完善我国外资国家安全审查立法：现状、问题与路径探索

完善我国外资国家安全审查立法：现状、问题与路径探索一、引言1.1研究背景与意义随着经济全球化的深入发展，国际投资活动日益频繁，外资对各国经济的影响愈发显著。在这一背景下，外资国家安全审查制度作为维护国家安全的重要手段，受到世界各国的广泛关注。外资的流入在带来资金、技术和先进管理经验的同时，也可能对国家安全构成潜在威胁，如关键产业被外资控制、重要技术流失等。因此，建立健全外资国家安全审查立法，对于平衡吸引外资与维护国家安全之间的关系至关重要。在国际层面，许多发达国家如美国、加拿大、澳大利亚等，早已建立起较为完善的外资国家安全审查法律体系。以美国为例，其1988年通过的《埃克森—佛罗里奥修正案》，授权总统基于国家安全考虑，对外资并购进行审查；2007年的《外国投资与国家安全法》进一步完善了审查机制，扩大了审查范围，细化了审查标准和程序。这些国家的立法实践为我国提供了宝贵的借鉴经验。我国作为全球重要的外资流入国，近年来吸引外资规模持续增长。自改革开放以来，外资对我国经济发展起到了积极的推动作用，促进了产业升级、技术创新和就业增长。然而，随着外资在一些关键领域的不断渗透，国家安全风险也逐渐显现。例如，在能源、通信、金融等重要行业，外资的大规模进入可能影响国家的经济安全和战略利益；在一些涉及关键技术的领域，外资并购可能导致技术外流，削弱国家的科技竞争力。在此背景下，我国逐步构建并完善外资国家安全审查立法。2011年，国务院办公厅发布《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，标志着我国外资并购国家安全审查制度的初步建立。2020年，国家发展改革委、商务部发布《外商投资安全审查办法》，进一步明确了审查范围、审查机构和审查程序，为我国外资国家安全审查提供了更为具体的法律依据。但与发达国家相比，我国的外资国家安全审查立法仍存在一些不足之处，如审查标准不够细化、审查程序不够透明、审查机构之间的协调机制不够完善等，亟待进一步改进和完善。研究我国外资国家安全审查立法的完善，具有重要的理论和现实意义。从理论层面来看，有助于丰富和完善国际投资法理论，深入探讨外资与国家安全之间的关系，为构建科学合理的外资国家安全审查法律体系提供理论支持。从实践角度而言，能够为我国外资国家安全审查工作提供更加明确、具体的法律指引，提高审查工作的效率和公正性，有效防范外资对国家安全的潜在威胁，同时也有利于营造稳定、透明、可预期的外商投资环境，促进外资的合理利用和健康发展，实现维护国家安全与促进外资发展的有机统一。1.2国内外研究现状随着外资在全球经济中的影响力不断增强，外资国家安全审查立法成为学术界和实务界关注的重要议题。国内外学者从不同角度对该领域展开研究，取得了一系列成果，同时也存在一些有待进一步深入探讨的问题。1.2.1国内研究现状国内学者对外资国家安全审查立法的研究起步相对较晚，但近年来随着我国外资国家安全审查制度的逐步建立和完善，相关研究成果日益丰富。在制度构建方面，许多学者深入剖析了我国外资国家安全审查制度的发展历程，从早期的市场准入限制和审批制下的外资国家安全关注，到外国投资者并购境内企业中的“国家经济安全”探索，再到统一的外商投资国家安全审查制度框架的建立，如2020年发布的《外商投资安全审查办法》。学者们指出，我国外资国家安全审查制度在不断演进过程中，逐渐明确了审查范围、审查机构和审查程序，但仍存在立法层级较低、审查标准不够细化等问题。在审查标准的研究上，有学者认为我国应借鉴国际经验，进一步明确和细化审查标准，避免标准过于模糊导致审查的不确定性和随意性。如参考美国等发达国家将外国政府控制的投资、对关键设施和关键技术的潜在影响、外资来源国与我国的关系等因素纳入审查标准，同时结合我国国情，明确我国关键产业、关键技术的范围，使审查标准更具可操作性。审查程序也是国内研究的重点之一。学者们普遍认为，目前我国审查程序的决策机制存在缺失，应建立明确的决策机制，规范审查流程，确保审查工作的高效、公正进行。同时，完善监督机制，加强对审查过程的监督，保障审查结果的合法性和公正性。此外，一些学者从国际比较的视角出发，研究美国、加拿大、澳大利亚等国的外资国家安全审查制度，分析其立法模式、审查主体、审查程序和审查标准等方面的特点和优势，为我国制度的完善提供有益借鉴。例如，研究美国以外国投资委员会（CFIUS）为中心的审查机制，包括其职权法定化、强制申报和单边启动机制、完善的审查程序以及细化的控制标准等；探讨加拿大“投资—国家安全”双层审查机制的审查标准和审查对象；分析澳大利亚以外国投资审查委员会（FIRB）为中心的审查制度的审查机构与程序、审查标准与对象等。1.2.2国外研究现状国外关于外资国家安全审查立法的研究较为成熟，特别是美国、欧盟等国家和地区，由于其外资国家安全审查制度建立时间早，实践经验丰富，相关研究成果也更为系统。在美国，学者们对其外资国家安全审查制度的各个方面进行了深入研究。从立法演进角度，分析1988年《埃克森—佛罗里奥修正案》、2007年《外国投资与国家安全法》以及2018年《外资风险审查现代化法案》等重要立法对外资国家安全审查制度的完善和影响。在审查标准方面，研究如何平衡国家安全与外资开放之间的关系，以及如何根据国际形势和国家利益的变化调整审查标准。例如，随着新兴技术的发展，对关键技术领域的外资审查标准不断更新，以防止关键技术外流对国家安全造成威胁。在欧盟，相关研究主要围绕欧盟层面和各成员国的外资安全审查制度展开。欧盟近年来加强了对外资安全审查的协调和统一，研究重点包括欧盟外资安全审查框架的建立和实施，以及各成员国如何在欧盟框架下制定和执行本国的审查制度，以实现既保障欧盟整体安全利益，又尊重各成员国主权和政策空间的目标。此外，国外研究还关注外资国家安全审查制度的国际协调问题。随着经济全球化的深入，跨国投资活动日益频繁，不同国家的外资国家安全审查制度可能存在冲突和重叠，因此研究如何加强国际合作与协调，避免审查制度成为贸易保护主义的工具，促进全球投资自由化和便利化，也是国外学术界关注的热点。1.2.3研究现状总结国内外现有研究为我国外资国家安全审查立法的完善提供了丰富的理论基础和实践经验借鉴。国内研究紧密结合我国国情，深入分析了我国制度存在的问题并提出相应建议，具有很强的现实针对性；国外研究则在制度设计、审查标准和程序等方面提供了成熟的经验和先进的理念。然而，现有研究仍存在一些不足之处。一方面，在审查标准的量化和细化方面，虽然提出了一些参考因素，但如何构建具体、可操作的量化指标体系仍有待进一步研究；另一方面，在审查程序的透明度和当事人权益保护方面，研究还不够深入，如何在保障国家安全的前提下，充分保障外国投资者的合法权益，提高审查程序的透明度和公正性，需要进一步探讨。此外，随着全球经济形势的变化和新兴技术的发展，外资国家安全审查面临新的挑战和问题，如数字经济领域的外资安全审查等，现有研究在这些新兴领域的覆盖还不够全面，需要进一步拓展研究视野，加强对新问题的研究。1.3研究方法与创新点1.3.1研究方法本文在研究我国外资国家安全审查立法的完善过程中，综合运用了多种研究方法，以确保研究的科学性、全面性和深入性。文献研究法：通过广泛查阅国内外相关文献，包括学术著作、期刊论文、政府报告、法律法规等，梳理外资国家安全审查立法的理论基础、发展历程和研究现状。对国内外关于外资国家安全审查的理论研究成果进行分析，了解不同学者的观点和研究方向，为本文的研究提供理论支持；同时，对各国相关立法和政策文件进行整理和解读，掌握外资国家安全审查制度在实践中的具体运作和发展趋势。例如，通过对美国《埃克森—佛罗里奥修正案》《外国投资与国家安全法》以及我国《外商投资安全审查办法》等法律法规的研究，深入了解外资国家安全审查的法律框架和制度要点。比较分析法：选取美国、加拿大、澳大利亚等具有代表性的国家，对其外资国家安全审查立法进行比较研究。分析这些国家在审查主体、审查范围、审查标准、审查程序等方面的规定，总结其成功经验和不足之处，并与我国的立法现状进行对比，找出我国立法需要改进和完善的方向。如对比美国以外国投资委员会（CFIUS）为中心的审查机制与我国现有的审查机构设置，探讨如何优化我国的审查主体；比较加拿大“投资—国家安全”双层审查机制的审查标准与我国的审查标准，为细化我国审查标准提供参考。案例分析法：结合实际发生的外资并购案例，如凯雷并购徐工案、华为在美投资受阻等案例，分析我国外资国家安全审查制度在实践中存在的问题，以及这些案例对外资国家安全审查立法完善的启示。通过对具体案例的剖析，能够更加直观地了解外资国家安全审查制度在实际操作中的难点和挑战，为提出针对性的立法完善建议提供实践依据。例如，在凯雷并购徐工案中，分析审查过程中出现的审查标准不明确、审查程序不透明等问题，从而探讨如何在立法中明确审查标准和规范审查程序。1.3.2创新点本文的研究创新主要体现在以下几个方面：审查标准量化研究：针对现有研究中审查标准不够量化和细化的问题，尝试构建具体、可操作的量化指标体系。在分析传统审查因素的基础上，结合我国产业发展现状和国家安全战略需求，引入关键产业市场份额、技术控制程度、供应链依存度等量化指标，对审查标准进行细化和量化，提高审查标准的可操作性和确定性，为审查实践提供更明确的依据。程序透明度与权益保护研究：深入研究外资国家安全审查程序的透明度和当事人权益保护问题。在保障国家安全的前提下，从信息公开、听证程序、救济途径等方面提出完善建议，构建更加透明、公正的审查程序，充分保障外国投资者的合法权益，增强我国外资国家安全审查制度的国际竞争力。例如，提出建立审查信息公开平台，及时公布审查进展和结果；完善听证程序，保障当事人陈述和申辩的权利；明确外国投资者的救济途径，如行政复议、行政诉讼等，确保其合法权益受到侵害时能够得到有效救济。新兴领域审查研究：关注全球经济形势变化和新兴技术发展对外资国家安全审查带来的新挑战，将研究视野拓展到数字经济、人工智能、生物科技等新兴领域。分析这些领域外资投资的特点和潜在安全风险，提出相应的审查立法建议，填补现有研究在新兴领域的空白，完善我国外资国家安全审查立法体系，以适应新形势下维护国家安全的需要。例如，针对数字经济领域的数据安全问题，研究如何在立法中明确数据跨境流动的审查标准和监管措施，保障国家数据安全和公民个人信息安全。二、我国外资国家安全审查立法的重要性2.1维护国家安全的必然要求在经济全球化的背景下，外资的大量涌入为我国经济发展带来了机遇，但也对国家安全构成了潜在威胁。外资国家安全审查立法作为维护国家安全的重要防线，对于保障国家经济安全、保护国家战略资源以及防范非传统安全威胁具有不可或缺的作用。2.1.1保障国家经济安全国家经济安全是国家安全的重要基础，外资对我国经济安全的潜在影响不容忽视。在经济全球化的浪潮中，外资的大量涌入为我国经济发展带来了资金、技术和先进管理经验，但也可能导致关键产业被外资垄断，从而威胁国家经济安全。以汽车行业为例，一些外资汽车品牌凭借其先进的技术和成熟的市场运营经验，在我国汽车市场占据了较大份额。虽然外资汽车企业的进入促进了我国汽车产业的发展和技术进步，但也在一定程度上挤压了本土汽车品牌的发展空间。如果外资在汽车行业的市场份额进一步扩大，形成垄断地位，可能会对我国汽车产业的自主创新能力和产业安全造成不利影响。在农业领域，外资对种业的渗透也引发了广泛关注。种业是农业的核心，关系到国家的粮食安全。一些外资种业公司通过收购、合资等方式进入我国种业市场，凭借其先进的育种技术和雄厚的资金实力，逐渐在部分农作物种子市场占据主导地位。例如，在蔬菜种子市场，部分外资品牌的种子在高端品种市场占有率较高。如果外资种业公司控制了我国种业市场的关键环节，可能会影响我国种业的自主发展能力，进而威胁国家粮食安全。在金融领域，外资金融机构的进入虽然丰富了我国金融市场的主体和产品，但也带来了潜在的金融风险。例如，一些外资金融机构可能通过复杂的金融工具和交易策略，影响我国金融市场的稳定。2008年全球金融危机期间，部分外资金融机构在我国的业务受到冲击，对我国金融市场的稳定运行产生了一定的负面影响。因此，加强外资国家安全审查立法，能够有效防范外资对我国经济安全的威胁，确保国家经济的稳定运行。2.1.2保护国家战略资源国家战略资源是指对国家生存和发展具有重要战略意义的资源，如能源、矿产等。外资进入战略资源领域可能带来资源被控制、资源过度开发等风险，从而威胁国家战略资源安全。以能源领域为例，石油和天然气是我国重要的战略能源资源。随着我国经济的快速发展，对能源的需求不断增加，外资在我国能源领域的投资也日益增多。一些外资企业通过与我国企业合作开发油田、气田，或者收购能源企业股权等方式，参与我国能源资源的开发和利用。虽然外资的进入在一定程度上缓解了我国能源开发的资金和技术压力，但也可能导致我国能源资源的控制权受到影响。如果外资企业在我国能源领域占据主导地位，可能会在能源价格、供应等方面对我国施加影响，威胁国家能源安全。在矿产资源领域，我国拥有丰富的稀土、钨、锡等战略性矿产资源。这些矿产资源在现代工业、国防等领域具有重要应用价值。然而，过去由于监管不力，一些外资企业通过各种方式参与我国战略性矿产资源的开采和贸易，导致部分资源被过度开采和低价出口，造成了资源的浪费和流失。加强外资国家安全审查立法，能够对外资进入战略资源领域进行严格审查和监管，保护国家战略资源的合理开发和利用，维护国家战略资源安全。2.1.3防范非传统安全威胁随着信息技术的飞速发展，网络安全、数据安全等非传统安全威胁日益凸显，外资在这些领域的投资活动也可能带来潜在的安全风险。在网络安全方面，一些外资企业在我国开展互联网、通信等业务，可能会收集大量的用户数据和关键信息。如果这些数据被泄露或被恶意利用，将对我国网络安全和国家利益造成严重损害。例如，某些外资互联网企业曾被曝光存在数据安全漏洞，导致用户信息泄露，引发了公众对数据安全的担忧。此外，一些外资企业可能受到其母国政府的影响，在网络设备、软件中植入后门或恶意代码，对我国网络安全构成潜在威胁。在数据安全方面，随着数字经济的快速发展，数据已成为重要的生产要素和战略资源。外资企业在我国的数据收集、存储、传输和使用等环节中，可能会违反我国的数据安全法律法规，导致数据泄露、滥用等问题。例如，一些外资企业未经授权收集我国公民的个人敏感信息，并将这些信息传输到境外，严重侵犯了公民的隐私权和国家的数据安全。因此，通过外资国家安全审查立法，加强对外资在网络安全、数据安全等领域投资活动的审查和监管，能够有效防范非传统安全威胁，保障国家网络安全和数据安全。2.2促进外资健康发展的保障外资国家安全审查立法不仅是维护国家安全的关键举措，也是促进外资健康发展的重要保障。通过增强外资政策的稳定性和可预期性、营造公平竞争的市场环境以及提升国际投资合作的质量和水平，该立法能够吸引更多优质外资，推动我国经济的持续繁荣。2.2.1增强外资政策的稳定性和可预期性明确且稳定的外资国家安全审查立法能够为外资提供清晰的政策预期，这对于吸引外资至关重要。以特斯拉在上海投资建设超级工厂为例，在项目推进过程中，我国明确的外资国家安全审查政策使特斯拉清楚了解其投资在国家安全相关方面的要求和标准。从工厂的选址，到生产运营涉及的能源、数据安全等各个环节，特斯拉能够依据审查立法的规定，提前规划并满足相关安全要求，确保投资项目顺利进行。这种明确的政策预期让特斯拉对在中国的投资充满信心，也吸引了更多类似的外资企业加大在华投资力度。再如，宝马集团计划在我国扩大新能源汽车生产基地的投资时，依据我国外资国家安全审查立法中对汽车产业关键技术、供应链安全等方面的审查标准，提前做好技术合规、供应链多元化布局等准备工作，使得投资项目得以高效推进。这些案例表明，外资国家安全审查立法通过明确审查标准和程序，为外资企业提供了稳定的政策环境，让外资企业在投资决策过程中能够准确评估风险，增强了其投资的信心和意愿，从而促进外资的持续流入和健康发展。2.2.2营造公平竞争的市场环境外资国家安全审查立法在防止外资不正当竞争、维护市场公平竞争秩序方面发挥着重要作用。在市场竞争中，部分外资企业可能凭借其雄厚的资金实力、先进的技术优势，采取不正当竞争手段排挤本土企业，扰乱市场秩序。通过严格的外资国家安全审查，能够对可能存在不正当竞争行为的外资项目进行监管和限制。例如，在软件行业，某些外资软件企业可能利用技术垄断地位，对本土软件企业进行不公平的技术封锁或价格歧视，影响市场的公平竞争。外资国家安全审查立法可以从维护国家信息安全和市场公平竞争的角度出发，对这类外资软件企业的投资和市场行为进行审查和规范，防止其滥用市场优势地位，保护本土软件企业的合法权益，维护市场的公平竞争环境。在高端制造业领域，一些外资企业在进入我国市场时，可能试图通过并购本土关键技术企业，消除潜在竞争对手，实现市场垄断。外资国家安全审查立法能够对这类并购行为进行严格审查，评估其对市场竞争格局的影响，阻止可能导致垄断的并购交易，确保市场的充分竞争，促进各类企业在公平的环境中创新发展。2.2.3提升国际投资合作的质量和水平我国的外资国家安全审查立法在国际投资合作中发挥着积极作用，能够促进互利共赢局面的形成。以“一带一路”倡议下的国际投资合作为例，在我国企业与沿线国家开展基础设施投资合作时，外资国家安全审查立法为合作项目提供了安全保障。例如，在巴基斯坦的某能源基础设施建设项目中，我国企业在参与投资建设过程中，依据我国外资国家安全审查立法中对能源项目安全的相关规定，与巴基斯坦当地政府和企业共同制定了严格的安全保障措施，包括能源供应安全、项目运营安全以及数据安全等方面。通过这种合作方式，不仅确保了项目的顺利实施，满足了巴基斯坦当地的能源需求，也提升了我国企业在国际投资合作中的信誉和影响力，实现了双方的互利共赢。在与欧洲国家的科技领域投资合作中，我国的外资国家安全审查立法也为合作提供了规范和指导。当我国企业对欧洲某高科技企业进行投资时，按照我国审查立法对关键技术保护和国家安全的要求，与欧洲企业进行充分沟通和协商，在保障双方核心技术安全的前提下，实现了技术共享和优势互补，共同推动了相关技术的创新和应用，提升了国际投资合作的质量和水平。三、我国外资国家安全审查立法的现状3.1立法发展历程3.1.1早期分散立法阶段我国外资国家安全审查立法的发展历程可追溯至早期的分散立法阶段。在改革开放初期，我国为吸引外资，制定了一系列外资法律法规，如1979年的《中华人民共和国中外合资经营企业法》、1986年的《中华人民共和国外资企业法》和1988年的《中华人民共和国中外合作经营企业法》。这些法律法规主要侧重于规范外资的市场准入、企业设立、经营管理等方面，对于外资国家安全审查仅有一些原则性规定。随着外资规模的不断扩大和投资领域的逐渐拓宽，外资对我国国家安全的潜在影响开始受到关注。2003年，原对外贸易经济合作部等部门发布的《外国投资者并购境内企业暂行规定》首次明确提出对影响“国家经济安全”的外商投资作出报告。这一规定虽然较为笼统，但标志着我国开始在立法层面关注外资国家安全问题。2006年，商务部等六部门发布的《关于外国投资者并购境内企业的规定》将经济安全审查从反垄断审查中独立出来，进一步强调了对外资并购中经济安全的审查。2007年颁布的《中华人民共和国反垄断法》明确规定外资参与经营者集中需要独立进行国家安全审查，扩大了安全审查的范围，从法律层面正式确立了安全审查的独立地位。在这一阶段，我国外资国家安全审查立法呈现出分散、原则性的特点，缺乏统一的审查标准和程序，主要通过在不同法律法规中对特定领域或行为进行规定来实现对外资的安全审查。例如，在能源领域，对外资进入石油、天然气等关键能源行业的项目审批中，会考虑其对国家能源安全的影响；在通信领域，对外资投资电信企业的股权比例等方面有严格限制，以保障国家通信安全。然而，这种分散的立法模式在实践中存在诸多问题，如审查标准不统一、审查程序不规范、审查机构职责不明确等，难以有效应对日益复杂的外资国家安全风险。3.1.2专项立法逐步完善阶段为了进一步完善外资国家安全审查制度，我国开始进入专项立法逐步完善阶段。2011年2月，国务院印发《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，对外资并购安全审查的范围、内容、工作机制、审查程序等作出具体规范，以法规形式正式建立对外资并购的安全审查制度。该通知明确规定了审查范围包括外国投资者并购境内军工及军工配套企业，重点、敏感军事设施周边企业，以及关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业；审查内容涵盖并购交易对国防安全、国家经济稳定运行、社会基本生活秩序以及涉及国家安全关键技术研发能力的影响等方面。同年8月，商务部发布《实施外国投资者并购境内企业安全审查制度的规定》，进一步细化了外商投资国家安全审查的具体程序，明确了申报文件、审查流程、审查期限等内容，使外资并购国家安全审查制度更具可操作性。2015年，国务院开始在上海、广东、天津、福建4个自贸区试点实施与负面清单管理模式相适应的外商投资国家安全审查措施，并颁布《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》。该办法扩大了安全审查的范围，不再局限于外资并购领域，还包括外国投资者在自贸试验区内投资新建项目或设立企业等情形；同时，对取得所投资企业实际控制权的情形进行了详细规定，进一步明确了审查的标准和对象。2015年7月，《中华人民共和国国家安全法》从国家安全的宏观层面为我国外资安全审查制度的建立提供了法律基础，为后续专项立法的完善指明了方向。2019年发布的《中华人民共和国外商投资法》再次强调国家建立外商投资安全审查制度，对影响或者可能影响国家安全的外商投资进行安全审查。虽然该法仅规定了原则性条款，但标志着我国首次以法律形式确立外商投资安全审查制度，提升了外资国家安全审查制度的法律层级和权威性。2020年12月，国家发改委、商务部发布《外商投资安全审查办法》，对外资安全审查制度在“外商投资”的类型、审查范围、申报程序、审查程序、审查决定、监督机制以及处罚机制等方面进行了系统、全面的规定。该办法明确了外商投资的多种形式，包括外国投资者单独或者与其他投资者共同在境内投资新建项目或者设立企业、通过并购方式取得境内企业的股权或者资产以及通过其他方式在境内投资等；进一步细化了审查范围，除国防安全领域外，对关系国家安全的九大重要领域以及其他重要领域并取得实际控制权的外商投资均纳入审查范围；完善了审查程序，分为一般审查和特别审查，明确了各阶段的审查期限和审查决定的具体情形。《外商投资安全审查办法》的实施为今后在实践中细化、具化国家安全审查实践提供了更为明确的指导，标志着我国外资国家安全审查制度进入了一个新的发展阶段。三、我国外资国家安全审查立法的现状3.2现行立法主要内容3.2.1审查机构与职责我国建立了外商投资安全审查工作机制，该机制在整个外资国家安全审查体系中处于核心地位。工作机制办公室设立在国家发展改革委，由国家发展改革委、商务部共同牵头，承担着外商投资安全审查的日常工作。这一设置体现了我国在审查工作中对经济发展与商务活动的综合考量，旨在从宏观经济调控和国际贸易管理的角度，全面把控外资对国家安全的影响。在实际审查过程中，各相关部门依据自身职能发挥作用。例如，在涉及军工、国防安全领域的外资审查中，国防部、工信部等部门凭借其专业知识和对行业的深入了解，对投资项目是否影响国防安全进行评估；在能源资源领域，国家能源局、自然资源部等部门负责审查外资投资对国家能源安全和资源战略的影响。各部门之间通过信息共享、协同合作，形成了一个有机的审查整体。以某外资对我国新能源汽车电池研发企业的投资审查为例，国家发展改革委从宏观产业政策和经济安全角度，评估该投资对我国新能源汽车产业发展战略的影响；商务部从国际贸易规则和市场准入角度，审查投资是否符合国际经贸规则以及对国内市场竞争格局的影响；工信部则从行业技术发展和产业安全角度，分析投资是否会导致关键技术外流，影响我国新能源汽车产业的自主创新能力。通过各部门的协同配合，确保了审查工作的全面性和专业性，能够准确识别和防范外资投资可能带来的国家安全风险。3.2.2审查对象与范围我国外资国家安全审查的对象明确为外国投资者直接或者间接在中华人民共和国境内进行的投资活动。这里的外国投资者不仅涵盖了来自其他国家的投资者，根据相关规定，还包括香港、澳门、台湾地区的投资者。投资活动的形式多样，主要包括外国投资者单独或者与其他投资者共同在境内投资新建项目或者设立企业，通过并购方式取得境内企业的股权或者资产，以及通过其他方式在境内投资。其中，“其他方式”可参照《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》中列举的协议控制、代持、信托、再投资、境外交易、租赁、认购可转换债券等方式。审查范围主要包括两大方面。一是投资军工、军工配套等直接关系国防安全的领域，以及在军事设施和军工设施周边地域投资。此类投资直接涉及国家军事安全核心，必须进行严格审查。例如，若有外国投资者计划在某军工企业周边投资建设相关配套设施，该投资项目将被纳入严格审查范围，以确保军事设施的安全运行和军事信息的保密性，防止因周边投资活动而可能带来的军事安全隐患。二是投资关系国家安全的重要领域并取得所投资企业的实际控制权。这些重要领域包括重要农产品、重要能源和资源、重大装备制造、重要基础设施、重要运输服务、重要文化产品与服务、重要信息技术和互联网产品与服务、重要金融服务、关键技术以及其他重要领域。对于取得实际控制权的认定，主要包括外国投资者持有企业50%以上股权；外国投资者持有企业股权不足50%，但其所享有的表决权能够对董事会、股东会或者股东大会的决议产生重大影响；以及其他导致外国投资者能够对企业的经营决策、人事、财务、技术等产生重大影响的情形。以重要能源领域为例，若外国投资者通过并购取得我国某大型油田企业50%以上股权，或者虽持股不足50%，但在董事会中拥有足以影响重大决策的表决权，该投资行为将被纳入审查范围，以评估其对国家能源安全的潜在影响，包括能源供应稳定性、能源价格调控能力以及国家能源战略储备等方面。3.2.3审查程序与标准我国外资国家安全审查程序主要包括申报、审查、决定三个关键阶段。在申报阶段，启动申报的主体分为三种情形。首先，外国投资者或者境内相关当事人在实施特定投资前应当主动向工作机制办公室申报，这些特定投资主要是前文所述审查范围内的投资。其次，第三方如有关机关、企业、社会团体、社会公众等，若认为外商投资影响或者可能影响国家安全的，可以向工作机制办公室提出进行安全审查的建议。最后，对于属于申报范围内的外商投资，工作机制办公室有权要求当事人申报。当事人在申报时，需要提交申报书、投资方案、外商投资是否影响国家安全的说明以及工作机制办公室规定的其他材料。审查阶段分为一般审查和特别审查。工作机制办公室在收到符合规定的申报材料之日起15个工作日内，需对申报的外商投资作出是否需要进行安全审查的决定，并书面通知当事人。若决定进行安全审查，则进入一般审查阶段，应当自决定之日起30个工作日内完成。审查期间，当事人不得实施投资。经一般审查，若认为申报的外商投资不影响国家安全，工作机制办公室将作出通过安全审查的决定；若认为影响或者可能影响国家安全，将作出启动特别审查的决定。特别审查应当自启动之日起60个工作日内完成；特殊情况下，可以延长审查期限，但延长审查期限应当书面通知当事人。在审查期间，当事人同样不得实施投资。决定阶段，根据审查结果作出相应决定。若申报的外商投资不影响国家安全，作出通过安全审查的决定，当事人可以实施投资。若申报的外商投资影响国家安全，作出禁止投资的决定，当事人不得实施投资；若已经实施的，应当限期处分股权或者资产以及采取其他必要措施，恢复到投资实施前的状态，消除对国家安全的影响。对于通过附加条件能够消除对国家安全的影响，且当事人书面承诺接受附加条件的，可以作出附条件通过安全审查的决定，并在决定中列明附加条件，当事人应当按照附加条件实施投资。在审查标准方面，主要判断外商投资是否影响国家安全，综合考虑多方面因素。在国防安全方面，评估外商投资对国防需要的国内产品生产能力、国内服务提供能力和有关设施的影响。例如，某外资对我国某军事装备零部件生产企业的投资，需审查该投资是否会削弱我国军事装备的自主生产能力，是否会影响军事设施的正常运行和维护。在国家经济稳定运行方面，分析投资对宏观经济指标、产业结构、市场竞争格局等的影响。如外资对我国金融行业的投资，需考量其是否会引发系统性金融风险，是否会扰乱国内金融市场秩序。在社会基本生活秩序方面，考虑投资对民生领域如食品供应、能源供应、公共交通等的影响。若外资投资涉及重要农产品生产和流通领域，需评估其是否会影响农产品价格稳定，是否会威胁到居民的基本生活物资供应。在涉及国家安全关键技术研发能力方面，审查投资是否会导致关键技术外流，是否会阻碍我国自主研发能力的提升。例如，外资对我国某人工智能核心技术研发企业的投资，需判断该投资是否会使我国在人工智能关键技术领域失去自主创新优势，是否会影响国家在该领域的战略安全。四、我国外资国家安全审查立法存在的问题4.1立法层级较低4.1.1缺乏高位阶法律支撑我国现行的外资国家安全审查立法多为规章、规范性文件，缺乏法律层面的高位阶支撑。目前，关于外资国家安全审查的核心规定主要体现在《外商投资安全审查办法》，该办法由国家发展改革委、商务部联合发布，属于部门规章。虽然《中华人民共和国外商投资法》对建立外商投资安全审查制度作出了原则性规定，但并未对审查的具体标准、程序等关键内容进行详细阐述，使得在实际操作中，部门规章成为主要的审查依据。这种立法层级较低的状况导致在审查过程中，缺乏明确的法律依据和权威性的指导。例如，在面对复杂的外资投资项目时，部门规章难以对各种潜在的国家安全风险进行全面、准确的界定和规范，容易出现审查标准不统一、审查程序不规范的问题。由于缺乏法律层面的明确授权，审查机构在行使职权时可能面临合法性质疑，影响审查工作的顺利开展。在一些涉及多个部门职能的外资审查案件中，由于各部门依据的规章和规范性文件存在差异，可能导致部门之间协调困难，审查效率低下。4.1.2影响审查制度的权威性和稳定性低层级立法严重影响了外资国家安全审查制度的权威性和稳定性。以某外资对我国某关键技术企业的投资审查为例，由于审查依据主要是部门规章，外国投资者对审查结果的认可度较低，认为其缺乏足够的法律权威性。该外国投资者质疑审查程序的合法性和公正性，认为审查过程中存在随意性和不透明性，进而对我国的投资环境产生疑虑，甚至考虑撤回投资。这一案例表明，低层级立法使得审查制度在国际投资市场中缺乏公信力，难以有效维护国家的主权和安全利益。此外，规章和规范性文件的修订相对较为频繁，缺乏稳定性。随着经济形势和国家安全形势的变化，相关部门可能会根据实际情况对审查规定进行调整，这使得外国投资者难以形成稳定的投资预期。例如，在某一时期，由于政策调整，对某一领域外资投资的审查标准发生了变化，一些已经提交投资申请的外国投资者不得不重新调整投资方案，增加了投资成本和不确定性。这种审查制度的不稳定性不仅影响了外国投资者的积极性，也不利于我国吸引外资和维护良好的国际投资形象。四、我国外资国家安全审查立法存在的问题4.2审查标准不够明确4.2.1“国家安全”概念界定模糊“国家安全”作为外资国家安全审查的核心概念，在我国立法中缺乏明确、具体的界定。目前，我国相关法律法规虽对其有所提及，但均未给出精确的定义。《中华人民共和国国家安全法》从宏观层面指出国家安全涵盖政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等多个领域。然而，这一宽泛的定义在具体的外资国家安全审查实践中，难以作为直接的判断依据。例如，在某外资对我国一家互联网科技企业的投资审查中，对于该投资是否会影响信息安全和科技安全，由于缺乏对“国家安全”在这一领域的明确界定，审查机构难以准确判断。是依据数据的存储和传输安全，还是依据技术研发的独立性来判断，没有清晰的标准，导致审查过程中存在不确定性。在《外商投资安全审查办法》中，也未对“国家安全”作出具体解释，只是列举了可能影响国家安全的投资领域和情形。这种模糊的概念界定使得审查机构在面对具体投资项目时，缺乏统一的判断标准，容易出现审查尺度不一致的情况。不同的审查人员可能基于不同的理解和判断，对同一投资项目得出不同的审查结论，影响了审查的公正性和权威性。同时，对于外国投资者而言，由于“国家安全”概念的模糊，他们难以准确预测投资项目是否会通过审查，增加了投资的不确定性和风险，从而影响了外国投资者的投资积极性。4.2.2具体审查因素缺乏细化规定我国外资国家安全审查在关键技术、重要基础设施等具体审查因素上缺乏细化规定，这在一定程度上影响了审查的科学性和准确性。在关键技术领域，随着科技的快速发展，新兴技术不断涌现，如人工智能、区块链、量子通信等。然而，我国立法中对于关键技术的认定标准不明确，缺乏具体的技术指标和评估方法。例如，在某外资对我国一家人工智能企业的投资审查中，对于该企业所掌握的人工智能技术是否属于关键技术，以及该投资是否会导致关键技术外流，由于缺乏细化规定，审查机构难以准确评估。没有明确的技术标准和评估体系，无法判断该投资对我国人工智能技术研发能力和产业安全的影响程度。在重要基础设施方面，虽然《外商投资安全审查办法》将重要基础设施纳入审查范围，但对于重要基础设施的具体范围、认定标准以及投资对其影响的评估方法等，均未作出详细规定。以能源基础设施为例，对于外资投资能源基础设施项目，如何判断其是否会影响国家能源供应安全、能源价格稳定以及能源战略储备等，缺乏具体的审查标准和操作指南。在实际审查中，审查机构可能会因为缺乏明确的标准而难以作出准确判断，导致审查结果的主观性和不确定性增加。此外，对于一些新型基础设施，如5G网络、数据中心等，由于其具有技术含量高、发展变化快等特点，现行立法中缺乏针对性的审查规定，使得在审查相关外资投资项目时面临困难。4.3审查程序有待优化4.3.1申报程序不够清晰我国外资国家安全审查的申报程序存在诸多不清晰之处，给外国投资者和审查工作带来了困扰。在主动申报方面，虽然规定外国投资者或者境内相关当事人在实施特定投资前应当主动向工作机制办公室申报，但对于“特定投资”的界定不够明确。例如，《外商投资安全审查办法》中列举的审查范围较为宽泛，对于一些处于边缘地带的投资项目，外国投资者难以准确判断是否属于应当主动申报的范畴。在某外资对我国一家从事高端装备零部件制造的中小企业投资时，该企业虽不属于大型关键装备制造企业，但所生产的零部件在特定高端装备中具有重要作用。对于这样的投资项目，外国投资者不清楚是否需要主动申报，导致在投资决策过程中犹豫不决，增加了投资的不确定性。第三方建议申报程序也存在问题。虽然第三方如有关机关、企业、社会团体、社会公众等可以提出进行安全审查的建议，但对于第三方提出建议的具体条件、程序以及审查机构对建议的处理方式等，缺乏明确规定。这使得第三方在提出建议时缺乏指引，审查机构在收到建议后也难以进行规范处理。例如，某社会团体认为某外资对我国某新兴技术企业的投资可能影响国家安全并提出审查建议，但由于缺乏明确的程序规定，该社会团体不清楚如何准确提交建议材料，审查机构也没有明确的标准来判断该建议是否合理，导致建议的处理过程拖沓，影响了审查工作的效率。此外，对于工作机制办公室要求当事人申报的情形，也没有详细规定要求申报的具体依据和标准。这可能导致审查机构在行使要求申报的权力时缺乏明确的法律约束，存在一定的随意性。例如，在某外资投资项目中，审查机构要求当事人申报，但当事人对要求申报的原因和依据并不清楚，认为审查机构的要求缺乏合理性，从而对审查工作产生抵触情绪。4.3.2审查期限规定不够合理我国外资国家安全审查期限的规定在实际操作中存在不够合理的情况，对审查效率和外资项目推进产生了不利影响。一方面，审查期限过短可能导致审查工作不够充分、细致。以一般审查期限为例，规定自决定之日起30个工作日内完成，在面对复杂的外资投资项目时，这一期限显得较为紧张。例如，在某外资对我国一家涉及多个业务领域、拥有复杂股权结构的大型企业的并购项目审查中，审查机构需要对该企业的业务情况、财务状况、技术实力、市场影响等多个方面进行全面评估，还需要协调多个部门的意见。由于审查期限较短，审查机构可能无法充分收集和分析相关信息，难以对投资项目是否影响国家安全作出准确判断，从而影响审查结果的科学性和准确性。另一方面，审查期限过长则会增加外资项目的不确定性和成本，影响外国投资者的积极性。特别审查在特殊情况下可以延长审查期限，但对于延长的次数、每次延长的期限以及延长的具体情形等，缺乏明确规定。这可能导致审查期限的延长具有较大的随意性，使外资项目长时间处于不确定状态。例如，某外资对我国某能源基础设施项目的投资审查，由于审查期限多次延长，且没有明确的时间表，外国投资者无法确定项目何时能够通过审查，导致其资金长期占用，增加了投资成本。同时，这种不确定性也使得外国投资者对我国的投资环境产生担忧，可能会影响其未来在我国的投资决策，甚至导致部分外资项目的撤资。4.3.3缺乏有效的救济程序我国外资国家安全审查在作出审查决定后，当事人缺乏有效的救济途径，这是审查程序中存在的一个突出问题。根据我国现行规定，依法作出的安全审查决定为最终决定，外国投资者对国家安全审查决定不得提起行政复议或行政诉讼。这意味着一旦审查决定作出，外国投资者即使认为审查决定不合理、不公正，也无法通过常规的行政复议或行政诉讼途径来维护自己的合法权益。例如，某外国投资者对我国某审查机构作出的禁止其投资某关键技术企业的决定不服，认为该决定缺乏充分的事实依据和法律依据，且在审查过程中存在程序瑕疵，但由于缺乏有效的救济途径，该外国投资者只能接受这一决定，无法对其进行质疑和申诉。这种缺乏救济程序的现状，不仅损害了外国投资者的合法权益，也可能影响我国的国际投资形象。在国际投资领域，投资者通常期望在遇到不公平待遇时有相应的救济渠道来保障自己的权益。我国缺乏有效的救济程序，可能会让外国投资者认为我国的投资环境缺乏法治保障，从而降低我国对外资的吸引力。此外，缺乏救济程序也不利于审查机构自我监督和改进，可能导致审查权力的滥用，因为即使审查决定存在错误或不合理之处，也没有外部的监督和纠正机制。4.4审查监督机制不完善4.4.1内部监督缺乏有效制衡我国外资国家安全审查工作机制内部监督存在明显不足，部门间监督缺失是其中的关键问题。在审查过程中，虽然各部门依据自身职能参与审查，但缺乏明确的部门间监督机制。以某外资对我国某通信基础设施企业的投资审查为例，国家发展改革委、工信部、商务部等多个部门参与其中。国家发展改革委从宏观经济安全角度进行审查，工信部从通信行业技术安全角度评估，商务部则从国际贸易规则和市场准入角度考量。然而，在整个审查过程中，各部门之间缺乏相互监督的有效措施，难以确保其他部门审查工作的合法性和公正性。例如，若工信部在审查中对该通信企业的技术安全评估存在疏漏，其他部门由于缺乏监督机制，可能无法及时发现并纠正。这种部门间监督的缺失，容易导致审查权力的滥用，影响审查结果的公正性和权威性。同时，由于缺乏有效的内部监督制衡，审查工作可能会受到部门利益、地方保护主义等因素的干扰。在一些涉及地方经济发展的外资项目审查中，地方政府可能会为了吸引外资，对本地相关部门施加影响，使得审查部门在审查时难以严格按照规定进行，从而削弱了审查制度的有效性。4.4.2外部监督缺乏有效参与公众、媒体等外部监督在我国外资国家安全审查过程中参与严重不足。从公众角度来看，普通民众难以获取外资国家安全审查的相关信息，无法有效参与监督。我国目前缺乏完善的信息公开机制，对于外资审查项目的基本情况、审查进展、审查依据等信息，公众获取渠道有限。例如，在某外资对我国某重要能源企业的投资审查中，公众无法及时了解审查的具体情况，包括该投资可能对国家能源安全产生的影响、审查机构的评估过程等。这使得公众无法对审查过程进行监督，难以表达自己的意见和诉求。媒体作为重要的外部监督力量，在审查过程中的参与也受到限制。由于审查信息的不公开，媒体难以对审查工作进行全面、深入的报道和监督。在一些外资审查案件中，媒体只能获取有限的信息，无法对审查过程中的问题进行曝光和监督。这不仅影响了媒体监督作用的发挥，也使得审查工作缺乏舆论压力，不利于审查工作的公开、透明进行。此外，缺乏外部监督还可能导致审查机构的决策缺乏充分的社会考量，难以充分反映社会公众的利益和诉求。在全球化背景下，外资投资项目往往涉及社会的各个方面，公众的意见和建议对于审查决策具有重要参考价值。然而，由于外部监督参与不足，审查机构在决策时可能无法充分考虑社会公众的利益，从而影响审查决策的科学性和合理性。五、国外外资国家安全审查立法的经验借鉴5.1美国立法经验5.1.1完善的法律体系美国构建了一套较为完善的外资国家安全审查法律体系，这为其审查工作提供了坚实的法律基础和全面的规范指引。1988年，美国国会通过《埃克森—佛罗里奥修正案》，授权总统基于国家安全考虑，对外资并购进行审查，标志着美国外资国家安全审查制度的初步确立。该修正案赋予了总统广泛的权力，在有充分证据表明外资并购可能威胁美国国家安全时，总统有权采取措施阻止并购行为。这一法案的出台，是美国应对当时外资并购浪潮，特别是日本企业对美国关键产业大规模收购的重要举措，旨在保护美国的关键产业和国家安全利益。2007年，美国颁布《外国投资与国家安全法》，进一步完善了审查机制，扩大了审查范围，细化了审查标准和程序。该法将外国投资委员会（CFIUS）的执法地位法律化，明确了CFIUS在审查过程中的职责和权限，使其能够更加有效地开展审查工作。同时，该法拓宽了国家安全审查范围，不仅关注传统的国防安全领域，还将涉及关键技术、关键基础设施、能源资源等领域的外资投资纳入审查范围。在审查标准方面，明确了外国政府控制的投资、对关键设施和关键技术的潜在影响、外资来源国与美国的关系等作为重要审查因素。例如，在判断外资对关键技术的影响时，会综合考虑技术的敏感性、技术的研发和应用前景以及外资企业获取技术后的可能行为等因素。在审查程序上，规定了更为严格的申报、审查和调查程序，确保审查工作的规范化和标准化。2018年，美国通过《外资风险审查现代化法案》，进一步强化了CFIUS的审查权限。该法案扩大了审查范围，对涉及关键技术、关键基础设施或搜集及掌握美国公民之“敏感个人数据”（TID企业）的非控股投资企业和特定房地产交易也纳入审查范围。这一扩大使得美国能够更全面地防范外资对其国家安全的潜在威胁，尤其是在新兴技术和数据安全领域。在程序方面，新增了强制性申报制度，对于特定类型的投资交易，外国投资者必须向CFIUS进行申报。同时，对管辖范围和申报程序的豁免情形作出了规定，使审查程序更加合理和灵活。此外，该法案还加强了CFIUS的执法权力，提高了对违反审查规定行为的处罚力度。通过这一系列法律法规的不断完善，美国形成了一个层次分明、内容全面的外资国家安全审查法律体系。从授权总统进行审查的基本法律，到明确审查机构职责、细化审查标准和程序的具体法律，再到适应新形势、强化审查权限的现代化法案，各个法律之间相互配合、相互补充，为美国的外资国家安全审查工作提供了全面、细致的法律依据，使其在审查实践中能够做到有法可依、有章可循。5.1.2明确的审查标准和程序美国在审查标准和程序方面的规定十分明确和细致，这使得审查工作具有较高的可操作性和透明度。在审查标准方面，综合考虑多方面因素。对于外国政府控制的投资，美国给予特别关注。如果投资来自外国政府控制的企业，CFIUS会重点审查其投资目的、投资行为是否可能受到外国政府的政治干预以及对美国国家安全的潜在影响。例如，在某一涉及外国政府背景企业对美国关键能源企业的投资案例中，CFIUS深入调查了该外国政府的能源政策、投资企业与政府之间的关系以及投资后对美国能源供应稳定性的影响。通过对这些因素的综合评估，判断该投资是否会对美国国家安全构成威胁。在关键技术领域，美国根据技术的敏感性、对国防安全和经济竞争力的重要性等因素，确定关键技术的范围。对于涉及关键技术的外资投资，CFIUS会评估投资是否会导致关键技术外流，是否会削弱美国在相关技术领域的领先地位。例如，在半导体技术领域，美国将高端芯片制造技术、芯片设计技术等视为关键技术。当外资企业试图投资美国的半导体企业时，CFIUS会详细审查投资项目是否涉及这些关键技术，以及投资后是否会使关键技术被外国企业获取，进而影响美国在半导体领域的技术优势和国家安全。在关键基础设施方面，美国明确界定了关键基础设施的范围，包括能源、交通、通信、金融等领域。对于外资投资关键基础设施项目，CFIUS会评估投资是否会影响基础设施的安全运行、是否会使美国在关键基础设施领域依赖外国企业，从而影响国家的经济安全和社会稳定。例如，在某外资对美国通信基础设施企业的投资审查中，CFIUS从通信网络的安全性、数据传输的保密性以及对美国通信产业自主发展能力的影响等方面进行全面评估。在审查程序上，美国的CFIUS安全审查一般包括三个阶段。第一阶段是非正式申请。交易有关方在正式提交申请之前，可以向CFIUS进行咨询，也可以提交一份审查草案。这一阶段有助于交易各方提前了解CFIUS的关注点和审查要求，同时也让CFIUS有足够的时间识别潜在风险。例如，某外国企业在计划投资美国一家科技企业前，通过非正式申请与CFIUS进行沟通，了解到CFIUS对该投资项目中涉及的人工智能技术数据安全问题较为关注。于是，该外国企业在正式申报前，对数据安全保障措施进行了完善，提高了审查通过的可能性。第二阶段是自愿申报和审查。企业应按照要求提交相关信息，进行自愿申报。如果企业未发起自愿申报，一旦CFIUS认为该项交易可能危害美国国家安全，CFIUS就有权对该交易发起审查，即使该项交易已经完成，也可能会被要求撤销。在这一阶段，CFIUS会对申报材料进行初步审查，评估投资项目是否存在国家安全风险。如果发现问题，CFIUS会要求申报方补充材料或进行进一步说明。例如，在某外资对美国一家生物技术企业的投资申报中，CFIUS在审查申报材料时，发现申报方对企业的技术研发情况和知识产权归属问题说明不够清晰。于是，CFIUS要求申报方提供详细的技术研发报告和知识产权相关合同，以进一步评估该投资对美国生物技术领域国家安全的影响。第三阶段是调查阶段。如果CFIUS在初步审查后认为投资项目存在重大国家安全风险，将启动调查程序。调查过程中，CFIUS会全面深入地审查投资项目的各个方面，包括投资者的背景、投资目的、投资项目对美国相关产业的影响等。CFIUS有权要求相关方提供更多的信息和文件，甚至可以进行实地调查。例如，在某一涉及外资对美国国防军工企业投资的审查中，CFIUS启动调查程序后，对投资者的资金来源、企业的组织架构、与外国政府的关系等进行了详细调查。同时，对投资项目对美国国防军工产业的技术创新能力、供应链安全等方面的影响进行了全面评估。通过调查，CFIUS最终决定是否批准该投资项目。5.1.3严格的审查监督机制美国建立了严格的审查监督机制，以确保审查机构依法、公正地行使职权，保障审查过程和结果的合法性和公正性。在对审查机构的监督方面，CFIUS作为美国外资国家安全审查的核心机构，其权力受到多方面的制衡。从机构内部来看，CFIUS由多个部门组成，包括财政部、国务院、国防部、国土安全部、商务部、能源部、司法部、美国贸易代表办公室和白宫科技政策办公室等。各部门在审查过程中依据自身职能发挥作用，相互协作又相互制约。例如，在审查某一外资对美国能源企业的投资项目时，财政部从金融风险角度进行审查，国防部从国防安全角度评估，商务部从市场竞争和国际贸易角度考量。各部门之间通过信息共享和沟通协调，避免了单一部门权力过大可能导致的审查偏差。从机构外部来看，美国国会对CFIUS的审查工作进行监督。国会有权要求CFIUS定期提交审查工作报告，对审查工作的开展情况、审查标准的执行情况以及审查结果进行监督和评估。国会可以通过立法等方式，对CFIUS的权力进行规范和调整。例如，当国会发现CFIUS在某些审查案件中存在审查标准执行不严格的情况时，会通过立法进一步明确审查标准，加强对CFIUS的监督。同时，美国的司法机构也对CFIUS的审查行为进行司法监督。如果外国投资者认为CFIUS的审查决定侵犯了其合法权益，可以向法院提起诉讼。法院会对审查决定的合法性进行审查，包括审查程序是否合法、审查标准是否合理等。例如，在某外国投资者对CFIUS禁止其投资美国某企业的审查决定不服提起诉讼的案件中，法院对CFIUS的审查程序进行了严格审查，发现CFIUS在审查过程中未充分听取投资者的陈述和申辩，违反了法定程序。最终，法院判决CFIUS的审查决定无效。在对审查过程和结果的监督方面，美国注重审查过程的透明度。CFIUS在审查过程中，会向投资相关方及时通报审查进展情况，让投资相关方了解审查的各个环节和时间节点。对于审查过程中提出的问题和要求，CFIUS会以书面形式通知投资相关方，确保投资相关方能够及时回应和解决问题。同时，CFIUS会将审查结果向社会公开，接受社会公众的监督。例如，在某外资对美国某关键技术企业的投资审查结束后，CFIUS及时公布了审查结果，包括审查的依据、过程和最终决定。社会公众可以通过官方渠道获取这些信息，对审查结果进行监督和评价。此外，美国还建立了投诉举报机制，任何单位和个人如果发现CFIUS在审查过程中存在违法违规行为或审查结果不合理，可以向相关部门进行投诉举报。相关部门会对投诉举报进行调查处理，确保审查工作的公正性和合法性。5.2欧盟立法经验5.2.1统一的审查框架2019年，欧盟颁布了《欧盟外商直接投资审查条例》，这标志着欧盟构建起了统一的外资安全审查框架。该框架的建立旨在应对日益复杂的国际投资形势，确保欧盟在吸引外资的同时，有效维护自身的经济安全和公共秩序。从立法基础来看，该条例以欧洲联盟运行条约（TFEU）第207条为依据，将外国直接投资纳入共同商业政策范畴，这为欧盟在区域层面开展外资安全审查提供了法律支撑。在具体实施过程中，尽管安全审查的最终决定权仍保留给各投资东道国，但成员国适用外资安全审查机制必须经过欧盟的授权。这一规定既尊重了成员国的主权，又确保了欧盟整体对外资审查的协调和控制。在审查范围上，条例涵盖了广泛的外商直接投资活动，包括非欧盟投资者进行的旨在与被投资方建立和保持长期和直接联系，从而方便其在欧盟成员国开展经济活动的投资，包括（但不限于）能够有效参与企业管理或控制的投资。例如，某非欧盟企业计划在欧盟某成员国投资建设一家大型制造业工厂，无论其投资方式是新建企业、并购当地企业还是通过其他形式，只要符合上述投资定义，都可能被纳入审查范围。在审查标准方面，条例虽未明确定义“国家安全”，但扩充了安全考量因素的范围。正文第4条非穷尽式列举了欧盟及其成员国在对外资进行安全审查需要考量的因素，主要涉及国家安全和公共利益的保护，包括关键基础设施、关键技术和两用物件、关键供给、个人信息数据或其获取和控制能力以及媒体自由度和多元性等五个方面。在关键基础设施方面，不仅包括传统的物理基础设施，如能源、交通等，还涵盖了虚拟意义上的基础设施，如数据中心、网络通信设施等。某外资计划投资欧盟某国的5G通信网络建设项目，该项目将涉及关键技术和关键基础设施，依据条例，在审查时需综合考量该投资对5G技术的安全性、数据传输的保密性以及对欧盟通信产业自主发展能力的影响等因素。5.2.2协调的审查合作机制欧盟高度重视成员国与欧盟委员会之间的审查合作，通过建立一系列机制，实现了区域间审查合作的有效运作。《欧盟外商直接投资审查条例》规定了详细的联络点机制，各成员国指定专门的联络点，负责与欧盟委员会以及其他成员国进行沟通和协调。这种机制使得欧盟与成员国之间形成了实际意义上的“双轨制”安全审查机制。以德国为例，德国经济部作为德国外资审查机制与欧盟外资审查机制两者共同的主导机构，在审查过程中，不仅要依据本国的审查标准和程序进行审查，还要与欧盟委员会保持密切沟通，及时汇报审查进展和结果，并充分考虑欧盟委员会的意见。在信息交换方面，成员国不仅要向欧盟委员会上报其外资审查情况，已设审查机制的国家还应上报其适用情况。无论是即将建立还是已经进行审查制度修订的成员国，都应在行为发生后的30天内告知欧盟委员会。该条例正文第6、7条规定了欧盟成员国以及欧盟委员会之间的合作机制，包括信息交换机制和相互评议机制。在某外资对欧盟某成员国的关键技术企业投资审查中，该成员国的审查机构会将投资项目的基本情况、审查进展以及初步审查意见等信息及时反馈给欧盟委员会。欧盟委员会在收到信息后，会组织相关专家进行分析评估，并将评估意见反馈给该成员国。同时，其他成员国也可以根据自身的经验和专业知识，对该投资项目提出意见和建议，通过信息共享和相互评议，提高了审查的全面性和准确性。虽然委员会和其他成员国的意见对投资东道国不具有约束力，但是若成员国不采用欧盟委员会的意见仍需要作出解释。这一规定在一定程度上促使成员国更加谨慎地对待欧盟委员会的意见，加强了欧盟整体审查的协调性和一致性。在实际审查中，当某成员国收到欧盟委员会关于某外资投资项目的意见后，如果决定不采纳该意见，必须以书面形式详细说明理由，并提交给欧盟委员会和其他成员国。这种解释机制有助于避免成员国之间因意见分歧而导致的审查混乱，保障了审查合作机制的有效运行。5.2.3灵活的审查标准和程序欧盟的审查标准和程序具有一定的灵活性，能够适应不同的投资情况和国家安全需求。在审查标准方面，虽然规定了主要的审查因素，但各成员国在具体审查时，可根据本国的国情和实际情况，对审查因素进行灵活运用和适当调整。对于一些具有独特产业优势或战略地位的成员国，在审查涉及本国关键产业的外资投资时，可能会更加注重对产业竞争力和可持续发展的考量。某成员国在审查外资对本国高端制造业的投资时，除了考虑投资对关键技术和关键基础设施的影响外，还会结合本国高端制造业的发展战略，评估投资是否有助于提升本国产业的国际竞争力，是否会对本国产业的供应链稳定性产生影响。在审查程序上，欧盟为成员国提供了一定的自主空间。成员国可以根据本国的法律体系和行政架构，制定适合本国国情的审查程序。例如，在申报程序方面，一些成员国可能要求外国投资者在投资前必须进行强制性申报，而另一些成员国则可能采取自愿申报与强制申报相结合的方式。在审查期限方面，各成员国也可以根据投资项目的复杂程度和国家安全风险的大小，合理确定审查期限。对于一些简单的投资项目，审查期限可能较短；而对于涉及关键技术、关键基础设施等重要领域的复杂投资项目，审查期限则可能适当延长。在某外资对欧盟某成员国能源基础设施项目的投资审查中，由于该项目涉及能源供应安全、技术安全等多个复杂问题，且投资规模较大，该成员国的审查机构根据实际情况，将审查期限适当延长，以确保能够全面、深入地评估投资项目对国家安全的影响。这种灵活的审查标准和程序，既保证了欧盟整体对外资安全审查的有效监管，又充分尊重了成员国的主权和政策空间，使各成员国能够根据自身的实际情况，制定出更加符合本国利益的审查制度，提高了审查制度的适应性和有效性。5.3其他国家立法经验5.3.1加拿大的“净利益”审查与安全审查结合加拿大在外资国家安全审查方面，采用了“净利益”审查与安全审查相结合的独特模式。其审查依据主要是《加拿大投资法》，该法规定，对于超过一定金额的重大投资，需进行“净利益”审查，判断投资是否能给加拿大带来净利益。例如，在2021年，某外资对加拿大一家大型制造业企业的投资，投资金额超过了规定的审查门槛，加拿大政府依据《加拿大投资法》对该投资进行“净利益”审查。审查过程中，综合考虑了投资对加拿大经济增长、就业创造、技术转移、产业竞争力提升等多方面的影响。通过评估发现，该投资能够为加拿大带来新的技术和管理经验，促进当地就业，提升产业竞争力，对加拿大经济发展具有积极作用，从而认定该投资符合“净利益”标准。在安全审查方面，加拿大主要关注投资是否对国家安全构成威胁。其国家安全审查的范围涵盖多个领域，包括国防安全、关键基础设施、关键技术、敏感个人数据等。2021年3月，加拿大更新了《国家安全投资审查指南》，使外国投资者更清楚地了解哪些类型的投资可能会引起潜在的国家安全担忧。除了此前版本指南中列出的因素，更新后的指南还包括敏感个人数据、无形资产、某些敏感技术和关键矿产等。在某外资对加拿大一家涉及关键矿产开发企业的投资审查中，加拿大政府重点审查了该投资是否会导致关键矿产资源的控制权被外国政府或企业掌握，是否会影响加拿大在关键矿产领域的战略安全，以及投资企业获取敏感个人数据的可能性和潜在风险等。通过全面审查，评估投资对国家安全的潜在影响。这种“净利益”审查与安全审查相结合的模式，既保障了加拿大的国家安全，又充分考虑了外资对本国经济发展的促进作用。通过“净利益”审查，能够筛选出对加拿大经济有益的投资项目，吸引优质外资，促进经济增长和产业升级；而安全审查则为国家安全筑起了一道坚实的防线，防止外资对国家安全造成威胁。两者相互补充，使得加拿大在吸引外资和维护国家安全之间找到了平衡。同时，加拿大不断更新审查指南，适应国际经济形势和技术发展的变化，及时调整审查重点和标准，确保审查制度的有效性和适应性。5.3.2澳大利亚的重点领域审查澳大利亚的外资审查制度在保障国家安全和经济利益方面发挥着重要作用，其重点领域审查机制具有鲜明的特点。澳大利亚建立了长期的外国投资制度，外国投资者收购超过规定门槛20%或以上的权益，包括商业土地和某些租赁，以及涉及收购国家安全业务10%以上权益的交易或国家安全用地的任何权益（通常是构成国防设施或情报机构拥有权益的土地）时，必须通知澳大利亚外国投资审查委员会（FIRB）。2021年12月新的修正案之前，澳大利亚关于“关键基础设施资产”（CIA）仅限于大型港口、水、发电和天然气资产，在此之后则包括电信、广播、数据存储或处理、银行资产和金融市场基础设施、教育、食品和杂货、航空和国防资产。在实际审查过程中，澳大利亚对关键领域的外资投资进行严格把控。在能源领域，对于外资投资澳大利亚的能源项目，FIRB会重点审查投资对澳大利亚能源供应稳定性、能源价格调控能力以及国家能源战略储备的影响。某外资计划收购澳大利亚一家大型天然气生产企业部分股权，FIRB在审查时，详细评估了该投资是否会影响澳大利亚国内天然气的供应，是否会导致天然气价格被外国企业操控，以及对澳大利亚能源战略储备计划的实施是否会产生不利影响。通过对这些因素的综合考量，判断投资是否符合澳大利亚的国家利益和安全需求。在电信领域，随着信息技术的飞速发展，电信基础设施和数据安全变得至关重要。澳大利亚对涉及电信领域的外资投资审查极为严格，关注投资是否会影响电信网络的安全运行、数据传输的保密性以及国家的信息安全。某外资企业试图投资澳大利亚的5G通信网络建设项目，FIRB在审查时，从技术安全、数据安全、网络运营独立性等多个角度进行评估。审查投资企业是否具备保障5G网络安全的技术能力和管理经验，是否会将澳大利亚用户数据传输到境外，以及是否会对澳大利亚的信息安全主权构成威胁。在关键矿产领域，澳大利亚拥有丰富的矿产资源，对关键矿产的外资投资审查也十分重视。FIRB会审查投资是否会导致关键矿产资源的过度开发和流失，是否会影响澳大利亚在全球关键矿产市场的地位和话语权。某外资对澳大利亚一家关键矿产开采企业的投资，FIRB在审查时，评估了该投资对关键矿产资源可持续开发的影响，以及投资企业在国际市场上的资源整合能力和潜在的垄断风险。澳大利亚通过对关键领域的重点审查，有效地保护了本国的国家安全和经济利益。这种审查模式使得澳大利亚能够在吸引外资的同时，确保关键领域的产业安全和国家战略资源的稳定。同时，澳大利亚根据国际形势和产业发展的变化，不断调整和完善重点领域的审查标准和范围，以适应新的安全挑战和经济发展需求。六、完善我国外资国家安全审查立法的建议6.1提升立法层级6.1.1制定专门的外资国家安全审查法制定专门的外资国家安全审查法具有紧迫性和必要性。从国际经验来看，美国通过《埃克森—佛罗里奥修正案》《外国投资与国家安全法》等一系列专门立法，构建了完善的外资国家安全审查法律体系，为其审查工作提供了坚实的法律基础。在我国，随着外资规模的不断扩大和投资领域的日益多元化，现行以部门规章和规范性文件为主的立法层级已难以满足实际审查需求。缺乏高位阶法律支撑，导致审查标准的权威性和稳定性不足，容易引发外国投资者对审查结果的质疑，影响我国的国际投资形象。因此，制定专门法律迫在眉睫。专门法律应明确规定审查机构的职责权限、审查范围、审查标准、审查程序以及监督机制等关键内容。在审查机构方面，明确各审查部门的职责分工，避免职责交叉和推诿现象的发生，提高审查效率。规定国家发展改革委、商务部等部门在审查中的具体职责，以及它们之间的协调配合机制。在审查范围上，结合我国经济发展战略和国家安全需求，进一步细化和明确审查范围，避免审查范围的模糊性和不确定性。将新兴技术领域如人工智能、量子计算等纳入审查范围，并明确其审查标准和程序。审查标准是专门法律的核心内容之一，应借鉴国际先进经验，结合我国国情，制定具体、可操作的审查标准。明确“国家安全”的内涵和外延，列举影响国家安全的具体因素，如关键技术的控制权、重要基础设施的安全性、数据信息的保密性等。对于关键技术领域，制定详细的技术评估指标，判断外资投资是否会导致关键技术的流失或被外国控制。审查程序应体现公正、透明和高效的原则。规定明确的申报程序，包括申报的主体、时间、方式和材料要求等；合理设置审查期限，确保审查工作既能充分考虑各种因素，又能避免审查时间过长给外资项目带来不利影响；建立有效的救济程序，保障外国投资者的合法权益，如允许外国投资者对审查决定提出行政复议或行政诉讼。6.1.2完善相关配套法规和政策在制定专门法律的基础上，完善相关配套法规和政策是确保外资国家安全审查制度有效实施的重要保障。应制定具体的实施细则，对专门法律中的原则性规定进行细化和解释，使其更具可操作性。针对审查标准中的关键技术、重要基础设施等因素，制定详细的认定标准和评估方法。明确关键技术的具体范围和技术指标，以及重要基础设施的界定标准和安全评估要点。各部门应根据自身职责，制定相应的部门规章和政策文件，加强对审查工作的指导和规范。工信部可制定关于外资投资信息技术领域的审查指南，明确审查重点和程序；国家能源局可出台关于外资投资能源领域的审查管理办法，规范能源领域的外资审查工作。还应加强配套法规和政策之间的协调与衔接，避免出现矛盾和冲突。建立定期的法规政策清理和修订机制，根据经济发展和国家安全形势的变化，及时调整和完善相关法规政策，确保审查制度的适应性和有效性。6.2明确审查标准6.2.1准确界定“国家安全”概念准确界定“国家安全”概念是完善外资国家安全审查立法的关键环节。国际上，许多国家在界定这一概念时采取了不同的方式。美国在其外资国家安全审查立法中虽未对“国家安全”给出明确的法律定义，但通过一系列法律法规和审查实践，将国防安全、关键技术、关键基础设施等领域纳入国家安全