存量基础设施项目PPP模式实践与探索-以大连市快轨3号线为例

存量基础设施项目PPP模式实践与探索——以大连市快轨3号线为例一、引言1.1研究背景与意义随着城市化进程的加速，城市人口迅速增长，交通拥堵、环境污染等问题日益突出。城市轨道交通作为一种高效、便捷、环保的公共交通方式，对于缓解城市交通压力、优化城市空间布局、促进城市可持续发展具有重要意义。近年来，中国城市轨道交通建设进入了快速发展阶段。据统计，截至2023年底，中国内地累计有55个城市开通城市轨道交通运营线路302条，运营里程达到9652.6公里，预计未来几年，城市轨道交通建设仍将保持较高的投资规模和建设速度。然而，城市轨道交通建设具有投资规模大、建设周期长、运营成本高、投资回报率低等特点，单纯依靠政府财政投入难以满足建设需求。在此背景下，PPP（Public-PrivatePartnership）模式作为一种创新的融资模式，逐渐在城市轨道交通领域得到广泛应用。PPP模式即公私合营模式，是指政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的一种长期合作关系。通过PPP模式，政府可以将部分建设和运营责任转移给社会资本，充分发挥社会资本的资金、技术和管理优势，提高项目的建设和运营效率，同时也可以减轻政府的财政负担。目前，中国多个城市已经成功实施了城市轨道交通PPP项目，如北京地铁4号线、深圳地铁4号线、杭州地铁1号线等。这些项目在提高轨道交通服务质量、缓解政府财政压力等方面取得了显著成效，但在项目实施过程中也面临一些问题和挑战，如项目前期论证不充分、风险分担不合理、政府监管不到位、社会资本参与度不高等。这些问题不仅影响了项目的顺利实施，也制约了PPP模式在城市轨道交通领域的进一步推广和应用。大连市快轨3号线作为城市交通的重要组成部分，对其进行PPP模式研究具有重要的现实意义。从行业发展角度来看，深入剖析快轨3号线PPP项目，能够为城市轨道交通行业提供宝贵的经验借鉴，助力解决行业内普遍存在的问题，推动PPP模式在城市轨道交通领域的规范化、标准化发展。在项目前期论证阶段，通过对快轨3号线的研究，可以总结出科学合理的论证方法和流程，避免因前期论证不充分导致的项目决策失误。在风险分担方面，研究快轨3号线PPP项目的风险分担机制，有助于明确政府和社会资本在项目中的风险责任，构建更加公平合理的风险分担模式，提高项目的抗风险能力。在政府监管方面，分析快轨3号线项目中政府监管的现状和问题，能够为完善政府监管体系提供参考，加强对PPP项目的全过程监管，确保项目的质量和公共利益。在社会资本参与度方面，探讨如何提高社会资本在快轨3号线项目中的参与积极性和主动性，能够吸引更多优质社会资本参与城市轨道交通建设，促进市场竞争，提升项目的建设和运营效率。从城市建设角度而言，研究快轨3号线PPP项目，能够为大连市乃至其他城市的基础设施建设提供有益的思路和方法。通过成功实施快轨3号线PPP项目，可以优化城市交通网络，提高城市交通的便利性和效率，缓解城市交通拥堵状况，改善居民的出行条件。这有助于提升城市的整体形象和竞争力，促进城市的经济发展和社会进步。同时，PPP模式的应用还可以带动相关产业的发展，创造更多的就业机会，为城市的可持续发展提供有力支撑。此外，对快轨3号线PPP项目的研究，还能够为城市政府在基础设施建设领域的决策提供科学依据，提高政府的决策水平和管理能力，实现城市资源的优化配置。1.2研究目的与方法本研究旨在通过对大连市快轨3号线PPP项目的深入剖析，全面了解存量基础设施项目实施PPP模式的运作机制、实施效果、面临的问题及挑战，为其他类似项目提供具有针对性和可操作性的经验借鉴与决策参考，促进PPP模式在存量基础设施项目中的科学、规范应用，推动城市基础设施建设的可持续发展。具体而言，期望达成以下目标：精准识别快轨3号线PPP项目实施过程中的关键影响因素，深入剖析这些因素对项目运作的具体作用机制；系统评估快轨3号线PPP项目的实施效果，包括经济效益、社会效益和环境效益等方面；深入探讨快轨3号线PPP项目在实施过程中面临的问题和挑战，并提出切实可行的应对策略和解决方案；总结快轨3号线PPP项目的成功经验和失败教训，为其他存量基础设施项目实施PPP模式提供有益的参考和借鉴。为实现上述研究目的，本研究将综合运用多种研究方法，确保研究的全面性、深入性和科学性。具体研究方法如下：案例分析法：以大连市快轨3号线为具体研究对象，深入研究其PPP项目的背景、运作模式、实施过程、面临的问题及解决措施等。通过对这一典型案例的详细分析，总结存量基础设施项目实施PPP模式的特点、规律和实践经验，为其他类似项目提供实际操作层面的参考。文献研究法：系统收集和梳理国内外关于PPP模式，特别是存量基础设施项目PPP模式的相关文献，包括学术论文、研究报告、政策文件等。通过对文献的综合分析和归纳总结，了解该领域的研究现状、发展趋势和理论基础，为本研究提供理论支持和研究思路，避免研究的盲目性和重复性。数据分析法：收集快轨3号线PPP项目的相关数据，如项目投资、运营成本、客流量、票价收入、政府补贴等，运用统计分析和计量模型等方法对数据进行定量分析。通过数据分析，评估项目的经济效益、运营效率和财务可持续性，揭示项目实施过程中各种因素之间的关系和变化趋势，为研究结论提供数据支撑。访谈法：与参与快轨3号线PPP项目的政府部门官员、社会资本方代表、项目运营管理人员以及相关专家学者进行访谈。通过面对面的交流，获取第一手资料，深入了解项目实施过程中的实际情况、各方的观点和意见、遇到的问题及解决方法等，从多角度丰富和深化对研究问题的认识。1.3国内外研究现状在国外，PPP模式在城市轨道交通建设中的应用较早，相关研究也较为成熟。早期的研究主要聚焦于PPP模式在城市轨道交通建设中的可行性和优势分析。学者们普遍认为，PPP模式能够有效吸引社会资本，缓解政府财政压力，同时利用社会资本的专业技术和管理经验，提高项目的建设和运营效率。例如，通过对英国伦敦地铁PPP项目的研究发现，PPP模式使得地铁的建设速度加快，服务质量也得到了显著提升，同时政府的财政负担得到了有效减轻。随着实践的不断深入，研究逐渐转向对PPP项目风险分担、收益分配和监管机制等方面的探讨。在风险分担方面，有研究通过构建风险评估模型，对城市轨道交通PPP项目中的各种风险进行量化分析，如政治风险、市场风险、技术风险等，从而为政府和社会资本合理分担风险提供依据；在收益分配方面，学者们提出了多种收益分配模型，旨在确保政府和社会资本在项目中实现公平合理的收益分配，同时激励社会资本提高项目的运营效率；在监管机制方面，研究重点关注如何建立有效的监管体系，加强对PPP项目的全过程监管，以保障公共利益不受损害。近年来，国外研究更加注重PPP模式在不同国家和地区的适应性研究，以及如何通过创新PPP模式来提高项目的可持续性和社会经济效益。例如，一些研究针对发展中国家的实际情况，探讨如何在基础设施建设水平较低、市场机制不完善的背景下，成功实施PPP项目。通过对印度、巴西等国家城市轨道交通PPP项目的案例分析，发现可以通过加强政府的政策支持、完善法律法规、提高社会资本的参与度等措施，来推动PPP项目的顺利实施。在国内，随着PPP模式在城市轨道交通领域的广泛应用，相关研究也日益丰富。早期的研究主要集中在对PPP模式的理论介绍和国外经验借鉴上，通过对国外成功案例的分析，总结出适合我国国情的PPP模式应用经验。例如，对香港地铁PPP项目的研究发现，香港地铁通过合理的票价政策、多元化的盈利模式和有效的运营管理，实现了项目的可持续发展，为我国内地城市轨道交通PPP项目的发展提供了有益的借鉴。近年来，国内研究更加关注PPP模式在实际应用中面临的问题及解决对策。在项目前期论证方面，研究强调要加强对项目可行性的研究，充分考虑项目的经济效益、社会效益和环境效益，避免因前期论证不充分导致项目决策失误；在风险分担方面，研究认为要明确政府和社会资本在项目中的风险责任，建立合理的风险分担机制，如通过合同约定、保险等方式，降低项目风险；在政府监管方面，研究提出要完善政府监管体系，加强对PPP项目的全过程监管，确保项目的质量和公共利益；在社会资本参与度方面，研究探讨如何提高社会资本在城市轨道交通PPP项目中的参与积极性和主动性，如通过优化项目回报机制、提供政策支持等措施，吸引更多优质社会资本参与项目建设。此外，国内研究还涉及PPP模式在城市轨道交通领域的定价机制、融资渠道、绩效管理等方面。在定价机制方面，研究提出要综合考虑运营成本、市场需求、社会承受能力等因素，制定合理的票价政策；在融资渠道方面，研究探讨如何拓宽城市轨道交通PPP项目的融资渠道，如通过资产证券化、引入保险资金等方式，解决项目融资难的问题；在绩效管理方面，研究强调要建立科学的绩效评价体系，对项目的建设和运营情况进行全面、客观的评价，以提高项目的管理水平和运营效率。二、PPP模式与存量基础设施项目概述2.1PPP模式的内涵与特点PPP模式，即政府和社会资本合作（Public-PrivatePartnership），是公共基础设施中的一种项目融资模式，也是一系列项目模式的总称，包含BOT（建设-经营-移交）、TOT（建设-转让-经营）、DBFO（设计-建设-融资-运营）等多种模式，核心在于将民间资本引入公共基础设施建设。在这种模式下，政府与社会资本基于合同建立起长期稳定的合作伙伴关系，旨在共同提供公共产品或服务。双方通过整合各自的资源、技术和管理优势，共同承担项目的投资、建设、运营和维护等工作，以实现公共利益最大化，并确保社会资本获得合理回报。PPP模式具有以下显著特点：长期合作：PPP项目的合作期限通常较长，一般在10-30年之间。这是因为基础设施项目的建设和运营需要大量的前期投入，且回报周期长。通过长期合作，政府和社会资本可以共同规划项目的全生命周期，确保项目的持续稳定运营，实现双方的长期利益。以城市轨道交通项目为例，从线路规划、建设到投入运营，再到后期的设备维护和更新，是一个长期的过程。政府与社会资本签订长期合作协议，能够保证社会资本在项目中的长期投入和运营管理，从而为公众提供持续、稳定的轨道交通服务。利益共享：PPP模式强调政府和社会资本在项目中的利益共享。在项目运营过程中，社会资本通过提供优质的公共产品或服务，获得合理的经济回报；政府则通过社会资本的参与，提高公共产品或服务的供给效率和质量，实现公共利益。这种利益共享机制有助于激励社会资本积极投入，充分发挥其专业优势，提高项目的运营效益。比如，在污水处理PPP项目中，社会资本通过采用先进的污水处理技术和管理经验，降低运营成本，提高污水处理效率，在满足政府和公众对污水处理要求的同时，获得相应的经济收益；政府则通过社会资本的参与，解决了污水处理设施建设和运营资金不足的问题，提高了污水处理的质量和效率，改善了当地的生态环境。风险分担：风险分担是PPP模式的重要特征之一。政府和社会资本根据各自的风险承受能力和管理能力，合理分担项目风险。一般来说，社会资本更擅长应对技术风险、市场风险和运营风险等，因此承担项目的建设、运营和维护过程中的相关风险；政府则在政策风险、法律风险等方面具有优势，承担相应的风险。通过合理的风险分担，能够降低项目的整体风险，提高项目的成功率。例如，在高速公路PPP项目中，社会资本承担项目建设过程中的工程质量风险、工期延误风险以及运营过程中的收费风险等；政府则承担因政策调整导致的收费标准变化风险、土地征收风险等。伙伴关系：在PPP项目中，政府和社会资本是平等的合作伙伴关系。双方通过合同明确各自的权利和义务，共同参与项目的决策、实施和监督。这种伙伴关系有助于充分发挥政府和社会资本的优势，实现资源的优化配置。政府在项目中发挥其政策引导、规划协调和监管职能，确保项目符合公共利益和政策要求；社会资本则凭借其资金、技术和管理优势，负责项目的具体实施和运营管理，提高项目的效率和效益。以城市供水PPP项目为例，政府与社会资本共同制定项目规划和运营目标，社会资本负责供水设施的建设和运营，政府对供水质量、价格等进行监管，双方密切合作，保障城市供水的安全和稳定。2.2存量基础设施项目实施PPP模式的必要性与可行性在传统的基础设施建设模式下，政府往往承担着项目的全部投资、建设和运营责任。这种模式虽然在一定程度上保障了公共服务的供给，但也暴露出诸多弊端。一方面，政府的财政负担沉重。城市轨道交通等基础设施项目建设投资巨大，需要大量的资金投入。仅依靠政府财政预算安排，会给政府带来巨大的资金压力，影响政府在其他公共领域的投入。而且基础设施项目的运营维护也需要持续的资金支持，进一步加重了政府的财政负担。另一方面，传统模式下的项目运营效率较低。政府部门通常缺乏专业的运营管理经验和市场竞争压力，导致项目在运营过程中成本控制不力、服务质量不高。例如，一些城市的轨道交通线路在传统运营模式下，存在着运营成本过高、晚点率较高、乘客满意度较低等问题。而且，由于缺乏有效的激励机制，项目运营方对技术创新和管理创新的积极性不高，难以适应市场变化和公众需求的提升。面对传统模式的种种弊端，PPP模式在存量基础设施项目中的应用具有重要的必要性。首先，PPP模式能够有效缓解政府的财政压力。通过引入社会资本参与项目投资，政府可以将部分建设资金的压力转移给社会资本，减轻财政负担。同时，社会资本在项目运营过程中可以通过自身的融资渠道筹集资金，进一步降低政府的资金投入。例如，在一些城市轨道交通PPP项目中，社会资本通过银行贷款、发行债券等方式筹集项目建设资金，政府只需在项目运营期间按照合同约定支付相应的补贴或购买服务费用，大大减轻了政府的前期资金投入压力。其次，PPP模式有助于提高项目的运营效率。社会资本具有丰富的市场经验、先进的技术和高效的管理模式，能够在项目运营中充分发挥其优势，降低运营成本，提高服务质量。社会资本可以通过优化运营流程、采用先进的设备和技术、加强人员培训等方式，提高项目的运营效率和服务水平。以某城市轨道交通PPP项目为例，社会资本方引入了智能化的运营管理系统，实现了列车的精准调度和设备的实时监控，有效降低了运营成本，提高了列车的准点率和乘客的满意度。此外，社会资本为了实现自身的利益最大化，会积极推动技术创新和管理创新，不断提升项目的竞争力和可持续发展能力。最后，PPP模式还能够促进公共服务的多元化供给。社会资本的参与可以带来更多的资源和创新理念，为公众提供更加多样化、个性化的公共服务。在城市轨道交通项目中，社会资本可以结合市场需求，开发多元化的商业服务，如车站周边的商业综合体建设、广告经营、票务增值服务等，不仅增加了项目的收入来源，也为乘客提供了更加便捷、丰富的服务体验。存量基础设施项目实施PPP模式也具备充分的可行性。从政策支持角度来看，国家出台了一系列鼓励PPP模式发展的政策文件，为存量基础设施项目实施PPP模式提供了有力的政策保障。2014年，国家发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，明确提出要积极推广PPP模式，鼓励社会资本参与基础设施建设和运营；2023年，国家发展改革委、财政部发布文件确立了PPP新机制，明确了PPP项目应全部采取特许经营模式实施，为PPP模式的规范发展指明了方向。这些政策文件的出台，为存量基础设施项目实施PPP模式提供了明确的政策导向和操作指南，营造了良好的政策环境。从社会资本参与意愿角度来看，随着我国市场经济的发展，社会资本积累了丰富的资金和先进的技术、管理经验，对参与基础设施项目投资具有较高的积极性。基础设施项目具有投资规模大、回报周期长、稳定性强等特点，与社会资本的长期投资需求相契合。而且，通过参与PPP项目，社会资本可以获得稳定的收益回报，同时提升自身的品牌形象和市场竞争力。以某知名建筑企业为例，该企业积极参与城市轨道交通PPP项目，不仅获得了可观的经济效益，还通过项目的实施积累了丰富的轨道交通建设和运营管理经验，进一步拓展了业务领域，提升了企业的市场地位。从项目自身条件来看，存量基础设施项目通常已经具备一定的资产和运营基础，项目的风险相对较低，更容易吸引社会资本参与。这些项目的资产状况、运营情况等相对清晰，社会资本可以通过尽职调查等方式全面了解项目情况，降低投资风险。而且，存量基础设施项目在实施PPP模式时，可以充分利用已有的设施和资源，减少项目的前期投入和建设周期，提高项目的实施效率。例如，在存量污水处理厂实施PPP模式时，社会资本可以直接利用现有的污水处理设施和管网，只需对部分设备进行更新改造，即可开展运营管理，大大降低了项目的投资成本和风险。2.3存量基础设施项目实施PPP模式的运作方式与回报机制2.3.1运作方式存量基础设施项目实施PPP模式存在多种运作方式，每种方式都有其独特的特点和适用场景，以下将对几种常见的运作方式进行详细阐述。转让-运营-移交（TOT，Transfer-Operate-Transfer）：TOT模式是指政府部门将已建成的项目移交给私营部门进行运营，并在一定期限后将其移交给其他政府部门。在这种模式下，政府将存量基础设施项目的经营权在一定期限内转让给社会资本方，社会资本方负责项目的运营管理，通过收取使用者费用或获得政府补贴等方式收回投资并获取收益，期满后再将项目的经营权无偿移交给政府。这种模式的主要优势在于能够快速吸引社会资本参与项目运营，利用社会资本的专业运营管理经验提高项目的运营效率和服务质量，同时政府可以一次性获得项目转让资金，缓解财政压力。以某城市的污水处理厂TOT项目为例，政府将已建成的污水处理厂的经营权转让给一家专业的环保企业，该企业通过引入先进的污水处理技术和管理经验，提高了污水处理效率，降低了运营成本，同时获得了稳定的污水处理费收入；政府则利用转让资金投入到其他基础设施建设项目中，实现了资金的有效利用。TOT模式适用于那些已经建成且运营相对稳定、具有一定收益的存量基础设施项目，如自来水厂、污水处理厂、高速公路等。改建-运营-移交（ROT，Rehabilitate-Operate-Transfer）：ROT模式是指私营部门负责对已建成的项目进行重建和改造，然后进行运营，并在一定期限后将其移交给政府部门。此模式是在TOT模式的基础上增加了改扩建内容，适用于那些需要更新改造和提升服务水平的存量基础设施项目。当一些老旧的桥梁、隧道等交通基础设施，由于使用年限较长，出现结构老化、通行能力不足等问题，需要进行加固、拓宽等改造工程时，就可以采用ROT模式。通过引入社会资本，利用其资金和技术优势，对项目进行改建和升级，然后由社会资本负责项目的运营管理，在运营期限届满后将项目移交给政府。这种模式不仅可以改善项目的设施状况，提高项目的服务能力，还能充分发挥社会资本在运营管理方面的优势，提高项目的运营效率和经济效益。但ROT模式在实际操作中面临一些难点，如项目评估的复杂性，需要对现有设施进行全面、深入的评估，包括设施的物理状况、技术水平、运营成本等；融资难题，通常需要大量的资金用于设施的改造和升级，融资渠道的选择和融资成本的控制至关重要；风险分配问题，涉及到多个参与方，如何合理地分配风险，确保各方在项目中的利益和责任平衡，是一个复杂的挑战。转让-拥有-运营（TOO，Transfer-Own-Operate）：TOO模式下，政府将存量基础设施项目的所有权和经营权一并转让给社会资本方，社会资本方拥有项目的所有权并负责项目的运营管理，通过项目运营获取收益，且无需在运营期满后将项目移交给政府。这种模式适用于那些需要社会资本长期投入和运营管理，且对项目所有权有一定需求的基础设施项目，如一些商业性较强的旅游景区、物流园区等。某旅游景区采用TOO模式，政府将景区的所有权和经营权转让给一家旅游开发企业，该企业对景区进行了深度开发和运营管理，通过提升景区的旅游服务质量、开发新的旅游项目等方式，吸引了大量游客，实现了景区的经济效益和社会效益的双丰收。对于社会资本方来说，拥有项目的所有权可以增强其对项目的掌控力，有利于长期规划和投资，提高项目的运营效率和创新能力；对于政府来说，可以一次性获得项目转让资金，减轻财政负担，同时减少对项目运营的直接管理责任。委托运营（O&M，Operation&Maintenance）：在O&M模式下，私营部门主要负责项目的运营和维护工作，而政府部门则负责项目的规划和监督。政府将存量基础设施项目的运营维护工作委托给社会资本方，社会资本方按照合同约定提供运营维护服务，并收取相应的费用。这种模式适用于那些需要长期运营和维护，但投资规模相对较小、技术含量不高的基础设施项目，如城市道路的清扫保洁、路灯维护等。以城市道路清扫保洁委托运营项目为例，政府将城市道路的清扫保洁工作委托给一家专业的环卫公司，环卫公司按照合同要求配备人员、设备，定期对道路进行清扫保洁，政府则按照合同约定的标准和支付方式向环卫公司支付费用，并对其工作进行监督和考核。O&M模式的优点是操作相对简单，政府可以充分利用社会资本方的专业运营维护能力，提高项目的运营维护水平，同时减少政府在运营维护方面的人力、物力投入。股权合作：股权合作模式是指政府通过转让存量基础设施项目公司的部分或全部股权，与社会资本方共同组建项目公司，社会资本方通过持有项目公司股权参与项目的投资、建设和运营管理，按照股权比例分享项目收益。这种模式适用于那些需要大规模资金投入、技术复杂、风险较高的基础设施项目，如城市轨道交通、大型能源项目等。在某城市轨道交通股权合作项目中，政府将其持有的轨道交通项目公司的部分股权转让给一家大型国有企业和一家民营企业组成的联合体，三方共同组建新的项目公司。新的项目公司负责轨道交通项目的投资、建设和运营管理，政府通过股权参与项目决策，保障公共利益；社会资本方则凭借其资金、技术和管理优势，推动项目的顺利实施，并按照股权比例获取项目收益。股权合作模式可以充分发挥政府和社会资本方的优势，实现资源的优化配置，同时通过股权纽带，增强各方的合作稳定性和风险共担能力。不同的运作方式适用于不同类型的存量基础设施项目，在实际应用中，需要根据项目的特点、资产状况、收益水平、风险因素以及政府和社会资本方的需求等多方面因素，综合考虑选择最合适的运作方式，以确保项目的顺利实施和各方利益的实现。2.3.2回报机制存量基础设施项目实施PPP模式的回报机制主要包括政府付费、使用者付费和可行性缺口补贴三种类型，每种回报机制都有其特定的原理和适用条件。政府付费：政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务。在这种机制下，项目的主要收入来源是政府，而非项目的最终使用者。政府根据项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求，按照一定的付费方式和时间节点向项目公司支付费用。政府付费项目根据类型的不同，通常又分为可用性付费、使用量付费。可用性付费是指政府依据项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求而进行的付费，即只要所提供设施或服务符合合同约定的性能标准即可获得付费。使用量付费则是根据项目的实际使用量，如污水处理量、垃圾处理量等，按照约定的单价向项目公司支付费用。政府付费机制适用于那些不具有向公众或终端用户收费的功能，或收费难度较大、收费不足以覆盖项目成本和合理回报的基础设施项目，如市政道路、综合流域治理、海绵城市等。这些项目通常具有较强的公益性，主要目的是为社会公众提供公共服务，改善城市环境和居民生活质量，但由于缺乏直接的收费渠道，难以通过使用者付费来实现项目的经济可行性。在市政道路建设项目中，政府通过向项目公司支付可用性付费和运维服务付费，来购买道路的建设和维护服务，确保道路的正常使用和良好状态。使用者付费：使用者付费是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。在这种机制下，项目公司的收入主要来源于项目使用者支付的费用，如高速公路的车辆通行费、地铁的票价、市政供水的水费等。使用者付费机制要求项目具有明确的收费对象和收费标准，项目使用需求可预测，且向使用者收费具有实际可操作性。高速公路项目，如果车流量稳定且可预测，通过合理制定收费标准，项目公司可以通过收取车辆通行费来收回投资并获取收益。使用者付费机制适用于那些具有一定经营性，市场需求相对稳定，能够通过向使用者收费来实现项目经济可行性的基础设施项目，如高速公路、地铁、市政供水等。这种机制可以充分发挥市场机制的作用，提高项目的运营效率和服务质量，同时也减轻了政府的财政负担。但使用者付费机制也面临一些挑战，如项目需求的不确定性、收费标准的合理性以及市场竞争等因素，可能会影响项目公司的收益和项目的可持续性。可行性缺口补贴：可行性缺口补贴是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分，使项目具备商业上的可行性。可行性缺口补贴是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折衷选择，通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向最终用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的项目，如文化及体育场馆、保障房等。在文化场馆项目中，虽然可以通过门票收入、场地租赁等方式获得一定的收入，但往往难以覆盖项目的建设和运营成本，此时政府可以通过提供可行性缺口补贴，来吸引社会资本参与项目建设和运营，确保项目的正常运行。可行性缺口补贴的方式和金额通常根据项目的具体情况和合同约定来确定，可以是定额补贴、根据使用量补贴或根据项目绩效补贴等。这种机制既考虑了项目的经营性，又兼顾了项目的公益性，通过政府和社会资本的共同投入，实现了项目的经济可行性和社会公共利益的平衡。在选择回报机制时，需要综合考虑项目的性质、市场需求、收费可行性、政府财政状况等多方面因素，确保回报机制合理、可行，既能保障社会资本的合理收益，又能满足项目的公共服务目标，实现政府、社会资本和公众的多方共赢。三、大连市快轨3号线项目概况3.1项目背景与建设历程20世纪90年代末，随着大连市经济的快速发展和城市化进程的加速，城市人口不断增长，城市空间不断拓展，原有的交通基础设施逐渐难以满足城市发展的需求。特别是大连市区与开发区、金石滩等区域之间的交通联系日益紧密，居民出行和货物运输需求大幅增加，交通拥堵问题愈发严重，对快速、高效的公共交通系统的需求变得极为迫切。与此同时，国家大力倡导发展城市轨道交通，以提升城市交通的便利性和可持续性，这为大连市快轨3号线的建设提供了良好的政策环境和发展机遇。在这样的背景下，大连市开始积极规划快轨3号线的建设。1999年，原中华人民共和国建设部批复《大连市轨道交通路网规划方案》，其中就包含了大连快轨3号线的相关建设的批复意见，并同意开工建设大连快轨3号线。经过进一步紧密的筹划，2000年9月，大连快轨3号线正式开工建设，标志着大连市在城市轨道交通建设领域迈出了重要的一步。快轨3号线的建设历程是一个逐步推进、不断完善的过程，主要分为以下四个阶段：一期工程（2000年9月-2003年5月）：一期工程线路起点在香炉礁立交桥东侧，经泉水小区、开发区、保税区、双D港，终至金石滩国家旅游度假区金石广场，线路全长46.658公里。2000年9月，工程正式破土动工，建设者们克服了诸多困难，包括复杂的地质条件、施工场地狭窄等问题。在施工过程中，采用了一系列先进的技术和工艺，确保了工程的质量和进度。2002年7月15日，首辆大连快轨3号线车辆在中国中车大连机车厂生产线下线，并通过原中华人民共和国铁道部的技术检验，达到上线运行的安全技术要求，车辆采用1500伏特交流电架空接触网受电，车辆编组方式为两动两拖4节编组B型车，车辆最高运行速度100千米/小时。2002年10月1日，一期工程开始试运行；同年11月8日，开通试运营，让市民提前体验到了快轨带来的便捷。2003年5月1日，一期工程正式运营，解决了大连开发区到大连市区的交通问题，也促进了交通运营的规范化，使得大连成为中国第八个开通地铁的城市，极大地加强了大连市区与金石滩国家旅游度假区之间的联系，为区域经济发展和旅游业的繁荣奠定了基础。二期工程（2003年8月-2004年9月）：二期工程起点为香炉礁站，终点至火车站北广场，全长2.38公里，全线高架。该工程于2003年8月开工建设，线路全部在高架桥上，高出地表面最低处为9米，最高处大于20米，铺设线路所需材料和设备均需吊至桥上作业。施工所处地段在大菜市和香炉礁之间，中间跨疏港路、大连北站及小商品批发城之间的拥挤地段，材料进场困难，作业面受到了一定的限制。但施工单位通过精心组织、科学施工，采用成形一段、施工一段，多断面多工点同时作业的施工方案，结合整体道床工具轨、碎石道床长轨条不留单元焊焊头的施工方法，克服了高架桥上料、夜间施工、现场区间焊轨、线下交工滞后等诸多困难。2004年9月29日，二期工程开通试运营，票价上调，始末车时间不变。二期工程的建成通车，进一步完善了快轨3号线的线路布局，实现了快轨与大连火车站的无缝对接，方便了乘客的换乘和出行，提高了快轨的服务范围和辐射能力。三期工程（2005年4月-2006年12月）：三期工程主要是新建小窑湾车站3500平方米及配套工程，新购快轨车5列，新建停车库8000平方米及配套工程，新购列车配套车载ATP和通讯设备10台。工程于2005年4月26日开工，于2006年10月30日竣工，并于2006年12月18日开通运营小窑湾站。小窑湾站的开通，进一步优化了快轨3号线的站点设置，加强了快轨对沿线区域的覆盖，为小窑湾地区的经济发展和居民出行提供了便利，促进了该区域的城市化进程和产业发展。四期续建工程（2005年4月-2008年12月）：续建工程为支线工程，从开发区金马路站至金州九里，全长共14.288公里，主要以高架线路为主，桥上分别设有声屏障和安全护栏，沿线分别设有七座高架车站，金州九里设一座车辆段，车辆购置8列一动一拖，8列二动二拖，共16列。工程于2005年4月28日开工，经过三年多的紧张建设，于2008年12月28日竣工通车，开设“九里至开发区”“九里至大连火车站”快轨线路，并增设通世泰、鸿玮澜山、东山路、和平路、十九局、九里车站，从大连火车站至九里全程票价7元。支线的开通，拓展了快轨3号线的服务范围，加强了金州九里与大连市区及开发区之间的交通联系，带动了沿线区域的开发和发展，促进了区域间的经济交流和协同发展。随着城市的发展和轨道交通网络的完善，2017年10月，大连快轨3号线更名为大连地铁3号线，这一更名不仅是名称的改变，更标志着大连轨道交通发展进入了一个新的阶段，朝着更加规范化、一体化的方向迈进。此后，大连地铁3号线不断进行优化和升级，如2017年2月3日起至10月31日试延时，保税区线双向末车由20:30延长至21:30，九里支线双向末车由20:00延长至21:00；2017年11月1日，保税区线双向末车正式延长至21:30；2019年1月，根据《大连市城市轨道交通线网规划(2014-2020)》，仍预留两座车站，分别为黄海大道站和高城山站，两个站均位于大连开发区；2021年9月，新建梭鱼湾站，位于既有香炉礁站与金家街站之间；2021年12月28日，支线与大连地铁13号线一期工程贯通运营至普兰店振兴街站；2022年11月，站台门开始施工，提升乘客安全性，并于2023年9月1日投入使用；2024年10月24日，金石滩开往大连站方向工作日始车由6:30提前至6:15、金石滩开往大连站方向末车由19:30延长至20:30。通过这些优化和升级措施，大连地铁3号线的运营效率和服务质量不断提升，更好地满足了市民的出行需求。3.2项目基本情况大连市快轨3号线（现大连地铁3号线）作为城市轨道交通的重要组成部分，在城市交通体系中发挥着关键作用。其线路全长63.45千米，其中主线长49.15千米，支线长14.3千米。线路布局科学合理，主线南起西岗区大连火车站站，北至金州区金石滩站，途经西岗区、甘井子区、金州区，大致呈西南-东北走向，连接了大连火车站这一重要交通枢纽与金石滩国家旅游度假区等重要区域，不仅方便了市民的日常出行，也极大地促进了区域间的经济交流和旅游业的发展；支线南起金州区开发区站，北至金州区九里站，全线位于金州区，大致呈东南-西北走向，加强了开发区与金州九里之间的联系，带动了沿线区域的发展。全线共设车站18座，其中高架站13座、地面站5座。各站点的设置充分考虑了沿线的人口分布、商业布局和城市发展需求，如大连火车站站作为重要的换乘枢纽，与其他交通方式实现了无缝对接，方便了乘客的换乘；金马路站位于开发区的核心区域，周边商业繁荣，人口密集，该站点的设置为居民和上班族提供了便捷的出行条件；金石滩站则直接服务于金石滩国家旅游度假区，吸引了大量游客乘坐快轨前往，促进了当地旅游业的繁荣。大连地铁3号线所使用的列车由原中国北车大连机车公司生产，采用4节编组B型车。列车宽2.8米，高3.7米，长78米，轴重14吨，设计最高速度100千米/小时，平均运行速度不低于60千米/小时，列车内共设有176个座位。这种列车设计能够满足城市轨道交通大运量、快速、舒适的要求，为乘客提供了较为舒适的出行体验。车辆采用1500伏特交流电架空接触网受电，确保了列车运行的稳定和高效。在运行系统方面，大连地铁3号线设有海湾车辆段，大连地铁3号线九里支线设有九里车辆段，为列车的停放、检修和维护提供了保障。同时，线路采用列车自动防护系统（点式ATP），追踪前车留在地面的红光带，通过接收地面传来的码序控制车距，有效保障了列车运行的安全。大连地铁3号线运营时间为06:00-22:01（不同站点首末班车时间略有差异），能够满足市民日常出行和旅游出行的需求。在客流高峰时段，如工作日的早晚高峰以及节假日，列车的发车间隔会相应缩短，以满足乘客的出行需求；在客流低谷时段，发车间隔会适当延长，以提高运营效率，降低运营成本。例如，在工作日早晚高峰时段，发车间隔可能为5-10分钟；而在深夜等客流低谷时段，发车间隔可能为20-30分钟。3.3项目实施PPP模式前的运营状况在实施PPP模式前，大连市快轨3号线在客流量方面呈现出一定的变化趋势和特点。从整体客流量数据来看，2013-2015年期间，快轨3号线的日均客流量分别为[X1]万人次、[X2]万人次和[X3]万人次。其中，在工作日，早高峰时段（7:00-9:00）和晚高峰时段（17:00-19:00）的客流量较为集中，占全天客流量的较大比例。以2015年为例，早高峰时段的客流量平均达到[X4]万人次，晚高峰时段的客流量平均为[X5]万人次。而在周末和节假日，由于居民出行需求的变化，客流量分布相对较为均匀，全天客流量略高于工作日的平均水平。不同站点的客流量也存在显著差异。位于市中心的大连火车站站和开发区的金马路站，作为重要的交通枢纽和商业中心，客流量始终保持在较高水平。2015年，大连火车站站的日均客流量达到[X6]万人次，金马路站的日均客流量为[X7]万人次。而一些位于偏远地区或周边发展相对滞后的站点，如小窑湾站和双D港站，客流量则相对较低，2015年小窑湾站的日均客流量仅为[X8]万人次，双D港站的日均客流量为[X9]万人次。运营成本方面，快轨3号线的运营成本主要包括能源消耗、设备维护、人员薪酬等多个方面。能源消耗是运营成本的重要组成部分，主要用于列车运行的电力消耗。根据相关数据统计，2013-2015年期间，快轨3号线每年的电力消耗费用分别为[Y1]万元、[Y2]万元和[Y3]万元，且随着客流量的增加和运营时间的延长，电力消耗费用呈逐年上升趋势。设备维护成本也占据了较大比例，包括列车、轨道、信号系统等设备的日常维护、定期检修和零部件更换等费用。2015年，设备维护成本达到[Y4]万元，其中列车的维护成本约占设备维护总成本的[Z1]%，轨道和信号系统的维护成本分别占[Z2]%和[Z3]%。人员薪酬成本也是运营成本的关键部分，随着人员工资的上涨和员工数量的增加，人员薪酬成本不断攀升。2013-2015年期间，人员薪酬成本分别为[Y5]万元、[Y6]万元和[Y7]万元。快轨3号线的运营收入主要来源于乘客的票价收入。然而，由于受到票价政策、客流量分布等因素的影响，运营收入相对有限。在票价政策方面，快轨3号线采用分段计价的方式，根据乘客的乘车里程收取相应的票价。虽然这种计价方式在一定程度上能够反映运营成本和服务质量，但也限制了票价收入的增长空间。而且，部分客流量较低的站点，其票价收入难以覆盖该站点的运营成本。由于运营收入无法完全覆盖运营成本，快轨3号线在实施PPP模式前主要依靠政府的财政补贴来维持运营。2013-2015年期间，政府每年对快轨3号线的财政补贴金额分别为[Z4]万元、[Z5]万元和[Z6]万元。政府财政补贴在保障快轨3号线正常运营的同时，也给政府财政带来了一定的压力。随着城市轨道交通建设规模的不断扩大和运营线路的增多，政府需要投入更多的资金用于轨道交通的运营补贴，这对政府的财政可持续性提出了挑战。通过对客流量、运营成本、财政补贴等运营数据的分析，可以看出快轨3号线在实施PPP模式前存在一些亟待解决的问题。客流量分布不均衡，部分站点客流量过大，而部分站点客流量不足，导致资源配置不合理，运营效率有待提高。运营成本较高，且呈逐年上升趋势，而运营收入增长缓慢，使得项目的盈利能力较弱，对政府财政补贴的依赖程度过高。政府财政补贴虽然保障了项目的运营，但也给政府财政带来了较大压力，不利于项目的可持续发展。这些问题为实施PPP模式提供了现实背景和必要性，促使政府寻求创新的运营模式来改善快轨3号线的运营状况。四、大连市快轨3号线实施PPP模式的方案设计与实施过程4.1项目实施PPP模式的目标与原则大连市快轨3号线实施PPP模式，旨在通过引入社会资本，优化项目的运营管理，实现项目的可持续发展，为城市交通提供更加优质、高效的服务。提高运营效率是首要目标。社会资本在轨道交通领域拥有先进的技术和丰富的管理经验，通过引入社会资本，能够对快轨3号线的运营流程进行优化，提高列车的准点率和运行速度，增加列车的发车频率，减少乘客的候车时间。利用智能化的运营管理系统，实现对列车运行状态的实时监控和调度，及时调整运营计划，提高运营效率。还可以通过优化车站的布局和服务设施，提高乘客的换乘效率和出行体验。减轻财政负担也是重要目标之一。快轨3号线作为城市基础设施项目，建设和运营需要大量的资金投入。传统的政府主导模式下，财政负担沉重。采用PPP模式，社会资本参与项目投资，能够分担政府的资金压力，将政府从直接的项目投资和运营中解放出来，使政府能够将更多的资金投入到其他公共服务领域。社会资本通过自身的融资渠道筹集资金，降低政府的债务风险，提高财政资金的使用效率。提升服务质量是项目实施PPP模式的重要追求。社会资本为了获取长期的经济效益和良好的市场声誉，会更加注重服务质量的提升。通过引入先进的服务理念和管理模式，加强员工培训，提高服务人员的专业素质和服务意识，为乘客提供更加舒适、便捷、安全的出行服务。在车站设置更加人性化的服务设施，如无障碍通道、母婴室、充电设施等；加强对车站和列车的环境卫生管理，营造整洁、舒适的出行环境；提供多样化的票务服务和信息服务，方便乘客购票和获取出行信息。实现项目的可持续发展是最终目标。PPP模式下，政府和社会资本共同参与项目的全生命周期管理，能够充分考虑项目的长期发展需求。通过合理的规划和投资，对快轨3号线的设施设备进行更新和升级，提高项目的运营能力和安全性，延长项目的使用寿命。注重项目的节能减排和环境保护，采用先进的技术和设备，降低能源消耗和环境污染，实现项目的经济、社会和环境效益的协调发展。为确保大连市快轨3号线PPP项目的顺利实施，需遵循一系列科学合理的原则。公平公正原则是项目实施的基石，在项目的采购、合同签订、运营监管等各个环节，都要确保政府和社会资本的权利和义务对等，营造公平竞争的市场环境。在项目采购过程中，严格按照相关法律法规和程序进行操作，确保所有符合条件的社会资本都有平等的参与机会；在合同签订时，明确双方的权利和义务，避免出现不合理的条款；在运营监管中，对政府和社会资本一视同仁，确保监管的公正性和客观性。风险共担原则是项目成功的关键。根据政府和社会资本各自的优势和风险承受能力，合理分配项目风险。对于市场风险，如客流量变化、票价调整等，由社会资本承担，因为社会资本具有较强的市场敏感度和应对能力；对于政策风险，如政府补贴政策的调整、法律法规的变化等，由政府承担，因为政府在政策制定和调整方面具有主导权。不可抗力风险，如自然灾害、战争等，由双方共同承担。通过合理的风险分担，降低项目的整体风险，提高项目的稳定性和可持续性。互利共赢原则是项目实施的动力源泉。充分考虑政府和社会资本的利益诉求，确保双方在项目中都能获得合理的回报。政府通过社会资本的参与，实现了城市交通基础设施的完善和公共服务水平的提升，促进了城市的经济发展和社会进步；社会资本通过提供优质的公共产品和服务，获得了稳定的经济收益和良好的市场声誉，拓展了业务领域和发展空间。在项目实施过程中，双方密切合作，共同解决问题，实现互利共赢的局面。诚信合作原则是项目顺利推进的保障。政府和社会资本要建立相互信任、相互支持的合作关系，严格履行合同约定的责任和义务。政府要提供良好的政策环境和服务保障，按时兑现承诺；社会资本要遵守法律法规和合同规定，确保项目的建设和运营质量。在项目实施过程中，双方保持密切沟通，及时解决出现的问题，共同推进项目的顺利进行。4.2项目运作模式4.2.1具体运作方式选择在众多PPP项目运作方式中，大连市快轨3号线最终选定了TOT（转让-运营-移交）模式。这一选择并非偶然，而是基于多方面的综合考量，旨在充分发挥该模式在项目中的适用性和独特优势。从项目现状来看，快轨3号线作为已经建成并投入运营多年的存量基础设施项目，具备相对成熟的资产和运营体系。截至2015年5月31日，快轨3号线项目列入清产核资范围的主要经营性资产账面原值和净值均为46.48亿元，资产状况清晰，运营数据稳定，为TOT模式的实施提供了坚实的基础。在这种情况下，采用TOT模式能够充分利用已有的基础设施，避免重复建设带来的资源浪费和成本增加，实现资源的优化配置。TOT模式在提升运营效率方面具有显著优势。该模式下，政府将快轨3号线的经营权在一定期限内转让给社会资本方，社会资本方凭借其丰富的市场经验、先进的技术和高效的管理模式，能够对项目进行精细化运营管理。社会资本方可以引入智能化的运营管理系统，实现对列车运行状态的实时监控和调度，提高列车的准点率和运行速度；通过优化车站的布局和服务设施，提高乘客的换乘效率和出行体验；加强对设备的维护和更新，延长设备的使用寿命，降低运营成本。以国内其他城市采用TOT模式的轨道交通项目为例，如深圳地铁4号线，社会资本方在接管运营后，通过优化运营流程和服务质量，使得该线路的乘客满意度大幅提升，运营效率显著提高。TOT模式还能够快速回笼资金，有效缓解政府的财政压力。政府通过转让快轨3号线的经营权，可以一次性获得社会资本方支付的转让资金，这些资金可以用于其他基础设施项目的建设和发展，实现资金的合理流动和有效利用。对于大连市来说，在城市基础设施建设需求不断增长的背景下，TOT模式带来的资金支持具有重要意义。通过实施快轨3号线TOT项目，项目合计实现存量资产置换41.92亿元，其中以股权方式置换资金4.74亿元，以债权方式置换资金37.18亿元，为大连市其他基础设施建设项目提供了有力的资金支持。与其他运作方式相比，TOT模式更符合快轨3号线的项目特点和需求。O&M（委托运营）模式虽然能够利用社会资本的运营管理能力，但无法实现存量资产的变现，难以满足政府回笼资金和实现投资良性循环的需求。而BOT（建设-经营-移交）模式主要适用于新建项目，对于已经建成的快轨3号线并不适用。TOT模式在实现资产盘活、提高运营效率和缓解财政压力等方面的综合优势，使其成为快轨3号线PPP项目的最佳选择。4.2.2回报模式确定快轨3号线项目采用可行性缺口补贴回报模式，这一模式的确定是综合考虑了项目的客流量、成本等多方面因素的结果。从客流量角度来看，尽管快轨3号线连接了大连市区与开发区、金石滩等重要区域，但客流量存在明显的不均衡性。在工作日的早晚高峰时段，部分站点如大连火车站站、金马路站等客流量较大，而在其他时段以及一些偏远站点，客流量相对较低。以2015年为例，早高峰时段大连火车站站的客流量平均达到[X4]万人次，而小窑湾站在非高峰时段的日均客流量仅为[X8]万人次。这种客流量的波动导致项目的票务收入不稳定，难以完全覆盖项目的运营成本。项目的运营成本较高也是采用可行性缺口补贴回报模式的重要原因。快轨3号线的运营成本涵盖了能源消耗、设备维护、人员薪酬等多个方面，且随着时间的推移和物价的上涨，运营成本呈逐年上升趋势。在能源消耗方面，2013-2015年期间，每年的电力消耗费用分别为[Y1]万元、[Y2]万元和[Y3]万元，且由于列车运行里程的增加和设备老化，电力消耗费用持续攀升；设备维护成本也占据了较大比例，2015年设备维护成本达到[Y4]万元，其中列车的维护成本约占设备维护总成本的[Z1]%，轨道和信号系统的维护成本分别占[Z2]%和[Z3]%；人员薪酬成本同样不断增加，2013-2015年期间，人员薪酬成本分别为[Y5]万元、[Y6]万元和[Y7]万元。这些高额的运营成本使得仅依靠使用者付费无法实现项目的收支平衡和社会资本的合理回报。可行性缺口补贴回报模式的计算方式较为复杂，通常基于项目的投资成本、运营成本、预期收益以及客流量等因素进行综合计算。首先，需要确定项目的总成本，包括建设成本的分摊以及每年的运营成本。根据快轨3号线的项目概算及清产核资审计报告，项目总投资为46.48亿元，在特许经营期25年内进行分摊，每年分摊的建设成本为[具体金额]。再加上每年的运营成本，如2015年的运营成本为[具体金额]，得出项目每年的总成本。然后，根据历史客流量数据和未来客流量预测，估算项目的使用者付费收入。通过对2013-2015年客流量数据的分析，结合城市发展规划和人口增长趋势，预测未来每年的客流量，并根据现行票价政策计算出使用者付费收入。当使用者付费收入不足以覆盖项目总成本和社会资本的合理回报时，政府将给予可行性缺口补贴。补贴金额的计算公式为：补贴金额=项目总成本+社会资本合理回报-使用者付费收入。在实际操作中，政府会根据项目公司的运营绩效对补贴金额进行调整，以激励项目公司提高运营效率和服务质量。若项目公司能够降低运营成本、提高客流量，政府将相应减少补贴金额；反之，若项目公司运营不善，导致成本增加或服务质量下降，政府将减少补贴甚至追究其违约责任。4.2.3各方职责界定在大连市快轨3号线PPP项目中，政府部门、项目公司和社会资本等参与主体的权利和义务有着明确的界定，这对于保障项目的顺利实施和各方利益的平衡至关重要。政府部门在项目中扮演着重要的角色，承担着多方面的职责。市政府授权建投集团作为该PPP项目的实施机构和政府出资代表，负责项目转型PPP模式运作的实施、招募社会资本、组建项目公司等工作。建投集团作为政府的代表，需要充分发挥其专业能力和资源优势，确保项目按照既定的目标和规划推进。在招募社会资本过程中，要严格按照政府采购程序，采用竞争性磋商方式公开招募具有投融资、运营、管理能力的社会资本，确保选择到最适合项目的合作伙伴；在组建项目公司时，要合理确定各方的股权比例和出资方式，保障项目公司的稳定运行。市交通局代表市政府授予项目公司特许经营权，负责行业管理。市交通局要制定行业规范和标准，对项目公司的运营行为进行监督和管理，确保项目公司提供的服务符合公共利益和行业要求。在服务质量方面，市交通局要定期对快轨3号线的运营情况进行评估，包括列车的准点率、车厢的清洁度、服务人员的态度等，对不符合标准的情况及时要求项目公司整改；在安全管理方面，要督促项目公司加强安全设施建设和安全培训，确保乘客的生命财产安全。政府还需要承担政策引导和支持的职责，为项目的实施创造良好的政策环境。在财政政策方面，要确保可行性缺口补贴的及时足额发放，保障项目公司的正常运营；在土地政策方面，要协调相关部门为项目的建设和运营提供必要的土地支持。项目公司在经营期内承担着项目的融资、资产管理及项目的运营责任。在融资方面，项目公司要根据项目的投资需求和资金计划，合理选择融资渠道和融资方式，确保项目建设和运营所需资金的及时足额到位。项目公司可以通过银行贷款、发行债券等方式筹集资金，与平安银行股份有限公司大连分行等金融机构合作，获取项目所需的资金支持。在资产管理方面，要建立健全资产管理制度，对快轨3号线的资产进行有效的管理和维护，确保资产的安全和保值增值。定期对列车、轨道、信号系统等资产进行检查和维护，及时更新老化设备，提高资产的使用效率；对资产的处置要严格按照相关规定进行，确保资产处置的合规性和合理性。在运营责任方面，项目公司要负责快轨3号线的日常运营管理，提供安全、便捷、高效的公共交通服务。要制定科学合理的运营计划，合理安排列车的发车时间和班次，提高运营效率；加强对员工的培训和管理，提高员工的服务意识和业务水平，为乘客提供优质的服务；积极应对各种突发情况，制定应急预案，保障乘客的安全和正常出行。社会资本在项目中也有着明确的权利和义务。作为项目的重要参与方，社会资本享有获取合理收益的权利。在满足项目运营要求和服务标准的前提下，社会资本可以通过项目的运营和政府的补贴获得相应的经济回报。社会资本要承担相应的投资和运营风险。在投资方面，社会资本要按照合同约定足额出资，承担项目投资的风险。若项目因各种原因导致投资增加或收益减少，社会资本要自行承担相应的损失；在运营方面，社会资本要承担因运营管理不善导致的风险，如因服务质量问题导致乘客投诉增加、客流量下降等，影响项目的收益和社会声誉。社会资本要充分发挥其专业优势，为项目的运营和管理提供技术、管理等方面的支持。运营方社会资本为大连广盛元实业有限公司、德铁国际有限公司、美国泰克有限公司和华大泰克（大连）轨道交通基金管理有限公司联合体，其中大连广盛元实业有限公司作为联合体牵头方总体负责运营维护；德铁国际有限公司负责提供运营方案及运营、管理咨询服务；美国泰克有限公司负责工务系统运维技术服务。各社会资本方要充分发挥自身的专业特长，共同提升项目的运营管理水平。4.3项目实施主体及资本金设置大连市国资委在项目实施过程中发挥了关键作用，其将快轨3号线工程动产及不动产划转至大连市建设投资集团有限公司（简称建投集团）。建投集团凭借其在公用事业投资、建设、运营管理等方面的专业能力和丰富经验，成为了该PPP项目的核心实施主体。市政府授权建投集团作为项目实施机构和政府出资代表，赋予其多项重要职责。建投集团承担着项目转型PPP模式运作的具体实施工作，需要全面统筹规划，确保项目从传统模式向PPP模式的平稳过渡；负责招募社会资本，通过严格的筛选和评估程序，吸引具备雄厚实力和丰富经验的社会资本参与项目；承担组建项目公司的重任，协调各方资源，确保项目公司的顺利组建和高效运作。在招募社会资本过程中，建投集团严格按照政府采购程序，于2016年5月采用竞争性磋商方式公开招募具有投融资、运营、管理能力的社会资本，最终确定了金融方社会资本为平安银行股份有限公司大连分行，运营方社会资本为大连广盛元实业有限公司、德铁国际有限公司、美国泰克有限公司和华大泰克（大连）轨道交通基金管理有限公司联合体，为项目的成功实施奠定了坚实基础。市交通局在项目中也扮演着不可或缺的角色，代表市政府授予项目公司特许经营权，成为项目公司合法运营的关键授权方。市交通局肩负着行业管理的重要职责，负责制定和执行行业标准、规范和政策，对项目公司的运营行为进行全面监督和管理，确保项目公司在运营过程中严格遵守相关规定，提供安全、高效、优质的公共交通服务。市交通局定期对快轨3号线的运营情况进行检查和评估，包括列车的运行安全、准点率、服务质量等方面，对不符合标准的情况及时要求项目公司整改，保障乘客的合法权益和出行安全。项目公司作为项目的直接运营主体，在经营期内承担着项目的融资、资产管理及项目的运营责任。在融资方面，项目公司需要根据项目的投资需求和资金计划，制定合理的融资方案，积极拓展融资渠道，确保项目建设和运营所需资金的及时足额到位。项目公司通过与平安银行股份有限公司大连分行等金融机构合作，获得了项目所需的资金支持。在资产管理方面，项目公司要建立健全资产管理制度，对快轨3号线的资产进行全面、有效的管理和维护，确保资产的安全和保值增值。定期对列车、轨道、信号系统等资产进行检查、维护和更新，提高资产的使用效率和可靠性；对资产的购置、处置等环节进行严格管理，确保资产的合理配置和有效利用。在运营责任方面，项目公司负责快轨3号线的日常运营管理工作，制定科学合理的运营计划，合理安排列车的发车时间、班次和运行线路，提高运营效率；加强对员工的培训和管理，提高员工的服务意识和业务水平，为乘客提供优质的服务；积极应对各种突发情况，制定应急预案，保障乘客的安全和正常出行。项目总投资为46.48亿元，依据项目概算及清产核资审计报告确定。项目公司注册资本金为项目总投资的20％，即9.296亿元。其中，建投集团拥有49％股权，出资4.55504亿元，代表政府在项目公司中发挥引导和监督作用，保障公共利益的实现；社会资本拥有51％股权，出资4.74096亿元，充分发挥其资金、技术和管理优势，推动项目的高效运营。考虑到该项目为存量项目，不含建设期的特点，设定运营方投资人持股比例为5％，即出资0.4648亿元。这种股权结构的设置既保证了政府对项目的一定控制权，又充分调动了社会资本的积极性和创造性，实现了政府与社会资本的优势互补和合作共赢。项目公司注册资本金的来源渠道多样，主要包括建投集团的出资、社会资本的出资以及项目融资等。建投集团作为政府出资代表，其出资资金主要来源于政府财政资金或国有资产收益。社会资本的出资则根据其自身的资金状况和投资策略，通过自有资金、银行贷款、股权融资等方式筹集。平安银行股份有限公司大连分行作为金融方社会资本，可能通过向项目公司提供贷款、参与股权融资等方式为项目提供资金支持；运营方社会资本联合体中的各成员单位则根据各自的职责和分工，以自有资金或其他合法方式出资。项目融资也是注册资本金的重要来源之一，项目公司可以通过向银行等金融机构申请贷款、发行债券等方式筹集资金。在项目融资过程中，项目公司需要充分考虑融资成本、融资期限、还款方式等因素，制定合理的融资方案，确保融资的顺利进行和资金的有效使用。4.4项目实施过程中的关键环节4.4.1存量资产清查与评估存量资产清查与评估是大连市快轨3号线实施PPP模式的重要基础工作，其结果直接影响项目的后续运作和各方利益。在清查范围上，全面涵盖了快轨3号线的固定资产、无形资产和流动资产等多个方面。固定资产包括线路、车站、车辆、信号系统、供电系统、通信系统等基础设施，以及各类设备、建筑物等；无形资产主要涉及特许经营权、土地使用权等；流动资产则包含库存现金、银行存款、应收账款等。在清查过程中，遵循严谨的方法和流程。采用实地盘点法对固定资产进行逐一清查，详细记录资产的名称、型号、数量、购置时间、使用状况等信息，确保资产的真实性和完整性。对于线路，通过专业检测设备对轨道的磨损程度、道床状况等进行检测；对于车站，检查建筑物的结构安全、设施设备的运行状况等。利用查阅资料法对无形资产和流动资产进行清查，查阅相关合同、文件、账目等资料，核实特许经营权的期限、范围，土地使用权的取得方式、使用年限，以及应收账款的明细和账龄等。评估工作由专业的资产评估机构承担，运用科学的评估方法，如收益法、市场法和成本法，对存量资产进行全面评估。收益法通过预测资产未来的收益，并将其折现到评估基准日，来确定资产的价值。在快轨3号线项目中，根据历史客流量数据和未来客流量预测，结合票价政策，估算项目未来的运营收入，再考虑运营成本、折现率等因素，计算出资产的收益现值。市场法是通过比较类似资产在市场上的交易价格，来确定评估资产的价值。但由于城市轨道交通项目的特殊性，类似资产的市场交易案例相对较少，市场法的应用存在一定局限性。成本法是根据资产的重置成本，扣除实体性贬值、功能性贬值和经济性贬值，来确定资产的价值。对于快轨3号线的基础设施和设备，考虑到资产的购置成本、更新改造费用、使用年限、技术进步等因素，采用成本法进行评估。最终的评估结果显示，截至2015年5月31日，快轨3号线项目列入清产核资范围的主要经营性资产账面原值和净值均为46.48亿元。这一评估结果为项目的PPP模式运作提供了重要依据，在项目公司的股权设置和融资安排中，以评估价值为基础确定项目总投资和注册资本金，合理划分政府和社会资本的股权比例；在项目的资产转让和运营过程中，评估结果也为资产交易价格的确定和运营成本的核算提供了参考，保障了项目的公平性和合理性，为项目的顺利实施奠定了坚实基础。4.4.2社会资本采购社会资本采购是快轨3号线PPP项目实施的关键环节，直接关系到项目的成败和运营效果。在采购方式上，严格按照政府采购程序，于2016年5月采用竞争性磋商方式公开招募社会资本。这种采购方式具有独特的优势，它能够充分发挥竞争机制的作用，吸引众多社会资本参与竞争，从而为项目筛选出最具实力和优势的合作伙伴。在竞争性磋商过程中，社会资本可以就项目的技术方案、运营管理模式、投资回报要求等方面与政府进行充分沟通和协商，有利于形成更加合理、可行的项目实施方案。整个采购流程严谨规范，包括发布采购公告、资格预审、磋商文件发售、响应文件递交、磋商评审等多个步骤。在发布采购公告阶段，通过官方网站、媒体等渠道广泛发布采购信息，明确项目的基本情况、采购需求、资格条件等，吸引了众多社会资本的关注。在资格预审环节，对参与报名的社会资本进行资格审查，重点审查其财务状况、业绩经验、技术能力、信誉等方面的情况，筛选出符合条件的社会资本进入下一阶段。只有在财务状况良好，具备足够的资金实力来承担项目投资和运营成本；在业绩经验方面，具有类似轨道交通项目的投资、建设或运营经验；在技术能力方面，拥有先进的轨道交通技术和专业的运营管理团队；在信誉方面，无不良信用记录的社会资本，才有机会进入后续的磋商环节。在磋商文件发售阶段，向通过资格预审的社会资本提供详细的磋商文件，包括项目的技术要求、商务条款、合同草案等内容，为社会资本编制响应文件提供指导。在响应文件递交阶段，社会资本按照磋商文件的要求，编制并递交响应文件，阐述其对项目的理解、实施方案、报价等内容。在磋商评审阶段，组建专业的评审小组，由财务专家、技术专家、法律专家等组成，对社会资本的响应文件进行综合评审。评审小组根据磋商文件中规定的评审标准和方法，对社会资本的技术方案、商务报价、运营管理能力、风险应对措施等方面进行全面、细致的评审，最终确定中标社会资本。中标社会资本包括金融方和运营方，金融方社会资本为平安银行股份有限公司大连分行，运营方社会资本为大连广盛元实业有限公司、德铁国际有限公司、美国泰克有限公司和华大泰克（大连）轨道交通基金管理有限公司联合体。平安银行股份有限公司大连分行在金融领域具有强大的实力和丰富的经验，拥有雄厚的资金储备，能够为项目提供充足的资金支持，确保项目建设和运营所需资金的及时足额到位。还具备专业的金融团队和完善的风险管理体系，能够为项目提供全方位的金融服务，包括项目融资方案设计、资金监管、风险评估等，有效降低项目的融资成本和风险。运营方社会资本联合体各成员单位也各具优势。大连广盛元实业有限公司作为联合体牵头方，总体负责运营维护，具有丰富的轨道交通运营维护经验和专业的技术团队，能够确保快轨3号线的安全、稳定运营。德铁国际有限公司负责提供运营方案及运营、管理咨询服务，作为国际知名的铁路运营企业，拥有先进的运营理念和管理模式，能够为快轨3号线的运营提供科学合理的方案和专业的咨询服务，提升项目的运营效率和服务质量。美国泰克有限公司负责工务系统运维技术服务，在工务系统运维技术方面具有领先的技术和丰富的经验，能够为快轨3号线的工务系统提供高质量的运维技术支持，保障线路、轨道等工务设施的正常运行。华大泰克（大连）轨道交通基金管理有限公司则在轨道交通基金管理方面具有专业能力，能够为项目提供资金管理和运营支持，保障项目资金的合理使用和高效运作。这些优势和能力使得中标社会资本能够充分发挥各自的专长，为快轨3号线PPP项目的成功实施提供有力保障。4.4.3合同签署与执行合同签署是快轨3号线PPP项目实施的重要法律保障，明确了政府和社会资本双方的权利和义务，为项目的顺利实施奠定了坚实的法律基础。其中，PPP项目合同是项目实施的核心合同，涵盖了项目的各个方面，包括项目的范围、期限、运作方式、回报机制、风险分担、绩效考核、合同变更与终止等内容。在项目范围方面，明确规定了快轨3号线的线路运营范围、站点服务范围以及相关附属设施的管理范围，确保项目公司的运营活动在规定的范围内进行；在项目期限上，根据项目的特点和需求，确定了25年的特许经营期，在这期间项目公司负责项目的运营管理，并在期满后按照合同约定将项目资产移交给政府指定的承继单位；在运作方式上，确定采用TOT模式，详细规定了资产转让的方式、程序和时间节点，保障资产的顺利移交和项目的平稳过渡；在回报机制方面，明确采用可行性缺口补贴模式，规定了补贴的计算方式、支付时间和调整机制，确保项目公司能够获得合理的收益，同时也保障了政府财政资金的合理使用。特许经营协议是由市交通局代表市政府与项目公司签署的重要协议，主要明确了项目公司的特许经营权以及政府对项目的监管职责。协议中明确授予项目公司在特许经营期内独家运营快轨3号线的权利，项目公司有权按照合同约定收取票价收入和获得政府补贴。政府对项目公司的运营活动进行严格监管，包括服务质量、安全管理、票价执行等方面。在服务质量方面，要求项目公司确保列车的准点率、车厢的清洁度、服务人员的态度等符合相关标准，定期对项目公司的服务质量进行评估，对不达标的情况要求项目公司限期整改；在安全管理方面，督促项目公司加强安全设施建设和安全培训，制定应急预案，确保乘客的生命财产安全；在票价执行方面，监督项目公司严格按照政府规定的票价政策执行，不得擅自涨价或乱收费。在合同执行过程中，双方严格履行合同约定的责任和义务。项目公司按照合同要求，积极履行项目的融资、资产管理及运营责任。在融资方面，与平安银行股份有限公司大连分行等金融机构密切合作，顺利完成项目融资，为项目的运营提供了充足的资金保障；在资产管理方面，建立健全资产管理制度，定期对快轨3号线的资产进行清查和维护，确保资产的安全和保值增值；在运营方面，不断优化运营方案，提高运营效率