外资并购安全审查制度下的法律风险剖析与应对策略：国际比较与中国启示

外资并购安全审查制度下的法律风险剖析与应对策略：国际比较与中国启示一、引言1.1研究背景与意义在经济全球化的大背景下，外资并购作为国际直接投资的重要形式，在全球经济舞台上扮演着日益关键的角色。近年来，随着中国市场的不断开放和经济的持续增长，外资并购活动愈发活跃。荣鼎咨询集团报告显示，过去18个月，外资在华的并购热潮是此前10年未有过的，2019年全年，外资在华并购金额达350亿美元，为近10年高点，2020年前5个月，外资在华并购金额达90亿美元，10年来首次超过同期中国企业海外并购金额。诸如百事可乐收购百草味、大众汽车对江淮汽车和国轩高科的投资等案例，都彰显了外资对中国市场的浓厚兴趣与积极布局。外资并购犹如一把双刃剑，一方面，它为东道国带来了资金、先进技术和管理经验，有助于推动产业升级和经济发展。例如，一些外资企业凭借其成熟的技术和管理体系，能够帮助国内企业优化生产流程、提升产品质量，促进国内相关产业与国际市场接轨。另一方面，外资并购也可能对东道国的国家安全产生潜在威胁。当外资过度集中于关键产业，如能源、通信、金融等，可能会削弱国家对这些产业的控制权，影响国家经济安全的稳定性；部分外资并购还可能涉及敏感技术和数据的转移，对国家的信息安全和战略安全构成挑战。为了平衡外资并购带来的机遇与风险，世界各国纷纷建立起外资并购安全审查制度。美国作为该领域的先行者，早在1988年就通过了《埃克森-佛罗里奥修正案》，随后不断完善相关法律法规，对可能影响国家安全的外资并购交易进行严格审查。欧盟于2019年出台《欧盟外商直接投资审查条例》，构建了统一的外资安全审查框架，加强了对非欧盟生产企业在欧盟投资的审查力度。日本则通过一系列法律，如《独占垄断法》《证券交易法》《外汇及外国贸易法》等，对外资并购行为进行多维度约束。在中国，随着外资并购活动的增加，建立健全外资并购安全审查制度也成为必然趋势。2011年，国务院办公厅发布《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，标志着我国外资并购安全审查制度初步建立。2019年出台的《中华人民共和国外商投资法》及其实施条例，在法律法规层面正式确立了准入前国民待遇加负面清单管理制度，并对外商投资安全审查制度作出规定。2020年12月，国家发展改革委、商务部发布《外商投资安全审查办法》，进一步细化和完善了审查机制和流程。研究外资并购安全审查制度的法律风险应对与启示，具有重要的理论与现实意义。从企业角度来看，深入了解外资并购安全审查制度，能够帮助企业在开展并购活动前，准确评估潜在的法律风险，提前做好应对策略，避免因审查不通过而导致并购失败，降低交易成本和时间成本。对于国家政策制定而言，通过研究国内外相关制度和实践经验，可以发现我国现有制度存在的不足，为进一步完善外资并购安全审查制度提供参考，使其更加科学、合理、高效，在保障国家安全的前提下，充分发挥外资并购对经济发展的促进作用，实现开放与安全的良性互动，推动我国经济的高质量发展。1.2研究方法与创新点本研究综合运用多种研究方法，力求全面、深入地剖析外资并购安全审查制度的法律风险应对与启示。案例分析法是本研究的重要方法之一。通过选取具有代表性的外资并购案例，如凯雷并购徐工案、罗尔斯（Ralls）并购案等，深入分析在实际操作过程中，外资并购安全审查制度是如何运行的，以及其中存在的法律风险点。以凯雷并购徐工案为例，详细探讨了在并购过程中，各方对于国家安全审查标准的理解和争议，以及审查程序的执行情况，从具体事件中总结经验教训，为后续的理论分析提供现实依据。比较研究法也是本研究的关键方法。将我国的外资并购安全审查制度与美国、欧盟、日本等发达国家和地区的相关制度进行对比。在审查主体方面，分析美国外国投资委员会（CFIUS）、欧盟的外资审查机制以及我国的审查机构构成和职责差异；在审查标准上，对比各国对于国家安全的界定范围、关键产业的认定以及审查时考虑的具体因素；在审查程序上，研究不同国家和地区的申报流程、审查期限、决策机制等。通过这种全面的比较，找出我国制度与国际先进制度之间的差距，为完善我国制度提供借鉴。规范分析法同样不可或缺。对我国现有的外资并购安全审查制度相关法律法规，如《中华人民共和国外商投资法》《外商投资安全审查办法》等进行细致解读，分析其立法目的、具体条款内容以及在实践中的适用情况。同时，对这些法律法规中存在的模糊地带、不完善之处进行梳理，从法律规范的角度提出改进建议，以促进我国外资并购安全审查制度的法制化和规范化。本研究在研究视角、研究内容和研究结论等方面具有一定创新点。在研究视角上，打破传统单一视角的局限，从多维度对外资并购安全审查制度进行分析，不仅关注制度本身的法律条款，还结合实际案例、国际比较以及政策影响等多个层面，全面审视制度的运行和发展。在研究内容上，紧密结合当前国际经济形势和我国对外开放的新趋势，如在全球贸易保护主义抬头、我国进一步扩大开放的背景下，深入探讨外资并购安全审查制度面临的新挑战和新机遇，并针对性地提出法律风险应对策略。在研究结论方面，通过深入研究和分析，提出了具有创新性的外资并购安全审查制度完善建议和法律风险应对策略，如构建多元化的审查标准体系、建立审查信息公开与透明度保障机制等，为我国外资并购安全审查制度的发展提供新的思路和方向。二、外资并购安全审查制度概述2.1相关概念界定外资并购，全称外国投资者并购境内企业，是国际直接投资的一种重要形式。根据《关于外国投资者并购境内企业的规定》，其主要涵盖股权并购与资产并购两种模式。股权并购表现为外国投资者购买境内非外商投资企业股东的股权，或者认购境内公司增资，促使境内公司转变为外商投资企业；资产并购则是指外国投资者设立外商投资企业，通过该企业协议购买境内企业资产并运营，或者直接购买境内企业资产，并以该资产投资设立外商投资企业进行运营。例如，在联想收购IBM个人电脑业务这一典型案例中，联想通过股权并购的方式，获得了IBM在个人电脑领域的相关业务和技术，实现了自身在国际市场上的业务拓展和技术提升。安全审查制度，在本文语境下特指外资并购安全审查制度，是指东道国为维护国家安全，对可能影响国家安全的外资并购交易进行审查，并采取相应措施的制度。其审查范围通常涵盖多个关键领域，如国防安全领域，包括军工及军工配套企业，以及军事设施和军工设施周边地域的投资；经济安全领域，涉及关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重大装备制造、重要基础设施、重要运输服务、重要金融服务等；技术安全领域，针对关键技术以及可能影响国家安全关键技术研发能力的并购交易。在审查标准方面，各国虽有所差异，但总体围绕国家安全展开。美国的审查标准较为多元，除了考量军事安全、经济安全等因素外，还将政治和地缘政治因素纳入其中，特别关注来自特定“特别关注国家”的投资。中国的审查标准则侧重于经济安全和市场竞争秩序，评估外资并购是否会导致市场垄断，是否对国内产业结构产生不良影响，以及是否威胁国家经济安全，例如是否会影响国内企业的生存和发展、是否可能造成关键技术的流失等。审查程序一般包括申报、审查和决定等环节。外国投资者或境内相关当事人在进行特定的外资并购交易时，需主动向工作机制办公室申报。工作机制办公室在收到申报后，首先进行一般审查，在30个工作日内完成，若审查认为不影响国家安全，交易方可进行；若经一般审查认为可能影响国家安全，则启动特别审查程序，特别审查自启动之日起60个工作日内完成，特殊情况下可延长，但需书面通知当事人。建立外资并购安全审查制度具有多方面的必要性。从国家安全角度看，随着经济全球化的深入，外资并购活动日益频繁，若缺乏有效审查，关键产业和技术可能被外资掌控，对国家的政治、军事、经济等安全构成潜在威胁。在能源领域，如果外资大量并购国内能源企业，可能影响国家的能源供应稳定性和能源安全战略布局。从产业发展角度而言，合理的审查制度有助于防止外资恶意并购，保护国内幼稚产业和战略产业的发展，维护产业结构的合理性和完整性，促进产业的健康、可持续发展。2.2理论基础外资并购安全审查制度的构建有着深厚的理论根基，经济安全理论、国家利益理论和投资保护理论从不同维度为其提供了坚实的理论依据。经济安全理论是外资并购安全审查制度的核心理论之一。在经济全球化的浪潮中，国家经济安全的内涵不断拓展，从传统的军事安全、政治安全领域延伸至经济领域。经济安全关乎国家经济体系的稳定运行、关键产业的自主发展以及重要资源和技术的掌控。外资并购，尤其是涉及关键产业和重要技术领域的并购，可能对国家经济安全构成潜在威胁。当外资大量涌入并控制国内的能源、通信、金融等关键产业时，可能导致国家对这些产业的掌控力下降，经济运行的稳定性受到冲击。2005年中海油竞购美国优尼科石油公司案，尽管中海油的出价高于竞争对手雪佛龙，但由于美国方面担忧能源领域的关键资产被外国企业掌控，从而影响国家能源安全，最终导致中海油的收购失败。这一案例充分体现了经济安全理论在外资并购安全审查中的重要性，也凸显了国家在面对外资并购时，对经济安全因素的高度重视。国家利益理论为外资并购安全审查制度提供了政策导向。国家利益是一个综合性的概念，涵盖了政治、经济、社会、文化等多个方面，是国家制定政策和制度的最高准则。在外资并购领域，国家利益体现在维护国家经济安全、社会稳定和长远发展。外资并购活动可能对国家利益产生多方面的影响，审查制度通过评估并购交易是否损害国家利益，来决定是否批准或限制相关交易。当外资并购可能导致国内产业结构失衡、就业岗位大幅减少、关键技术外流等情况时，就可能损害国家利益，此时安全审查制度便发挥作用，对并购交易进行严格审查和管控。投资保护理论也是外资并购安全审查制度的重要理论支撑。投资保护理论强调，国家有责任保护本国投资者的合法权益以及国内投资环境的健康稳定。虽然外资并购在一定程度上能够带来资金、技术和管理经验，但如果缺乏有效的审查和监管，可能会出现不公平竞争、市场垄断等问题，损害国内企业和投资者的利益。一些外资企业凭借其强大的资金实力和市场优势，在并购国内企业后，可能会采取不正当手段排挤竞争对手，破坏市场竞争秩序。外资并购安全审查制度通过对并购交易的审查，防止此类情况的发生，维护公平竞争的市场环境，保护国内投资者的合法权益。经济安全理论、国家利益理论和投资保护理论相互关联、相辅相成，共同构成了外资并购安全审查制度的理论基础。这些理论从不同角度阐释了安全审查制度对国家和企业的重要作用，为制度的建立、完善和实施提供了有力的理论指导。三、外资并购安全审查制度下的法律风险分析3.1审查标准模糊风险在我国外资并购安全审查制度中，审查标准的模糊性是一个较为突出的问题，这主要体现在对“国家安全”概念界定的模糊以及关键领域认定标准的不明确上。从“国家安全”概念来看，我国现行法律法规虽有提及，但缺乏清晰、精准的定义。《外商投资安全审查办法》规定了审查范围涵盖国防安全、经济安全、技术安全等领域，但对这些领域在“国家安全”范畴内的具体内涵和边界未作详细阐述。在经济安全领域，对于何种程度的外资并购会威胁国家经济安全，缺乏量化标准和明确的判断依据。这就使得在实际审查过程中，不同的审查人员可能基于自身理解和判断，对同一并购交易是否影响国家安全产生不同的看法。关键领域的认定标准同样不够清晰。在重要能源和资源、重大装备制造等领域，对于哪些企业、哪些项目属于关键范畴，缺乏明确的认定细则。在能源领域，对于外资并购国内油气企业的审查，没有明确规定在何种股权比例、资产规模或市场份额情况下，并购会被认定为对国家能源安全构成威胁。这使得企业在进行外资并购时，难以准确判断自身的并购计划是否会触发安全审查，增加了企业决策的不确定性。这种审查标准的模糊性给企业带来了诸多风险。在三一重工并购案中，三一集团关联公司罗尔斯收购美国俄勒冈州风电场项目，却被美国外国投资委员会（CFIUS）以涉嫌威胁美国国家安全为由进行干预，奥巴马甚至签发总统令中止该项目。这一案例表明，由于审查标准模糊，企业在并购前难以准确预估审查结果，可能导致企业投入大量时间、精力和资金进行并购筹备后，因审查不通过而遭受重大损失。模糊的审查标准还可能使企业在并购过程中面临更高的成本。企业为了应对审查的不确定性，可能需要聘请专业的法律顾问和咨询机构，进行大量的合规性评估和审查应对工作，从而增加了并购的直接成本。审查的不确定性还可能导致并购谈判时间延长，增加了并购的时间成本和机会成本。为解决审查标准模糊的问题，我国应借鉴国际经验，细化审查标准。美国在其外资并购国家安全审查制度中，对审查标准进行了较为详细的规定。除了考虑国防安全、关键技术等因素外，还会考量外国投资者与外国政府的关系、并购交易对美国关键基础设施的影响等。我国可以参考这种做法，结合自身国情，制定明确的量化指标和判断依据。在经济安全领域，明确规定外资并购企业的市场份额上限、关键技术掌握程度等量化标准，以减少审查过程中的主观性和不确定性。建立审查标准的动态调整机制也是必要的。随着经济社会的发展和国际形势的变化，国家安全的内涵和外延也在不断演变。因此，审查标准应根据实际情况适时调整，确保其能够适应新的安全挑战和经济发展需求。3.2审查程序不透明风险外资并购安全审查程序的不透明性是当前面临的又一重要法律风险，这一问题主要体现在审查过程缺乏清晰的流程和标准，以及企业在审查过程中知情权的缺失。在我国，虽然《外商投资安全审查办法》对审查程序有一定规定，包括申报、一般审查和特别审查等环节，但在实际操作中，这些程序的执行细节并不明确。对于审查过程中各阶段的具体工作内容、审查方式、参与人员等信息，缺乏公开披露机制。在一般审查阶段，对于如何评估并购交易对国家安全的影响，审查人员依据何种具体标准和方法进行判断，企业往往无从知晓。这使得企业在并购过程中处于被动地位，无法有效参与审查过程，也难以对审查结果进行合理预期。华为在美并购受阻案是审查程序不透明风险的典型案例。华为自2007年起在美投资项目屡遭美国外国投资委员会（CFIUS）反对。2007年9月，华为联手贝恩斥资22亿美元收购美国电信设备制造商3Com，因美国政府担心交易导致华为获得美国敏感军事技术，3Com撤回提交给CFIUS的交易审查申请。2010年5月，华为以200万美元收购旧金山技术开发商3Leaf的资产及专利，CFIUS以美国国家安全为由，建议华为出售已购入的3Leaf资产及专利，最终华为被迫“自愿放弃”收购。在这些案例中，CFIUS在审查过程中并未向华为充分说明审查依据和标准，华为难以了解审查的具体进展和自身并购计划受阻的关键原因。这种审查程序的不透明，不仅损害了企业的知情权，也使得华为在并购过程中无法采取有效的应对措施，最终导致并购失败，给企业带来了巨大的损失。审查程序不透明对企业的并购进度和成本也产生了负面影响。由于企业无法准确掌握审查的时间节点和流程，并购谈判和交易进程可能会被拖延。企业在等待审查结果的过程中，需要投入大量的时间和精力维持并购交易的推进，增加了并购的时间成本。审查的不确定性还可能导致企业在与目标企业的谈判中处于劣势，为了获得并购机会，企业可能需要做出更多的让步，从而增加了并购的经济成本。为了降低审查程序不透明带来的风险，我国应增强审查程序的透明度。建立审查信息公开机制，在审查过程中，及时向企业披露审查的进展情况、审查依据和标准等关键信息，保障企业的知情权。在申报受理后，向企业明确告知审查的预计时间、各阶段的工作重点等。引入第三方监督机制，邀请专业的法律、经济等领域的专家或独立的监督机构对审查过程进行监督，确保审查程序的公正性和合法性。加强国际合作与交流，借鉴其他国家在审查程序透明度方面的经验，如美国CFIUS在审查过程中，虽然也存在一定的保密性，但对于一些关键信息，会在适当的时候向企业和公众披露，我国可以参考其合理做法，结合自身实际情况，完善审查程序的透明度保障机制。3.3政治干预风险在国际投资领域，政治因素对外资并购安全审查结果的影响不容小觑。政治干预往往会使审查过程偏离纯粹的经济和法律考量，给外资并购交易带来额外的不确定性和风险。这种干预可能源于多种政治动机，如维护本国产业利益、地缘政治竞争、国内政治压力等。中海油并购优尼科案是政治干预导致外资并购失败的典型案例。2005年，中国海洋石油有限公司（中海油）以每股67美元的价格全现金方式，对美国优尼科石油公司发出要约，要约价相当于优尼科公司股本总价值约185亿美元，比竞争对手美国雪佛龙公司此前提出的收购价格高出约15亿美元。从商业角度看，中海油的出价具有明显优势，且优尼科分布在亚洲、里海地区的优质油气资产占其总资产的2/3，这些地区靠近中国市场，对中海油的战略布局具有重要意义。然而，美国政府却以国家安全为由对该并购交易进行干预。美国国会一些议员提出多项议案，试图阻止中海油的收购，声称这一收购可能会影响美国的能源安全和国家安全。最终，中海油在政治压力下宣布退出收购竞争，雪佛龙成功收购优尼科。这起案例中，政治干预给中海油带来了巨大的经济损失。中海油为此次并购投入了大量的人力、物力和财力，包括前期的尽职调查、谈判、公关等费用。并购失败不仅使这些前期投入付诸东流，还对中海油的战略发展产生了阻碍。中海油原本希望通过收购优尼科获得其在亚洲和里海地区的优质油气资产，以满足国内日益增长的能源需求，并提升自身在国际能源市场的竞争力。但由于政治干预导致并购失败，中海油的这一战略目标未能实现，在国际能源市场的布局也受到了一定程度的影响。为应对政治干预风险，企业应采取一系列策略。在并购前，企业要深入开展政治风险评估，全面了解目标企业所在国家或地区的政治环境、政策走向、政治势力分布以及可能的政治干预因素。通过专业的政治风险评估机构或自身的研究团队，对并购项目可能面临的政治风险进行量化分析，提前制定应对预案。企业还需加强与东道国政府和相关利益方的沟通与协调。积极参与当地的公益活动，履行社会责任，树立良好的企业形象，增强东道国政府和民众对企业的信任和认可。在中海油并购优尼科案中，如果中海油能够提前加强与美国政府和相关利益方的沟通，更好地阐述并购对美国能源市场和就业等方面的积极影响，或许能够减少政治干预的可能性。企业也可以寻求国际合作和支持，借助国际组织、行业协会或其他有影响力的第三方力量，来缓解政治压力，推动并购交易的顺利进行。四、应对外资并购安全审查制度法律风险的策略4.1企业层面的应对策略4.1.1做好并购前的尽职调查尽职调查是企业进行外资并购的重要前置环节，它如同企业在并购之路上的“探照灯”，为企业照亮前行的道路，帮助企业全面、深入地了解目标企业，从而有效降低并购过程中的风险。在当前复杂多变的国际投资环境下，尽职调查的重要性愈发凸显。从审查范围来看，尽职调查应涵盖多个关键方面。法律尽职调查是其中的重要组成部分，它要求企业全面审查目标企业的法律合规情况，包括目标企业的公司章程、合同协议、知识产权、诉讼纠纷等。在知识产权方面，要仔细核实目标企业的专利、商标、著作权等知识产权的权属状况、有效期、使用范围等，确保并购后企业能够合法、有效地使用这些知识产权，避免因知识产权纠纷而引发的法律风险。财务尽职调查同样不可或缺。企业需要对目标企业的财务状况进行细致审查，包括财务报表的真实性、资产负债情况、盈利能力、现金流状况等。通过深入分析目标企业的财务数据，企业可以准确评估目标企业的价值，合理确定并购价格，避免因财务信息不实或估值过高而导致的经济损失。业务尽职调查也是尽职调查的关键环节。企业要对目标企业的业务模式、市场份额、客户群体、供应链等进行全面了解。了解目标企业的市场份额，有助于企业判断其在行业中的竞争力和发展潜力；掌握目标企业的客户群体和供应链情况，则可以帮助企业评估并购后业务整合的难度和协同效应的实现可能性。尽职调查还需遵循严格的标准。调查人员应具备专业的知识和丰富的经验，确保调查过程的科学性和准确性。在法律尽职调查中，调查人员需要具备扎实的法律专业知识，熟悉国内外相关法律法规，能够准确识别潜在的法律风险；在财务尽职调查中，调查人员应具备专业的财务分析能力，能够对复杂的财务数据进行深入分析，发现其中的问题和隐患。调查过程要保持独立性和客观性，避免受到主观因素的干扰。调查人员应独立开展调查工作，不受企业内部其他部门或外部利益相关方的影响，确保调查结果的真实性和可靠性。调查结果应形成详细、准确的报告，为企业的决策提供有力依据。政治环境调查也是尽职调查中不容忽视的重要内容。在国际投资领域，政治因素对并购交易的影响日益显著。企业在进行并购前，必须深入了解目标企业所在国家或地区的政治环境，包括政治稳定性、政策法规的连续性、政府对外资的态度等。了解目标国家或地区的政治稳定性，可以帮助企业判断并购交易是否会受到政治动荡的影响；掌握政策法规的连续性，则可以让企业提前规划，避免因政策法规的突然变化而导致的风险。美的收购库卡案是尽职调查发挥重要作用的典型案例。在收购过程中，美的集团对库卡进行了全面、深入的尽职调查。在技术方面，美的详细了解了库卡的工业机器人与系统解决方案领域的领先技术实力，包括其核心专利、技术研发团队、研发投入等情况，为后续的技术整合和协同发展奠定了基础。在市场方面，美的对库卡的全球市场布局、客户群体、市场份额等进行了深入分析，明确了库卡的市场竞争力和发展潜力，有助于美的制定合理的市场拓展策略。通过尽职调查，美的集团全面掌握了库卡的优势和潜在风险，为收购决策提供了有力支持。在收购后，美的能够充分发挥库卡的技术优势，实现双方在技术、市场等方面的协同发展，提升了自身在工业机器人领域的竞争力。这一案例充分证明，做好并购前的尽职调查，能够帮助企业准确评估目标企业的价值和风险，为并购的成功实施奠定坚实基础。4.1.2构建多元化股权结构构建多元化股权结构是企业应对外资并购安全审查风险的有效策略之一。在国际投资领域，单一的股权结构往往容易引发安全审查机构的关注和担忧，而多元化的股权结构则可以在一定程度上分散风险，降低审查的严格程度，增加并购交易成功的可能性。从降低审查风险的角度来看，多元化股权结构具有多方面的优势。它可以减少外资在目标企业中的绝对控制权，从而降低东道国对国家安全和产业安全的担忧。当外资在目标企业中的股权比例过高时，东道国可能会担心关键产业被外资掌控，进而对并购交易进行严格审查。而多元化的股权结构可以使股权分散在多个股东手中，降低外资的控制权，缓解东道国的担忧。多元化股权结构还可以增加并购交易的灵活性和可操作性。在并购过程中，不同股东可以根据自身的利益和战略目标，提供不同的资源和支持，为并购交易的顺利进行创造有利条件。一些股东可能拥有丰富的行业经验和技术资源，能够为目标企业的发展提供技术支持和业务指导；另一些股东可能具有广泛的市场渠道和客户资源，有助于目标企业拓展市场，提升市场份额。联想并购IBM个人电脑业务是构建和利用多元化股权结构的成功典范。在此次并购中，联想控股拥有联想集团45%股份，IBM拥有18.9%股份。这种多元化的股权结构不仅有助于联想获得IBM在个人电脑领域的技术、品牌和市场渠道等资源，还在一定程度上降低了美国政府对并购交易的审查风险。通过与IBM共同持股，联想展示了其开放合作的态度，表明并购并非是单纯的外资控制，而是双方在优势互补基础上的合作。这一举措使得美国政府在审查过程中，对并购交易对美国产业和国家安全的影响有了更为客观的认识，从而减少了政治干预的可能性，为并购交易的成功实施创造了有利条件。在并购后的整合过程中，多元化股权结构也发挥了积极作用。联想和IBM能够充分发挥各自的优势，在技术研发、市场拓展、供应链管理等方面实现协同发展。IBM在技术研发和国际市场拓展方面具有丰富的经验，联想则在国内市场和生产制造方面具有强大的优势。双方通过合作，实现了资源共享和优势互补，提升了联想在全球个人电脑市场的竞争力。构建多元化股权结构是企业应对外资并购安全审查风险的重要策略。它不仅可以降低审查风险，增加并购交易成功的可能性，还能在并购后的整合过程中，促进企业实现协同发展，提升企业的综合竞争力。企业在进行外资并购时，应充分认识到多元化股权结构的优势，结合自身实际情况，合理构建股权结构，为并购的成功和企业的长远发展奠定坚实基础。4.1.3加强公关与沟通在应对外资并购安全审查的过程中，公关与沟通发挥着至关重要的作用，它们如同企业与审查机构及社会各界之间的桥梁，能够帮助企业传递信息、化解疑虑、塑造良好形象，从而增加并购交易成功的几率。从应对审查的角度来看，公关与沟通具有多方面的积极作用。通过有效的公关活动，企业可以向公众和利益相关方传递积极的信息，展示并购交易的合理性和正面影响，增强公众对并购交易的理解和支持。在并购过程中，企业可以通过新闻发布会、媒体报道、社交媒体等渠道，向公众介绍并购的目的、战略意义以及对当地经济和社会发展的积极影响，如创造就业机会、促进技术创新、提升产业竞争力等，从而赢得公众的认可和支持。加强与监管机构的沟通也是关键环节。企业应主动与审查机构保持密切联系，及时了解审查的进展情况和要求，积极回应审查机构的关切和疑问。在审查过程中，企业可以向审查机构详细说明并购交易的商业逻辑、风险防控措施以及对国家安全和产业安全的保障措施，提供充分的证据和资料，以证明并购交易不会对国家安全和产业安全构成威胁。中企在德并购案是通过公关与沟通成功应对审查的典型案例。在并购过程中，中企积极开展公关活动，与德国当地政府、企业和民众进行广泛沟通。通过与当地政府的沟通，中企了解了当地的政策法规和投资环境，展示了自身的实力和诚意，争取到了政府的支持和认可。中企还注重与当地企业和民众的沟通，通过参与当地的公益活动、社区建设等方式，树立了良好的企业形象，增强了当地企业和民众对中企的信任和好感。在与德国企业的合作中，中企尊重对方的企业文化和商业习惯，积极寻求合作共赢的机会，实现了双方的优势互补和协同发展。在与监管机构的沟通方面，中企及时了解审查的进展情况和要求，积极配合审查工作。对于审查机构提出的问题和疑虑，中企能够提供详细、准确的解释和说明，提出合理的解决方案，从而消除了审查机构的担忧，推动了并购交易的顺利进行。加强公关与沟通是企业应对外资并购安全审查风险的重要策略。通过有效的公关活动和与监管机构的密切沟通，企业可以传递积极信息，化解疑虑，赢得各方的支持和认可，为并购交易的成功实施创造有利条件。企业在进行外资并购时，应高度重视公关与沟通工作，制定科学合理的公关与沟通策略，提升自身的应对能力和竞争力。4.2国家层面的应对策略4.2.1完善外资并购安全审查法律体系我国现行的外资并购安全审查法律体系存在一些不足之处，在审查标准方面，虽然《外商投资安全审查办法》对审查范围有所规定，但审查标准仍不够明确和细化。对于“国家安全”的界定较为模糊，缺乏具体的量化指标和清晰的判断依据，这使得在实际审查过程中，审查人员的自由裁量权较大，容易导致审查结果的不确定性。在关键产业的认定上，也缺乏明确的标准，不同审查人员对同一产业是否属于关键产业可能存在不同的看法。审查程序也存在不规范的问题。审查流程的一些环节缺乏明确的时间限制和操作细则，导致审查周期过长或审查过程随意性较大。在申报环节，对于申报材料的具体要求不够明确，企业可能因为准备不充分而影响申报进度；在审查环节，审查方式和审查深度也缺乏统一的标准，影响了审查的公正性和效率。法律体系的协调性也有待加强。不同法律法规之间可能存在冲突或重叠的部分，例如《中华人民共和国外商投资法》与《反垄断法》在对外资并购的规制上，存在一些衔接不畅的问题，这给企业和审查机构都带来了困扰。美国的外资并购安全审查法律体系相对完善，具有一定的借鉴意义。美国通过一系列法律法规，如《埃克森-佛罗里奥修正案》《外国投资风险审查现代化法案》等，构建了较为完备的审查体系。在审查标准上，明确规定了11项审查因素，包括国防安全、关键技术、关键基础设施等，具有较强的可操作性。在审查程序上，规定了详细的申报、审查、调查和总统决定等环节，每个环节都有明确的时间限制和操作流程，保证了审查的高效和公正。为完善我国的外资并购安全审查法律体系，应明确审查标准。制定具体的量化指标，对“国家安全”进行清晰界定，例如在关键技术领域，明确规定涉及哪些核心技术的外资并购需要进行重点审查；在关键产业方面，列出具体的产业目录和认定标准，减少审查的主观性和不确定性。简化和规范审查程序也是必要的。明确各审查环节的时间限制和操作细则，提高审查效率。在申报环节，制定详细的申报材料清单和要求，方便企业准备申报材料；在审查环节，规范审查方式和审查深度，确保审查过程的公正性和科学性。还应加强不同法律法规之间的协调。建立统一的外资并购安全审查协调机制，明确各部门在审查中的职责和权限，避免法律法规之间的冲突和重叠，提高法律体系的协同性和有效性。4.2.2加强国际合作与交流在经济全球化的背景下，国际合作与交流对于降低外资并购安全审查风险具有重要意义。随着全球经济一体化的深入发展，跨国投资活动日益频繁，外资并购涉及的国家和地区越来越多。不同国家和地区的外资并购安全审查制度存在差异，这可能导致审查标准和程序的不一致，增加企业的审查风险和交易成本。加强国际合作与交流，可以促进各国在审查标准、程序和信息共享等方面的协调与合作，减少因制度差异而产生的审查风险。通过与其他国家建立双边或多边投资协定，明确双方在外资并购安全审查方面的权利和义务，统一审查标准和程序，为企业提供更加稳定和可预测的审查环境。国际合作与交流还可以增强各国之间的互信，减少政治因素对审查的干扰。在国际合作的框架下，各国可以通过对话和协商，解决外资并购过程中出现的问题和争议，避免因政治分歧而导致审查结果的不合理性。中欧投资协定谈判和中美双边投资协定谈判是国际合作与交流在降低审查风险方面的典型案例。中欧投资协定谈判历经多年，最终达成协议。该协定在市场准入、公平竞争、可持续发展等方面达成了共识，为中欧双方企业在投资领域提供了更加公平、透明和便利的环境。在中欧投资协定的框架下，双方在外资并购安全审查方面加强了沟通与协调，减少了审查的不确定性和风险。中国企业在欧洲进行外资并购时，能够更加清楚地了解欧洲国家的审查标准和程序，提前做好准备，降低审查不通过的风险。中美双边投资协定谈判虽然面临一些挑战，但双方在谈判过程中就外资并购安全审查等问题进行了深入探讨。通过谈判，双方试图在投资保护、市场准入、审查程序等方面达成共识，为中美企业的投资活动提供更加稳定的制度保障。虽然谈判尚未最终达成协议，但双方的交流与合作有助于增进彼此的了解，减少因信息不对称而导致的审查风险。为进一步加强国际合作与交流，我国应积极参与国际投资规则的制定。在国际投资领域，我国应发挥更大的作用，推动建立更加公平、合理的国际投资规则体系。通过参与国际规则的制定，我国可以将自身的利益诉求和审查标准融入其中，为我国企业的海外投资创造更加有利的条件。加强与其他国家的信息共享和技术合作也是重要的举措。与其他国家建立信息共享机制，及时交流外资并购安全审查的相关信息，包括审查案例、审查标准的变化等，有助于我国及时了解国际审查动态，调整自身的审查政策。开展技术合作，共同研究和开发先进的审查技术和方法，提高审查的准确性和效率。4.2.3建立风险预警机制在当前复杂多变的国际投资环境下，建立外资并购安全审查风险预警机制具有重要的现实意义。随着外资并购活动的日益频繁，并购规模和涉及领域不断扩大，其潜在的风险也随之增加。如果不能及时发现和防范这些风险，可能会对国家经济安全和企业利益造成严重损害。风险预警机制能够对可能影响外资并购安全审查的各种因素进行实时监测和分析，提前预测风险的发生概率和影响程度，为国家和企业提供决策依据，从而采取有效的措施进行防范和应对。在关键技术领域，通过对国际技术发展趋势、外资在相关领域的投资动态等因素的监测和分析，预警机制可以提前发现可能存在的技术安全风险，如关键技术被外资掌控、技术外流等，为国家制定相应的政策和企业调整投资策略提供参考。风险预警机制的构建需要多方面的努力。建立完善的信息收集系统是基础。通过多种渠道，广泛收集与外资并购安全审查相关的信息，包括国际政治经济形势、目标国家或地区的政策法规变化、外资企业的背景和投资意图等。利用大数据、人工智能等先进技术，对收集到的信息进行整合和分析，提高信息处理的效率和准确性。运用科学的风险评估模型也是关键环节。根据不同的风险因素，建立相应的评估指标体系，运用定性和定量相结合的方法，对风险进行评估和预测。可以采用层次分析法、模糊综合评价法等方法，对政治风险、经济风险、技术风险等进行综合评估，确定风险的等级和影响程度。我国对特定行业外资并购的监测是风险预警机制运行的具体体现。在能源行业，我国建立了专门的监测体系，对能源领域的外资并购活动进行密切关注。通过收集外资在能源企业的股权变动、投资项目进展等信息，运用风险评估模型对可能存在的能源安全风险进行评估。如果发现外资在某一能源企业的股权比例接近或超过预警线，或者投资项目可能对国家能源供应稳定性产生影响，风险预警机制会及时发出预警信号。国家相关部门会根据预警信号，采取相应的措施进行干预和调控。加强对并购交易的审查力度，要求企业提供更详细的信息和风险防范方案；制定相关政策，限制外资在某些关键能源领域的投资比例或投资方式，以保障国家能源安全。建立外资并购安全审查风险预警机制是防范风险的重要手段。通过构建完善的信息收集系统和科学的风险评估模型，能够及时发现和预测风险，为国家和企业提供有效的决策支持，从而降低外资并购安全审查风险，保障国家经济安全和企业利益。五、外资并购安全审查制度的国际比较与启示5.1美国外资并购安全审查制度美国的外资并购安全审查制度历史悠久，其发展历程可追溯至20世纪70年代。当时，随着外资大量涌入美国，接管了一些大公司企业，引发了社会舆论的广泛关注，美国政府开始关注外资对其国家安全的影响。1988年，美国国会通过了《1950年国防生产法》第721条修正案，即《埃克森-佛罗里奥修正案》，这是美国第一个关于外资并购国家安全审查的专门法和基本法，标志着美国外资并购安全审查制度的正式确立。此后，美国不断对该制度进行完善和调整。2007年，美国出台了《外国投资与国家安全法》（FINSA），进一步扩大了外国投资属于国家安全审查的范围，改进了审查制度。2008年，美国财政部颁布了《外国人合并、收购和接管条例》，对审查程序、审查标准等进行了细化。美国负责外资并购安全审查的主要机构是外国投资委员会（CFIUS）。CFIUS成立于1975年，最初主要负责收集和分析外资在美国的投资数据。随着外资并购安全审查制度的发展，CFIUS的职责不断扩大，逐渐成为外资并购安全审查的核心机构。CFIUS的成员包括多个政府部门，如财政部、国务院、国防部、商务部、能源部等，各成员部门在审查过程中发挥着不同的作用。财政部在审查中起到协调和主导的作用，负责组织和推动审查工作的进行；国防部则重点关注并购交易对国防安全的影响，评估是否会威胁到美国的军事安全和国防工业基础。CFIUS的审查程序较为复杂且严格，主要包括申报或通报、初步调查、全面审查、总统决定等环节。外资并购交易方可以选择自动申报，当CFIUS成员机构根据并购交易的实施情况认为其可能会对美国国家安全产生影响时，也可以向CFIUS的成员主席通报，要求对其进行审查。在初步调查阶段，CFIUS会对并购交易进行初步评估，判断是否需要进入全面审查程序。若有成员机构认为可能会危害国家安全，则进入全面审查程序。在全面审查阶段，CFIUS会进一步深入审查交易对国家安全的影响，并在45日内向总统提交调查报告，并提出建议。总统收到调查报告后，须在15日内做出是否同意并购的决定。美国外资并购安全审查制度具有显著特点。审查范围广泛，不仅涵盖传统的国防安全领域，还包括关键技术、关键基础设施、能源等多个重要领域。在关键技术领域，对涉及先进半导体、人工智能、生物技术等前沿技术的外资并购交易，CFIUS会进行重点审查。审查标准较为严格，除了考虑军事安全、经济安全等因素外，还将政治和地缘政治因素纳入审查范围。对于来自特定“特别关注国家”的投资，CFIUS会进行更为严格的审查。审查程序具有较强的保密性，在审查过程中，相关信息的披露受到严格限制，这在一定程度上增加了审查的不确定性，但也有助于保护敏感信息和国家安全。以美国对半导体行业并购审查为例，能够充分体现其制度特点。在2017年，中国私募基金拟以13亿美元收购美国芯片制造商莱迪斯（Lattice）。自去年4月中方开始提出收购莱迪斯，到9月14日被特朗普正式否决交易，这笔交易被前后三次提交CFIUS审核，但三次都未在规定的75天内获得通过。CFIUS在裁定中持续认定该交易对国家安全带来风险，而莱迪斯三次提出的缓和方案也均被CFIUS否决，甚至在最后一次提交缓和方案时，莱迪斯提出可以将其关键技术的知识产权全部交由美国政府控制和管理，但这一缓和方案仍然遭到否决。CFIUS认定，买卖双方提出的缓和方案并不能解除知识产权转移给外国的风险，并影响了完整芯片供应链对于美国政府的重要性及美国政府对于其产品的使用等。这一案例表明，美国在半导体等关键技术领域的外资并购审查中，高度重视国家安全因素，审查标准严格，且对缓和方案的接受度较低，体现了其对外资并购可能带来的技术转移和国家安全风险的警惕。美国外资并购安全审查制度的这些特点，对我国具有重要的启示意义。我国在完善外资并购安全审查制度时，可以借鉴美国的经验，明确审查范围和标准，细化审查程序，加强对关键领域和敏感技术的审查，同时注重平衡国家安全与经济发展的关系，在保障国家安全的前提下，充分发挥外资并购对经济发展的促进作用。5.2欧盟外资并购安全审查制度欧盟的外资并购安全审查制度经历了一个逐步发展和完善的过程。早期，欧盟各成员国主要依据自身的法律和政策对外资并购进行审查，缺乏统一的审查框架。随着经济全球化的推进和外资并购活动的日益频繁，欧盟开始意识到建立统一审查制度的必要性。2019年，欧盟出台了《欧盟外商直接投资审查条例》，这标志着欧盟在构建统一外资安全审查框架方面迈出了重要一步。该条例旨在加强欧盟在外国直接投资审查方面的合作与协调，确保欧盟内部市场的安全与稳定。在法律框架方面，《欧盟外商直接投资审查条例》规定了欧盟层面的审查原则和标准。该条例明确指出，当外资并购涉及关键基础设施、关键技术、关键原材料产品的供应安全等领域时，欧盟委员会有权进行审查。在关键技术领域，涵盖了先进的信息技术、生物技术、航空航天技术等前沿技术；在关键基础设施方面，包括能源、交通、通信等重要基础设施。欧盟各成员国也有各自的外资并购审查法律。德国通过《对外贸易和支付法》等法律，对外资并购进行审查和监管；法国则依据《货币与金融法典》《商法典》等法律，对涉及国家安全和战略利益的外资并购交易进行审查。欧盟外资并购安全审查的协调机制主要体现在欧盟委员会与各成员国之间的合作与沟通上。欧盟委员会与成员国之间建立了信息共享机制，当成员国对特定的外资并购交易进行审查时，需及时向欧盟委员会通报相关信息，欧盟委员会也会向成员国提供有关外资并购的宏观数据和分析报告，以便成员国在审查时能够综合考虑欧盟整体利益。欧盟还设立了外资审查协调小组，由欧盟委员会和各成员国的代表组成，该小组作为讨论平台，负责确定哪些外资并购行为属于国家层面、跨国层面或欧盟层面的战略性并购等，促进成员国之间在审查标准和程序上的协调与统一。德国和法国的外资并购审查制度具有一定的代表性，能充分体现欧盟外资并购安全审查制度的特点。在德国，外国投资审查总体分为特定行业审查和多行业审查。2018年，德国进行外国投资限制改革，将审查门槛从收购25%的投票权降低到收购特别敏感目标公司10%的投票权，并将媒体公司加入特别敏感公司名单，适用10%的审查门槛。2021年，德国联邦经济事务和能源部公布《德国外商投资条例》第十七修正案，强制申报义务范围扩大至十六个新增关键技术行业，更多交易类型被纳入外商投资审查范围。投资者可以申请由德国联邦经济事务和能源部签发的无异议证书，该证书具有约束力，可确认收购不会引起公共秩序或安全担忧。法国的外资并购审查制度同样严格。对于涉及国家安全、公共秩序和战略利益的行业，如能源、国防、电信等，外资并购需经过严格审查。法国政府有权对可能影响国家安全的外资并购交易进行干预，甚至禁止相关交易。在审查过程中，法国注重对企业控制权的审查，若外资并购可能导致法国企业的控制权转移，且该企业涉及关键领域，政府会进行重点审查。欧盟外资并购安全审查制度对我国具有多方面的启示。在审查标准上，我国可以借鉴欧盟对关键领域的界定方法，进一步明确我国外资并购安全审查中关键技术、关键基础设施等领域的范围，提高审查标准的可操作性。在审查协调机制方面，我国可以学习欧盟建立信息共享和协调小组等方式，加强不同地区和部门之间在审查过程中的合作与沟通，提高审查效率和一致性。欧盟制度中对投资者权益的保护措施也值得我国参考，在加强审查的同时，保障外国投资者的合法权益，营造良好的投资环境。5.3日本外资并购安全审查制度日本的外资并购安全审查制度发展历程独具特色，其演变与日本的经济发展和国际形势紧密相关。二战后，日本经济百废待兴，为了恢复和发展经济，日本开始逐步放开对外资的限制。在这一阶段，日本主要通过《外汇及外国贸易法》对外资并购进行规范，对外资进入特定行业设置了一定的审查程序，以保护本国产业的发展。随着日本经济的快速发展，尤其是在20世纪80年代中后期，日本经济泡沫化程度极盛，股市泡沫和房地产泡沫相继破灭后，日本经济进入长期萧条，国内产业出现“空洞化”迹象，失业率居高不下。在这样的背景下，日本将促进外国对日直接投资作为政府的一项重要工作，进一步放宽了外资并购的限制，外资并购安全审查制度也随之调整，更加注重对国家利益和产业安全的平衡。进入21世纪，随着全球经济一体化的加速和国际竞争的加剧，日本不断完善其外资并购安全审查制度，以应对新的挑战。在关键领域，如能源、通信、金融等，加强了对外资并购的审查力度，确保国家对这些关键领域的掌控力。日本外资并购安全审查主要依据《外汇及外国贸易法》《独占垄断法》《证券交易法》等法律法规。《外汇及外国贸易法》规定，有关国家安全的外国直接投资的非居民投资者须向财政部或其他主管部申报。该法明确了审查的范围，涵盖了可能影响国家安全的关键产业和领域，如国防相关产业、重要基础设施、关键技术等。在关键技术领域，对于涉及先进半导体、人工智能、生物技术等前沿技术的外资并购，需要进行严格审查。《独占垄断法》主要从反垄断的角度对外资并购进行规制，防止外资并购导致市场垄断，影响市场竞争秩序。当外资并购可能导致市场垄断，损害其他企业和消费者利益时，将受到该法的限制和审查。《证券交易法》则对涉及上市公司的外资并购进行规范，保障证券市场的公平、公正和透明。日本的外资并购安全审查程序包括申报、审查和决定等环节。首先，非居民投资者须向财政部或其他主管部申报，提交相关的并购信息和资料。在申报环节，投资者需要详细说明并购的目的、交易结构、资金来源等关键信息。审查过程中，相关部门会综合考虑多方面因素，包括并购对国家安全、产业安全、市场竞争等的影响。对于可能影响国家安全的并购交易，会进行深入调查和评估。在评估并购对国家安全的影响时，会考虑外国投资者的背景、并购后企业的控制权归属、是否会导致关键技术和敏感信息的外流等因素。根据审查结果，相关部门做出批准、附条件批准或禁止并购的决定。如果审查认为并购不会对国家安全和产业安全构成威胁，将予以批准；若存在一定风险，但可以通过附加条件来消除风险，如要求投资者采取措施保障关键技术的安全、限制并购后的企业行为等，则会附条件批准；若审查认为并购会对国家安全和产业安全造成严重威胁，则会禁止并购。日本对特定行业的并购审查充分体现了其制度特点。在半导体行业，由于半导体技术对于国家的信息安全、电子产业发展至关重要，日本对外资并购半导体企业的审查极为严格。当有外资试图并购日本的半导体企业时，审查部门会全面评估并购对日本半导体产业的技术优势、市场竞争力以及国家信息安全的影响。如果外资并购可能导致日本半导体企业的核心技术外流，或者削弱日本在全球半导体市场的竞争力，审查部门可能会对并购进行限制或禁止。在能源行业，日本同样重视对外资并购的审查。由于日本是资源匮乏的国家，能源供应的稳定性对于国家经济安全至关重要。在审查外资并购能源企业时，会重点关注并购是否会影响日本的能源供应稳定性、能源价格的可控性以及能源产业的自主发展能力。日本外资并购安全审查制度严格的原因主要在于保护本国产业和国家安全。日本作为一个资源相对匮乏、市场有限的国家，产业的发展对于国家的经济安全和国际竞争力至关重要。通过严格的审查制度，可以防止外资过度控制本国关键产业，保护本国产业的自主发展能力。在汽车产业，日本拥有众多世界知名的汽车品牌和先进的汽车制造技术，严格的外资并购审查制度有助于保护日本汽车产业的技术优势和市场份额，避免被外资企业轻易掌控。日本对外资并购安全审查制度对我国具有多方面的启示。在审查标准方面，我国可以借鉴日本对关键领域和关键技术的界定方法，进一步细化审查标准，提高审查的可操作性和准确性。在审查程序上，日本的申报、审查和决定程序较为清晰，我国可以参考其经验，优化审查流程，明确各环节的时间限制和责任主体，提高审查效率。日本在审查过程中注重对国家利益和产业安全的平衡，这也为我国提供了有益的借鉴，我国在完善外资并购安全审查制度时，应充分考虑国家利益和产