系，加快步入依法治教轨道，教育法制向教育法治阶段迈进的步伐加快，为我国高等教育依法治教的进程起到了重要的指导作用。此后一系列具有改革特点的重要法规与政策陆续出台，其规范的内容不断扩展、丰富、具体，特别是关于教育体制改革的决定等重磅文件的出台，为恢复高等教育发展及推动教育体制改革奠定了坚实法制基础。1995年3月18日第八届全国人大第三次会议通过的《中华人民共和国教育法》是我国的基本教育大法，它在完善我国的高等教育立法体系，推进高等教育依法治教进程的道路上又前进了一大步。它就我国教育的根本性、全局性的重大问题，如教育优先发展的战略地位、国家的教育方针和培养目标、教育的基本原则、教育的基本制度、学校的法律及其办学自主权、教育投入和条件保障等作出了基本的规范。而1998年出台的《中华人民共和国高等教育法》是一部在宪法和教育法的指导下制定的高等教育基本法，是教育法的配套法，也是我国高等教育发展史上的第一部主要大法。它规定了高等教育的性质和地位、发展高等教育的基本原则、高等教育的基本制度、高等教育投入和条件保障等等内容，充分体现了教育法和《中国教育改革和发展纲要》的基本要求，规范了高等教育管理和办学活动。它的颁布和实施，对于规范中国高等教育。推进高等教育依法治教进程的发展，具有深远的历史意义和重大的现实意义。这一阶段，以第一部完整系统的高等教育法律颁布为标志，高等教育法制建设正式恢复，国家法制建设整体环境不断优化，高等教育改革发展与高等教育法制建设相互促进，国务院、教育行政部门陆续颁布高等教育领域的行政法规，逐步构建高等教育法律体系，为《高等教育法》实施奠定了坚实基础。（4）快速推进（1999-2015年）1999年《高等教育法》正式实施，“依法治国”写入《宪法》及《关于全面推进依法行政的决定》颁布，高等教育法制建设迎来重要机遇期，高等教育法治化进程快速推进。这一时期，围绕着《高等教育法》的实施，推动高等教育的高质量健康发展，中央和省级政府依法管理高等教育，促进高等学校依法规范办学，国务院和教育部相继颁布了《关于加强教育法制建设的意见》（1999），《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（1999），《全面推进依法治校实施纲要》（2012），《高等学校章程制定暂行办法》（2012），《学校教职工代表大会规定》（2012），《高等学校学术委员会规程》（2014），《普通高等学校理事会规程（试行）》（2014），《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》（2014），《“985工程”建设管理办法》（2004），《普通高等学校学生管理规定》（2005），《高等学校学生行为准则》（2005），《“211工程”建设实施管理办法》（2003）、《关于做好普通高等学校本科学科专业结构调整工作的若干意见》（2001），《教育部关于加强国家重点学科建设的意见》（2006），《国家重点学科建设与管理暂行办法》（2006）、《高等学校信息公开办法》（2010）等一系列关于高等教育法制建设、高等教育布局发展、高校制度建设等重要问题的政策、制度及法律性文件，特别是2010年国务院发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》），就高等教育发展进行科学谋划，并对提高高等教育质量、提升科学研究水平、增强社会服务能力、优化结构办出特色明确了具体要求和路径。以《教育规划纲要》为指引，密集颁布了系列规章与政策，全面深化高等教育领域综合改革，全面推进依法治教，高等教育法治建设持续、快速推进。随后，高等教育领域行政审批权制度改革取得重要进展。这一阶段，《高等教育法》全面实施，国务院、教育行政部门以及地方高等教育领域法制建设加快，以《高等教育法》为核心的高等教育法律体系基本建成，形成了以高校章程为中心的学校内部治理体系，确立了依法自主办学、依法依章程办学为主的学校治理的基本方式，开启了建立中国特色现代大学制度的进程。孙霄兵、翟刚学.中国教育法治的历史回顾与未来展望［J］.中国教育科学,2017(1).高等教育领域依法行政、依法治校、法治教育稳步推进、成效显著。孙霄兵、翟刚学.中国教育法治的历史回顾与未来展望［J］.中国教育科学,2017(1).（5）全面深化（2016年至今）2015年12月27日，全国人大常委通过《关于修改<高等教育法>的决定》（2015），这是《高等教育法》实施17年后第一次修改，修改后的《高等教育法》于2016年颁布实施。伴随着新《高等教育法》的全面实施和“全面依法治国”战略的深入实施，高等教育法治建设步入全面深化阶段。新《高等教育法》根据高等教育的现状和问题，结合当前的形势与任务，对高等教育办学方针、人才培养、高校设立、管理体制改革、学术委员会职责、评价与监督制度、经费筹措等内容进行了修订，这对提高高等教育质量等具有重要意义，使全面深化高等教育改革进人新阶段，同时推动了系列落实新高等教育法的规范性文件陆续出台。如国家发布了《依法治教实施纲要（2016-2020年）》（2016），《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（2017），《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》（2015），《关于深化高校教师考核评价制度改革的指导意见》（2016），《高等学校预防与处理学术不端行为办法》（2016），《中央高校基本科研业务费管理办法》（2016），《教育部直属高校基本建设管理办法》（2017），《普通高等学校辅导员队伍建设规定》（2017），《关于深化产教融合的若干意见》（2017），《普通高等学校学生管理规定》（2017），《高校思想政治工作专项资金管理暂行办法》（2018），《关于全面加强基础科学研究的若干意见》（2018），《学生资助资金管理办法》（2019）等政策法规，全力破除制约高等教育改革发展的体制机制障碍，进一步扩大和落实高校办学自主权，为新时期高等教育改革发展提供了坚强的法制保障。新《高等教育法》的实施开启了高等教育法治建设的新征程，正在进一步全面、系统、深入推进中国特色现代大学制度建设，为高等教育治理、保障高校改革发展创造了良好的制度环境，高等教育法治体系进一步完善，推动高等教育法治建设走深走实。二、新中国高等教育法治建设的总体趋向通过梳理新中国高等教育法治建设的历史发展总体轨迹，可以发现，在实践探索过程中既有宝贵的经验，也有失误的教训，值得后来者总结和反思，但是总体看，我国高等教育法治建设呈现出政策法律化、法律体系化和权利中心化的趋向。1.政策法律化在中国，政策对法律的影响甚为深远，良性互动持续不断，尤其是中共中央颁布的文件对国家立法活动发挥了重要的指引作用，在教育领域亦有着鲜明体现。可以说，教育政策的调整与教育立法的制定、修改之间是相辅相成、密不可分的，以致呈现出“教育政策法律化”的特征。湛中乐、湛中乐、靳澜涛.新中国教育立法70年的回顾与展望[J].首都师范大学学报(社会科学版),2019(05):第1-9页.2.法律体系化新中国成立尤其是改革开放以来，教育立法经历了一个由点到线、由线到面、再由面到体的发展历程，从最初零散的教育法规、规章的制定，到一批基础性、主干性的教育立法的颁布，再到大量配套性的法规、规章以及规范性文件的出台，形成了一个涵盖较为全面、层次较为分明、分工较为科学的立体式法律框架，且在修法中试行“一揽子修订”的策略，充分考虑了立法规范的协调性与系统性。首先，从纵向来看，中国现行教育立法体系由多个效力位阶的规范文本共同构成:宪法既是国家的根本大法，也是各项教育立法的直接依据，在此之下包括法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章。除了这些被《立法法》所明确肯认的规范外，还有其他规范性文件和校内文件（如大学章程），这些文本虽然不具有“法源”地位，但对教育教学活动也发挥着极其重要的约束作用，成为依法治教的重要依托。其次，从横向来看，教育立法涉及面广泛，涵盖基础教育（如《义务教育法》《幼儿园管理条例》《中小学班主任工作规定》等）、职业教育与成人教育（如《职业教育法》《中等职业学校职业指导工作规定》等）、高等教育（如《高等教育法》《学位条例》《高等教育管理职责暂行规定》）等各个学段，牵涉组织体的法律地位与权责划分、个体的权利与义务、教育争议的预防与处理等方方面面。仅以学校为例，教育立法不仅规范公立学校，还包括私立学校（如《民办教育促进法》），甚至延伸至中外合作办学机构（如《中外合作办学条例》）。再次，从发展的眼光看，立法既包括制定新法，也包括修改旧法，教育法律的修订也呈现出规划性、体系化的特点。如教育部曾于2015年创造性地提出了“一揽子”