基层公共卫生服务能力的提升策略研究

基层公共卫生服务能力的提升策略研究演讲人基层公共卫生服务能力的提升策略研究保障措施与长效机制基层公共卫生服务能力提升的核心策略基层公共卫生服务能力面临的挑战与问题基层公共卫生服务能力的现状与成就目录01基层公共卫生服务能力的提升策略研究基层公共卫生服务能力的提升策略研究引言公共卫生体系是人民健康的重要屏障，基层公共卫生服务作为三级预防网络的“网底”，直接关系到基本医疗卫生服务的公平性和可及性，是实现“健康中国”战略的基石。在人口老龄化、慢性病高发、新发突发传染病威胁交织的背景下，基层公共卫生服务能力的强弱，不仅影响个体健康outcomes，更关乎社会稳定与国家长远发展。作为一名长期深耕于基层医疗卫生领域的工作者，我曾亲眼目睹偏远山区村民因缺乏基本公共卫生服务而延误病情的遗憾，也见证过家庭医生签约服务为慢性病患者带来的切实改变。这些经历让我深刻认识到：提升基层公共卫生服务能力，不仅是政策要求，更是守护亿万群众健康福祉的必然选择。本文将从现状成就、现实挑战、核心策略及保障机制四个维度，系统探讨基层公共卫生服务能力的提升路径，以期为行业发展提供参考。02基层公共卫生服务能力的现状与成就基层公共卫生服务能力的现状与成就近年来，在国家政策大力支持下，我国基层公共卫生服务能力显著提升，服务网络逐步健全，服务内容持续拓展，为应对公共卫生挑战奠定了坚实基础。政策体系逐步完善，制度保障日益强化国家将基层公共卫生服务置于医改优先位置，形成了“顶层设计—地方落地—基层执行”的政策链条。2009年新医改启动以来，国家基本公共卫生服务项目（以下简称“基卫项目”）从9类扩展至37类，经费标准从人均15元提高至2023年的89元，覆盖居民健康档案、预防接种、慢性病管理等关键领域。《“健康中国2030”规划纲要》《关于促进基层卫生健康高质量发展的意见》等文件明确要求“强化基层公共卫生服务职能”，将基层医疗卫生机构纳入公共卫生体系核心力量。地方政府也积极响应，如浙江省建立“基层公共卫生十条”，广东省推行“强基创优”行动，通过政策组合拳推动资源下沉与能力提升。这些制度设计为基层公共卫生服务提供了“有章可循、有据可依”的保障。服务网络初步形成，服务半径不断扩大我国已构建起“县医院—乡镇卫生院—村卫生室”三级基层医疗卫生服务网，基层机构覆盖率达到95%以上。截至2022年底，全国共有乡镇卫生院3.5万个、村卫生室59.9万个、社区卫生服务中心（站）3.6万个，构成了“15分钟医疗健康服务圈”。在脱贫攻坚战中，基层网络更是发挥了“最后一公里”作用，通过“健康扶贫”“三级医院对口帮扶”等机制，偏远地区居民的基本公共卫生服务可及性显著提升。例如，我曾参与西部某县的帮扶项目，通过在乡镇卫生院建立流动医疗车服务点，使山区儿童疫苗接种率从68%提升至92%，村民“看病远、看病难”的问题得到有效缓解。服务内容持续拓展，健康管理能力稳步提升基层公共卫生服务已从传统的“疾病防治”向“全生命周期健康管理”转型。基卫项目中，0-6岁儿童健康管理、孕产妇保健、老年人健康管理等服务覆盖人群超10亿；高血压、糖尿病等慢性病患者规范管理率分别达到60%、55%，较2015年提升15个百分点；新冠疫情期间，基层机构承担了核酸采样、疫苗接种、重点人群健康监测等80%以上的防控任务，成为疫情防控的“前哨站”。此外，心理健康、康复护理、中医治未病等特色服务也在基层逐步开展，如上海市社区开展的“心灵驿站”项目，通过心理咨询师驻点服务，有效缓解了老年人及慢性病患者的心理压力。信息化建设初见成效，数据赋能服务升级全国基层医疗卫生机构管理信息系统基本实现全覆盖，电子健康档案建档率达91%，其中规范化电子健康档案占比超70%。远程医疗、人工智能辅助诊断等技术在基层逐步应用，例如贵州省建立的“云上贵州医疗健康”平台，实现了县级医院与乡镇卫生院的实时会诊，基层医生可通过AI影像辅助系统提高诊断准确率。部分地区还探索“互联网+公共卫生”模式，如浙江省的“健康云”平台，居民可在线查询健康档案、预约体检、慢病续方，基层医务人员通过数据预警及时干预高危人群，实现了“数据多跑路，群众少跑腿”。03基层公共卫生服务能力面临的挑战与问题基层公共卫生服务能力面临的挑战与问题尽管成就显著，但对照人民群众日益增长的健康需求和新形势下公共卫生安全的严峻挑战，基层公共卫生服务能力仍存在诸多短板，突出表现为“不平衡、不充分、不协同”的矛盾。资源配置不均衡，区域与城乡差距显著基层公共卫生资源分布呈现“东强西弱、城强乡弱”的格局。从区域看，东部地区基层机构设备配置达标率达85%，而中西部地区仅为58%，部分偏远乡镇卫生院甚至缺乏基本的B超、X光机等诊断设备；从城乡看，城市社区卫生服务中心人均公共卫生经费是农村乡镇卫生院的2.3倍，村卫生室公共卫生服务经费平均每村不足1万元，难以支撑人员工资、耗材采购等基本支出。我曾走访西部某村卫生室，发现该村仅有1名村医，负责全村800多人的基本医疗和公共卫生服务，办公场所是两间旧平房，冷链设备因缺乏维护无法正常运转，疫苗存储存在安全隐患。这种资源不均衡直接导致基层服务能力“洼地效应”，优质资源难以向薄弱地区流动。人才队伍建设滞后，数量、结构与能力问题突出“人才短缺”是制约基层公共卫生服务能力的核心瓶颈。数量上，全国基层医疗卫生人员总数达339万人，但每千人口基层卫生人员数仅为3.2人，低于世界卫生组织推荐的5.0人标准；结构上，基层人员以“医护”为主，公共卫生专业人员（如流行病学、营养学、健康教育等）占比不足10%，且年龄结构老化，50岁以上人员占比达42%；能力上，基层医务人员学历以大专及以下为主（占比68%），全科医生规范化培训率仅为35%，难以胜任慢性病管理、健康风险评估等精细化服务。更严峻的是人才流失率高，某省调研显示，基层医务人员3年流失率达23%，主要原因是待遇低（平均工资仅为县级医院的60%）、职业发展空间有限、工作负荷大（人均服务人口超2000人）。这些因素导致基层“引才难、育才难、留才难”问题长期存在。服务模式与群众需求不匹配，“医防融合”机制尚未形成当前基层公共卫生服务仍存在“重医轻防、重治轻管”的倾向。一方面，服务供给以“任务导向”而非“需求导向”，基卫项目考核过度强调“建档率、随访次数”等数量指标，而对服务效果、群众满意度关注不足。例如，部分基层为完成档案建档率，存在“虚假档案”“重复建档”现象，档案利用率不足30%；另一方面，基本医疗与公共卫生服务“两张皮”，医务人员诊疗时很少结合居民健康档案提供个性化健康指导，公共卫生人员也较少参与临床诊疗，导致“看病”与“防病”脱节。我曾遇到一位高血压患者，在乡镇卫生院就诊时，医生仅开具了降压药，未询问其生活习惯、用药依从性，也未提供饮食运动指导，导致患者血压反复波动。这种碎片化服务难以满足群众“一体化、连续性”的健康需求。信息化应用水平不高，“数据孤岛”现象依然存在尽管基层信息化建设取得进展，但“重硬件轻应用、重建设轻共享”问题突出。一是系统兼容性差，不同地区、不同机构使用的公共卫生信息系统、医院信息系统（HIS）、电子病历系统（EMR）标准不统一，数据无法互联互通，例如某县居民的健康档案在乡镇卫生院无法查询，需重新建档；二是数据利用不足，基层医务人员缺乏数据分析能力，电子健康档案多停留在“存储”阶段，未转化为健康风险评估、疾病预警等实用工具；三是网络安全薄弱，部分基层机构因缺乏专业技术人员，存在数据泄露风险，影响群众对线上服务的信任。多部门协同机制不健全，资源整合效能不足公共卫生服务涉及卫健、医保、民政、教育等多个部门，但当前“九龙治水”现象依然明显。卫健部门主导基卫项目，医保部门负责支付政策，民政部门管理医疗救助，各部门政策目标不统一、资源不共享，导致基层“多头填报、重复考核”。例如，某社区需同时向卫健、疾控、民政等部门上报老年人健康数据，报表格式不统一，增加了基层负担。此外，社会力量参与度低，社会组织、企业、志愿者等未有效融入基层公共卫生服务体系，资源整合能力不足。04基层公共卫生服务能力提升的核心策略基层公共卫生服务能力提升的核心策略针对上述挑战，提升基层公共卫生服务能力需坚持“系统思维、问题导向、需求引领”，从政策、人才、服务、信息、协同五个维度发力，构建“强基层、惠民生、可持续”的能力提升体系。强化政策支持与资源保障，夯实基层服务基础加大财政投入，优化资源配置建立稳定的基层公共卫生经费增长机制，将基卫项目经费纳入中央和地方财政预算，确保人均经费增长与经济社会发展水平同步；设立“中西部地区基层公共卫生专项基金”，重点支持设备采购、人员培训和信息化建设；推行“基层机构标准化建设行动计划”，到2025年实现乡镇卫生院、社区卫生服务中心设备配置达标率100%，村卫生室配备基本诊疗和公共卫生设备。同时，通过“县域医共体”“城市医疗集团”等机制，推动优质资源下沉，例如浙江省通过“下沉式专家门诊”，让县级医院医生定期到乡镇坐诊，提升了基层诊疗能力。强化政策支持与资源保障，夯实基层服务基础完善基层机构绩效工资制度，激发服务活力建立“公益一类保障、公益二类绩效”的激励机制，允许基层机构在完成基卫项目任务后，提取一定比例的业务收入作为绩效工资增量，重点向一线人员、业务骨干和贡献突出者倾斜；落实“两个允许”（允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励），使基层医务人员收入不低于当地县级医院同级别人员平均水平。我曾调研过某县推行的“公共卫生服务积分制”，医务人员完成每项服务任务可获相应积分，积分与绩效工资、职称晋升挂钩，服务积极性显著提升。构建高素质人才队伍，破解“人才瓶颈”完善人才培养体系，夯实人才储备实施“基层公共卫生人才定向培养计划”，在医学院校设立基层公共卫生班，由政府承担学费，学生毕业后需到基层服务5年以上；加强全科医生规范化培训，将公共卫生、健康管理等内容纳入培训必修课，到2025年实现基层全科医生数量达到每万人口3.5人；开展“基层医务人员能力提升行动”，通过“线上+线下”培训模式，重点提升慢性病管理、传染病防控、健康教育等技能，每年培训覆盖率不低于90%。构建高素质人才队伍，破解“人才瓶颈”优化人才激励机制，稳定基层队伍落实“基层高级职称定向评价”政策，适当降低论文、科研等要求，侧重服务数量、质量和群众满意度评价，让基层医务人员“评得上、用得上”；建立“基层岗位津贴制度”，对偏远地区、艰苦岗位医务人员给予额外补贴，并改善工作条件（如提供周转房、交通补贴等）；打通职业发展通道，选拔优秀基层医务人员到县级医院、疾控机构任职，增强职业归属感。例如，某省推行“县管乡用、乡聘村用”模式，村医由乡镇卫生院统一招聘、管理、发放工资，解决了村医“身份不明、待遇不稳”的问题。构建高素质人才队伍，破解“人才瓶颈”引导优质人才下沉，补充基层力量深化“三级医院对口帮扶”“城市医生晋升前到基层服务1年”等政策，通过“传帮带”提升基层服务能力；推广“医疗人才组团式援疆援藏”经验，鼓励退休医务人员、医学院校毕业生到基层服务，并给予薪酬补贴、创业扶持等优惠政策。创新服务模式与内容，满足群众健康需求深化“医防融合”，实现一体化服务推动基层医疗机构“临床科室与公共卫生科”融合，在门诊大厅设立“健康管理中心”，居民就诊时同步提供健康评估、干预指导；建立“家庭医生签约服务2.0版”，签约包从“基础包”拓展至“慢病管理包”“老年健康包”“儿童保健包”等，包含基本医疗、公共卫生、个性化服务，并签约居民实行“优先就诊、双向转诊”。我曾参与的家庭医生签约服务试点中，团队为签约高血压患者提供“每周1次血压监测、每月1次随访、每季度1次健康讲座”服务，患者血压控制率从45%提升至78%。创新服务模式与内容，满足群众健康需求聚焦重点人群，提供精准化健康管理针对老年人，开展“医养结合”服务，在基层机构设立老年健康驿站，提供体检、慢病管理、康复护理、心理慰藉等“一站式”服务；针对儿童，实施“儿童健康守护行动”，0-6岁儿童健康管理率保持在90%以上，推广“视力、听力、智力”三早筛查；针对孕产妇，强化孕早期建册、高危筛查、产后访视，降低孕产妇死亡率；针对慢性病患者，推行“1+1+1”管理模式（1名家庭医生+1名专科医生+1名健康管理师），实现“筛查—诊断—治疗—随访”闭环管理。创新服务模式与内容，满足群众健康需求拓展特色服务，提升群众获得感发展“中医治未病”服务，在基层机构推广针灸、推拿、艾灸等适宜技术，开展“体质辨识”“节气养生”等特色项目；加强心理健康服务，配备心理咨询师，开展“抑郁症、焦虑症”筛查与干预；推进“健康促进与教育”，通过“健康讲座、短视频、社区活动”等形式，普及合理膳食、科学运动、控烟限酒等健康知识，提高居民健康素养。深化信息化与智能化建设，赋能基层服务升级建设统一高效的健康信息平台推动国家、省、市、县四级公共卫生信息数据互联互通，建立统一的居民电子健康档案和电子病历数据库；推广“基层医疗卫生机构信息系统一体化”，实现基卫项目管理、基本医疗、家庭医生签约等服务“一网通办”，减少基层重复填报。例如，广东省“健康云”平台整合了公共卫生、医疗、医保等数据，基层医生可通过平台调取居民既往病史、用药记录，为精准诊疗提供依据。深化信息化与智能化建设，赋能基层服务升级推广智能化辅助工具，提升服务效率为基层机构配备智能血压计、血糖仪、便携式超声等设备，实现数据自动上传至健康档案；引入AI辅助诊断系统，对常见病、多发病提供辅助诊断建议，降低基层误诊率；开发“基层公共卫生服务APP”，方便医务人员实时记录服务数据、查询居民健康信息，同时提供在线健康咨询、慢病续方等服务，让群众“足不出户享健康”。深化信息化与智能化建设，赋能基层服务升级加强数据安全与应用，保障服务质量落实《数据安全法》《个人信息保护法》，建立健全基层数据安全管理制度，配备专业技术人员，定期开展数据安全检查；加强对基层医务人员的数据应用培训，提升数据分析能力，将健康档案转化为“健康画像”“疾病预警”等实用工具，实现“数据驱动”的精准健康管理。健全多元协同机制，提升资源整合效能强化部门联动，形成工作合力建立“政府主导、卫健牵头、多部门参与”的基层公共卫生服务协调机制，明确各部门职责分工，例如卫健部门负责服务提供，医保部门将基卫项目纳入医保支付范围，民政部门对困难人群提供医疗救助，教育部门开展校园健康促进；推行“一站式服务”模式，在基层机构设置“综合服务窗口”，整合基本医疗、公共卫生、医保报销等服务，减少群众“多头跑”。健全多元协同机制，提升资源整合效能鼓励社会力量参与，丰富服务供给引导社会组织、企业、志愿者等参与基层公共卫生服务，例如与红十字会合作开展急救培训，与企业合作开发健康监测设备，与高校合作开展健康调研；建立“社会力量参与激励机制”，对在基层公共卫生服务中表现突出的社会组织给予政府购买服务、税收优惠等支持。健全多元协同机制，提升资源整合效能加强公众参与，提升健康意识开展“健康家庭”“健康社区”评选活动，引导居民主动参与健康管理；建立“群众满意度评价机制”，通过问卷调查、座谈会等形式，收集居民对基层公共卫生服务的意见建议，及时改进服务；利用新媒体平台（微信公众号、短视频等）普及公共卫生知识，提高群众对基层服务的认知度和利用率。05保障措施与长效机制保障措施与长效机制提升基层公共卫生服务能力是一项系统工程，需从组织、考核、监督、宣传等方面建立健全长效机制，确保策略落地见效。加强组织领导，压实各级责任成立“国家基层公共卫生服务能力提升工作领导小组”，由国务院分管领导牵头，卫健、发改、财政、人社等部门参与，统筹推进全国基层公共卫生服务能力建设；地方政府将基层公共卫生服务纳入政府绩效考核，建立“一把手”负责制，确保政策落地；基层医疗卫生机构设立“公共卫生服务科”，配备专职人员，明确岗位职责，形成“一级抓一级、层层抓落实”的工作格局。完善考核评价体系，引导服务提质增效建立“以服务质量为核心、以群众满意为导向”的考核评价机制，将基卫项目实施效果、居民健康改善情况、慢性病控