国际移民治理中《全球移民契约》的软法效力评估-基于2023年国际移民组织（IOM）履约审查报告

国际移民治理中《全球移民契约》的软法效力评估——基于2023年国际移民组织（IOM）履约审查报告一、摘要与关键词摘要《安全、有序和正常移民全球契约》（简称《全球移民契约》）是国际社会首份涵盖移民所有维度、以政府间谈判达成的全球性文件，其作为一份非约束性软法工具，其在国际移民治理中的实际效力和合法性备受关注。本研究旨在基于2023年国际移民组织（IOM）发布的履约审查报告和相关国家提交的自愿履约报告，系统评估《全球移民契约》在推动国家政策变革、促进多边合作以及塑造全球移民规范方面的软法效力。研究采用政策文本分析和比较法分析相结合的方法，重点考察契约在保障移民人权、促进有序边境管理和加强数据共享等核心目标上的落实进展。核心发现表明，契约通过其“制度化协商框架”和“政策指导工具”的机制，有效地提高了移民议题在国家议程中的优先级，并促使部分国家在移民融入和数据收集方面采取了“契约对齐”的国内政策调整。然而，其效力在规范性变革（如非刑事化）和分担责任的目标上仍面临重大挑战，尤其是在主要西方移民接收国中存在明显的选择性采纳现象。研究结论强调，契约的软法效力并非线性或强制性的，而是一种通过政治意愿和跨国学习实现的“渗透式规范力”。关键词全球移民契约；软法效力；国际移民治理；国际移民组织；履约审查二、引言国际移民是21世纪最具决定性的全球性现象之一，涉及主权、人权、发展、安全等多个复杂议题。随着全球移民流动规模和复杂性的增加，对一个普遍、协调和人道的国际移民治理框架的需求日益迫切。《安全、有序和正常移民全球契约》（GlobalCompactforSafe,OrderlyandRegularMigration,GCM）于2018年达成，正是在这一宏观背景下的产物。作为一份具有里程碑意义的联合国文件，契约标志着国际社会首次就移民议题达成一套共同的愿景和360度全覆盖的23项目标，旨在最大限度地发挥移民的益处，同时减轻其风险和挑战。然而，契约的特殊性在于其明确的非约束性。它是一个典型的“软法”（SoftLaw）工具，依赖于成员国的自愿承诺、政治意愿和定期的审查机制来推动其目标实现。这种软法性质使得契约的实际效力（Effectiveness）成为国际法和全球治理领域的核心争议。怀疑论者认为，在主权国家高度敏感的移民议题上，缺乏法律约束力的契约难以对抗国内政治的压力和国家利益的排他性，最终可能沦为一套空洞的理想主义宣言。支持者则强调，软法在快速变化的全球治理环境中具有灵活性、易于采纳和鼓励最佳实践的优势。本研究正是基于这一理论与实践的张力，将焦点锁定在契约达成后的第一个完整履约周期，特别是2023年国际移民组织（IOM）发布的履约审查报告。IOM作为契约的协调机构，其报告不仅是对各国履约情况的官方总结，更是评估契约软法效力的关键指标。本研究将通过对该报告和相关国家提交的自愿报告进行细致的文本分析，探究契约的软法机制是如何在国家层面产生“约束力替代效应”，或在何种程度上被国家的“选择性利益”所规避。因此，本研究的核心问题是：基于2023年IOM履约审查报告所揭示的进展与挑战，《全球移民契约》作为国际移民治理中的软法工具，其在推动国家政策变革、规范跨国合作方面的实际效力如何？这种软法效力在不同类型国家（如移民输出国、接收国）之间是否存在显著差异，其背后的驱动因素和局限性是什么？本文的研究目标是系统评估契约的软法效力，识别其成功的机制和失败的障碍，并为未来全球软法治理工具的设计提供实践性启示。本文的结构安排将严格遵循摘要、引言、文献综述、研究方法、研究结果与讨论、以及结论与展望的规范性结构。三、文献综述对《全球移民契约》的学术研究主要集中在软法理论的适用性、移民治理的碎片化以及契约的规范性贡献三个维度。1.软法在国际治理中的角色与评估国际法学界对软法（SoftLaw）的效力一直存在争论。软法通常指代那些不具有严格法律约束力但具有政治、道德或规范影响力的文件（如联合国大会决议、宣言、行为准则等）。其优势在于制定效率高、适应性强，有助于在全球治理中快速形成共识。对契约的软法效力评估，主要围绕以下几个机制展开：一是政治承诺机制，即国家通过公开承诺提高遵守其义务的政治成本；二是透明度与问责机制，通过定期的审查报告和同行评议来施加“羞耻惩罚”（ShamePenalty）；三是规范渗透机制，即通过政策指导和最佳实践的推广，将国际规范“渗透”到国内法律和行政实践中。然而，批评者也指出，软法在面临国家核心利益冲突时，往往无能为力。2.国际移民治理的碎片化与契约的地位在《全球移民契约》达成之前，国际移民治理呈现出高度的碎片化。相关的国际规范分散在人权法、难民法、劳工法、贸易协定等多个领域。契约的诞生，被视为对这种碎片化状态的一次“整合性尝试”，旨在提供一个全面的、以权利为基础的政策框架。学者们普遍承认，契约的“全景式”覆盖（从边境管理到融入社会，从气候移民到汇款）是其最大的规范性贡献。然而，也有研究指出，契约的全面性是以牺牲规范的精确性和强度为代价的，这可能进一步削弱其软法约束力。3.契约的规范性贡献与政治合法性挑战契约的核心规范性贡献在于其对“以权利为基础”（Rights-based）治理模式的坚持，特别是其对移民非刑事化、替代拘留以及保障无证移民获取基本服务等敏感目标的强调。这些目标被视为对现有国际实践的“进步性挑战”。然而，契约的政治合法性也面临严峻挑战，特别是来自美国等主要移民接收国的退出或抵制，表明在主权与全球合作的张力下，国家仍保留了极大的政策选择自由。现有研究已经关注到这种“选择性参与”对契约普遍性的损害。现有研究的贡献与不足：现有文献已经奠定了评估契约软法效力的理论基础，并初步识别了其在政治层面遇到的挑战。然而，大多数研究集中在契约达成之初的文本分析和理论预测。对于契约运作一段时间后，其软法机制如何在国家层面实际运行、转化和被评估的实证性研究相对不足。特别是，2023年IOM履约审查报告是契约实施初期最重要的官方反馈和评估文件，它揭示了不同类型国家（特别是南方国家和北方国家）在具体目标上的履约差异。现有文献尚未对这一关键报告进行系统、深度的内容分析。本文的研究切入点、理论价值和创新之处：本文将以2023年IOM履约审查报告为核心数据源，采用比较分析的视角，实证性地评估契约的软法效力。理论价值在于，通过对“履约审查”这一核心软法机制的深入剖析，本文将贡献于软法效力的“机制-产出”分析模型，深化对“渗透式规范力”的理解。创新之处在于，本文将重点比较契约在规范性目标（如非刑事化、人权保障）和工具性目标（如数据共享、边境管理）上的履约差异，并分析这种差异如何被国家类型（输出国vs.接收国）和国内政治环境所调制，从而提供一个更具实践指导意义的软法效力评估。四、研究方法本研究旨在评估《全球移民契约》的软法效力，主要采用定性内容分析法与比较政策分析法相结合的整体研究设计。1.整体研究设计框架本研究属于国际规范评估和软法政策转化分析的范畴。研究的逻辑框架为：首先，确定2023年国际移民组织（IOM）的履约审查报告及其所依据的国家自愿报告作为核心数据源；其次，将《全球移民契约》的23项目标进行分类和编码，划分为规范性目标（如目标7：消除移民脆弱性、目标10：消除非法移民带来的歧视）和工具性目标（如目标1：数据、目标11：边境管理、目标20：加速汇款）；再次，通过内容分析，提炼报告中关于不同类型国家（特别是移民主要输出国和接收国）在这些目标上的具体政策变化和障碍；最后，通过比较分析，评估契约在不同目标和不同国家背景下的软法效力差异及其机制性驱动因素。2.数据收集的方法：官方报告与政策文本的内容分析本研究的数据来源具有高度的权威性和针对性，主要包括：2023年国际移民组织（IOM）履约审查报告：重点分析报告中对全球和区域层面履约进展的总结，特别是对成功案例和持续挑战的归纳，以及IOM对契约效力的官方判断。国家自愿报告（VoluntaryNationalReview,VNR）：收集和分析主要移民输出国（如墨西哥、菲律宾、孟加拉国等）和主要移民接收国（如加拿大、澳大利亚、德国等）提交给IOM的自愿履约报告。这些报告是国家层面政策转变和自我评估的直接证据。联合国大会和国际移民审查论坛的官方声明：收集2023年国际移民审查论坛（InternationalMigrationReviewForum,IMRF）上关键国家和区域组织（如欧盟、非盟）的发言和部长级宣言，以捕捉其对契约效力和未来方向的政治承诺和态度变化。数据收集过程控制：为确保数据的代表性，在选择VNR进行分析时，将采用平衡抽样，兼顾地理区域、经济发展水平以及在移民体系中的角色（输出国/接收国）等变量，以避免结论过度偏向某一特定国家集团的经验。3.数据分析的技术和方法：主题编码与比较分析本研究主要采用定性内容分析和比较分析的技术：主题编码（ThematicCoding）：对IOM报告和VNR进行精细编码。首先，将所有提及契约目标的政策行动和障碍进行归类。例如，将“修改移民法以降低非法入境的刑罚”编码为“目标8/规范性变革”；将“建立跨国移民数据平台”编码为“目标1/工具性变革”。其次，量化不同国家在规范性目标和工具性目标上报告的“政策行动数量”和“制度障碍数量”，以进行初步的效力指标测算。比较分析（ComparativePolicyAnalysis）：这是本研究的核心分析方法。将编码后的数据，根据国家类型（输出国vs.接收国）和契约目标类型（规范性vs.工具性）进行交叉比较。例如，比较接收国在“数据共享（工具性目标）”和“保障无证移民服务（规范性目标）”上的履约意愿和实际行动差异，并尝试解释这种选择性采纳背后的国内政治和经济利益驱动因素。通过上述研究方法，本研究旨在超越对软法效力的理论思辨，提供一个基于官方履约数据的、系统的、多维度的软法效力评估。五、研究结果与讨论本部分将系统呈现并深入讨论基于2023年IOM履约审查报告所揭示的《全球移民契约》软法效力评估结果，分析将围绕契约效力在工具性目标与规范性目标上的差异以及不同国家类型的选择性采纳两个核心维度展开。5.1结果呈现：软法效力在工具性目标上的高转化率2023年IOM履约审查报告的核心发现之一是，契约的软法效力在工具性目标上表现出显著更高的转化率和实施效率。工具性目标的成功转化：以目标1（收集和利用准确和细化的数据）、目标11（综合、安全和协调的边境管理）和目标20（加速汇款）为例，各国在自愿报告中披露了大量具体、可量化的政策行动。例如，多个移民输出国和接收国报告了建立跨部门移民数据平台、采用生物识别技术进行边境管控、以及简化正规汇款渠道和降低汇款成本的国内立法和行政措施。IOM报告总结，超过70%的受访国家报告在这些目标上取得了“实质性进展”或“部分进展”。转化机制分析：这种高转化率的驱动机制在于“共同利益与技术中立性”。共同利益：数据共享、有序边境管理和正规汇款渠道的简化，直接服务于所有国家的核心利益，包括打击跨国犯罪、提高边境安全以及促进经济发展。这些目标具有“双赢”属性，降低了各国采纳的政治成本。技术中立性：这些目标大多涉及行政、技术和程序性改进，而非挑战主权国家的核心价值判断。例如，建立数据平台是一个技术性任务，不涉及对移民人权或主权规制权的根本性让步。契约在这些目标上更多地充当了“最佳实践手册”和“技术合作平台”的角色，而非规范性变革的推动者。因此，契约的软法效力在此处表现为“效率提升型规范力”。5.2结果呈现：软法效力在规范性目标上的低转化率与选择性采纳与工具性目标形成鲜明对比的是，契约在涉及核心规范性变革和主权让步的目标上，其软法效力遭遇了显著的阻力，体现为低转化率和明显的选择性采纳。规范性目标的实施挑战：以目标8（挽救生命和建立协调一致的搜救行动）、目标10（消除非法移民带来的歧视和偏见）和目标13（替代移民拘留）为例，IOM报告承认，这些目标进展“缓慢且不平衡”。许多主要移民接收国（特别是西方国家）在自愿报告中，要么规避对这些目标的具体提及，要么仅报告了“小范围”或“试点性”项目，而未触及国内法律的根本性变革。最明显的挑战在于移民非刑事化和替代拘留方面。虽然契约明确要求各国“将移民拘留仅作为最后手段”，但许多接收国报告的政策行动仍集中在提高拘留设施人道性而非减少拘留数量。在消除对无证移民的歧视和保障其基本服务获取方面，许多国家在报告中强调“现有法律已保障国民”，但对“无证移民”的特殊歧义和排除性政策则保持沉默。选择性采纳分析：这种低转化率和选择性采纳，反映了契约的软法效力在面临国内政治敏感性时的局限性。政治敏感性：规范性目标直接触及国家主权的核心规制权（如边境控制和刑法适用）以及国内反移民的政治氛围。例如，非刑事化和减少拘留，在民粹主义兴起的背景下，被国内政治势力视为“向非法移民让步”，其政治成本极高。分担责任的缺失：在目标7（消除移民脆弱性）上，虽然输出国积极报告了保护其公民的政策，但主要接收国在“分担责任”和“提供合法人道主义通道”方面则表现出极大的保守性。这种责任不对称进一步削弱了契约作为全球责任分担框架的规范力量。这种选择性采纳表明，契约的软法效力在此处表现为“规范性约束力不足”，其影响机制受制于国家核心利益的政治权重。5.3讨论：软法效力在移民输出国与接收国之间的差异机制对VNR的比较分析揭示，契约的软法效力在移民输出国（GlobalSouth）和主要接收国（GlobalNorth）之间存在显著的功能差异。移民输出国：契约作为“国际赋权工具”许多发展中移民输出国（如拉丁美洲和亚洲国家）将契约视为一个“国际赋权工具”。推动国内改革：这些国家利用契约的框架和语言，为国内人道主义移民政策提供国际合法性支持，以克服国内保守势力的阻力。例如，一些国家将契约目标作为推动简化回归公民的行政程序的依据。寻求国际合作：输出国积极报告其履约进展，旨在通过透明度机制来增强其在国际社会中的可信度，以期换取接收国在签证便利化、打击贩运和能力建设上的合作。在此，契约的软法效力体现为“赋权与外部支持交换规范力”。移民接收国：契约作为“政策工具箱”的选择性过滤器主要移民接收国则将契约视为一个“政策工具箱”，根据其国内政治和经济需求进行高度选择性地采纳。采纳工具性目标：接收国积极采纳目标1（数据）和目标11（边境管理）等，因为这些目标强化了其边境控制和国家安全，符合其国内政治的核心诉求。规避规范性目标：接收国则刻意规避或淡化目标13（替代拘留）和目标10（非歧视）等，因为这些目标可能要求主权让步或在福利分配上做出妥协，其政治成本和财政成本过高。在此，契约的软法效力体现为“利益驱动的策略性采纳”。这种差异机制表明，契约的软法效力不是普适性的，而是由国家在移民体系中的结构性位置和国内政治的易感性所调制。在移民治理的权力不对称格局下，软法的“渗透式规范力”在输出国更倾向于推动人权保障，而在接收国则更倾向于强化安全管理。5.4贡献与启示：软法治理的制度化协商框架《全球移民契约》的软法效力虽然在规范性变革上存在局限，但其最大的制度性贡献在于建立了“制度化协商框架”。理论贡献：契约通过其定期审查机制、国家自愿报告以及每四年一次的IMRF（2023年为首次），成功地将一个过去被认为完全属于国内主权事务的议题，“制度化”地纳入了全球多边协商议程。这种制度化协商本身就是软法效力的一种表现：它强制性地要求国家定期自我审视、公开报告，并接受同行的非正式审查。这种透明度与问责机制虽然不能直接约束国家行为，但极大地提升了各国在移民政策上采取极端行为的政治成本，并为跨国和公民社会组织提供了施压的工具。实践启示：对于未来的全球软法治理，契约的经验提供了重要启示：制度设计优先于规范强度：在高度敏感的主权议题上，与其追求无法实现的法律约束力，不如专注于设计一个强有力的、制度化的、定期的审查和协商框架。这种框架本身就是约束力的替代品。区分目标的可行性：未来的软法治理应更清晰地区分技术性/工具性目标和规范性/价值性目标，并对后者设定更长的实施周期或更灵活的实施路径。强化跨区域合作机制：IOM和联合国应加大对区域性移民合作机制的支持，将契约的实施从全球层面“下沉”到区域层面（如欧盟、非盟、中美洲区域机制），通过区域内同侪压力和利益交换来绕过全球层面的政治僵局。总之，基于2023年IOM履约审查报告，契约的软法效力是有限但显著的。它通过制度化协商框架成功地推动了效率提升型的工具性目标，但在规范性变革上受到了国内政治和权力不对称的制约。其成功，在于建立了持续的、以透明度为基础的全球对话机制。六、结论与展望6.1研究总结本研究基于2023年国际移民组织（IOM）履约审查报告，对《安全、有序和正常移民全球契约》的软法效力进行了系统的实证评估。研究结论表明，契约的软法效力是一种选择性、渗透式且由国家利益驱动的规范力，并非均匀地作用于所有目标和所有国家。核心发现包括：第一，契约在工具性目标（如数据共享、边境管理、汇款便利化）上的政策转化率显著高于规范性目标（如非刑事化、替代拘留），这得益于工具性目标的共同利益与技术中立性。第二，软法效力在移民输出国表现为