国家治理现代化视阈下的现代财政制度改革研究

PAGEPAGE6成绩国家治理现代化视阈下的现代财政制度改革研究摘要：财政制度与国家治理之间有密切联系，推进国家财政制度改革对于提升国家治理水平有重要的现实意义。本研究从财政制度改革在全面深化改革中的作用入手，了解财政制度改革与国家治理能力现代化的关系，探究在国家治理现代化视阈下构建现代财政制度体系，为我国财政制度改革提供一定参考，也能发挥好其在推动国家治理能力现代化中的作用，加速国家治理现代化的进程。结果显示，在国家治理现代化视阈下，现代财政制度改革重点要解决三方面的问题，即：构建全面规范、公开透明的预算体系，建立统一税制、公平税负的税收制度，建立财力与事权相匹配的财政体制。关键词:国家治理现代化；全面深化改革；现代财政制度；改革财政制度与国家治理之间有密切联系，推进国家财政制度改革对于提升国家治理水平有重要的现实意义。[1]早在党的十八届三中全会上，就深刻阐述了财政与国家治理的关系，同时明确指出要建立现代财政制度。党的十九大报告指出，要“加快建立现代财政制度”，对新时代国家财政制度改革提供了明确要求，为未来财政制度改革指明了方向。在推进国家治理能力现代化的过程中，现代财政制度是国家治理能力现代化的重要制度基础，在推动国家治理现代化过程中发挥着基础性作用。[2]因此，深刻理解财政制度在全民深化改革中的作用，了解财政制度改革与国家治理能力现代化的关系，探究在国家治理现代化视阈下如何构建现代财政制度体系，不但能为我国财政制度改革提供一定参考，也能发挥好其在推动国家治理能力现代化中的作用。1、全面深化改革中财政改革的作用分析财政是国家治理的基础和重要机制，是推动变革的核心力量。只有财政体制能适应时代的需要，才能为其它改革奠定良好的基础，发挥好其在全面深化改革当中的支撑性作用。如今，财政改革已成为全面深化改革的关键，发挥着突破口的作用。1.1财政改革对经济体制改革具有开道作用历史发展实践表明，我国社会主义市场经济之所以能取得伟大成就、经济发展水平之所以能够保持连续40多年的持续稳定增长，都与财政体制的不断发展与完善紧密相关。经济发展与财政体制之间相互促进、相互依存、相互协调，科学高效的财政体制是确保我国经济稳定发展，实现繁荣昌盛的根本。因此，对财政体制的改革，必须要放到全面深化改革的大局中去认识和定位，财政体制改革本身是经济体制改革的重要部分之一，同时也要发挥好财政体制对经济改革的开道作用，财政体制的改革方向、力度不仅对经济改革具有协调配套性，同时也是推动经济改革能有效开展、不断深入的重要动力源。[3]因此，在我国全面深化改革重点的经济改革中，财政改革要更好的适应经济改革的方向，转变支出方向，逐步退出由市场配置资源的经营性和竞争性领域，解决好财政的“越位”和“缺位”问题，加强对税收优惠政策的清理，促进市场的公平竞争。1.2财政改革对政治体制改革具有倒逼作用政治体制改革的长远目标是加强社会主义民主政治制度建设。然而，政治体制改革目标的达成需要较长的时间，现阶段政治体制改革的重心聚焦于政府行政体制改革上，而转变政府职能是深化行政体制改革的核心，这其中的重点与难点是中央与地方事权和支出责任划分，这一问题是理顺政府间财政关系的前提和基础。[4]当前，中央与地方政策财权与事权的划分还不够合理，这种问题导致国家治理出现了很多问题，尤其是近些年来，中央和地方财权和事权不匹配的问题日益凸显，地方政府承担了过多的事务，但获得的财权却不匹配，加大了地方政府的压力与孵蛋。因此，建立现代财政制度的前提必须要解决好中央和地方政府财权与事权，从合理划分事权入手推进政府行政体制改革，对政治体制改革形成倒闭机制，使政府该做的事做好，不该做的事不做。1.3财政改革对社会体制改革具有引领作用当前，我国社会治理体制改革的关键是优化治理结构，进一步完善政府治理、社会自我调节和居民自治良性互动的局面，确立多元主体的合作关系，发挥不同治理主体共治的作用，而财政改革对于社会体制改革具有引领作用。[5]一方面，在构建多元主体紧密合作、实现良性互动的治理格局中，要通过财政体制改革和预算改革，转变财政支出的重点，将财政支出从以往的重点支持政府管理，适当的向社会组织管理倾斜，为社会组织更好的发挥作用提供财力支撑，激发他们的活力，提高治理效果；另一方面，在推进社会事业领域的改革中，要通过加强财政管理、推进财税改革、抓好转移支付、着力保障改善民生等财政体制改革，为政府提供公共服务、改善民生提供重要的物质保障，建立更加公平、更加可持续的社会保障制度，深化教育体制、医疗卫生体制等领域的重点改革，调整社会收入分配格局，推动社会的公平正义等。2、财政改革与国家治理现代化的关系分析2.1国家治理的基本问题都与财政息息相关当前，我国国家治理实践主要围绕两个维度展开，一是政府、市场与社会之间的关系，二是中央政府与地方政府之间的关系，这两个维度同时也是财政制度改革的核心问题。[6]怎么收税、怎么花钱是财政制度的基本问题，但同时也反映了政府与社会的基本关系，是政府通过公关权利实现公共资源在不同社会群体中的配置，欧美等很多国家构建的过程起初都是由税收之争引发的；同时，财政关系也是中央政府和地方政府最基本的关系，长期以来中央财权与事权的划分一直是我国财政体制改革的重点。可见，财政制度既与国家治理模式相关，同样是关系到国家治理绩效，这也决定了财政制度改革在推进国家治理现代化进程中发挥了至关重要的作用。通过财政制度改革，适当降低宏观税负，确保微观税负分配合理，优化税制结构，进一步梳理好中央政府与地方政府的财政事权与支出责任，优化转移支付制度等，能显著提高经济效益，同时有助于改善社会公平正义。财政制度作为国家治理体系的重要一环，是一种与各领域均有紧密关联的综合性制度安排，通过改革能够很好的推动国家治理现代化。2.2财政制度转型发展影响国家建设和发展财政是庶政之母，邦国之本。古今中外的实践皆充分表明，人类国家历史上每一项重大的变革，其背后都蕴藏并凸显这深刻的财政原因。秦国的商鞅变法、宋朝的王安石变法、明朝张居正改革以及清朝的“摊丁入亩”等一系列变革，有一个共同特点，即都是围绕财政问题展开的。财政问题是国家建设和发展中最难啃的“硬骨头”，经济社会发展中的许多难题都与财政问题有着十分密切的联系。只有财政体制改革取得根本性突破，才能为国家建设和发展扫除障碍，才能推动国家建设和发展不断突破。有学者指出，财政转型是近现代国家转型的“牛鼻子”，国家治理模式的改变从本质上看是由财政制度变化而导致国家取钱、分钱、用钱方式的变化来实现的。[7]从国家治理的角度看，财政制度是实现政府职能并落实国家政策的重要载体，推动政府职能逐步向服务型转变，同时也是民主法治的集中表现，我们所要建立的现代财政制度一定是社会主义民主财政和法治财政，它为优化国家治理模式、推进国家治理现代化提供了物质基础、政策导向和财税制度保障，同时也在重塑着国家的政治文化。3、基于国家治理现代化要求下现代财政制度建设的建议在新的历史时期，要立足国情，认真学习与借鉴现代国家财政制度的一些成功做法和经验，加快对我国财政制度的改革，构建更加成熟完善的现代财政制度，在积极解决自身面临问题的同时，在与国家治理的改革中实现良好互动。3.1构建全面规范、公开透明的预算体系现代预算制度是现代财政制度的重要方面，建立现代预算制度是构建现代财政制度的基础。要坚持“全面规范、公开透明”的基本要求，加快政府预算体系改革，使财政资金的筹集、分配及使用的方式方法更加科学合理，最终达到重塑国家治理制度的预期目标。当前，政府预算体系的改革应重点着力于如下方面工作：首先，完善跨年度预算平衡机制。根据我国预算法的相关规定，我国预算审批的核心是收支平衡，而非规模和政策。2015年开始实施的新《预算法》建立了跨年度预算平衡机制，但在实施中仍面临一些困境，如与财政规划和政策脱节，没有与之适应的预算决策方式，准确预测分析与战略规划的能力不足等等。笔者认为，跨年度预算平衡机制并非单一制度的建设，需要与政府、财政、部门的协调配合。从国家治理出发，要做好跨年度预算平衡机制与国家各项财政计划、规划之间的衔接，形成一套运转协调、相互制衡的预算机制，采用更加科学的预算预测方法，确保跨年度预算平衡。[7]其次，建立权责发生制的政府综合财务报告制度。以往，以收付实现制为基础编制的政府财务报告存在不少问题，无法准确、充分地反映政府债务及会计期间的财政收支情况，不利于加强对政府资产的管理等。自2011年开始，我国开始了建立权责发生制政府综合财务报告制度的试点工作。建立权责发生制政府综合财务报告制度是提高财政管理水平的基础，是建立规范合理的政府债务管理及风险预警机制的现实需要，也是提高财政透明度的重要手段，建议完善政府会计制度，对政府的资产、负债进行动态管理，建立健全政府财务报告审计和公开制度，推进政府全面财务报告制度改革。此外，建立政府债务管理及风险预警机制。近年来，各地政府在基础设施、民生等方面的投入力度不断加大，在带动地方经济快速发展的同时，由于财政收入来源的途径有限，无法承担大规模的建设，加剧了政府负担，并且在国家加大对地方债务管理力度的情况下，债务逐步隐性化，存在较大的风险。在这样的环境和形势下，建立政府债务管理及风险预警机制，是破解这道难题的关键，要逐步将债务收支纳入到预算管理，加强对地方债务风险的动态监管、监控，加强对政府债务的融资、偿债管理，清查和清理地方政府的隐形债务，建立通报机制，防范和化解财政风险。3.2建立统一税制、公平税负的税收制度首先，加快立法完善现代税收制度。2015年新《立法法》颁布以后，税收法定的原则在我国基本确立，新税种的设立、税率的调整及征收等基本问题由全国人大通过修改法律实现。但是，目前我国正在征收的税种中，只有个别税种是全国人大立法，大部分税种所依据的都是国务院授权制定的行政法规，这意味行政权利在我国税收制度中仍占据主导地位，与国家治理现代化是不相符的。因此，要加快税收立法进程，根据我国税法体系的现状，进一步加快增值税法、消费税法、关税法、印花税法等单重税种的立法工作，落实税收法定原则，实现依法治税，完善现代税收制度。其次，确保宏观税负稳定。新时代，结构性减税是积极财政政策的有利抓手。自2009年开始，我国政府开始实施积极的财政政策，持续推进税费改革，实行结构性减税，但实际谁负却在加重。党的十九大报告指出，要维护宏观税负稳定，这也是新时代我国税制制度改革的基本遵循，在税制改革中必须要坚持稳定税负，这与财政部部长楼继伟所说的“包容性增长”是一致的。要在包容性理念的引导下，在宏观税负总水平保持稳定的前提下，完善配置制度，继续落实、落细各项减税降费的政策，优化税制结构，减少重复征税，支持经济结构调整和产业升级，促进我国经济结构优化。此外，逐步提高直接税比重。2020年，财政部发布《关于深入推进财政法治建设的指导意见》，明确指出要逐步提高直接税比重，为新时代税制改革指明了方向。近年来，我国税制结构正在逐步由以间接税为主，逐步向以直接税和间接税为主的“双主体”税制结构演变，但直接税在国家整个税收体系中的比重仍比较低，,推进直接税制度的完善与其比重的提高是当下讨论的重点。适应国家治理现代化的发展，要加快直接税立法，将各项专项条例上升为法律，推动直接税与间接税的均衡布局，要加快推进新型城镇化建设，提高直接税税基增长速度，合理平衡企业和个人直接税负，此外要强化税收征管，防止税源流失，构建结构合理、运行有效的直接税制度体系。3.3建立财力与事权相匹配的财政体制一方面，以法律为载体明确中央和地方事权划分。财政改革应当是先分清事权再分财权，这也是当前我国财政体制改革的重点。建立事权和支出责任相适应的制度是全面深化改革的基本要求，也是提升财政改革效果的前提。[8]基于我国当前的国情，要以法律为载体，明确中央政府和地方政府应承担的相应责任，上收部分事权，同时事权的上收与责任的上收应同步，切实有效降低地方政府的财政压力。另一方面，完善地方税体系，稳定地方财源。随着“营改增”在全国的实施，营业税退出历史舞台，地方税体系面临主体税种缺失的局面，财力更加捉襟见肘。在我国财政制度改革中，必须要着力好解决地方政府财力不足的问题，而解决这一问题的关键就是完善地方税体系，通过地方税作为可持续的替代财源。[9]笔者认为，财产税具有税基较宽、征管效率高且税源稳定等特点，是地方税主体税种的最佳选择，建议构建以房产税为主的财产税作为地方主体税种。要适度扩大财产税的征收范围，将企业经营性营房、居民非经营性自住房屋纳入征税范围，可以考虑以房产的评估价值作为税基调整计税依据与税率，并逐步将土地增值税并入房产税中，建立相关配套管理制度。[10]4、结论党的十八届三中全会将财政上升到国家治理基础和重要支柱的高度。在完善国家治理的进程中，财政制度改革发挥着重要作用，构建现代财政制度是完善国家治理体系、推进国家治理现代化的重要步骤。本研究基于国家治理现代化的视阈，分析了如何构建现代财政制度，可采取的措施主要集中在三点，即：构建全面规范、公开透明的