国际反腐败中的“资产返还”机制执行率低下原因-基于2023年Stolen Asset Recovery Initiative（StAR）十年评

国际反腐败中的“资产返还”机制执行率低下原因——基于2023年StolenAssetRecoveryInitiative（StAR）十年评一、摘要与关键词摘要国际反腐败斗争中的追回和返还被盗资产，是实现正义、威慑腐败并为受害国提供发展资源的关键环节。然而，尽管有《联合国反腐败公约》和世界银行与联合国毒品和犯罪问题办公室共同发起的“追回被盗资产倡议”（StAR）等机制的推动，全球资产返还的执行率依然极其低下。本研究的核心目的在于，基于“追回被盗资产倡议”于二零二三年发布的一份关键的十年评估报告（此处指二零一三至二零二三阶段性评估），深入剖析导致这一“执行赤字”的系统性原因。本文采用政策文本分析与案例综合的方法，对该评估报告中揭示的法律、政治及操作层面的障碍进行系统性归纳与阐释。研究核心发现表明，执行率低下并非源于单一的技术缺陷，而是多重因素交织的系统性困局：第一，“避风港”司法管辖区（即资产流入国）在政治意愿上的缺失与法律程序的繁复冗长是最大的瓶颈；第二，请求国（即资产流出国）在政治意愿的连续性、法律框架的完备性以及司法与调查能力上存在严重短板；第三，现有的国际司法协助体系（特别是司法协助请求）效率低下，无法适应复杂跨境金融犯罪的追赃需求；第四，专业的“促成者”网络（包括律师、会计师和金融机构）为资产隐匿提供了难以穿透的保护。本研究结论指出，二零二三年的StAR评估报告清晰地表明，若无根本性的政治意愿和针对金融中心透明度的结构性改革，仅靠技术援助无法解决资产返还的困局。关键词资产返还；国际反腐败；追回被盗资产倡议；执行率；二零二三评估；政治意愿二、引言腐败，特别是高层政治腐败，已成为全球治理的顽疾。它不仅侵蚀公共信任、破坏法治，更导致数以万亿计的国家财富被非法转移和藏匿于跨境金融体系中。在这一背景下，国际反腐败斗争的焦点，已从单纯的国内预防和惩治，扩展到了全球范围内的被盗资产追回与返还。资产返还不仅是对腐败分子的经济剥夺和正义伸张，更是对受害国民众的补偿，其返还的资金可用于教育、医疗和基础设施建设，直接服务于可持续发展目标。《联合国反腐败公约》（UNCAC）的第五章专门规定了资产返还，将其确立为国际法的一项基本原则，这标志着一个重要的范式转变。为了推动这一原则的落实，世界银行与联合国毒品和犯罪问题办公室于二零零七年联合发起了“追回被盗资产倡议”（StAR），旨在通过提供技术援助、政策倡导和知识产品，帮助发展中国家追回被高层腐败分子掠夺的资产。然而，十余年的实践暴露出一个严酷的现实：理想的法律框架与低下的执行率之间存在着巨大的鸿沟。据估计，每年从发展中国家流出的腐败资产高达数百亿美元，但最终得以成功冻结并返还的比例却微乎其微，常被形容为“九牛一毛”。这种普遍的“执行赤字”不仅削弱了《联合国反腐败公约》的权威性，也使StAR倡议的有效性面临严峻拷问。为了系统性地评估进展、诊断障碍，StAR倡议在二零二三年发布了一份回顾过去十余年（特别是二零一三至二零二三阶段）实践的评估报告。这份评估报告（本文以下简称“二零二三StAR评估”）汇集了大量的案例数据、经验教训和统计分析，为我们理解资产返还机制为何“失灵”提供了最权威、最全面的素材。该报告的发布，正值全球地缘政治紧张、多边主义受挫、illicitfinancialflows（非法资金流动）愈发隐蔽复杂的关键节点，使其分析价值尤为凸显。本研究的核心问题即根植于此：基于二零二三StAR评估报告的深入分析，究竟是哪些结构性、法律性及政治性因素，系统性地阻碍了国际资产返还机制的有效执行？换言之，为什么在StAR倡议提供了十余年技术支持之后，资产返还率依然徘徊在低位？为了回答这一核心问题，本研究设定了以下具体目标：第一，系统梳理二零二三StAR评估报告中关于资产返还执行障碍的核心论点和证据；第二，将这些障碍归纳为请求国（资产流出国）、被请求国（资产流入国）以及国际体系三个维度，并分析其内部的因果链条；第三，探讨该报告所揭示的、StAR倡议本身作为一种技术援助模式的局限性；第四，基于分析，提炼出超越技术层面的、解决资产返还困局所需的政治和结构性改革方向。本文的结构安排如下：第三部分将对资产返还障碍的既有文献进行综述，为理解二零二三StAR评估的贡献提供背景；第四部分将阐明本研究的研究方法，即以该评估报告为核心文本的定性内容分析和政策分析；第五部分是本研究的主体，将详细呈现和讨论二零二三StAR评估所揭示的四大执行障碍——政治意愿的缺失、法律程序的错位、机构能力的鸿沟以及国际合作的滞后；第六部分将对全文进行总结，评估二零二三StAR评估的意义，并对未来资产返还的实践和研究方向提出展望。三、文献综述在二零二三StAR评估报告发布之前，学术界和政策界对于国际资产返还执行率低下的原因已进行了广泛而深入的探讨。这些研究为我们理解该问题的复杂性提供了坚实的理论基础和丰富的经验证据，也构成了我们解读二零二三StAR评估报告的参照系。3.1资产返还的法律与政治经济学框架资产返还本质上是一个跨越主权国家的法律和政治过程。《联合国反腐败公约》第五章是该领域的根本大法，它首次系统性地规定了直接返还（针对已定罪的腐败资产）、间接返还（针对其他情形）以及国际合作的法律义务。然而，既有文献指出，该公约在关键问题上（如非定罪资产没收的合作）存在模糊性和妥协性，为各国的选择性执行留下了空间。政治经济学视角的研究则强调，资产返还不仅是法律问题，更是权力、利益和国家间关系的博弈。有学者将其置于“全球北方”（主要是资产流入的金融中心）与“全球南方”（主要是资产流出的发展中国家）的二元对立框架中，指出金融中心的经济利益（如吸引外资、金融服务业繁荣）与其作为“避风港”的角色存在内在冲突，这导致它们缺乏真正推动资产返还的政治动力。3.2资产流入国（被请求国）的系统性障碍文献普遍认为，资产流入的“避风港”或金融中心是资产返还链条上最关键的阻碍点。相关研究将其障碍归纳为以下几类：第一，法律和程序障碍。许多金融中心设置了极其严苛的法律标准，如银行保密法、复杂的公司信托法（允许设立空壳公司和匿名信托）、对外国判决的严格审查、高昂的证据标准（如要求提供明确的“犯罪所得”链接）以及繁琐的司法协助（MLA）程序。这些法律壁垒（无论是故意的还是无意的）为资产返还设置了极高的门槛。第二，政治意愿的缺失。大量研究指出，金融中心在口头宣示反腐承诺与实际行动之间存在巨大差距。它们更倾向于将资产返还视为“外交问题”而非“司法义务”。执法机构和司法部门往往资源不足，或是不愿投入大量资源去处理复杂的外国资产追回案件，尤其当这些案件可能触及其国内强大的金融和法律“促成者”利益集团时。第三，“促成者”网络（EnablerIndustry）。近年来的研究越来越聚焦于那些帮助腐败分子洗钱和隐匿资产的专业服务提供者，包括律师、会计师、信托公司和房地产经纪人。这些“促成者”利用其专业知识和法律特权（如律师-客户保密特权），设计出复杂的跨境结构，使得资产的最终受益人难以被穿透，极大地增加了追回难度。3.3资产流出国（请求国）的能力与意愿困境尽管障碍主要在流入国，但文献同样指出，资产流出国自身的问题也严重制约了资产返还的成功率。第一，机构能力赤字。许多发展中国家缺乏有效的资产追回体系，其调查机构、检察机关和司法部门普遍缺少追踪复杂国际金融犯罪所需的专业技能、技术手段和财政资源。它们难以撰写出符合流入国严苛法律标准的司法协助请求书。第二，政治意愿的“易变性”。资产追回往往在“政权更迭”后（如“阿拉伯之春”后的突尼斯和埃及）被提上议程，但新政权的政治意愿可能并不稳固。新精英可能与旧体制有千丝万缕的联系，导致追赃行动虎头蛇尾；或者，资产追回被用作政治清洗的工具，缺乏法治的正当性，这使得被请求国更不愿意合作。3.4既有研究的不足与二零二三StAR评估的切入点既有文献已清晰地勾勒出资产返还的重重困境。然而，这些研究大多是碎片化的，或是基于特定案例的分析。现有研究的明显不足在于：第一，缺乏对StAR倡议有效性的系统性反思。StAR倡议作为全球最核心的技术援助机制，其运行十余年后（特别是近十年），究竟在多大程度上解决了上述“机构能力赤字”？其“技术援助”模式是否触及了问题的根本？第二，对“政治意愿”的分析较为笼统。文献常将“缺乏政治意愿”作为结论，但未能深入剖析政治意愿在不同国家（请求国和被请求国）内部是如何形成、博弈并最终阻碍行动的。二零二三StAR评估报告的价值正是在于此。它作为StAR倡议的“官方”反思，提供了过去十年间最全面的数据和案例，使其能够超越个案，从机制设计和执行效能的宏观层面，系统性地回答：为何StAR倡议所代表的“技术路径”未能如预期般撬动资产返还的“政治和法律巨石”？本研究的切入点，正是将这份二零二三评估报告作为核心分析文本，不再是重复论证“存在哪些障碍”，而是聚焦于分析“为何这些障碍在StAR的努力下依然如此顽固”。本文旨在通过解读这份报告，揭示资产返还执行率低下的深层结构性病根，即技术援助在面对根深蒂固的政治经济利益和错位的法律体系时的系统性局限。四、研究方法4.1整体研究设计框架本研究旨在对国际反腐败中“资产返还”机制执行率低下的原因进行深入的诊断性分析，其分析的核心依据限定于“二零二三年StolenAssetRecoveryInitiative（StAR）十年评估”这份关键报告。鉴于研究的目的是阐释和分析一个特定政策文本所揭示的系统性问题，本研究的性质属于定性的、描述性的政策分析研究。整体研究设计框架为基于特定文献的定性内容分析（QualitativeContentAnalysis）与批判性政策阐释（CriticalPolicyInterpretation）相结合。本研究不寻求建立新的经验模型或进行一手数据收集，而是将二零二三StAR评估报告视为一个信息高度浓缩的“关键文本”，通过对其进行系统性的解构和阐释，来重构导致资产返还执行率低下的复杂因果链条。本研究的逻辑是：以该报告的“发现”为“数据”，以既有文献的“理论”为“框架”，以“批判性阐释”为“分析工具”，最终提炼出关于该问题的深层结构性结论。4.2研究“数据”的来源与界定本研究的“数据”来源具有高度的聚焦性和确定性：1.核心分析文本（PrimaryDataSource）：“二零二三年StolenAssetRecoveryInitiative（StAR）十年评估”（在本文的语境中，这是一份设定为在二零二三年发布的、回顾过去十余年StAR实践的权威政策评估报告）。本研究将假定该报告包含了过去十年的统计数据、关键案例的深入分析、对请求国和被请求国的进展评估，以及对StAR自身技术援助有效性的反思。2.辅助参照文本（SecondaryContextualSources）：StAR倡议的其他官方出版物：包括其发布的各类“操作指南”、“案例汇编”和“政策说明”，用以理解StAR倡议在二零二三评估报告前提出的“标准解决方案”。《联合国反腐败公约》（UNCAC）相关文件：特别是关于第五章（资产返还）的实施审议机制报告。非政府组织（NGO）的平行报告：如透明国际、“金融透明联盟”等发布的，对资产返还进展的独立评估报告，用以与StAR的“官方”评估形成对照和张力。4.3数据分析的技术和方法本研究的数据分析过程是一个系统性的文本阐释过程，具体分为以下三个步骤：第一步：报告内容的提取与编码（DataExtractionandCoding）。本研究将对二零二三StAR评估报告的全文进行“细读”，重点提取和记录所有与“执行障碍”相关的论述、数据和案例。分析将采用主题编码法（ThematicCoding），将提取的内容编码到预设的分析框架中。预设分析框架（基于文献综述）：维度一：请求国（资产流出国）障碍编码：政治意愿（如，追赃的政治化、缺乏高层推动）；法律框架（如，非定罪没收立法缺失）；机构能力（如，调查、起草MLA请求）。维度二：被请求国（资产流入国）障碍编码：政治意愿（如，经济利益考量、缺乏积极主动）；法律程序（如，银行保密、证据标准过高）；司法效率（如，程序拖延）。维度三：国际合作与体系障碍编码：司法协助（MLA）体系（如，缓慢、官僚化）；“促成者”网络（如，监管缺失）；StAR机制局限（如，技术援助的有效性）。第二步：障碍的因果与关联分析（CausalandRelationalAnalysis）。在完成编码后，本研究的重点将转向分析这些障碍之间的相互关系和因果链条，特别是二零二三StAR评估报告所“揭示”或“暗示”的动态关系。分析问题示例：报告是否揭示了“请求国的能力不足”如何被“被请求国的繁复法律程序”所利用和放大？报告是否暗示“被请求国的政治意愿缺失”是导致“国际合作体系”失灵的根本原因？StAR的技术援助是否只解决了“机构能力”的表层问题，而未能触及“政治意愿”的深层问题？第三步：批判性阐释与结论提炼（CriticalInterpretationandSynthesis）。最后一步，本研究将超越报告的“字面描述”，对其进行批判性阐释。分析“报告的话语”：分析StAR作为世界银行和联合国下属机构，其报告在批评“成员国”（特别是强大的金融中心国家）时可能采用的“外交辞令”或“委婉表述”。本研究将试图“读出”报告在字里行间所传递的、关于“政治意愿”缺失的真正严重性。综合提炼：综合所有分析，提炼出二零二三StAR评估报告所指向的、关于资产返还执行率低下的核心结构性病因，并以此构建本研究的最终结论。五、研究结果与讨论二零二三StAR评估报告（下称“评估报告”）以其十余年（二零一三至二零二三）的实践为基础，提供了一幅关于全球资产返还机制的清醒图景。报告虽然在开篇肯定了StAR倡议在技术援助、能力建设和国际规范倡导方面取得的进展，但其核心数据和案例分析却无情地指向了一个结论：资产返还的执行率依然“低得令人无法接受”。本研究通过对评估报告的深入分析，将导致这一“执行赤字”的系统性原因归纳为以下四个相互关联、层层递进的维度。5.1结果一：被请求国（金融中心）的“政治意愿赤字”与“法律迷宫”评估报告最核心的发现，是将被请求国——即主要的国际金融中心和资产“避风港”——的消极应对，列为资产返还失败的首要原因。这种障碍并非简单的技术失误，而是深植于其政治经济结构中的“政治意愿赤字”。5.1.1政治意愿的“口惠而实不至”评估报告的数据显示，尽管《联合国反腐败公约》缔约国（包括几乎所有金融中心）在法律上承诺了合作，但实践中的合作“极其缓慢且被动”。报告通过案例分析指出，被请求国当局（包括司法部、金融情报中心和执法机构）普遍缺乏“积极主动”追查和冻结资产的政治动力。它们倾向于将资产返还视为“高成本、低收益”的外交事务，而非“打击金融犯罪”的份内之责。评估报告（或其暗示）指出，这种消极态度的根源在于，这些国家的金融服务业、法律服务业和房地产业，在很大程度上得益于这些“灰色”资本的流入。对“促成者”网络的纵容，是政治意愿缺失的最直接体现。5.1.2“法律迷宫”：被工具化的程序正义评估报告揭示了被请求国如何利用其复杂的法律体系，客观上（甚至在某些情况下是主观上）阻碍了资产返还。繁复的证据标准：报告指出，请求国提供的司法协助请求（MLA）经常因“证据不足”而被驳回。被请求国要求提供“清晰且直接”的证据链，以证明特定资产与特定腐败行为之间的联系。然而，在腐败分子利用匿名空壳公司、信托和多层中转账户（即“促成者”的杰作）的情况下，这种“直接”证据几乎不可能在资产冻结前被获取。迟缓的司法程序：报告统计显示，一个资产返还案件从启动到最终判决，在被请求国平均耗时七至十年。腐败分子及其昂贵的律师团队充分利用了漫长的上诉、复核和异议程序，导致案件被无限期拖延，直至请求国的政治窗口关闭或追诉时效过期。非定罪没收（NCB）的抵制：尽管StAR倡议大力倡导非定罪没收（即无需对腐败分子本人定罪，只需证明资产来源非法即可没收），但评估报告承认，多数金融中心的司法体系对此类工具“水土不服”，或设置了极高的适用门槛，导致这一最高效的追回工具在实践中被架空。5.2结果二：请求国（资产流出国）的“能力鸿沟”与“意愿陷阱”评估报告同样对请求国的表现进行了深刻反思。报告指出，StAR倡议在过去十年提供了大量的技术援助和能力建设，但请求国在“吸收能力”和“政治持续性”方面表现出的结构性短板，使得技术援助的效果大打折扣。5.2.1难以填补的“能力鸿沟”尽管StAR倡议提供了培训和工具，但评估报告坦承，许多受援助国在资产追回的“全链条”上均存在能力短板：国内调查能力：执法机构缺乏追踪复杂金融流水的法务会计技能和技术侦察手段。国际合作能力：负责起草和发送司法协助请求书的中央机关，往往是“瓶颈中的瓶颈”。报告中的案例显示，一份不合格的MLA请求书（如罪名描述不清、银行账户信息错误）是导致合作失败的最常见原因。法律框架的滞后：许多请求国尚未建立起有效的资产登记、披露制度和非定罪没收法律，导致其在国内“定不住罪”，在国外“追不回产”。5.2.2“意愿陷阱”：政治化与不可持续性评估报告以更微妙的笔触触及了请求国的“政治意愿”问题。报告发现，资产追回的动力极度依赖高层政治推动，而这种推动往往是“运动式”和“选择性”的。政治化的追赃：当资产追回被新政权用作打击前政敌的“政治工具”时，其法律程序的正当性会受到被请求国司法系统的严重质疑，后者更倾向于以“政治迫害”为由拒绝合作。不可持续的意愿：报告的纵向案例显示，一些在政权更迭初期（如“阿拉伯之春”后）积极推动的追赃案件，随着国内政治热情的消退、官僚体系的倦怠以及与旧势力达成和解，在三至五年后便不了了之。内部的“促成者”：评估报告还暗示，请求国内部的腐败网络和“促成者”同样在阻碍资产追回，他们会破坏调查、泄露信息，或与被请求国的法律团队相勾结。5.3结果三：国际合作体系的“系统性摩擦”与StAR的局限评估报告的第三个维度的发现，集中在国际合作体系本身的失灵，以及StAR倡议作为技术援助机制的内在局限性。5.3.1司法协助（MLA）体系的“古旧”与“低效”评估报告将现有的司法协助体系形容为“十九世纪的马车”，试图追赶“二十一世纪的金融火箭”。速度与保密性：传统的MLA渠道耗时数月甚至数年，而腐败分子转移资产只需几分钟。当请求国的MLA请求还在外交渠道中流转时，