水电工程最高投标限价编制办法编制说明

水电工程最高投标限价编制办法编制说明水电水利规划设计总院可再生能源定额站二〇一八年八月

目录一、 基本背景 2二、 研究必要性 3（一）最高投标限价编制无据可依 3（二）最高投标限价审查责任虚化 4（三）最高投标限价成果数据缺失 4三、 研究主要原则 5四、 主要依据 5五、 编制办法主要内容 6（一）适用范围及编制原则 6（二）资格资质 6（三）编制依据 6（四）最高投标限价编制 7（五）最高投标限价成果汇总及分析 10（六）最高投标限价审查 10（七）最高投标限价监督与备案 11六、 最高投标限价总价水平测算分析 11-33-基本背景2017年，党的十九大报告中明确指出：“加快完善社会主义市场经济体制。经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。”同时，中华人民共和国住房和城乡建设部在《关于进一步推进工程造价管理改革的指导意见》的主要任务中明确“健全市场决定工程造价制度”，即为“企业自主报价，竞争形成价格”提供制度保障。细化招投标、合同订立阶段有关工程造价条款，为严格按照合同履约工程结算与合同价款支付夯实基础。最高投标限价作为建设项目招投标阶段重要的计价环节，在水电项目建设的招投标市场发挥着重要作用。若“最高限价”远高于市场平均价，中标后利润丰厚，从而可能诱导投标人串标围标。若公布的最高限价远低于市场平均价，则会影响投标方的利润、投标积极性，甚至诱导市场形成“低价中标、高额索赔”的不良后果，甚至中标方以牺牲工程质量来降低工程成本，从而影响项目建设的质量和安全。《中华人民共和国招标投标法实施条例释义》文中指出：“标底和最高投标限价编制工作的失误都将影响评标和中标结果，特别是最高投标限价编制失误甚至会导致招标失败和难以挽回的损失。”水电建设市场发展蓬勃，招投标行为活跃，但目前限价的编制、审查和备案管理各方面均无据可依。因此，水电水利规划设计总院可再生能源定额站开展了水电工程最高投标限价编制办法的研究制定工作。《水电工程最高投标限价编制办法（建议稿）》是在研究水电工程最高投标限价体系、编制程序、项目划分、基础价格、成果分析、资质资格、质量审查、备案监督八个方面内容的基础上，形成的贴合行业现状并与行业现行计价体系配套的计价规则文件，旨在贯彻《中华人民共和国招标投标法实施条例》（国务院令第613号），《水电工程施工招标和合同文件示范文本》（国能新能〔2010〕214号）的精神，引导建立科学合理的最高投标限价管理、编制模式。设立体现水电建筑市场平均水平的最高投标限价，发挥其在工程招标投标中的积极作用，使招投标工作在更加公平、公正、公开的环境下展开。研究必要性（一）最高投标限价编制无据可依水电工程最高投标限价现阶段尚未有规范的编制方法。整体来看，调研资料中最高投标限价编制的原则、对比分析的原则并未统一。细节上讲，从费率的计取、材料价格的计算、一般项目的处理、与预算概算的比较分析等各方面亦不相同。根据调研项目统计结果，项目间按算术平均法计算，最高限价较预算价平均下浮5.26%，较概算价下浮8%；若按金额加权平均计算，最高投标限价较预算下浮7.83%，较概算下浮14.20%。较多项目的最高投标限价是直接在编制招标条件预算的基础上整体按照一定百分比下浮得出的，其下浮的依据和成果合理性有待验证。最高投标限价的编制依据的缺失，使最高投标限价成果作用发挥不到位，项目最高限价审批自由裁量权大。各方在招投标环节实际操作过程中产生的争议和发现的问题已有了一定的积累，存在对有关水电工程最高投标限价文件构成、编制依据、编制程序、编制方法进行规范的需求。（二）最高投标限价审查责任虚化根据调研，对于重大、复杂、金额高的建筑安装工程标，在编制人完成成果文件后，均进行审查。但情况表明，部分项目的限价评审是“没有相关的约定，主要结合审查专家的审查特点进行评审”；更多的项目是“结合项目特点、流域类似项目、行业类似项目和市场情况进行审查和调整”。目前，水电行业最高投标限价成果评审程序不规范，评审单位和受邀评审专家的管理机制不健全，权利责任不明确。水电工程同质性差，项目之间千差万别，难以找到两个完全一样的工程。在无统一的评审标准的条件下，仅凭个人的主观判断来确定最高投标限价的合理性或调整幅度，使评审制度成为虚泛的“稻草人”。（三）最高投标限价成果数据缺失经调研，最高投标限价的成果资料管理不到位。调研中，常反映类似项目资料缺乏导致的编制、评审难度大。目前，最高投标限价资料积累和分析尚未形成惯例，对单个项目缺乏资料的积累和统计。导致项目承发包双方难以就最高投标限价对项目利润的影响做出准确判断。对整个行业而言，不利于行业内对企业竞争力、生产力的掌握与跟踪。水电工程最高投标限价与标段实际竣工决算成本的偏离幅度也无法准确统计。研究主要原则1.符合国家及行业有关政策、法规的要求；要反映国家及行业有关政策、法规的最新变化。2.水电工程最高投标限价编制成果应反映行业技术和市场经济水平，并体现最高投标限价作为投标报价最高上限的意义，保障国家、招标人、投标人的利益。3.适应国家投资体制改革、电力体制改革的需要；与经济、社会发展水平相适应，与水电工程的特点相适应。4．体现公平、公正性。延续和保持水电工程造价标准体系的完整性，并要与有关的定额标准相配套。主要依据1．中华人民共和国国务院2011年令第613号《中华人民共和国招标投标法实施条例》。2.《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）。3．《水电工程设计工程量计算规定》（可再生定额〔2010〕26号）。4.现行的水电工程设计概算、预算编制规定、费用标准及配套定额。5.《住房城乡建设部财政部关于印发<建筑安装工程费用项目组成>的通知》(建标〔2013〕44号)。6．经过广泛调研、征求和综合的各方意见和建议。7.国家其他相关法律法规。编制办法主要内容（一）适用范围及编制原则办法适用于国内全部使用国有资金投资或者以国有资金投资为主的，且规定应招标的大中型水电工程（含抽水蓄能电站）的建筑安装工程；其他单独招标的专业工程，如有相应行业规定的，从其规定；没有相应行业规定的，参照本办法执行。由于EPC总包项目所包括的内容远超出建筑安装工程施工的范畴，而在工程设计和设备采购方面的计价原则已经超出了本研究的范围，本办法不适用于采用最高投标限价招标方式的EPC总包项目。（二）资格资质根据《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）规定：“5.1.2招标控制价应由具有编制能力的招标人或受其委托具有相应资质的工程造价咨询人编制和复核。”，“5.1.3工程造价咨询人接受招标人委托编制招标控制价，不得再就同一工程接受投标人委托编制投标报价。”本办法依据上述规定条款执行。（三）编制依据水电工程最高投标限价的形成是一个由概算—>预算—>限价的一个逐步向招标条件靠拢，深化的过程。根据研究，本办法规定最高投标限价以经过严格技术评审的招标条件预算作为基础，依据招标工程量清单进行编制。（四）最高投标限价编制1.基础价格（1）人工单价研究采用现行水电设计概算各类地区人工费用标准进行了测算，将成果与住建部发布的建筑工种人工成本信息（综合人工及一至四级工种）、多个省份的市政行业、石化行业、铁路行业成果对比，揭示了选取的各行业2009~2016年人工费用标准上涨速率和人工单价两方面变化情况。根据分析，水电行业一般地区人工单价按照水电建安工程价格指数人工费因子进行调整后，普遍已经高于省级市政管理机构发布的人工单价水平，同时高于石化和铁路行业；低于市政综合人工成本，水电人工单价整体处于合适水平。在招投标阶段，招标人一般已经确定了主要建筑材料的供应方式。甲供材料价格应按招标文件约定的统供价加计由供货点运至承包人分仓库的运输费、装卸费及保管费进行计算。非甲供的材料应尽量根据设计确定的材料流向及市场调研价格计算，市场调研方式难以覆盖的材料可按约定的最高投标限价编制期内工程所在地工程建设主管部门发布的最新信息价并加计运至承包人工地分仓库的运输费、装卸费及保管费计算材料预算价格。地区预算价格没有的材料，可参照同地区水电工程实际价格确定。主要材料最高限价不作调整，建议按“水电工程营改增计价依据调整文件”计算。若招标文件写明的甲供材料预算价格（或原价）低于调研价格的80%且低于主要材料最高限额价格时，可按调研的材料预算价格和主要材料最高限额价格两者的低值计算其他直接费、间接费和利润。招标时，施工用电、施工用水、施工用风、砂石骨料开采及混凝土材料的来源和设计方案、设备配置已经确定，因此，最高投标限价编制时，应按照相应的方案对预算价格逐一进行计算。2.建安单价编制.（1）其他直接费设计概算费用标准中的冬雨季施工增加费、特殊地区施工增加费、夜间施工增加费、小型临时设施摊销费和其他的各项费率标准都是依据多年的统计数据进行综合测算的成果。在招标条件预算编制阶段均已结合项目实际情况进行分析选择合理的取值区间。在最高投标限价阶段可根据项目实际情况在规定费率区间进行重新选择。但在“一般项目”中单独列项计费的内容不再重复计列。（2）间接费企业管理费可根据工程管理的实际需要和项目的实际情况进行调整。财务费用与生产技术管理水平弱相关，对投资影响不大，因而可不作调整。（3）利润由于水电工程最高投标限价编制成果应体现最高投标限价作为投标报价最高上限的意义，保障国家、招标人、投标人的利益，因此在最高投标限价编制过程中，利润应按照行业定额和造价管理机构发布的费用标准计算。（4）不可竞争费用安全施工措施费通常以一般项目的形式单独计价，根据财企〔2012〕16号《企业安全生产费用提取和使用管理办法》第三条“本办法所称安全生产费用是指企业按照规定标准提取在成本中列支，专门用于完善和改进企业或者项目安全生产条件的资金。安全费用按照’企业提取、政府监管、确保需要、规范使用’的原则进行管理。”“第七条建设工程施工企业以建筑安装工程造价为计提依据……房屋建筑工程、水利水电工程、电力工程、铁路工程、城市轨道交通工程为2.0％。”据此，安全生产费用不作为竞争性费用，费率不得下浮。规费包括生产工人及管理人员的基本养老保险费、医疗保险费、工伤保险基金、失业保险费、生育保险费和住房公积金。这六项费用属于按国家规定计取的费用，这六项费用不得作为竞争性进行调整。税金属于上缴国家税务机关的费用，目前按建筑业适用的增值税率计算，税金不得调整。（五）最高投标限价成果汇总及分析最高投标限价=招标工程量×工程单价+一般项目+主体建安工程投资按招标清单工程量乘以相应单价计算。一般项目按招标文件规定计算投资，对能提供相应设计方案及工程量的，按主体建安工程计算方法（即按工程量乘以单价的方法）计算；其他项目应结合招标文件的规定，根据拟定的施工组织设计方案或参考类似工程资料分析测算投资。所有总价承包项均须在总价承包项目分解表中逐项分解计算。计日工、备用金等按招标文件规定计算。完成初步成果文件后，应对成果文件的合理性进行分析。并根据本次招标的招标内容、工程量、价格水平和施工条件，与预算、概算同口径进行比较，并对投资增减进行原因分析，包括工程量、物价、施工条件及其它原因。分析投资变化的原因及合理性，提出最高投标限价成果。（六）最高投标限价审查招标人负责组织最高投标限价的审查，也可委托行业内具备相应资质的第三方造价咨询单位进行审查。审查包括资质审查和技术审查两方面。水电工程最高投标限价的审查应遵守国家有关法律、法规、规章及标准规范的规定。应复核最高投标限价成果是否如实反映招标文件要求，合理选用定额、标准，坚持了实事求是、公平公正的原则。（七）最高投标限价监督与备案实践经验表明，缺乏监督管理，编制办法或规定很难得到有效执行，容易被架空。备案、监督维护着各方的利益，利于监督和检查，督促进招投标行为的规范性，也是造价管理机构为行业服务行为的体现。《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）第5.1.5项“招标控制价应在招标时公布，不应上调或下浮，招标人应将招标控制价及有关资料报送工程所在地工程造价管理机构备查。”《住房城乡建设部关于进一步推进工程造价管理改革的指导意见》（建标〔2014〕42号）第七条提到：“发挥造价管理机构专业作用，加强对工程计价活动及参与计价活动的工程建设各方主体、从业人员的监督检查，规范计价行为”。招标人能否公正、科学地确定最高投标限价，投标人能否真实、客观的进行投标报价，直接影响建设项目造价。最高投标限价是招标文件的组成部分，是确定合同价格的第一步，强化监督是开展工作的“先手棋”。尽管水电行业还未启动招标备案管理工作，我们仍希望通过本次研究推动最高投标限价乃至招标文件的备案工作，树立起一把刻度清晰的监督“尺子”。最高投标限价总价水平测算分析根据《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）中“5.2招标控制价编制与复核”规定，国家或省级、行业建设主管部门颁发的计价定额和计价办法是编制复核招标控制价的主要依据。同时，《住房城乡建设部关于进一步推进工程造价管理改革的指导意见》（建标〔2014〕142号）第五条提出“明确工程定额定位，对国有资金投资工程，作为其编制估算、概算、最高投标限价的依据；”。因此，根据上述文件规定，最高投标限价（招标控制价）应执行行业定额和计价办法进行编制与复核。研究以此原则为基础，进一步对水电行业现行计价办法包含的费用构成、含义及合理的取费进行了逐一分析。研究认为，水电工程最高投标限价编制取费应以符合工程建设实际条件为指导思想，采用预算定额，在现行计价办法的规定区间内进行单价取费的合理选择。对部分与承包人施工水平、现场管理水平相关的取费可酌情适当进行调整。为在制订编制办法时，合理确定最高限价总价与完全按标准费率计算的施工条件预算价的比例提供有力参考，课题组对最高投标限价编制的可调整费率进行了调整测算，对其他直接费中的“其他”、间接费中的“企业管理费”计取0.8折扣系数，利润按照5%计取（折扣系数0.71）。调整项目及调整系数如下表。其他直接费费率调整表序号项目最小值最大值平均值调整系数计算费率一其他直接费6.410.18.2517.931冬雨季施工增加费0.542.2512.252特殊地区施工增加费3夜间施工增加费0.810.910.94小型临时设施摊销费1.51.51.511.55安全文明施工措施费222126其他1.61.61.60.81.28间接费及利润费率调整表序号费用项目土方工程石方工程土石填筑砌石工程混凝土工程钻孔灌浆工程钢筋制安工程锚固工程原费率二间接费10.38417.82814.10617.82813.9415.7727.43817.341企业管理费8.9414.8811.9114.887.949.924.0913.052规费2.976.184.5756.183.797.832.947.13财务费1.391.341.251.251.291.291.381.31三利润7%7%7%7%7%7%7%7%调整系数二间接费1企业管理费0.80.80.80.80.80.80.80.82规费1.01.01.01.01.01.01.01.03财务费1.01.01.01.01.01.01.01.0三利润0.710.710.710.710.710.710.710.71调整后费率二间接费12.0120.5616.28520.5615.8817.548.3319.71企业管理费7.1511.909.5311.906.357.943.2710.442规费2.976.184.586.183.797.832.947.103财务费1.391.341.251.251.291.291.381.31三利润5%5%5%5%5%5%5%5%按下列公式建筑单价=（人工+材料+机械）*（1+其他直接费）*（1+间接费）*（1+利润）*（1+税金）计算各分类工程的计算额，再以水电建筑安装工程价格指数测算采用的分类权重加权平均。最高投标限价费率调整测算表序号项目土方工程石方工程土石填筑砌石工程混凝土工程钻孔灌浆工程钢筋制安工程锚固工程分类工程权重2.43%13.71%2.46%0.99%49.20%4.74%21.68%4.80%标准取费一直接费108.25108.25108.25108.25108.25108.25108.25108.25