对经济适用房问题的经济学分析

对经济适用房问题的经济学分析

论文关键词：委托代理理论；寻租理论：

道德风险；逆向选择：经济适用房

论文提要：随着房地产市场的日益繁荣,

房价居高不下是城镇居民目前最为关注的

问题，在这样的条件下，如何解决低收入人

群的住房问题，发挥经济适用房应该发挥的

作用，值得深入思考，本文希望从制度经济

学的角度，分析经济适用房在开发建设过程

中存在的问题，并提出相应的解决办法，为

经济适用房的开发建设提供更多的建议，

一、经济适用房的产生和发展

1998年国务院在《关于进一步深化城镇

住房制度改革加快住房建设》文件中第一次

提出了经济适用房的概念。这份文件同时明

确提出：要建立和完善以经济适用房为主体

的多层次城镇住房供应体系，对不同收入家

庭实行不同的住房供应政策，即高收入者购

买或租赁市场价格商品住房，中低收入者购

买经济适用住房，最低收入者租用政府单位

提供的廉租住房。经济适用房由地方政府统

一组织建设，面向中低收入家庭，以解决中

低收入家庭住房困难为目的，是一种由政府

提供了相关优惠政策的、只获取微利的普通

商品住房。

经济适用房作为我国住房供应新体系

的重要组成部分，主要是通过某种政策倾斜

来扩大住房供给，以解决中低收入家庭住房

问题。经济适用住房的作用主要应体现在:

解决部分中低收入家庭的住房问题；优化房

地产市场供应结构：平抑商品房价格的不合

理上涨；促进居民住房消费i缓解城市旧城

改造和房屋拆迁矛盾；促进城郊结合部等特

殊区域的发展。

但是，在经济适用房建设以及销售的实

际操作过程中，它的作用并没有得到充分发

挥，更重要的是，它并没有真正满足老百姓

的愿望和要求。目前的现状是，经济适用房

并没有很好地体现经济和适用的特点，和普

通商品房没有太大的区别：且真正需要经济

适用房的低收入人群并没有享受到经济适

用房应给予他们的福利。

二、基于委托代理理论分析经济适用房

开发过程中的问题

（一）委托代理理论的基本概念。委托代

理关系是经济社会中广泛存在的社会关系。

如果当一个需要通过另一个人的行动来获

得自己需要的利益，那么委托代理关系就产

生了。如果某个个体想获得某种利益，但自

己又没有能力去实现这个目标，而只能委托

别人替自己完成，那么这个人就是委托人，

而后者就是代理人。从信息不对称的角度来

说，委托人通常处于信息劣势，而代理人处

于信息优势。

由于信息的非对称性，具有信息优势的

代理人可能会选择有利于自身利益的行动，

而发生逆向选择和道德风险。逆向选择是指

契约发生前，契约一方隐藏自己的私有信息,

或者提供不真实的信息，以谋取自己的利益

而损害另一方的利益。道德风险是指在信息

非对称的情况下，契约发生以后，契约一方

选择有损于另一方的机会主义行动，以获取

自身利益的最大化。因此，委托代理理论的

基本内容就是在特定的条件下，委托人如何

设计激励合同，规范代理人的行为，使代理

人选择有利于委托人利益的行动。

（二）分析开发商在项目建设和销售过

程中的问题。我国在进行住房保障制度设计

中，经济适用房的运作不是由非营利性机构

来封闭实施，而是由追逐利润最大化的开发

商来运作，这本身存在着制度设计上的缺陷,

因为政府和开发商的目标存在较大的差异

性，政府实行经济适用房制度的目的是通过

二次再分配的形式，解决中低收入阶层住房

困难问题，住房保障体制所追求的是公平合

理的居住状况：而从经济学基本假设的角度

来看，开发商作为理性的“经济人”，追求

利润的最大化是其本质特性，不管是开发经

济适用房还是商品房，目的都是为了获取高

额利润。商品房开发直接表现为较高的利润

率；而经济适用房是在不突破利润率上限的

前提下，借助于规模经营、优惠的土地取得

成本和税收减免等政策来实现高额利润。政

府和开发商基于这样的制度条件而形成的

委托代理关系，必然导致经济适用房政策实

施的实际效果与初期目标产生较大偏差。

目前所采取的经济适用房开发模式是

政府通过给予经济适用房开发商一定的财

政补贴，如划拨土地、税费减半征收等措施,

来降低开发项目的成本；开发商则负责经济

适用房的开发、销售等全方位的工作，在要

求的利润空间内制定销售价格；政府指定或

者通过招投标形式选择开发商来开发经济

适用房，开发商根据政府的相关要求进行开

发建设。

签订开发合同后，政府无法直接观察到

开发商的努力程度和工作状态，开发商通过

提高开发标准、扩大商品房的比例、提高价

格、隐瞒经济适用房性质等违规行为来欺骗

政府主管部门，损害了政府部门的利益，导

致道德风险。地方政府与开发商进行博弈的

过程中，开发商由于对项目的运作、资金投

入、成本控制、生产技术等拥有较全面的信

息，承担代理人的角色；地方政府因对开发

商的信息掌握不充分，处于委托人的地位。

地方政府在指定或者通过招投标选择开发

商时，因信息不充分会导致逆向选择。正是

由于道德风险和逆向选择的共同作用，不良

开发商对利润最大化的追求愈演愈烈，进而

导致了经济适用房价格偏高和开发标准的

高档化。

三、基于寻租理论分析政府在监管和规

划方面的问题

（一）寻租理论的基本概念。经济学里所

说的“租”的原意是指一种生产要素的所

有者获得的收入中，超过这种要素的机会成

本的剩余。广义而言，寻租活动是指人类社

会中非生产性的追求经济利益活动，或者说

是指那种维护既得经济利益或是对既得利

益进行再分配的非生产性活动。在现代社会

中，更为常见的，也是更为高级的寻租方式

则是利用行政法律的手段来维护既得经济

利益或是对既得利益进行再分配。这类寻租

行为往往涉及采用阻碍生产要素在不同产

业之间自由流动、自由竞争的办法来维护或

攫取既得利益。

整个寻租活动包括权力主体的设租和

个体的寻租。权力主体的设租，即权力主体

在对经济活动的行政干预和管理过程中阻

止供给增加，人为造成某种生产要素的供给

弹性不足，从而形成权力主体获取非生产性

利润的环境和条件，这往往是从权力到金钱

的过程。个体寻租，即个体利用合法或非法

手段获得特权以维护既得利益的活动。寻租

过程通常会表现为，由利益驱使获得权力，

再由权力获得利益。

（二）分析政府在经济适用房监管和规

划方面存在的问题。对于经济适用房的开发

和建设，国家给予了用地优先划拨、免收土

地出让金、开发贷款优先发放、减免部分行

政事业性收费等诸多优惠政策，自然诱使开

发商们竞相向主管部门寻租，以“经济适用

房”之名行“商品房”之实。而对于拥有审

核开发商资质、分配经济适用房等权力的主

管部门及负责人来说，一旦认识到手中权力

的市场价值，“造租活动”也会伴随着开发

商的寻租迅速蔓延。

缺乏制衡的权力运用很容易导致权力

的滥用和商品化，从而为寻租提供了温床和

土壤。从法律法规建设方面来看，我国房地

产法律法规体系尚待完善，现有法律法规的

漏洞和空白较多，无法可依、有法难依、有

法不依的现象同时存在，极大地影响了对寻

租活动进行监督的效力。由于信息不对称,

舆论监督和社会监督更是流于形式，缺乏应

有的力度。

由于受到经济租的诱惑和影响，在部分

经济适用房项目的规划过程中，也就难免因

为要照顾开发商的利益而出现不合理的地

方。在市场经济体制中，市场在资源的有效

配置中扮演着重要角色；而开发商为维护自

己通过寻租获得的利益，就希望政府保持对

土地等资源的控制权，或者通过某种“隐形

市场”支配和影响资源配置。政府对市场的

垄断及政府扶持下造就的企业垄断排除了

公平竞争的可能性，使得竞争机制、供求机

制和价格机制不能良好地运行，导致市场的

资源配置功能失灵，给消费者和经济适用房

市场带来潜在损失。

四、经济适用房存在问题的对策研究

（一）从委托代理的角度分析对策。从政

府和开发商之间的委托代理关系来看，要解

决经济适用房开发中的问题，也就是要预防

逆向选择和道德风险。根据委托代理理论,

规避逆向选择和道德风险问题可以通过制

定权利和义务、责任和利益相制衡的竞争和

激励约束机制，将委托人的风险不同程度地

转为代理人的风险，从而促使代理人选择有

利于委托人实现目标利润最大化的行动。

当前，在进行经济适用房项目运作时，

政府通常指定开发商进行开发，没有引入竞

争机制，虽然经济适用房在销售时，各城市

物价部门也希望控制开发商的利润，但是开

发商通过虚报开发成本、减少公共配套设施

的数量、恣意扩大商品房的比例等手段获取

较高的实际利润。因此，有效规避开发商的

违规行为，有必要在经济适用房的开发建设

中导入竞争机制，改变原有的政府指定开发

商、划拨土地、控制开发利润的运作方法；

采用锁定售价、拍卖地价的市场化运作方案。

国土资源部门和其他相应的管理机构应对

经济适用住房开发项目的售价、户型标准、

购买群体制定严格的标准程序和条例，在此

基础上公开对经济适用房项目用地进行拍

卖，以上运作过程保证了建设主体和供地方

式的市场化运作，提高了运作效率，也能够

体现市场化原则。另外，对开发商来说，经

济适用房不超过3%的利润率显然不能对其

产生明显的激励效果，政府也应该积极探索

和思考如何通过适当的政策倾斜或其他形

式的优惠措施使开发商在保证经济适用房

的经济性和适用性的同时，获得理想的回报。

通过导入竞争机制和政府部门更有效的制

度约束，重新定义政府部门和开发商之间的

委托代理关系，从而预防和减少开发商的违

规行为。

（二）从寻租的角度分析对策。针对寻租

理论对政府在经济适用房开发建设中所存

在问题的分析，要解决经济适用房领域的寻

租问题，需要从以下几个方面去思考：

1、加快政治体制改革步伐，促进市场

经济体制改革。在保证社会经济稳定的前提

下，深化市场经济体制改革，尽量缩短房地

产市场中双轨制中非市场制度的运行时间，

建立完善、顺畅的市场机制，做到信息公开

化、竞争公平化，力求减少租源，遏制寻租

活动的根本出路。为达到这一目的，就必须

加速我国政治体制改革，进一步转变政府职

能，改变政府在房地产经济活动中，特别是

经济适用房开发过程中的主导地位，取消一

些不必要的政府干预。

2、完善监督制约机制，加大惩戒力度。

从经济学意义上看，只要寻租的预期收益大

于预期成本，潜在的寻租者就会变成现实的

寻租者。而有效的监督约束机制可以加大预

期成本，减少预期收益。因而，有必要进一

步完善监督约束机制，加大惩戒力度。

在监督过程中，应强调政府的主动性和

参与性。对经济适用房开发的过程，政府应

有专门的机构和部门进行全过程的主动监

督，而不是在问题出现以后再去解决，在经

济适用房建设过程中的每一个阶段，都应该

有相应的监督标准；对经济适用房购买资格

的审核以及经济适用房的销售，政府都应该

积极参与、严格把关，可以由主管部门在项

目售房部设立专门的购买资格审核接待处。

3、加强市场伦理和商业伦理建设，增

进公务员的政治责任感。制度和法律约束