第三章 政府预算管理体制

第一节预算管理体制的概念和原则第二节预算管理体制的内容第三节地方机动财力的确定及其分配第四节预算管理体制的演变第五节分税制预算管理体制及其评价第六节政府间转移支付制度第三章政府预算管理体制1第一节预算管理体制的概念和原则一、预算管理体制概念

预算管理体制是规定中央与地方、地方上下级之间收支范围划分和预算管理权限的一项根本制度，其实质是正确处理政府预算管理的集权和分权问题。

预算管理体制是财政管理体制的重要组成部分。2广义

财政管理体制政府预算管理体制税收管理体制国有企业财务管理体制公共部门财务管理体制国家金库管理体制狭义财政管理体制预算外资金管理体制3二、预算管理体制基本原则

（一）统一领导，分级管理原则

统一领导——统一的方针政策统一的财政计划统一的财政规章制度4

分级管理——本级预算编制调剂权机动财力支配权法律法规实施细则制定权

（二）物质利益原则

主要内容—权责利相结合

（三）贯彻党的民族政策原则

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第二节预算管理体制的构成

一、预算组织体系

中央预算

地方预算

政府预算省、自治区、直辖市设区的市（自治州）县（自治县、不设区的市）、市辖区乡（民族乡、镇）6二、政府预算管理职权的划分各级政府的职权各级财政部门的职权各级预算执行部门的职权各预算单位的职权立法机关的职权7各级政府的主要职权有：编制本级预算草案、决算草案；向本级人代会作关于本级预算草案的报告；组织本级总预算执行；决定本级总预备费动用；编制本级预算调整方案；监督本级各部门和下级人民政府的预算执行；改变或者撤销本级各部门和下一级人民政府关于预算方面的不适当的决定；向本级人代会和人大常委会报告本级总预算执行情况。8各预算单位的职权

编制本级单位预算、决算草案；按照国家规定上缴预算收入、安排预算支出，接受国家有关部门的监督。

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三、政府预算收支划分

收支划分—在中央预算和地方预算之间确定哪些收支归中央管，哪些收支归地方管；关系到中央与地方预算管理权限的大小，资金集中与分散的程度，它是预算管理体制的主要内容。

（一）预算收支划分依据

参见P93—10

（二）预算收支划分的原则

1.事权和财权相一致的原则事权是确定财权的基本依据和前提，财权是事权得以实现的物质基础的保证。2.确保中央宏观调控需要的原则3.收支挂钩，责权利相结合的原则4.保证各级政府都有稳定收入来源的原则11

（三）预算收支划分的方法1.收支两条线和收支挂钩2.分类分成方法3.总额分成方法4.定额上缴或补助5.分税制

四、分配办法的适用期限1.“一年一变”2.“一定几年不变”12

第三节地方机动财力的确定及其分配

一、地方机动财力的内容（一）地方预算的预备费（二）地方预算超收分成（三）地方预算支出结余

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二、地方机动财力的分配和使用第一、设置要体现责权利原则第二、使用范围和方向要符合国家规定第三、机动财力要相对稳定

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第四节预算管理体制发展与演变

计划经济时期：

一、统收统支管理办法（1950—）二、分类分成办法（1951—1957）三、“以收定支，五年不变”（1958四、总额分成，一年一变（1959-1970）

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五、定收定支，收支包干（1971-1973）六、固定比例分成，超收另定分成比例（1974-75）七、收支挂钩，总额分成（1976-八、增收分成，收支挂钩（1978部分地区试行-

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改革开放以来：

一、“划分收支，分级包干”简称“分灶吃饭”—1980-1984二、“划分税种，核定收支，分级包干，”——1985三、“财政大包干”1988-1993

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具体实行六种办法：

1.收入递增包干

以1987年决算收入和地方应得的支出为基数，参照地方近几年收入增长情况，确定地方收入递增率和留成、上解比例。在递增率以内的收入，按确定的留成、上解比例，实行中央与地方分成，超过递增率的收入，全部留给地方；收入达不到递增率，影响上解中央的部分，由地方用自有财力补足。

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例题：北京市地方收入递增率为4%，留成、上解比例为各50%。假设，该市1987年完成决算收入100亿元，1988年完成收入104亿元，如何上解和留成？假如完成的是106、102亿元呢？19

2.总额分成

3.总额分成加增长分成

4.上解额递增包干一般公式：上年上解中央数×（1+上解递增比例）n

5.定额上解6.定额补助20

地方总额分成收入=地方上年实际收入×总额留成比例

增长分成收入=（当年实际收入-上年实际收入）×（总额分成比例+增长分成比例）例题：大连市上年实际预算收入完成130亿元，当年完成153亿元，其总额分成比例和增长分成比例分别为27.74%和27.26%；计算大连市留成收入数。130×27.74%+（153-130）×（27.74%+27.26%）21

第五节分税制预算管理体制及改革方向

一、分税制预算管理体制

（一）实行分税制改革的必要性（二）分税制改革的指导思想（三）分税制预算管理体制内容22“包干制”主要弊端不利于资源有效配置，不利于宏观经济效益提高不利于政企分开，两权分离的推行不利于中央财政的宏观经济调控不利于统一市场的形成不利于依法理财、依法治税23分税制改革的必要性理顺中央地方之间关系扩大中央转移支付能力发挥地方政府积极作用促进企业正常发展强化中央宏观调控功能24（三）分税制管理体制内容

我国于1994年开始实行分税制

分税制的四个要素：

分税：收入分为中央税、地方税、共享税。分权：各级政府有相对独立的征税权力。分征：国税地税两个征收系统。分管：各级财政相对独立，自求平衡。我国分税制的主要内容（参见P116）25分税制的基本内容

（一）事权与支出划分。明确政府职能范围，中央政府与地方政府的事权范围界定明确，并能体现公平与效率的原则。对应于事权划分，各级政府的支出范围明确。（二）收入划分。税收划分为中央税、地方税、中央与地方共享税。（三）税收返还。以1993年地方净上划收入数额为基数，全额返还地方，以后按1：0.3递增率返还。（四）原体制补助按既得利益原则处理。26分税制运行中的一些调整调整证券交易印花税分配比例：中央支配98％，地方支配2％企业所得税和个人所得税改为共享税分配比例为中央60％，地方40％改革出口退税。调整出口退税率，退税款由中央和地方共同负担。调整金融保险业营业税率。27（四）分税制的基本成效和存在的缺陷基本成效以事权划分为基础来划分税种，规范了中央与地方的分配关系地方理财思路转变，促进了资源优化配置促进了财政总财力和中央宏观调控能力的提高缺陷与不足事权和支出责任划分不清楚、不规范收入划分需进一步完善省以下分税制不完善转移支付制度不尽科学和完善28

二、进一步完善预算管理体制

第一、划清事权，理顺关系第二、收支编制推行“因素法”第三、规范转移支付制度第四、完善地方税收体系29第六节政府间转移支付制度

一、政府间转移支付的概念财政资金在政府间无偿转移不同于政府对企业、个人的转移支付

纵向转移支付

上下级政府间财政资金无偿转移。实际中一般多指相邻的上级政府对下级的财力支援。

主要内容

横向转移支付

同级政府间财政资金的无偿转移。实际中一般多指富裕地区对贫穷地区的财力支援。30二、政府间转移支付的形式一般性转移支付一般转移支付指中央政府为均衡各地方政府的公共服务水平而实施的补助。又称为无条件补助。即对所拨出的资金不规定具体用途的转移支付方式－－服从公平原则。

专项转移支付专项转移支付指中央政府根据经济发展和宏观调控的需要对地方政府给予的特定用途的补助。又称有条件补助。即对所拨出的资金规定了使用方向或具体用途的转移支付方式－－服从效率原则。31一般性转移支付M公共品N公共品OM1N1M2N2

地方财政提供两种公共品M和N。转移支付前的预算线为M1N1。上级拨付一般性转移支付，不规定资金用途。转移支付后地方财政预算线平移至M2N2。两种公共品的比例不发生变化。32有条件不封顶配套转移支付M公共品N公共品OM1N1N2

M1N1是原预算线。上级拨付的转移支付款项只能用于通过N公共品，从而使新的预算线为M1N2。因此，在M公共品提供数量不变时