TCTESGS-《长江流域横向生态保护补偿技术导则》编制说明

目录

1工作简况...................................................................................................................1

1.1编制依据...................................................................................................1

1.2工作过程...................................................................................................4

2主要内容....................................................................................................................5

2.1标准适用范围和使用对象。..................................................................5

（1）适用范围......................................................................................................5

（2）使用对象......................................................................................................5

2.2主要条文或技术内容的依据。...............................................................5

（1）总则..............................................................................................................5

（2）术语和定义..................................................................................................7

（3）流域横向生态补偿内容..............................................................................7

（4）流域横向生态补偿方式..............................................................................8

（5）流域横向生态补偿标准..............................................................................9

（6）流域横向生态补偿效果评价....................................................................20

（7）生态补偿资金筹集分配与使用................................................................25

2.3主要试验（或验证）的分析、综述，技术经济论证。.....................26

3与相关标准的关系分析..........................................................................................29

3.1与国际、国外同类标准水平的对比情况。.........................................29

3.2采用国际标准的情况说明。.................................................................43

3.3与国内相关标准协调性分析。.............................................................43

4专利情况说明..........................................................................................................46

5重大分歧或难点的处理经过和依据......................................................................46

6预期效益..................................................................................................................46

7其他说明事项..........................................................................................................46

《长江流域横向生态保护补偿技术导则（征求意见稿）》

编制说明

1工作简况

1.1编制依据

长江是我国第一大河，是中华民族的母亲河，是我国的战略水源

地、珍稀濒危水生生物的天然宝库，长江流域丰富的自然资源资产为

中华民族永续发展提供了支撑。随着流域各地区经济社会的快速发展，

长江流域水生态环境问题日益凸显，成为制约流域经济社会可持续发

展的主要瓶颈。长江流域干支流水系发达、河湖众多，涉及19个省

区市，流域上下游、东西部跨度大，既涵盖经济发达的长三角地区，

也涵盖经济欠发达的中西部省份，既包含优化和重点开发区域，也覆

盖重点生态功能区和农副产品主产区等限制开发区域。流域生态资源

分布不均衡，经济社会发展不平衡，保护地区与开发受益地区的责权

利不对等、利益不平衡，青山绿水到金山银山的生态产品价值实现路

径不畅通，流域内很多经济落后地区同时面临生态环境保护的重任和

经济发展的强烈需求，发展保护矛盾突出。为协调流域生态保护者与

受益者之间的利益关系，激发流域各地水生态环境保护的内在动力，

构建共抓长江大保护的战略局面，促进流域良好生态产品价值实现，

亟需建立长江流域横向生态保护补偿机制。

国家层面，自习近平总书记提出长江“共抓大保护”、长江经济带

1

“生态优先、绿色发展”以来，党中央高度关注长江流域生态补偿机制

建设，相继出台了一系列政策法规推进流域横向生态补偿工作。2016

年12月财政部印发《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机

制的指导意见》要求“加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制，

在积极推动各省（区、市）建立本行政区域内流域上下游横向生态保

护补偿机制的同时，扩大跨省流域上下游横向生态保护补偿机制试点

范围”。2018年1月，财政部等4部委印发《中央财政促进长江经济

带生态保护修复奖励政策实施方案》，提出推动长江流域相邻省份及

省内建立横向生态保护补偿机制；2019年国家发改委印发的《生态

综合补偿试点方案》要求将“推进建立流域上下游生态补偿制度”作为

重要试点任务；2021年2月，中央全面深化改革委员会第十八次会

议通过了《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，提出支持

在符合条件的重点流域依据出入境断面水量和水质监测结果等开展

横向生态保护补偿。2021年4月财政部等四部委联合出台了《支持

长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》，提出“2022年

长江干流初步建立流域横向生态保护补偿机制。2024年主要一级支

流初步建立流域横向生态保护补偿机制。2025年长江全流域建立起

流域横向生态保护补偿机制体系”，要求“跨省流域横向生态保护补偿

机制以地方补偿为主，各省要积极与邻近省份沟通协调，尽快就各方

权责、考核目标、补偿措施、保障机制等达成一致意见并签署补偿协

议”；2021年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深

化生态保护补偿制度改革的意见》，提出鼓励地方加快重点流域跨省

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上下游横向生态保护补偿机制建设，推动建立长江、黄河全流域横向

生态保护补偿机制，支持沿线省市在干流及重要支流自主建立省际和

省内横向生态保护补偿机制。2021年3月施行的《长江保护法》也

明确规定“对长江干流及重要支流源头和上游的水源涵养地等生态功

能重要区域予以补偿，鼓励长江流域上下游、左右岸、干支流地方人

民政府之间开展横向生态保护补偿”。

实践层面，目前长江流域江西、湖北、安徽、湖南、四川、云南、

重庆、江苏等很多省份都相继建立了省内的流域上下游横向生态补偿

机制。2018年以来，长江流域部分支流，如赤水河、滁河、酉水、

渌水、澧水、川渝长江干流濑溪河等流域，相继建立了以跨界断面水

质指标为依据的跨省流域横向生态补偿机制。但是，由于长江流域各

地流域生态环境问题不同、经济社会发展水平不同，对流域生态补偿

的理解、认识和诉求也存在较大差异，当前流域横向生态补偿实践中

还存在很多技术问题尚未达成共识并得到解决。如相邻上下游两省横

向补偿的跨界断面指标选择、绩效评价指标、补偿的标准，如果缺乏

统一标准，很可能会造成流域不同省份签订的生态补偿协议参差不齐，

导致上下游水量水质评价体系以及生态补偿标准的不协调，从而影响

全流域横向生态补偿的科学性、系统性和协调性。

基于此，长江水利委员会长江科学院组织相关技术单位开展《长

江流域横向生态保护补偿技术导则》编制工作，从实现流域上下游公

平、科学、合理、高效利用长江流域水生态环境资源，合理分担长江

流域在各段区域内的水环境保护责任的角度出发，针对流域生态补偿

3

的整体性和系统性不够，流域生态补偿内容缺乏统一认识，生态补偿

标准差别较大，监测评价体系缺乏技术标准等问题，对流域横向生态

补偿的补偿内容、补偿方式、补偿标准、效果评价等方面进行技术规

范，以期为长江流域横向生态补偿工作提供技术依据。

1.2工作过程

目前为止，《导则》经历了成立编制工作组、初稿咨询等环节。

（1）成立编制工作组

2022年10月，水利部长江水利委员长江科学院、中国长江三峡

集团有限公司、中国地质大学、东莞理工学院共同成立了《导则》编

制工作组。

（2）初稿咨询

2023年1月，《导则》编制工作组开展了对初稿的内部咨询，

并根据专家意见进行了修改完善。

（3）立项审查

2023年4月，长江技术经济学会组织召开《导则》立项论证审

查会，与会专家一致同意《导则》团体标准立项，并提出了修改完善

意见。编制组根据意见进一步修改完善提出了征求意见稿。

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2主要内容

2.1标准适用范围和使用对象

（1）适用范围

本导则适用于长江流域上下游不具有隶属关系的行政区域之间

的横向生态补偿技术工作。

本生态补偿主要定位于流域保护型生态补偿，即流域下游受益地

区对上游保护地区提供良好生态产品的补偿，对于上游造成损害的生

态环境赔偿不在本导则范围内。

（2）使用对象

本导则适用于长江流域上下游不具有隶属关系的行政区域之间

的流域横向生态保护补偿。长江流域外其他地区的流域横向生态保护

补偿可参照执行。

2.2主要条文或技术内容的依据

（1）总则

对本导则的编制目标、适用范围、基本原则和规范性文件引用情

况进行了说明。

编制目标是为规范长江流域横向生态保护补偿的内容、方式、补

偿标准、效果评估等技术要求，为长江流域内各地开展流域横向生态

保护补偿提供技术参考。

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导则适用于长江流域上下游不具有隶属关系的行政区域之间的

横向生态保护补偿技术工作。

长江流域横向生态保护补偿的基本原则包括：

1）生态优先、协同推进。坚持共抓大保护、不搞大开发，将生

态优先、绿色发展的理念融入长江流域生态保护全过程；坚持上中下

游、左右岸、干支流协同治理，突出流域生态保护补偿的整体性、系

统性、协同性。

2）权责清晰、合理补偿。流域横向生态保护补偿以地方为主，

流域上游地区承担保护水生态环境的责任，流域下游地区享有水生态

环境改善带来利益的权利，并依据生态环境保护成本、生态效益外溢

性和地区经济社会发展水平，对上游提供良好生态产品的付出努力做

出合理补偿。

3）问题导向、强化绩效。各地区可针对突出的流域生态环境问

题，选择合适的指标开展生态保护补偿效果评价，强化绩效考核约束，

将补偿资金分配与补偿效果挂钩。

列出了主要的规范性引用文件，包括地表水环境质量标准（GB

3838—2002）、生态保护红线生态补偿标准核算技术指南（征求意见

稿）、流域水生态综合补偿评估技术导则（T/CSTE0023-2021）、河

湖生态需水评估导则（试行）（SL/Z479）、地表水环境质量监测技

术规范（HJ91.2—2022）、《“十四五”国家地表水监测及评价方案（试

行）》、《长江流域水生生物完整性指数评价办法(试行)》等。

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（2）术语和定义

主要包括生态补偿、流域横向生态补偿、生态补偿标准、生态功

能、生态保护红线等术语和定义。

（3）流域横向生态补偿内容

流域是指地表水与地下水分水线所包围的集水区域的统称，习惯

上常指地表水的集水区域。流域是一个从源头到河口的完整、独立、

自成系统的水文单元，在地理上有明确的边界范围。流域的核心要素

是水，其他各种自然要素，只要能够在实现和保证流域享有充足、良

好水资源水环境过程中发挥作用的，都应当视为是流域的组成部分，

如河道、沿岸土地、涵养水源的林地草地、水生生物等。流域与人类

活动之间存在着密切的联系，它在为人类提供了必要的水资源的同时，

承载了人类活动所产生的各种废弃物。那些对流域产生外部性影响的

人类行为，如水源涵养、水土保持、水源地保护、水生生物保护等，

也应当包含在“流域”的概念之中。

基于此，本导则界定流域生态补偿以水为核心，以保护、恢复和

改善长江水资源、水环境和水生态系统服务功能为目标，围绕这些目

标而开展的水资源保护、水环境治理、水生态保护修复工作都可纳入

流域生态补偿内容。具体的补偿事项涉及水源涵养、水土保持、饮用

水水源地保护、水污染防治、水环境治理、水生态保护修复等，可通

过流域内相关地方政府协商确定。参考水流生态保护补偿重点区域，

长江流域横向生态补偿主要内容及其事项和涉及范围见表2-1。

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表2-1长江流域横向生态补偿内容

补偿内容补偿事项涉及区域范围

江河源头区、水源涵养区、饮用水水源

水源涵养、水源地保护、水土流

水资源地、具有饮用水水源功能的河流湖泊水

失预防和治理

库、水土流失重点防治区

水环境水污染防治、水环境治理重要河湖、湿地、水库、饮用水水源地

水生生物物种保护、水产种质资重要河流敏感河段和水生态修复治理

水生态源保护、重要生境保护修复、湖区、水产种质资源保护区、重要生态功

泊湿地保护修复能湖泊、重要湿地

（4）流域横向生态补偿方式

流域横向生态补偿是相对纵向生态补偿而言的，纵向补偿一般是

国家（或上级政府）对森林、草原、湿地、重要生态功能区、自然保

护地的垂直补偿，补偿方式是国家纵向财政转移支付、政策或项目补

偿等。横向补偿是纵向补偿的有益补充，随着国家生态补偿的深入推

进，仅仅依靠国家财政资金，生态补偿的覆盖度和长效性都存在问题，

为此国家大力推进流域横向生态保护补偿。横向生态补偿是流域范围

内上下游不具有隶属关系的行政区域之间的生态补偿，流域横向生态

补偿分不同的层级，包括较大流域内省与省之间的横向生态补偿，以

及省内中小流域内市与市（或县与县）之间的横向生态补偿。

对于某一层级的生态补偿，在流域范围内又有“一对一”和“多对

多”的两种形式。“一对一”是指2个行政区之间的补偿，补偿关系较

简单，一般是下游受益地区对上游保护地区的补偿；“多对多”是流域

内多个行政区之间的补偿，补偿关系相对复杂，其中部分地区既是补

偿主体（受益者）也是补偿客体（保护者）。

根据《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》，

8

流域横向生态补偿方式主要是政府补偿，补偿方式主要是流域受益地

区对保护地区的财政转移支付，也包括对口协作、产业帮扶、人才培

训、共建园区等其它方式。

流域横向生态补偿以政府补偿为主，但也要积极鼓励各地区受益

的社会组织、企业以购买服务、权属（水权、排污权等）交易等市场

化方式参与流域横向生态补偿，推动流域横向生态补偿多元化市场化。

（5）流域横向生态补偿标准

生态补偿标准如何确定是本导则的核心问题。纵观已有的流域横

向生态补偿实践，由于缺乏统一和公认的生态补偿标准确定方法，目

前多是采用上下游地方政府协商的方法确定生态补偿标准的。如云贵

川三省政府2018年签订的《赤水河流域横向生态保护补偿协议》，

三省协议每年共同出资2亿元设立水环境横向补偿资金，按照1:5:4

比例出资，按3:4:3的比例清算资金。2018年安徽省政府与江苏省政

府签订了《关于建立长江流域横向生态保护补偿机制的合作协议》，

确定以滁州市域内的陈浅断面水质为依据，若年度水质达到II类或以

上时，江苏补偿安徽4000万元；年度水质达到III类时，江苏补偿安

徽2000万元。2020年重庆和四川签订了《长江流域川渝横向生态保

护补偿实施方案》，选取长江干流和濑溪河流域作为首轮试点河流，

两省市每年共同出资3亿元设立川渝流域保护治理资金，其中，川渝

长江干流保护治理资金2亿元，由川渝分别出资1亿元设立；川渝长

江重要支流（濑溪河）保护治理资金1亿元，由川渝分别出资0.5亿

元设立。2018年北京与河北签订《密云水库上游潮白河流域水源涵

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养区横向生态补偿协议》，确定生态保护补偿资金由北京市财政资金、

河北省财政资金、中央财政资金共同组成，其中北京市每年3亿元，

河北省每年1亿元，中央财政资金按政策申请。从这些案例看，生态

补偿标准的确定主要取决于地方政府的财力水平以及对流域生态环

境保护工作的重视程度，也可能部分考虑了相关保护工作的投入成本，

但更多体现的是对流域生态环境保护工作的奖励激励，尚未达到正常

的成本补偿标准。

本导则参考《生态保护红线生态补偿标准核算技术指南（征求意

见稿）》《流域水生态综合补偿评估技术导则》等标准，针对政府补

偿方式，提出流域横向生态补偿标准的计算方法。市场化流域生态补

偿由交易双方以市场化方式确定补偿标准。

A）数据与资料

在开展流域横向生态补偿标准计算前，应按照区域、流域层级调

研采集流域横向生态补偿所需的数据资料，基础数据见表2-2。其中：

区域数据包括行政区总面积、行政区流域内面积、区域水资源总量、

用水总量、废污水排放量、生态保护红线面积、地区地表水水质指数

（CWQI）、区域常住人口、国内生产总值（GDP）、税收收入、人

均可支配收入、区域年度财政决算报告中的一般公共预算支出中与流

域生态保护相关的支出数据等；流域数据包括流域面积、流域水资源

总量、用水总量、废污水排放量、流域生态保护红线面积，以及跨界

断面水质、水量和水生态监测数据等。

这些数据应来自于各地区历年的统计年鉴、统计公报、财政决算

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报告，流域层面的综合规划、专项规划、统计公报，以及国家层面相

关部门（如生态环境、水利、自然资源等部门）的常规监测数据、年

度统计数据等官方发布数据。

表2-2长江流域横向生态保护补偿基础数据表

数据第1年第2年第3年...

区域数据

行政区总面积（km2）

行政区流域内面积（km2）

区域水资源总量（万m3）

区域用水总量（万m3）

区域废污水排放量（万m3）

区域地表水水质指数CWQI

区域水生生物完整性指数（IBI）

区域生态保护红线面积（km2）

区域流域内生态保护红线面积（km2）

区域常住人口（万人）

区域国内生产总值（GDP，万元）

区域税收收入（万元）

居民人均可支配收入（万元）

区域年度财政决算报环境保护管理

告中的一般公共预算污染防治（水体）

支出中与流域生态保自然生态保护

护相关的支出（万元）天然林保护

污染减排

林业与草原

水利

...

流域数据

流域面积（km2）

流域生态保护红线总面积（km2）

流域水资源总量（万m3）

流域用水总量（万m3）

流域废污水排放量（万m3）

跨界断面水质监测数据

跨界断面生态监测数据

跨界断面生态流量监测数据

其他生态补偿效果评价指标数据

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B）计算思路

流域生态环境保护不仅为本地区提供生态产品，其生态服务功能

也辐射到下游地区，甚至全流域。因此，流域生态环境保护地区的生

态功能外溢是流域横向补偿的基础，正是因为下游地区获得了上游保

护地区在水资源和水生态环境方面的外溢生态服务，所以才有了横向

生态补偿的基础。

而上游地区的生态服务功能外溢是需要投入保护成本的，保护成

本包括直接成本和机会成本。直接成本是流域保护地区开展水资源、

水环境、水生态管理保护修复等事项而实际发生的支出和费用；机会

成本是为了保护、维持或者恢复流域水生态环境所放弃的经济收入和

丧失的发展权，包括因执行更严格的环境标准而限制区域经济发展，

导致的发展机会损失和进行生态建设而造成的机会成本损失。

根据权利义务对等原则，保护地区生态服务功能的外溢部分所对

应的投入成本（直接成本+机会成本）应由流域内其他受益地区以横

向生态补偿的方式承担。其中，直接成本的补偿在国家对重点生态功

能区和生态保护红线的纵向补偿中有所涉及。因此，流域横向生态补

偿主要基于机会成本，以及国家纵向补偿中没有涵盖到的那部分直接

成本。

涉及多个区域的“多对多”横向生态补偿，通过计算流域各地区的

生态服务功能外溢系数和生态补偿资金分担系数，确定各地区应该获

得的横向生态补偿额度和横向生态补偿的出资额度。

仅涉及两个区域的“一对一”横向生态补偿，可参照“多对多”的横

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向生态补偿思路简化计算。

C）直接成本和机会成本的计算

直接成本计算。流域生态环境保护的直接成本包括水资源管理保

护、水源涵养、水环境保护、水污染防治、水土保持、水生态保护修

复等方面的直接经费投入。可通过相关数据年度统计得到。也可根据

流域各行政区域各年度财政决算报告，核算地方政府为保护流域生态

环境付出的直接成本，以决算报告中“节能环保”、“农林水支出”等一

般支出明细科目中与流域生态补偿事项相关的科目（如水资源管理保

护、水环境保护、水污染防治、水土保持、水生态保护修复、天然林

保护、退耕还林、退牧还草等）之和的三年滚动平均值作为替代值进

行简化核算。公式如下。

1n

DCi(DC1kDC2kDC3kDCnk)

3k

式中：DCi—i地区的流域水生态环境保护直接成本，万元；

DCnk—第k年某项具体的投入成本，k从1到3；

n—与流域水生态环境保护相关的支出科目总数。

需要说明的是，当某地区行政区域并不全部位于流域范围内时，

应扣除该行政区在流域范围外的那部分数据（包括面积、人口、保护

成本等），或是根据流域面积比例对纳入流域生态补偿核算的区域数

据进行折减，下同。

机会成本计算。机会成本主要包括地区发展的机会成本和地区居

民的机会成本。地区的发展机会成本主要根据保护地区的单位面积地

13

方税收收入、流域生态生态环境保护面积比例与基准值的相对差值以

及区域国土面积的乘积计算。区域居民的发展机会成本主要根据地区

居民人均可支配收入与参考地区水平的差距以及流域生态环境保护

面积占比计算。需要说明的是，机会成本的计算受2个因素影响，即

要求地区的人均可支配收入低于所在流域平均水平，地区的流域生态

生态环境保护面积比例高于基准值。因此，当地居民人均可支配收入

高于所在流域平均水平时，取居民发展机会成本为0。当地区的流域

生态生态环境保护面积比例低于基准值时，取地区发展机会成本为0。

计算公式为

OCiTPU(RARiRAR0)AiRINi

式中：OCi—i地区的流域生态环境保护的机会成本，万元；

TPU—单位面积税收收入基准值，取流域内所有地区平均的单位面积

地方税收收入，万元/km2；

RARi—i地区生态保护红线面积占行政区总面积的比例，%。，当

RARi-RAR0<0时，取（RARi-RAR0）=0

RAR0—流域生态保护红线面积比例基准值，可取流域生态保护红线总

面积占流域国土面积的比例，或是流域内各地区生态保护红线面积比

例的中位线，以及其他合适的取值，%；

2

Ai—i地区行政区面积，km；

RINi—i地区居民收入机会成本基准值，由该地区居民人均可支配收

入与参考值的差值、该地区常住人口、该地区生态保护红线面积比例

相乘所得，万元。

14

D）生态服务功能外溢系数的计算

流域横向生态补偿的核心问题就是算清上下游区域（生态保护者

和受益者）间的经济账、环境账，即流域内不同区域之间的生态服务

价值流转量，并依据外溢的生态系统服务价值确定补偿标准。但目前

生态服务价值评估尚缺乏科学统一的计算方法和标准，计算的结果往

往差异较大，难以取得一致认同。基于生态服务价值评估得到的补偿

标准往往偏大，一般作为生态补偿标准的参考上限。再者，生态服务

价值评价还不等于生态服务的外溢（跨区流转量）评价，生态服务价

值流转量的计算较复杂，目前还没有很成熟的计算方法。因此，本导

则主要是从保护成本的角度，进行生态补偿标准的核算，计算结果可

作为生态补偿标准的下限。计算的思路是以全流域生态环境保护的总

成本（包含直接成本和机会成本）为基础，依据各地区对流域对流域

水资源、水环境和水生态的正向贡献量评价各地区流域生态服务功能

的外溢性。贡献量越大，外溢系数越大（最大不超过100%）；外溢

系数越大，其保护成本需要受益地区分摊的比重就越大，即其需要获

得的横向补偿就越大。

水资源贡献量以各地区净水资源量（年度区域水资源总量扣除用

水总量）占流域净水资源总量（年度流域水资源总量扣除用水总量）

的比重来表征，反映了区域对流域水资源总量的贡献。

水环境贡献量以各地区地表水水质指数（CWQI）与流域基准值

的差异占流域所有区域地表水水质指数与流域基准值的总差异的比

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重来表征，反映了区域优良水质对流域水环境的贡献。

水生态贡献量以各地区水生生物完整性指数（IBI）与流域基准

值的差异占流域所有区域水生生物完整性指数与流域基准值的总差

异的比重来表征，反映了区域生态保护对流域水生生境和生物多样性

的贡献；当水生生物完整性指数难以获取时，可用各地区生态保护红

线面积占比与流域基准值的差异占流域所有区域生态保护红线面积

与流域基准值的总差异的比重来替代表征，它反映了区域在水生态环

境保护工作量上的贡献。

将水资源贡献量、水环境贡献量和水生态贡献量的算术加权平均

值作为各地区的生态服务功能外溢系数。计算公式为

EOViwrPwriwqPwqiarPari

式中：EOVi—i地区的生态服务功能外溢系数；

Pwri—i地区的年度水资源贡献量；

Pwqi—i地区的年度水环境贡献量；

Pari—i地区的年度水生态贡献量；

wr、wq、ar—分别为权重系数，由专家打分或流域内政府协商

确定，且1。

其中：水资源贡献量的计算公式为

Pwr(WRWU)/(WRWU)

iiiiii

3

式中：WRi—i地区的年度水资源量，万m；

3

WUi—i地区年度用水量，万m，若WUi>WRi，则取（WUi-WRi）=0。

水环境贡献量的计算公式为

16

Pwq(CWQICWQI)/(CWQICWQI)

i0ii0i

式中：CWQI0—流域水质指数基准值，取流域内所有区域的水质

指数的算术平均值；

CWQIi—i地区的区域水质指数，参考《城市地表水环境质量排

名技术规定（试行）》中的城市水质指数计算方法；若CWQIi>CWQI0，

则取（CWQI0-CWQIi）=0；

水生态贡献量的计算公式为

Par(IBIIBI)/(IBIIBI)

ii0ii0

式中：IBI0—流域水生生物完整性指数基准值，取流域内所有区

域的水生生物完整性指数的算术平均值。

IBIi—i地区的水生生物完整性指数，可参考《长江流域水生生物

完整性指数评价办法(试行)》中的计算方法；若IBIi<IBI0，则取

（IBIi-IBI0）=0

或采用下式计算水生态贡献量

Par(RARRAR)/(RARRAR)

ii0ii0

式中：RARi—i地区生态保护红线面积（扣除其中与流域生态环

境保护无关的面积）占行政区总面积的比例；当RARi-RAR0<0时，

取（RARi-RAR0）=0

E）地区应获得生态补偿额度的计算

生态功能外溢系数大于0的区域是对流域生态环境有正贡献的

地区，理应获得横向生态补偿，但同时也考虑了地区的经济社会发展

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和财力水平，若该地区经济社会发展和财力水平高于流域平均水平

（说明无发展机会成本），则可适当减少补偿或不予补偿。因此，本

导则综合考虑生态功能外溢系数和地区经济发展水平，将流域内生态

功能外溢系数大于0，且发展机会成本大于0的地区作为应获得横向

生态补偿资金的主体。将流域某地区的生态保护成本（机会成本加上

纳入横向补偿的那部分直接成本）乘以该地区的生态功能外溢系数，

得到该地区应该获得的横向生态补偿额度。计算各地区应该获得的横

向生态补偿额度，汇总得到流域横向生态补偿的资金总额度。

ECiEOVi(OCiDCii)

ECEC

总ii

式中：ECi—i地区应该获得的横向生态补偿额度，万元；

OCi—i地区的流域生态环境保护机会成本，万元

DCi—i地区的流域生态环境保护直接成本，万元

φi—i地区横向调节系数，代表直接成本中纳入横向生态补偿核算的

比重；

EC总—流域横向生态补偿的资金总额度，万元；

EC流域所有地区应获得生态补偿的额度之和，万元。

i—

F）生态补偿资金分担系数的计算

参考《生态保护红线生态补偿标准核算技术指南》，根据流域各

地区税收收入和人口情况构建财力指数TF，以体现地区人均及整体

财力水平。

18

PRiPRi/PR0

TFi(1ln)

PR0Pi/P0

式中：TFi—i地区财力指数；

PRi—i地区税收收入，万元；

PR0—流域内生态功能外溢系数EOV等于0的地区的税收收入之和，

万元；

Pi—i地区人口数量，万人；

P0—流域内生态功能外溢系数EOV等于0的地区的人口数量之和，

万人；

根据财力指数TF和地区用水量占比WUP、废污水排放量占比

PDP可以计算该地区生态补偿资金分担系数。财力指数TF越大、用

水量和排污量越大，则该地区需承担的横向生态补偿资金比例越高。

AC(TFWUPPDP)/(TFWUPPDP)

iiiiiiii

WUPWU/WU

iiii

PDPPD/PD

iiii

式中：ACi—i地区横向生态补偿资金分担系数；

3

WUi—i地区用水量，万m；

WUPi—i地区用水量占流域总用水量的比重；

3

PDi—i地区废污水排放量，万m；

PDPi—i地区废污水排放量占流域总废污水排放量的比重；

19

（6）流域横向生态补偿效果评价

生态补偿的效果评价是衡量流域各地区生态环境保护成效，开展

生态补偿绩效考核和补偿资金分配的重要依据。流域横向生态补偿的

核心要素是水，因此效果评价指标也重点围绕跨界断面的水质、水量

及水生态和其它相关的区域指标（条件具备时），如最严格水资源管

理考核评价指标。并以此作为生态补偿资金分配的参考依据。

A)生态补偿效果评价指标

流域横向生态补偿效果评价主要关注水质和水量两个方面，即基

于跨界断面的水质指标、水量指标，依据所选指标的年度达标情况，

进行各地区生态补偿效果评价。

在水质指标的选取方面，首先参考《“十四五”国家地表水监测及

评价方案（试行）》，其规定水质评价的指标选取为“5+X”，即PH、

溶解氧、高猛酸盐指数、氨氮、总磷等5项基本指标及该断面的“X”

特征指标。此外，中国水利经济技术学会发布的《T/CSTE0023-2021

流域水生态综合补偿评估技术导则（征求意见稿）》中，选取高锰酸

盐指数、氨氮、总氮、总磷4项指标，制定以补偿指数（P值）为基

础的生态补偿体系对水质进行考核。综合以上考虑并结合已有生态补

偿实践，推荐选择高锰酸盐指数、氨氮、总氮、总磷等基本指标加断

面的特征指标，作为水质评价指标，综合构建断面水质目标满足程度

指标。未来随着所在流域的河流水质逐步提升，可动态调整完善水质

评价指标，如将新型污染物、重金属等纳入断面水质评价指标体系，

以适应新的形势和要求。

20

在水量指标的选取方面，指标一般是指断面的年径流量（下泄水

量）指标，数据采用水利部门的水资源监测断面中的省界断面监测数

据。由于长江干流水量相对丰沛，沿江取用水占总径流量的比重不大，

基本没有出现断流河流，水量主要受自然气象因素影响，丰枯年际变

化大，难以反映人类活动影响，实践中水利部门目前尚未开展下泄水

量的监测考核。随着长江流域重点河湖生态流量保障实施方案的相继

制定和印发实施，目前长江流域跨省界断面的生态流量监测与考核工

作已经全面开展，因此考虑将跨省断面的生态流量满足程度作为水量

方面的考核指标，构建断面生态流量满足程度指标。如某些河流对年

径流量（下泄水量）有特殊考核要求时，也可将年径流量（下泄水量）

作为考核指标。

在条件具备的情况下，也可增加水生态和其它相关的区域指标作

为生态补偿效果评价指标。水生生物指标可采用水生生物完整性指标，

该指标的计算方法已由农业农村部印发的《长江流域水生生物完整性

指数评价办法(试行)》（农长渔发〔2021〕3号）进行规范，并将结

果作为评估长江流域生态系统总体状况的重要依据。

通过地方政府协商，也可将某些区域性指标（如地区最严格水资

源管理制度考核、水污染防治考核等政府部门年度考核结果）作为评

价依据，以体现该地区在水生态环境保护方面的工作成效。

经协商，评价指标可根据流域年度实际情况变化动态调整。

B)生态补偿效果评价方法

生态补偿效果评价一般按年度开展，效果评价结果由所选评价指

21

标的年度评价结果综合计算得到。在计算方法上，首先需要保证各选

取指标的统一性，即将各选取指标正向化，并标准化为百分制且最大

值为100%，然后再对各选取指标采用加权求和的方法进行计算得到。

计算公式为：

n

P=iXi

i1

式中：P—考核断面的效果评价指数；

Xi—纳入效果评价的第i个指标；

i—纳入效果评价的第i个指标的权重系数，由流域内地区协商或专

家打分确定；

n—纳入效果评价的指标数量。

C）生态流量满足程度指标的计算方法

生态流量满足程度（EF）由跨界断面水量监测数据为依据计算得

到，计算方法可参照《GB/TXXXXX—XXXX长江流域及以南区域

河湖生态流量确定和保障技术规范（征求意见稿）》。

当生态流量表征指标为流量或水位时，宜采用频次法，计算公式

为：

m

EF'100%

fM

'

式中：EFf—表征指标为流量或水位时的实际生态流量满足程度（%）；

m—评价时段内满足生态流量目标的跨界断面流量或水位监测的样

本数；

M—评价时段内跨界断面流量或水位监测样本总数。

当生态流量表征指标为水量时，宜采用水量百分比法，计算公式

22

如下：

Q

i

'100%,QiQt

EFvQt

100%,QiQt

'

式中：EFv—表征指标为水量时的实际生态流量满足程度（%）；

Qi—评价时段内跨界断面来水总量；

Qt—评价时段内跨界断面生态流量目标值。

根据水利部的有关考核要求，将90%的生态流量满足程度作为目

标值。因此，以90%为目标基准对生态流量满足程度指标进行标准化

处理。

EF'

,EF'90%

EF0.9

'

100%,EF90%

式中：EF—表征以90%为目标基准进行标准化后的生态流量满足程

度指标；

EF'—表征指标为水位或水量时的实际生态流量满足程度（%）。

D)水质目标满足程度指标的计算方法

计算水质目标满足程度指标（WQ）需要考虑两点:一是该指标需

要为正向指标，即数值越大代表满足程度越高，水质越好；二是采用

单因子评价方法，即选取各监测水质指标中满足程度最低的值作为评

价值，与《地表水环境质量评价办法（试行）》中“河流断面水质类

别评价采用单因子评价法”的规定保持一致。

基于以上考虑，针对某一跨界考核断面，首先需要计算各监测水

质指标的水质目标满足程度，然后采取单因子评价法选取最小值作为

23

断面的水质目标满足程度，具体计算方法为：

L

WQminWQj,j1k

Cj

100%,cjCj

WQjcj

100%,cjCj

式中：WQ—考核断面的水质目标满足程度指标；

WQj—考核断面第j个监测水质指标的水质目标满足程度；

cj—第j个监测水质指标的年代表值，可按照《地表水环境质量监测

数据统计技术规定（试行）》（环办监测函〔2020〕82号）计算得

出；

Cj—第j个监测水质指标的标准限值，可依据水质目标类别和《GB

3838—2002地表水环境质量》标准获得；

k—监测水质指标的个数。

E）其他评价指标计算方法

对于选取其他指标纳入效果评价的，其计算方法可采取如下思路。

年径流量指标，其本质上考核的实际年径流量满足规定的年径流

量的程度，与生态流量满足程度的涵义较为类似。因此，计算方法可

参照生态流量满足程度，只需将计算公式中原分母生态流量替换为规

定的年径流量即可，指标计算结果仍为百分制且最大值为100%；

生物完整性指标，计算方法可采用农业农村部发布的《长江流域

水生生物完整性指数评价办法(试行)》（农长渔发〔2021〕3号），

该办法按照水域类型，将长江流域划分为长江源、金沙江（玉树至宜

宾）、长江上游（宜宾至江津）、三峡水库（江津至宜昌）、长江中

24

游（宜昌至湖口）、长江下游（湖口至常熟市的徐六泾）、长江口（常

熟市的徐六泾以下）以及大型通江湖泊（鄱阳湖、洞庭湖）和重要支

流等类型，针对每种类型，在相对统一的完整性指数评价准则下建立

评价指标库，并评价计算生物完整性指标。同样地，计算结果需要标

准化为百分制且最大值为100%；

其他区域性指标，可依据政府有关部门的统计数据或考核评价结

果，协商采用合适的方法进行计算获得，计算结果需为正向指标，标

准化为百分制且最大值为100%。

（7）生态补偿资金筹集分配与使用

A）生态补偿资金筹集

流域各地区根据各自的生态补偿出资额度，共同出资形成流域横

向生态补偿资金篮子。采用对口协作、产业帮扶、人才培训、共建园

区等其它补偿方式的，可按其投入成本或资本价值折算成补偿出资额

度。

各地区受益的社会组织、企业或个人的出资，也可纳入流域生态

补偿资金篮子，用于专项或特定对象的补偿。

B）生态补偿资金清算

流域各地区根据生态补偿效果评价情况，进行年度补偿资金的清

算。当某地区生态补偿效果评价结果达到设定的考核要求时，可足额

享受应获得的生态补偿额度；当未完全达到设定的考核要求时，可根

据生态补偿效果评价指数（P值），相应折减年度应获得的生态补偿

额度。

25

2.3主要试验（或验证）的分析、综述，技术经济论证

根据《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》

中确立的工作目标“2022年长江干流初步建立流域横向生态保护补偿

机制”。以长江干流流域为典型案例，对提出的生态补偿标准计算方

法进行验证。

长江干流流域涉及11个省份，依次为青海、西藏、四川、云南、

重庆、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、上海（见图2-1）。收集流

域11个省份的相关数据，进行横向生态补偿案例验证计算。鉴于某

些省份的行政区域并非完全属于长江流域，这些省区的成本、人口、

面积、税收等数据值均依据其行政区在长江流域内的面积占行政区总

面积的比例进行折减。

青海四川重庆湖北安徽江苏上海长江

干流

西藏云南湖南江西

图2-1长江流域干流省级行政区上下游拓扑关系图

案例计算的数据（见表2-4）主要来源于长江干流各省的统计年

鉴、统计公报、财政决算报告，2018-2020年度的财政决算报告，

2018-2020年度长江流域水资源公报，水利部的长江重要控制断面（水

文站点）的逐日流量监测数据，生态环境部门的水质监测断面数据（见

表2-3）和发布的城市地表水水质指数等。

26

表2-3长江干流省界水资源监测断面和国控地表水环境质量监测断面

上下游省界水资源省界水质监上下游省界水资源省界水质监

省区市监测断面测断面省区市监测断面测断面

青海—四川直门达直门达重庆—湖北巴东巫峡口

四川—西藏巴塘岗拖桥湖南—湖北城陵矶

西藏—四川岗拖湖北—湖南藕池荆江口

贺龙桥码头镇中官铺

四川—云南奔子栏湖北—江西

大湾子九江姚港

攀枝花三块石江西—安徽湖口香口

云南—四川

向家坝龙洞安徽—江苏马鞍山三兴村

四川—重庆朱沱朱沱江苏—上海徐六泾浏河

注：省界水资源监测断面名录来源于长江水利委员会《长江流域重要控制断面水资源监测通

报》，省界水质监测断面名录来源于原环境保护部《“十三五”国家地表水环境质量监测网设

置方案》。

本次计算的直接成本，取流域内各省级政府财政决算报告中节能

环保支出与农林水支出中的林草与水利三项支出的2018-2020年度三

年滚动平均值。横向调节系数统一简化取值为0.5；单位面积税收收

入基准值取流域范围内平均的单位面积税收收入；生态保护红线面积

基准值取各省生态保护红线面积比例的中位数（24.76%）；以各省地

级市水质指数的算数平均值作为区域水质指数，水质指数基准值取各

省水质指数的算数平均值；依据以上参数进行长江流域横向生态补偿

试算，可以得出长江流域11省应当获得和分摊的流域横向生态资金

比例及参考值。

27

表2-4长江干流流域横向生态补偿基础数据（部分）

长江流

域内面流域内流域内生态生态保水资源总废污水排

省（区、用水量

积总人口环境保护面护面积量（亿放量（万

市）（亿m3）

（km2（万人）积（km2）占比m3）m3）

）

青海省158400132.2463596.8440.15%266.270.2727115

西藏自

19300055.2097559.0350.55%101.030.897176

治区

四川省4673878020.70142316.6230.45%2886.88258.82362438

云南省1090001335.8832748.5730.04%411.0746.92185112

重庆市824003102.0020400.0024.76%524.2477.19200677

湖北省1859005917.0041500.0022.32%853.99295.86272694

湖南省2033286623.0441088.0020.21%1301.71332.83300563

江西省1622004549.3745528.6728.07%1125.27248.25189362

安徽省660002979.1910002.8515.16%444.47166.84233838

江苏省389002921.493075.087.91%164.13353.48575196

上海市6340.52424.0089.111.41%38.69103.41211951

表2-5长江干流流域横向生态补偿计算结果

补偿资金净流动

省（区、市）获得补偿比例承担补偿比例净流动比例

（万元）

青海省7.11%0.00%7.11%698759.77

西藏自治区12.67%0.00%12.67%1244516.96

四川省57.66%13.52%44.14%4336210.9

云南省4.56%0.11%4.45%437404.69

重庆市0.90%0.86%0.04%3761.03

湖北省1.53%9.59%-8.06%-791979.18

湖南省10.33%7.66%2.67%262611.64

江西省4.93%2.72%2.21%217347.70

安徽省0.30%1.77%-1.47%-144025.24

江苏省0.00%51.55%-51.55%-5064283.40

上海市0.00%12.22%-12.22%-1200324.92

根据标准进行试算可见，长江流域11个省份横向生态补偿资金

总量为9824547.65万元。其中，补偿资金净正向流动的省份有7个，

分别为青海省、西藏自治区、四川省、云南省、重庆市、湖南省和江

西省，可获得另外四省的补偿。江苏省需要付出的补偿资金最多，其

28

次为上海市。

在应当获得净补偿的7个省份中，四川省所占比例最高，其次为

西藏自治区、青海省。本次试算根据长江流域在各省的分布面积进行

折减计算，各省的横向生态补偿资金受到面积占比的影响。四川省流

域面积、人口、水资源总量远远高于其他省份，对其他省份的外溢系

数也最高，因此获得最高的横向补偿额度。在应当承担补偿的四个省

份中，江苏省最高，其次上海市、湖北省、安徽省。依据本标准，财

力系数、用水量、排污量越大，需要承担的横向生态补偿资金比例越

高，江苏、上海地区财力指数明显高于其他区域，用水量高于水资源

量，无外溢系数。因此，承担的补偿资金较高于其他省份。

总体来看，应获得和承担生态补偿的地区基本合理，体现了长江

干流下游受益省份（经济发达地区）对上游保护省份（西部欠发达地

区）的补偿关系。但具体的补偿金额可根据保护成本、横向调节系数、

用水量、废污水排放量等数据进一步优化调整。

3与相关标准的关系分析

3.1与国际、国外同类标准水平的对比情况。

3.1.1国际流域生态补偿标准核算研究

（1）理论研究进展

流域生态补偿在国际上通常称为“流域生态系统服务付费”

（PaymentforWatershedEcosystemServices，PWES），从流域社会、

29

经济、资源和生态环境的整体利益出发，强调生态资源开发与保护的

协调、上下游利益关系的协调（Wanetal.,2008；刘桂环等，2019）。

国外研究多从利益相关者角度出发，将流域生态价值评价作为评定流

域生态补偿的依据，主要采用以下方法：直接市场法，包括费用支出

法、市场价值法、机会成本法、恢复和防护费用法、影子工程法以及

人力资本法等；替代市场法，包括旅行费用法和享乐价格法等；模拟

市场价值法，包括条件价值法等。

对流域生态补偿标准的研究，国外学者多基于流域补偿利益相关

者之间的协商和博弈，认为可以充分发挥市场的作用，推动政府与市

场手段相结合。主要包括补偿支付意愿、成本费用、市场化三个角度。

从支付意愿出发的流域生态补偿研究。Tesfaye等（2016）利用

选择实验法，对处于流域下游的苏丹农户对于改善上游灌溉水供应的

支付意愿进行了分析，发现流域上下游存在较高的双向信任度，实现

跨界合作改善水资源供给具有可行性。Sangkapitux等（2009）以泰

国清迈省MaeSa流域为例，综合了流域受偿者对采取流域生态保护

措施的接受意愿和流域下游补偿者对流域生态补偿资金的支付意愿，

将利益双方综合结果作为该流域横向生态补偿的标准。Hecken等

（2012）结合尼加拉瓜生态补偿的经验，以上游土地所有者采取了流

域清理措施为前提，评估了下游用户为改善自来水质量而支付的意愿，

发现下游居民对改善饮用水服务方面有相当大的支付意愿。同时，讨

论了当地流域支付服务费的可行性。Moran等（2007）以苏格兰流域

为例，利用层次分析法和选择实验法，对公众的支付意愿偏好进行了

30

调查，发现公众支付意愿为强烈，且愿意通过支付一般所得税的方式

来进行生态补偿。

从成本费用视角的流域生态补偿研究。Fernandez（2008）研究认

为，流域的受偿者（特别是农户）为了流域生态环境保护所损失的机

会成本、流域生态保护所产生的生态效益两个因素在流域生态补偿标

准设置过程中应综合考虑，从而能实现流域横向生态补偿取得双赢的

目标。Bottazzi等（2018）则以玻利维亚农民为例，基于“环境自我服

务支付”方式，采用实地调研方法，将农民们的生态补偿机会成本动

机与保护资金的额外程度之间的关系进行了探讨，发现“环境自我服

务支付”方式起到了一定程度的作用。

从市场供求角度的流域生态补偿研究。部分国外学者从市场化角

度出发，以供求关系为基础来确定流域横向生态补偿标准。将上游提

供的生态价值以商品的形式体现，下游通过与上游“商品交易”的方式，

向上游提供补偿。Yan等（2013）也从市场角度出发，发现在瓜巴斯

河流域一带，上游与下游居民通过协商，在旱季时以额外的水费