城乡居民养老保险：为何是福利而非保险？待遇如何提升

目 录一、什城居养保险意化利性？ 4（一仅个缴，老保难覆农居等中收群体 4（二通强福属，城居养保实了“覆但遇提高 4二、何升乡民老待？ 6（一将乡民老中的础老改为全民低老以福利性 6（二全最养金全国准提至月500元由央担增资金约80007三、度调有本益上财比，为高城居养待提增量金源 8（一当国企整盈利模观 8（二国收上财比例有调间 9（三通上国收上缴政例提城居民老遇多积效应 10图表目录图表1：城居基老保月个缴额足40元 5图表2：2023年乡养老险老遇出构（含葬助） 5图表3：城居养险养待低农低标准农居人食类支出 6图表4：全国（融业的润额少过6.5万亿 8图表5：全国（融业的母利至超过3.49图表6：2023年有经营算计出含出和转的构 9图表7：国收上政的例大分份高于20% 10一、为什么城乡居民养老保险有意强化福利属性？（一目前，城镇职工养老保险和城乡居民养老保险双轨并行，共同构成了我国的基本养老保险制度。但在历史上，城镇职工养老保险是率先建立的，它仅面向城镇就业人员，由单位和职工强制缴费运行，退休后养老金与社会平均工资挂钩，待遇水平稳步提升。而广大农村居民和城镇非正规就业人口没有稳定单位依靠，多数属于中低收入群体，在历史上长期缺乏基本养老保障，为这一庞大群体提供养老保障的历程较为曲折。第一次探索始于1986年的农村社会养老保险（老农保）。该制度1986年开始试点、1992年正式实行，强调个人缴费积累，没有明确的财政资金支持。老农保规定其资22060周但老农保主要依靠个人缴费的运行模式，客观上与农村居民的收入水平脱节，导致其覆盖率始终不超过15%，最终于1999年退出历史舞台。1995年，农村居民年度人均可支配收入只有不到1600元，且彼时农村地区的基本医疗保障也未完全建立。农民收入有限、支出较重，难以承担额外养老缴费，因此以个人缴费为主在农村推行养老保险在当时并不具备现实可行性。1998年，老农保参保人数近8000万，是参保人数最高的一年，但仍只覆盖了约12%的农村15岁以上人口1（估算值）；且老农保的待遇水平也很低，1998年老农保向59.8万待遇领取人发放2.5亿养老金（中国社会科学院课题组，2000），每人月均养老金仅35元。1999年，国务院发布文件要求2：原来开展的农村社会养老保险，要进行清理整顿，停止接受新业务。（二）通过强化福利属性，城乡居民养老保险实现了全覆盖，但待遇亟需提高2009年，农村养老保障制度重启，开始试点新型农村社会养老保险（即新农保）；2011年，面向城镇非正规就业人口的城镇居民社会养老保险也启动试点；2014年，新农保与城镇居民社会养老保险正式合并为城乡居民基本养老保险，其制度推进方针被明确为全覆盖、保基本、有弹性、可持续。至此，在老农保停滞15年后，同时覆盖农村居民和城镇非正规就业群体的基本养老制度框架得以确立。城乡居民基本养老保险在短时间内就实现了全覆盖目标。该制度对目标人群3的覆盖率已接近100%，截至2024年，城乡居民基本养老保险参保人数达5.38亿（参保劳3.58+1.8亿。金，适应了目标群体缴费能力和意愿不足的现实。的养老金待遇由三部分组成。一是由中央财政承担的基础养老金50%55元/2024123元/月，2025143元/10-1419988.70-1425.7%199815岁以上乡6.5亿人。2316岁及以上城乡居民。4605老保险的老年人普惠发放的社会福利补贴。一方面，该制度在缴费端的要求极低202338元，392685%以上。20233846（1746210028.8%和46.6%。来65614.6%。正是因为城乡居民养老保险在制度设计中有意强化了福利属性、顺应了目标群体的收入现实，才让数亿中低收入群体的老年生活保障实现了从无到有的历史性突破。图表1：城乡居民基本养老保险月均个人缴费额不足40元城乡居民基本养老保险月度人均缴费城镇职工基本养老保险月度人均缴费-个人部分（估）900

城镇职工基本养老保险月度人均缴费-单位部分（估）

783600元

352

704

245

490

703 720351 360 3922202019、财政

282020

342021

362022

382023图表2：2023年城乡居民养老保险养老待遇支出结构（不含丧葬补助）个人账户养老金：656亿元14.6%基础养老金-地方财政承担：估算值2100亿元46.6%

基础养老金-中央财政承担：估算值1746亿元38.8%、财政注：中央财政对中西部地区按基础养老金最低标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助；2023103元/0.63（含东北领取人数约1.1亿人，则可估算基础养老金中来自中央财政支出的额度。450%50%政承担。515年（60度个人账户养老金为个人账户全部储存额除以计发系数（6职工养老单位缴费率16%，个人缴费率8%，则可估算个人承担的养老保险费占个人和单位合计缴费的1/3。城乡居民基本养老保险已基本完成全覆盖目标。但当前城乡居民养老保险待遇偏低、均等化程度不高，保基本目标尚未达成，养老金不够问题突出。一是养老金的绝对水平低于食品类支出和低保水平，难以满足基本生活需要。2024246元/（2023223元/2024年全国农村月均低保平均标准为594元、农村居民月度人均食品类消费支出为519元。二是不同群体之间养老金待遇差距较大。2023（6243元（3271元（223元2815倍；在月均养老金中享受的财政补贴上，2023年机关事业单位（2265元、企业职工元）（183元123倍。20231651148426300（）待遇偏低导致居民对制度认同感相对不高，也制约了消费增长一方面，5图表3：城乡居民养老保险养老待遇低于农村低保标准和农村居民人均食品类支出城乡居民养老保险人均月度养老金中国:农村低保平均标准中国:农村居民人均消费支出:食品烟酒（折算月均值）400.0元200.00.0二、如何提升城乡居民养老待遇？（一）将城乡居民养老金中的基础养老金改进为全民最低养老金，以明确福利属性提升城乡居民养老待遇水平，不仅是民生改善、提高城乡居民养老制度认同感的内在要求，也是促进消费、推动经济高质量发展的重要举措。既然该制度在实践中类似于财政主导的福利补贴，那直接提高城乡居民养老保险中财政出资的基础养老金，就是最直接有效的待遇提升路径。在提升基础养老金之前，需明确其制度属性，因为城乡居民养老保险中的基础养老金与职工养老保险中的基础养老金虽同名，但制度本质截然不同。城镇职工养老保险的基础养老金，与个人缴费额度与年限挂钩，体现权责对等的保险机制。根据《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度》（国发〔2005〕38号）的规定，职工养老保险的基础养老金=（退休时上年度全省在岗职工月平均工资+本人平均缴费指数×退休时上年度全省在岗职工月平均工资）/2×累计缴费年限7×1%。其中，本人平均缴费指数是指职工在职业生涯中历年缴费工资与当地职工平均工资之比的平均值。这一计算方式清晰地体现了多缴多得、长缴多得的保险逻辑，缴费基数越高、缴费年限越长，退休后领取的基础养老金就越多，个人缴费与待遇水平之间存在明确的对应关系。而城乡居民养老保险中的基础养老金，本质上是一项福利补贴。它由国家财政全额出资的、近乎无条件提供（少量缴费后即可获得），是目前城乡居民基本养老保险待遇中的主体部分。两种基础养老金的本质差异，决定了它们在制度定位上不应混为一谈。因此，可考虑将现行城乡居民养老保险中的基础养老金将改进为全民最低养老金。这一调整不改变现行领取条件，仅是对现行制度的微调，但能产生积极效果：一方面准确反映其福利属性，让制度名称回归制度实质，与职工养老保险的基础养老金形成清晰区分；另一方面，为进一步提高居民养老待遇奠定制度基础——既然是全民最低养老金，就意味着政府有责任根据经济发展和财力状况逐步提高这一最低保障水平，从而更好地保障数亿农村居民和城镇非正规就业人员的老年基本生活。（二5008000亿元将城乡居民养老保险中的基础养老金改进为全民最低养老金后，其构成仍分为两部分：一是中央财政承担的全国统一标准部分（2024年为123元/月）；二是地方承担的标准提高部分。为达到保基本目标，并考虑财政承受能力，改进后的全民最低养老金水平和央地支出责任可以考虑以下安排。（500元居民食品类支出水平、接近农村低保标准，增量资金需求约8000亿元。既然全民最低养老金具有福利属性，城乡居民养老保险也将保基本作为政策目标之一，那么全国统一的全民最低养老金标准至少要达到500元/月。这一水平相当于农村居民食品类支出水（2024519元/月（2024594元/月20241.88000全民最低养老500元预计最少也可以接近600元/月。第二，500元50%500元/7累计缴费年限包括实际缴费年限和视同缴费年限（如职工在建立个人账户前的连续工龄。贴金额，居民基本生活仍然有相对保障。养老待遇提供增量资金来源8000；。（一）当前国有企业整体盈利规模可观历史上，国有企业曾经承担了大量社会保障职能，即国企办社会，如今国有企业已基本剥离了社会职能，经营效率显著提高。在全面的市场化改革之前，我国国有企业曾承担职工住房、医疗、教育、养老等办社会职能，这些负担一度严重影响了国有企业的经营效率和竞争力。经过多轮改革，国有企业已基本剥离了非主营业务和社会职能，轻装上阵，专注主业发展。当前，国有企业以更强的实力、更轻的负担、更高的效率参与市场竞争。目前，国有企业运营状况良好，盈利稳步增长。据估算，包含金融业在内的国企年度利润总额至少已超6.5万亿元、归母净利润至少超过3.4万亿，具备支持城乡居民养老待遇提升的能力。根据财政部数据，2024年，不含国有一级金融企业的国有企业利润总额为4.4万亿。公开文件中没有关于国有一级金融企业的明确解释，但其所涵271982.120246.5（4.4+2.1。归母净利润方面，估算得到：2024年，不含国有一级金融企业的国有企业归母净利润已达1.7万亿，数据可得的19家金融央企的归母净利润也有1.7万亿。所以，包含金融业在内的国企年度归母净利润至少已超3.4万亿。图表4：全国国企（含金融业）的利润总额至少超过6.5万亿8.0利润总额：中央金融企业（数据可得19家）利润总额：中央金融企业（数据可得19家）利润总额：国有企业（不含国有一级金融企业）全部国企利润总额（最低估计值）6.51.91.92.02.11.81.81.61.61.71.7 1.64.54.34.62.5 2.32.32.93.43.63.44.4万亿元4.02.00.020142015201620172018201920202021202220232024、财政8再保险集团、资产管理公司、中信集团、光大集团、建银投资。图表5：全国国企（含金融业）的归母净利润至少超过3.4万亿归母净利润：中央金融企业（数据可得19家）4.0

归母净利润：国有企业（不含国有一级金融企业，2021年开始为估算值）

1.71.51.91.61.71.51.91.61.81.50.91.21.01.21.41.41.41.21.51.40.91.21.01.21.41.41.41.21.51.41.51.31.71.71.2万亿元0.0

0.720142015201620172018201920202021202220232024、财政注：公开数据可得2014-2020年不含国有一级金融企业的国有企业归母净利润，但2021年及以后则无公开统计数据。考虑到2014-2020年，国有一级金融企业的国有企业归母净利润占利润总额的比例基本稳定在40%-45%之间；我们按较低比例（40%）对2021-2014年的数据进行了估算。（二）国资收益上缴财政比例还有上调空间目前在政府预算体系中，国有资本收益通过两个渠道上缴财政：一是一般公共预算非税收入中的国有资本经营收入。该科目主要核算特定国有金融机构按规定上缴财政的收益。二是国有资本经营预算中核算的国有资本收益。国有资本经营预算收入主要来自非金融国有企业，也包括小部分财政部直接持股的金融企业的利润和股息收入。但考虑到该本预算中的很大一部分资金，是用于国企系统内部的改革成本和资本金注入，这部分资金形成了国企收益上缴财政-财政统一用于国企系统的内循环。所以，计算国有资本经营预算中的国有资本收益上缴财政数额时，不应包括其用于国企系统内部的那一部分资金，只应包括国有资本预算调入一般公共预算使用的资金。所以：国有资本收益上缴财政金额=一般公共预算中的国有资本经营收入+国有资本预算调入一般公共预算资金国有资本收益上缴财政比例=国有资本收益上缴财政金额/国有企业归母净利润图表6：2023年国有资本经营预算总计支出（含调出和结转）的结构结转下年 1.6%调出到一般公共预算49.9%其他支出5.0%政

解决国企历史遗留问题及改革成本支出2.8%注入29.2%补贴11.7%2014年以来，国有资本收益上缴财政净规模波动较大，大部分年份不超过5000亿。2019900020142020-20214000年回升至5000亿以上。201930%201420%，202314.9%50%20236651.4%961%10。40%1.420238000图表7：国资收益上缴财政的比例在大部分年份不高于20%国有资本经营预算调出到一般公共预算资金一般公共预算收入:非税收收入:国有资本经营收入亿元亿元0

国有资本收益净上缴财政比例（最高估算值，右轴）14.9%2014201520162017201820192020202120222023

80.0%70.0%60.0%50.0%40.0%30.0%20.0%10.0%0.0%、财政注：国有资本收益净上缴比例（最高估算值）=（一般公共预算中的国有资本经营收入+国有资本预算调入到一般公共预算使用的资金）/包含金融企业的国企归母净利润最低估计值（三多重积极效应通过上调国资收益上缴财政比例提高城乡居民养老待遇，不仅能够有效解决提高城第一，有效优化收入分配格局，国有企业的留存收益通过上缴财政并向中低收入群体分配，增加中低收入群体可支配收入占比。城乡居民养老保险的参保人群主要是农村居民和城镇非正规就业人员，大部分属于中低收入群体。通过国有资本收益支持城乡居民养老待遇提升，实质上是将国有企业的利润通过财政渠道直接向这一群体进行转移支付，使得国有资本这一重要生产要素的收益能够惠及全体人民，特别是中低收入群体。将有助于优化收入分配格局，充分体现了我国基本经济制度的优越性。9OWNERSHIPREPORT–TheState'sdirectownershipofcompanies202310瑞典政府：《2024reportonstate-ownedenterprisestotheRiksdag》养老月均待遇可提高到600元/月。则对于一对参保居民养老的老年夫妻，他们的家庭月12001.48000元/140%。如此高的可支配收入增幅将产生较明显的消