【《宅基地三权分置背景下继承问题困境及完善对策》17000字】

宅基地三权分置背景下继承问题困境及完善对策摘要宅基地作为农民安身立命的保障，是农民们最宝贵的资产。对于大部分的农民来说，宅基地是他们最后的保障和底线。我国农民土地产权制度随着社会大环境的变化而波动起伏，我国现行的制度明确指出，宅基地的所有权归集体经济组织所有，农民（即宅基地使用权人）仅拥有宅基地的使用权。在城乡闭塞的时代，人口流动速度及人口性质变化较小，一个家庭能够固定生活在某一区域几代人，基于此种现象，在农村地区便出现了一个不成文的规范：家中长辈去世后，晚辈基于《继承法》可继承宅基地的使用权。然而，当今社会提倡城乡一体化，越来越多的农民走进城市，在城市中定居，并成为城市居民，但是仍拥有“老家”宅基地的使用权。宅基地在我国的用途是专门用来保障农民的基本生活，无偿分配给农民使用，为了保障农民的利益，加上土地资源极为匮乏的大背景，国家一直严格限制宅基地的流通。而成为城市居民的“农民”是否还能够继续无偿享有宅基地的使用权，则在学界一直有争论。宅基地“三权分置”改革政策在2018年中央一号文件中被正式提出，这一政策的提出对我国现行的宅基地制度进行了整体的结构重置。在原有的两权分离基础之上增加资格权，为宅基地使用权继承问题的研究提供了新的方向。本文拟在宅基地三权分置的背景之下，对宅基地使用权的继承问题进行研究，分析我国宅基地使用权的现状，发现问题，在个人利益和集体利益上寻求平衡，找到解决目前宅基地继承的窘迫困境的方法，做到以理服人，使法律和生活有机结合，为宅基地使用权的继承问题出谋划策。关键词：宅基地；三权分置；继承问题目录TOC\o"1-3"\h\u160386150摘要 19015095171绪论 511733226341.1研究背景及意义 518386628841.2研究的主要内容及方法 51174110581.3国内外相关研究 619376638601.4论文结构 818744719122宅基地相关概念及理论 96643234942.1宅基地“三权分置”概述 95174829052.1.1宅基地所有权 9264139852.1.2宅基地资格权 915582146132.1.3宅基地使用权 103499255262.2宅基地使用权继承理论 1013880899962.2.1宅基地使用权继承的理论争议 1015137054112.2.2宅基地使用权继承的理论依据 1017555603153宅基地使用权继承问题现状 1214243880723.1现行规范梳理 1216901129953.2宅基地使用权继承的司法案例 129629080964三权分置背景下宅基地使用权继承问题的困境 141596056804.1继承条件分歧较大 142855886574.1.1继承主体资格 142626071544.1.2一户一宅 145595426934.1.3“户”的范围确定 154031510384.2法律制度不完善 154485893814.2.1法律规定冲突、混乱、欠缺 1517741254974.2.2宅基地使用权期限规定不明 1620642731314.3相关配套措施欠缺 1716401954324.4宅基地使用权继承所涉及的历史遗留问题 179629080965三权分置背景下宅基地使用权继承问题的完善对策 1816645327325.1明确宅基地使用权继承条件 185321572555.1.1明确并扩大继承主体资格及一户一宅相关规定 1818450786775.1.3明确关于“户”的界定 195734616595.2完善相关法律制度 202634950775.2.1完善宅基地使用权继承相关的法律法规 204504790255.2.3确定宅基地使用权期限 2013211175005.3完善相关配套措施 2111883961675.3.1建立完善的宅基地使用权登记制度 2117764616695.4解决历史遗留问题 22526126642参考文献 24

1绪论1.1研究背景及意义近年来，三农问题的热度递增不减，越来越多的人们开始关注农村发展问题，农村的稳定发展关系到国家的整体发展，党和国家要不断地加强对农村发展的关注度，要切实的保障好农民的利益。宅基地作为农民安身立命的保障，是农民们最宝贵的资产。对于大部分的农民来说，宅基地是他们最后的保障和底线。我国农民土地产权制度随着社会大环境的变化而波动起伏，我国现行的制度明确指出，集体经济组织拥有宅基地的所有权，农民（即宅基地使用权人）仅拥有宅基地的使用权。在城乡闭塞的时代，人口流动速度及人口性质变化较小，一个家庭能够固定生活在某一区域几代人，基于此种现象，在农村地区便出现了一个不成文的规范：家中长辈去世后，晚辈基于《继承法》可继承宅基地的使用权。然而，当今社会提倡城乡一体化，越来越多的农民走进城市，在城市中定居，并成为城市居民，但是仍拥有“老家”宅基地的使用权。宅基地在我国的用途是专门用来保障农民的基本生活，无偿分配给农民使用，为了保障农民的利益，加上土地资源极为匮乏的大背景，国家一直严格限制宅基地的流通。而成为城市居民的“农民”是否还能够继续无偿享有宅基地的使用权，则在学界一直有争论。近年来宅基地使用权以及宅基地流转问题成为众多学者的研究对象及研究热点，但是对于宅基地继承问题进行专项研究的学者则屈指可数。但是在现实生活当中，许多农民对于宅基地继承问题都存在疑虑。在我国，许多城市已经开展宅基地改革试点工作，针对继承、买卖而形成的“一宅多户”等历史遗留问题出台政策进行解决，但是毕竟只是个别城市小范围的进行试点，要想在全国范围内进行统一推进，则需要从学理上进行讨论，结合实际情况分析其可行性。1.2研究的主要内容及方法研究方法：本文主要运用文献分析法、系统分析法和实证研究法完成论文。文献分析法：将论文题目分为两部分，三权分置和宅基地继承问题进行搜集和阅读大量的文献，对所涉及的问题现存的观点进行总结，在文献资料的基础上确定本文研究路径及文章框架。实证分析法：深入农村进行调查，研究分析我国现行的继承法相关法律及政策，并筛选整理宅基地继承相关的案例及法律文书，归纳整理宅基地继承问题在司法实践中的审理方法和结果，实证分析法提供的数据更加真实并且具有说服力，使本文的结论更加有理有据。在以上两种分析方法的基础之上，综合运用归纳研究、系统分析等书写方法，寻找宅基地继承问题在三权分置背景下所遇到的实际问题，并提出可行性的解决办法。1.3国内外相关研究针对三权分置的含义：宅基地三权分置政策在2008年在中央一号文件中正式被提出，打破了农村宅基地“两权分离”的状况，赋予了宅基地相关权利新的含义，从目前的时间状况来看，对于三权分置下的三权具体含义并未形成统一的理论。有学者认为宅基地使用权应当分离为“农户资格权”和“宅基地使用权”。在此种观点下，资格权起的是对宅基地的基本保障功能，使用权则体现宅基地的财产权。温世扬和梅维佳提出，如果将宅基地使用权的身份性条件去除，那么宅基地就可以进行自由流转。对于三权分置还有另一种观点认为，资格权并不是从宅基地使用权当中剥离出来的，他本来就是宅基地使用权的一种，农户可以自由对这种使用权进行处分，将宅基地使用权流转给社会上有需要的主体。关于宅基地能否继承的问题：由于没有明确的法律规定宅基地是否能够继承，所以学术界对于宅基地能否继承的问题一直争论不休，一直未形成统一的结论。张建文、李红玲等部分学者认为宅基地使用权本身具有的福利无偿性和社会保障性两大特定直接决定了宅基地不可继承，宅基地的福利无偿性直接保障着农民的居住权和农村土地不流失，因此不可以继承。而持有另一种观点的学者则认为宅基地使用权可以继承，他们提出宅基地使用权属于农民的私有财产，是法律赋予农民的财产权利，应当承认其具有可继承性。徐卫东从保护农民利益原则、尊重无权平等原则出发，主张进城后的农民仍然享有宅基地继承权的权利。在法理演绎方面，落实集体所有权是宅基地三权分置政策首先强调的。学者们通过研究宅基地资格权的权利内涵与权利属性，总结得出资格权是集体成员宅基地分配中的一种资格，其应该具有相对独立的权利内涵，并具有人身权和财产权双重属性。大部分学者并未明确提出对资格权的合理性的质疑，但有学者认为在立法论层面，应当坚持“宅基地使用权”的立法表述，舍弃“农户资格权”的称谓，并明确宅基地使用权的“收益”权能。在制度设计方面，郑风田认为制度改革的核心是宅基地使用权的长期、自由、充分流转，从产权界定、有偿退出、抵押担保等方面提出了具体政策建议，并简要分析了改革风险问题。也有学者认为我国当前宅基地制度无法完全实现宅基地的法律、经济与社会价值，提出宅基地所有权、使用权与资格权分属不同的法律属性，因而应制定《宅基地法》。部分学者提出宅基地资格权应进行确权登记，为使用权进一步分离提供制度基础。在政治意义上，宅基地“三权分置”政策的提出是国家对于土地管理权的主动弱化，对于土地集体所有权与个人资格权的逐步强化的过程。在法律意义上，宅基地“三权分置”是立法和司法对现实交易的确认。学者们在政策演绎方向上的探索大致可以分成四类：一是借鉴承包地“三权分置”改革思路。有学者认为宅基地三权分置应当借鉴承包地三权分置的改革思路和实现路径，此种想法主要源于宅基地和承包地的功能、作用和改革状况。二是参照建设用地使用权流转方式。有学者认为宅基地的流转问题应该借鉴建设用地使用权的流转方式，逐步的扩大宅基地的流转范围，使其与国有建设用地同价。三是加强宅基地的流通手段，例如允许宅基地使用权用于抵押。四是完善宅基地的有偿退出机制，并且完善其使用权和资格权变更登记制度。学者们总结的关于各地宅基地“三权分置”政策推行过程中的问题大致可以归纳为如下几点：一是宅基地面积一般较小，布局零落分散。二是宅基地使用权流转范围有限。三是村庄建设规划不到位。四是产权登记“两违”问题多。学者们结合相关问题给出的实现路径大致有如下几点：一是确权颁证。二是在风险可控范围内适度扩大宅基地使用权流转的范围。三是在村庄建设上强化规划引领。1.4论文结构文章首先对于“三权分置”进行阐述，简单介绍三权分置颁布的大背景及主要用途，然后对三权分置的相关概念进行初步解释，例如三权是什么权利，同时阐述宅基地使用权继承理论的赞同观点和反对观点，找出宅基地使用权继承的理论争议分别所依照的依据，为后文的讨论奠定充足的理论基础。对基本概念和理论进行阐述介绍后，精准分析宅基地使用权继承的现状，对现行有关于宅基地继承的法律规定进行整合，分析其问题所在。同时针对三权分置政策出台后的案例进行检索，并简单概括案例，对案例进行初步分析，从司法实践的角度来判断宅基地使用权继承问题的可行性及认可度，同时分析出，第四章则针对第三章的分析发现宅基地使用权继承问题的困境，最后针对困境提出可行性方案。

2宅基地相关概念及理论2.1宅基地“三权分置”概述2.1.1宅基地所有权“三权分置”的三权是指所有权、使用权和资格权。所有权主要解决宅基地的归属问题，也就是权利主体范围的界定问题。我国法律明确规定“宅基地归农民集体所有”，但却没有对农民集体的概念内涵作出明确规定，所以目前所存在的问题是所有权主体虚化和法律地位的缺失。目前学者届对于农民集体的界定主要有以下三种观点，村农民集体、村民小组农民集体和乡镇农民集体。这导致概念模糊，无法确定其法律性质，所以在宅基地的实际管理中存在种种困难。本人认为宅基地所有权的主体划定应当以“村”为单位，生活在本村的农民共同组成一个集体经济组织，选举出村民代表、村长等人组成村民委员会代为管理行政村范围内的所有宅基地。2.1.2宅基地资格权宅基地资格权设立的初衷是为了保障农民的基本住房需求。宅基地的申请审查程序非常严格，首先申请人需要向村集体提出申请，村集体在接到申请后，在集体范围内要针对申请人的资格进行讨论，决定其是否有资格获得村集体内的宅基地使用权，讨论后需要将申请人的申请信息及村集体的初步讨论结果在集体范围内进行公示。如果集体内的其他成员对此申请的讨论结果没有其他意见，则可以取得相关建设规划许可证；在村集体进行初步讨论后，需要将申请人的所有证件报乡（镇）人民政府审查，若没有发现问题，则交由区（县）土地管理部门进行核实，最后能否批准宅基地还要取决于区（县）政府的决定，最后由村集体（向村集体内成员进行公布。在此处需要强调的是，宅基地的面积会根据每户的实际情况划出一定的使用面积标准，并且根据国家法律法规以及国家相关的政策只准许“一户一宅”，不得超标准请、建设，否则最终将会以违法建设进行强制拆除。宅基地不同于城市中的住宅用地，宅基地的分配和流转对于主体有具体的要求，其要求使用权人必须是村集体中的成员。农民的整体收入水平较城市人口来说低，农村的发展也较为缓慢，整体的大背景使宅基地的经济价值较低，所以宅基地的取得具有成员专属性。同时，为维护宅基地整体市场的稳定性，法律明确规定宅基地的流转仅限于村集体内部成员。但是随着社会整体的快速发展，此“硬性规定”正在被逐步打破，城市生活的压力及高成本，使越来越多的城市人口及房地产开发商对宅基地产生青睐，因此宅基地已逐步从福利性住房转变为经济性住房，我国也已经在部分地区开展改革试点。目前，宅基地资格权的认定标准主要存在三种：户籍管理、事实认定及其他农户。户籍管理是目前运用较为广泛的认定方式，即农户的户籍在本村内，则当然被视为获得村集体内的宅基地资格权。而事实认定则是针对户口不在村集体内的农户，按照其是否事实生活在本村内决定其是否有资格。若农户在村集体内居住且集体经济组织为其唯一经济来源，以此来维持生活，则可以在村集体内进行协商认定其资格权。2.1.3宅基地使用权根据中央一号文件，“适度放活宅基地使用权”是今后宅基地使用权改革的主要方针路线。宅基地使用权是宅基地资格权的次级权利，为了科学管理宅基地，从资格权中衍生出新的权利，类似于农用地的承包权和经营权。同时，宅基地使用权可以在村集体成员中进行自由流转。2.2宅基地使用权继承理论2.2.1宅基地使用权继承的理论争议宅基地制度作为我国独有的土地制度，仅在《物权法》中的四个条文进行规定。但随着我国整体大环境的不断发展，宅基地对于农户不仅仅是居住场所，更是承载着财产价值和生活回忆，对于农户来说这才更加重要。近年来，宅基地使用权继承相关的司法案件越来越多，针对错综复杂的纠纷问题，现有的简单条文已无法进行有效的指导。按照我国法律规定，建造在宅基地上的房屋应为农户个人所有，属于公民的合法私有财产，依法应当可以继承。但对于房屋下的宅基地使用权能否进行继承，学者届对此各有说法。2.2.2宅基地使用权继承的理论依据宅基地使用权不可继承理论目前，大部分学者都认为宅基地使用权不可继承。否决宅基地使用权继承的理由主要包括以下几点：第一，宅基地属于村集体所有，不属于农户的私有财产，因此其不具备可继承的属性；第二，宅基地使用权的社会保障型和“一户一宅”政策决定了宅基地使用权的不可继承性。我国对宅基地的定位为福利性和社会保障性，宅基地是国家无偿分配给农民的福利，保障农民基本生活，如果允许宅基地使用权继承，则会使继承人无端收益，这与宅基地本身的定位不相一致。宅基地使用权可继承理论“三权分置”政策颁布后，继承主体是否为集体经济组织成员和宅基地上是否存在建筑物不再影响宅基地使用权继承资格。首先，基于宅基地使用权用益物权性质。用益物权设置的目的为通过允许非所有权人对物使用，实现财产价值最大化。“三权分置“后宅基地使用权成为完整的用益物权。由于宅基地使用权为用益物权，依《中华人民共和国继承法》规定属于遗产，因此单独继承不存在法理障碍。同时，继承属于宅基地使用权的继受取得，对继承取得宅基地使用权身份性的剔除，使得在继承宅基地使用权时无需为本集体经济组织成员。基于农民自身意愿的考虑。宅基地使用权的限制流转使宅基地使用权成为“沉睡的巨大资本“，不符合社会发展规律。法律禁止未能完全阻止宅基地使用权继承，事实上的宅基地使用权继承行为不在少数，如在广东省佛山市中级人民法院民事判决书（2016）粤06民终5263号中，吴细九、吴某丁便获得集体建设用地使用权证，而其中载明宅基地的权属来源为继承。3宅基地使用权继承问题现状3.1现行规范梳理中央一号文件、全国国土资源工作会议、第十三届全国人民代表大会第一次会议关于农村土地制度改革试点情况的总结报告中，关于宅基地制度改革试点情况的总结都表明要探索宅基地使用权“三权分置”，适度放活宅基地使用权。但是我国现行法律制度并没有对农村宅基地权利进行系统规范，有关宅基地使用权流转的规定也少之又少，只有在《宪法》、《土地管理法》、《担保法》、《物权法》以及相关法规政策中有所规定。《宪法》第十条规定了集体是宅基地的所有权人，《物权法》将宅基地使用权单列一章，下设在用益物权编，《土地管理法》第六十二条对农民取得的宅基地数量及面积作了规定，同时规定农民不可再次申请宅基地的情况，《担保法》第三十七条规定了宅基地不得作为抵押物进行抵押。同时我国立法禁止城镇居民购买宅基地，只认可宅基地使用权在村集体内进行流通，避免农户转让宅基地后无处可住。通过总结归纳，宅基地使用权的政策法律现状如下∶第一，宅基地使用权是
设立在集体所有土地上的用益物权;第二，宅基地使用权的取得必须以具备村集体成员身份为前提;第三，村集体成员一户只能拥有一处宅基地，并且不超标;第四，农村的住宅不得向城市居民出售，只能在本集体组织成员内转让;第五，宅基地只能申请一次，出卖之后，再申请不予批准。3.2宅基地使用权继承的司法案例通过拆分题目，在裁判文书网中搜索宅基地使用权与继承两个关键词，探究我国司法实践中关于宅基地使用权继承的态度。搜索显示，大量裁判文书判决结果显示目前司法时间中对于宅基地使用权继承裁判认定标准不一。和学理界的分歧相对应，我国司法审判实践中对于宅基地使用权继承也分为两类∶肯定宅基地使用权继承和否定宅基地使用权的继承。但不同法院针对肯定继承和否定继承又有各自不同的理解和论证。本文从中选取了具有较强针对性的5个案例，以此分析我国农村宅基地继承的司法现状。
案例一∶王蓉清等与王璧生等法定继承纠纷案中，二审法院认为“宅基地使用权具有很强的身份属性，与农民个人的集体经济组织成员资格紧密相关，因出生而获得，因死亡而消失，从而决定了宅基地使用权不能继承。“案例二∶王巨财、王巨林与王巨库共有权确权纠纷案中，二审法院认为“农村的宅基地使用权不能单独继承，不是原宅基地的使用权人只能通过合法继承宅基地上的房屋从而获得宅基地的使用权，“双方当事人的5间毛坯房已被拆除，王巨财、王巨林确认原宅基地共有的要求不予支持。案例三∶常凤芝与常勤俭、常团结宅基地使用权纠纷一案中，法院认为“原告常凤芝作为常克勋夫妇的女儿依法享有对三间房屋的继承权，由于房屋与宅基地是不可分割的整体，故原告对其父母遗留下的房屋及宅基地享有合法的管理使用权“。案例四∶马某1与马某2分家析产纠纷案中，一审法院和二审法院都认为双方当事人诉争房屋及其宅院已拆迁，依据房地一体原则，宅基地上的房屋继承应包括相应的宅基地使用权继承，在地上共有建筑物拆除后，马某1应给付马某2相应的宅基地区位补偿款。与此案同类型的还有贵州省王先荣、王先勇共有物分割纠纷一案，一审法院判决“……由王超兴补偿王先荣等人因王运钊夫妇遗留房屋应获得的拆迁安置地使用权补偿款…”。这两个案例中分别判决给付相应宅基地区位补偿款和宅基地使用权补偿款的结果无疑从侧面肯定了宅基地使用权继承的合法性。案例五∶马某甲与马某已及马某丙、马某丁法定继承纠纷一案再审中，二审法院对宅基地使用权继承司法裁判采取了回避态度，再审裁定认为虽然现实生活中存在着大量宅基地使用权继承的现象，但若法院在宅基地纠纷没有先经过政府的处理时就先行作出判决，有司法权僭越行政权之嫌。
由此可见，司法实践中对于宅基地使用权的裁判认定标准的混乱现状，一方面反映了我国宅基地相关立法亟待完善，另一方面表明宅基地使用权制度与现实的脱离，一味只严格追求法律思维而忽视农村民间风俗习惯，不利于真正保障村民的合法权益，宅基地使用权继承的法律效果与社会效果的割裂将会导致民众对国家司法失去信任。

4三权分置背景下宅基地使用权继承问题的困境4.1继承条件分歧较大4.1.1继承主体资格在宅基地使用权可以继承的视角下，首先需要讨论的就是继承主体资格问题，也就是谁有资格继承宅基地使用权。我国目前对于宅基地使用权继承的主体并没有明确的规定，所以也不能确定继承人的范围及要求。城镇居民是否可以继承的分歧主要在于治安基地使用权的社会保障性和身份性的要求。传统的观点认为宅基地是农民所特有的一种福利性、保障性的住房分配，因农村的整体经济水平较低，国家特意无偿分配宅基地来满足农民的基本居住需求。有学者认为，如果肯定宅基地使用权能够被城镇居民继承，这就完全背离了宅基地使用权作为农民独有的一种福利特性，另外，如果城镇居民取得宅基地使用权后，那么他的子女能够再继续继承呢？城镇居民继承宅基地必然会对集体土地造成外流，久而久之，集体内新生儿的权益就会在一定程度上遭受损害。4.1.2一户一宅非集体经济组织成员和本集体经济组织成员虽满足了宅基地使用权人的身份要求，但是随之面临的又是另外一个障碍∶“一户一宅”原则和宅基地使用面积的限制。继承人与原宅基地使用权人若恰好处于同一集体经济组织内，同时又符合申请宅基地的条件，无疑从长辈处继承宅基地使用权是获得宅基地的最佳选择，既能保证子孙可以继续在祖宅所在的地方生活，又省去了集体经济组织收回宅基地再将其分配下去的麻烦，极大提高经济组织的工作效率。对于此种晚辈继承宅基地使用权的情况，我国大多数学者不置可否。但是继承人与原宅基地使用权人处于同一集体经济组织内但已拥有一处住宅的是否还可以继承呢?除此之外，非集体经济组织成员呢?根据土地承包经营权相关规定，外嫁女或入赘男在新加入的集体经济组织后可取得新承包土地，那么其在原先集体经济组织内所承包土地将会被收回，若没有取得新承包土地，便不会收回。和土地承包经营权同样承担着保障性的宅基地使用权是否一样呢?在一集体经济组织内已获得宅基地使用权后，另一集体经济组织内的宅基地使用权是否还能继承呢?对已经拥有一处宅基地的非集体经济组织成员和本集体经济组织成员是否可以继承宅基地使用权持反对观点的学者认为，应坚守“一户一宅”字面上的文义解释，严禁超过省、自治区、直辖市规定的宅基地使用面积。本文认为，实践中因继承而产生的一户多宅现象并不少见，但是立法中对此采取了默许的态度，由此可见不能仅凭一户一宅的字面含义就严格禁止宅基地使用权的继承。4.1.3“户”的范围确定“一家谓一户”。“户”的概念主要源自于民众传统观念中“家户”一词。在民间财产继承习惯规范中，民众秉承“父子一体”的财产观念，把家产视作基于父子关系的跨代际权利，即家庭主义产权观。家产在家户内相继传承下去。可以说，“家户”是古代社会基本单位和最重要的民事法律关系。随着国家政治权利对人口控制力度的增大，在现代社会，“家”与“户”逐渐分离，“户”成为了一种带有浓烈行政色彩的被国家政治权利人为建构的控制人口的工具，与以血缘关系为纽带的“家”相区分。对于“户”的标准，学界有不同论述。《土地管理法》规定农户需以户的名义申请宅基地，有学者主张此处的“户“是一种特殊民事主体，界定依据应以农村承包经营户为准；或认为以户籍登记为标准;还有学者认为宅基地使用权以“户”为主体的含义是宅基地属于家庭成员内共同享有的权利，而不是个人享有的权利。目前司法审判实践中大多支持此观点，但此观点在宅基地使用权可以继承的视野下并不适用。若持此观点，家庭成员个人的死亡并不能引起宅基地继承的法律效果。“户”概念的模糊造成宅基地使用权主体的不确定，继而关系到宅基地是否可以作为遗产予以继承，在目前宅基地流转速度加快的趋势下，还关系到宅基地流转后权属关系的确定，如果无法确定宅基地使用权主体，面对土地资源紧张的问题，也不利于当今宅基地有偿退出进程的推进。4.2法律制度不完善4.2.1法律规定冲突、混乱、欠缺目前，我国现行法律法规针对宅基地制度的规定散见于《宪法》、《物权法》、《土地管理法》和国务院的部门规章中，但对于宅基地使用权继承尚未作出明确规定，对于宅基地继承的规定相互冲突的法律制度，造成我国司法实践陷入同案不同判的尴尬境地。
我国《宪法》第十条明确宅基地所有权归集体所有，农户对宅基地仅仅只有使用权，土地的使用权可以依照法律的规定进行转让，同时第十三条明确提出保护公民合法私有财产继承权。《继承法》中关于遗产范围的界定表明农村宅基地上的房屋及其附着物属于公民的合法私有财产，可以依法予以继承。但对于宅基地使用权是否可以继承并没有做出明确规定。《物权法》首次对宅基地使用权做了独立的制度安排，明确宅基地使用权的物权属性为独立的用益物权，第152条对宅基地使用权的登记、行使、消灭和分配作出规定，从法律层面来讲，用益物权表明宅基地使用权具有财产属性，可以进行继承。同时，按照《物权法》“房随地走，地随房走”的规定，基于房地一体的原则，宅基地上的房屋及其附着物作为公民的个人合法私有财产被继承的同时，其宅基地也应被一体继承。如果单从以上几部法律的规定来讲，农民宅基地使用权自然可以被继承，但《土地管理法》中宅基地使用权的规定对其继承之路形成障碍。《土地管理法》过度强调宅基地使用权的身份性要求，并做出“一户一宅”的规定，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
因此，按照我国现有土体制度规定，从宅基地使用权作为用益物权层面讲，农民在继承房屋的同时可以一并继承宅基地使用权，但此安排对于已经拥有一处宅基地的同一集体经济组织成员来说，意味着违反了《土地管理法》的"一户一宅"原则和宅基地面积的限定标准。而对于非集体经济组织成员和城镇居民来说，从家族长辈处继承了房屋，却由于宅基地使用权主体身份性要求的传统观点，并不能取得宅基地使用权，这种做法虽没有违反相关的法律规定，但势必造成所继承房屋为"空中楼阁"的局面，并且违背了"房随地走，地随房走"的原则。
综合我国立法现状，由于我国当时立法技术水平低和基于立法政策的考量，我国宅基地使用权相关立法规定相互之间矛盾重重，导致我国宅基地使用权继承处于模棱两可状态。这种状态一方面造成法律体系不够严谨，严重削弱了我国法律的权威性，另一方面扰乱了关于宅基地使用权继承司法实践秩序，变相剥削了农户的合法财产继承权。顺应宅基地三权分置改革潮流，使宅基地相关立法适应现代农村产业结构，肯定宅基地使用权继承的合法性，是改革的努力方向。4.2.2宅基地使用权期限规定不明由于我国对宅基地使用权的初次设定时其本身被赋予了强烈的行政色彩，目的就是将农民长期束缚在农村范围内。当农户向集体经济组织申请获得宅基地使用权后，在当初城乡人口流动小的情况下，如果没有发生特殊情况，农户子孙后代很大程度上世世代代都会生活在祖宅所在的区域。在这样的背景下，对宅基地使用权进行一定的期限限制没有意义和价值。我国大多数学者也都比较认同宅基地使用权是一种无期限限制的用益物权。但用益物权作为一项他物权，理应具有一定的期限限制。基于这样的司法逻辑体系，宅基地使用权作为从集体土地所有权派生出的用益物权，是一种应当受到一定期限限制的他物权，否则其会与所有权发生矛盾，也不利于集体所有权的保护。
宅基地使用权的无期限特殊性导致其继承基础丧失。虽然有的地方规定对继承后的宅基地上的房屋不得进行加固、修缮，但现在的房子都是钢筋混泥土建筑而成，除非发生地震、台风等自然灾害，那么宅基地上的房子不会轻易被损毁，农户对宅基地上的房子拥有永无期限的占有、使用，这既不符合房地产市场运行规律，又造成集体经济组织无权收回宅基地，集体土地出现增量不足，需要住所的农户却无法获得应得的宅基地，损害了集体成员的合法权益，一方面造成了集体土地资源的浪费，集体有限的宅基地资源不能发挥自身功能，不符合如今现行政策所倡导的土地集约化和完善农村储备机制导向，另一方面与物权法规定的物权平等原则所违背，导致法律之间逻辑体系的混乱。因此，如果允许宅基地使用权一直保持无期限的状态，会对宅基地使用权的继承基础造成很大的阻碍。4.3相关配套措施欠缺行政机关对农村宅基地的取得、使用与变更进行规范与控制，是国家行使土地行政管制权的具体表现，为农村宅基地稳定发展提供重要保障。
在当前的宅基地管理实践中，集体组织所有人角色缺位严重阻碍了我国农村宅基地管理规划。集体经济组织在我国法律中并未进行过多规定，哪个组织到底是集体经济组织在法律条文当中并无明确的规定。在实际生活中，宅基地大多由村民委员会、村民小组进行管理，但基本仍是放任自流状态，对宅基地闲置、违法买卖、占耕地建房等违法问题不予追究，而“无序放任型宅基地管理类型最终使村庄建设格局形成杂乱无章、内空外扩的居住格局”的情况日益严重。登记作为确认不动产产权生效的公示原则，宅基地作为一项价值较大的不动产，理应也以登记为公示方法。随着宅基地使用权财产价值的激活，宅基地抵押、出租等交易愈来愈多，如若不及时对宅基地进行登记，将会引起权属不明、交易秩序混乱、交易风险增大等一系列问题。实行宅基地登记生效主义，有利于保护利害关系人利益和降低物权变动风险，是落实宅基地三权分置政策的必然要求。目前，我国宅基地登记和房屋登记由不同的行政部门各自独立办公，两部门独立登记可能引起宅基地和房屋登记衔接不畅或相互冲突，由此会造成宅基地和房屋权属变更复杂化，不利于交易利害关系人的信息查询，增大交易风险。4.4宅基地使用权继承所涉及的历史遗留问题除以上阐述的问题外，随着时间的流逝，宅基地使用权继承还涉及到一些历史遗留问题，例如村集体在分配宅基地时有的农户的宅基地面积便超出规定面积，针对超出面积应当如何解决还未出台明确的法律规定和政策；家中宅基地使用权与邻居存在长久尚未解决的纠纷，例如两家边界不清晰等等历史遗留问题，随着时间的推移这些问题并未得到妥善解决。

5三权分置背景下宅基地使用权继承问题的完善对策5.1明确宅基地使用权继承条件5.1.1明确并扩大继承主体资格及一户一宅相关规定宅基地使用权的身份限制显然与宅基地权能演化趋势相背离，三权分置背景下宅基地使用权的主体资格不应仅仅局限于集体经济组织成员的范围内，继承作为流转的方式之一，其继承主体范围理应有所扩大。无论是已拥有一处宅基地的本集体经济组织成员、非本集体经济组织成员，还是已经具有城市户口的城镇居民，都应享有宅基地使用权继承主体资格。关于继承主体范围的分歧，应着眼于宅基地使用权的整个法律逻辑体系，从深层次探究其中的法律意蕴，对于产生的一户多宅现象和集体土地资源外流的的问题，则应通过构建合理制度予以化解。
对于已获得宅基地的农户继承宅基地的情况，“一户一宅”原则是许多学者反对他们再继承的理由，但是这种观点是对《土地管理法》的断章取义、片面理解。《土地管理法》第62条规定一户只能拥有一处宅基地。2010年国土资源部颁布的《通知》中明确界定农村居民一户只能“申请”一处宅基地。由此可见，“一户一宅”强调的是一户通过申请的方式只能获得一处符合规定面积的宅基地，但是其并不排除农户可以通过其他方式获得宅基地。学者王崇敏认为，农户可以拥有两处宅基地，但必须其中只有一处是通过申请获得，另一处是通过其他方式获得的，这种情况是符合上述规定的。可知，继承属于宅基地使用权的继受取得方式之一，将“拥有一处宅基地”理解为不能通过多种方式获得多种宅基地使用权，是对“一户一宅”原则的断章取义，更是对如今三权分置背景下倡导宅基地使用权流转渠道多样化理念的背离。其次，2008年国土资源部发布的文件中指出：不允许相关部门受理农户申请第二宗宅基地，但以继承方式获得的除外。该规定言外之意即已拥有宅基地的农民可以继承宅基地使用权。综上，已获得宅基地的非集体经济组织成员和本集体经济组织成员均有权继承宅基地使用权。
对于已拥有城市户口的城镇居民有权继承宅基地使用权的原因，需要回归宅基地使用权本身性质进行探讨。通说认为，宅基地使用权具有身份性，城镇居民已脱离集体经济组织而不再具有宅基地使用权的适格身份。但本文并不赞同此观点。宅基地使用权的身份性和上文中“一户一宅”原则逻辑一致，其身份性只是针对农民申请宅基地而言。当农民从集体经济组织处获得宅基地后，宅基地使用权流转主体便不再受身份限制，在此路径下，宅基地使用权的财产价值才能最大程度显现。这也正迎合了宅基地三权分置的政策，尽管在初次申请宅基地使用权时需要具有集体经济组织成员身份，但除以电请方式外获得宅基地使用权的主体应不再受身份性要求的限制。2019年《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》中也没有禁止城镇居民继承老家宅基地使用权，仅仅只是明确严禁城镇居民以购买的方式获得宅基地。
继承主体资格的扩大的确使得已拥有宅基地的集体经济组织成员和城镇居民继承宅基地使用权合法化，但不可否认的是，在维护公民继承个人财产权利的同时，不可避免会对集体经济组织利益造成损害。为平衡公民财产继承权和集体经济组织之间利益，向对于已拥有一处宅基地的集体经济组织成员和城镇居民收取一定的宅基地使用费是解决此问题的最好办法。若在宅基地使用权期限内继承宅基地，继承主体是没有其他宅基地的集体经济组织成员，自继承之日起重新起算宅基地使用权期限，并且无需缴纳费用。如果继承主体是已经拥有宅基地的村集体成员或城镇居民，则在宅基地使用期限届满后，若想继续使用宅基地，则需要交纳使用费。5.1.3明确关于“户”的界定区分好“户”的标准最为重要，确定宅基地使用权主体。第一，一户一宅中的“户”并不能与农村承包经营户中的“户”相等同。一户一宅中的“户”应为以血缘关系、婚姻关系为纽带而聚集在一起共同生活形成的自然户。而承包经营户是指社区性农村集体经济组织的成员，在法律允许的范围内，按照承包合同的约定，在自然户的基础上形成的一种承担特定经济职能的社会组织。第二，一户一宅中的“户”也不宜以户籍作为界定依据。我国户籍制度的目的在于统计人口并进行行政管理，是行政管理的一种手段，并不能较好反映出农村真正需要申请宅基地的“户”的数量。例如，很多子女结婚生子后仍与父母登记在同一户口登记簿上，但实际上他们早已分家，若此时严格按照户籍簿登记限制一户一宅，势必违背了如今我国新《土地管理法》中所强调的"充分保障农村村民实现户有所居"要求。第三，本文并不完全认同宅基地属于户内家庭成员共同享有的观点。在宅基地使用权可继承的路径下，要细化关于宅基地属于哪些家庭成员的规定。因为若主张“户”的范围包括家庭内现存所有家庭成员，即宅基地使用权主体是家庭内所有成员，而房屋所有权归于父母，会造成宅基地使用权主体与房屋所有权主体不一致的情形。在三权分置政策提倡加大宅基地流转、农村房屋抵押与转让的背景下，宅基地纠纷会越来越多。
将“户”内成员界定为宅基地原始取得时宅基地申请人更为适宜，可以有效避免因户内成员流动引发的宅基地使用权主体频繁变动的情况，并避免宅基地为家庭所有成员共有，个别家庭成员的死亡不能引起宅基地使用权继承的司法逻辑体系。明确农户主体变革落实到农户个人，是土地制度改革的必然路径。5.2完善相关法律制度5.2.1完善宅基地使用权继承相关的法律法规"法律只是社会需要的产物”。在宅基地制度改革进程中，要将宅基地三权分置政策转化为法律术语，进一步完善我国宅基地制度。一部法律的评价标准要看其内部各法条之间是否符合形式逻辑，是否逻辑严谨，乃至与其他各部门法律法规是否相互协调有序。由于社会关系的复杂性，不同法律对同一对象的调整甚至不同。厘清相互冲突的法律规定是完善法律的重要一环。关于宅基地使用权继承之间的规定，法律之间现已出现冲突，亟待制定更加科学系统的宅基地法律规定是解决宅基地使用权继承理论争议的根本。
在解决法律之间相互冲突的同时，要注重法律的完善同中国法律文化的协调。关于宅基地使用权继承的相关法律法规的完善必须考虑其中国法律文化的影响，在完善宅基地继承相关法律时须充分尊重民间习惯规范，肯定宅基地继承的合法性。首先，需要在《继承法》中规定房屋继承法条的基础上肯定我国宅基地使用权的可继承性，明确继承条件。其次，在《土地管理法》新增对“一户一宅”含义解释的规定，即一户一宅的限制并不对通过向集体经济组织申请以外的方式获得宅基地有效，即除原始取得方式以外获得宅基地的权利人不受身份性要求的束缚。再次，基于宅基地使用权制度初设时社会背景，对宅基地使用权收益和处分权能完全禁止，显然这种“一刀切”的方式并不可取。在农村土地制度理论和改革实践经验日渐丰富的背景下，法学研究者必须承担起搭建国家政策与法律的衔接路径，将国家政策的实现导向法律规范层面。宅基地三权分置的政策导向在于拓宽农村宅基地使用权融资渠道，增加农民收入，因此，建议在《物权法》宅基地使用权内容上增加收益和处分权能，使其权能完整化，迎合放活宅基地使用权政策，为宅基地使用权继承奠定基础。5.2.3确定宅基地使用权期限开展宅基地长效治理工作，需要优化宅基地使用权期限顶端设计，是宅基地使用权可继承的前提，体现了公平、效益、权利的价值取向。在宅基地使用权期限内，即使申请人已死亡，剩余期限内的宅基地也能成为遗产被继承。在宅基地继承发生在使用权期限内，继承人可在剩余期限内继续享有宅基地使用权。若继承人恰好是符合申请宅基地的本集体经济组织成员，宅基地使用权在剩余期限满后可顺延至下一期限。若是非集体经济组织成员或城镇居民，期满后继承人若想继续使用宅基地，则需支付一定的宅基地使用费。当然，无论继承人为何种身份，继承后有权随时选择有偿退出。宅基使用权期限的确定，在彰显宅基地使用权财产功能的同时，还有助于避免所有权的虚置，维护集体公有制，如果不对宅基地使用权设置一定期限的限制，结果肯定是会巩固部分农民宅基地高度私有化的错误思想，导致宅基地脱离集体所有权。同时，也是确定宅基地使用权出租、转让价格确定、完善宅基地流转机制的需要。
关于宅基地使用权期限长短的确定，有学者建议以房屋存续时间为标准，②还有学者认为可参照城镇土地使用权70年期限的规定，甚至有学者主张比城镇土地使用权更长期限，以80年为使用期限。由于房屋本身建筑材料差异性、自然灾害等不可抗力的影响，"以房屋存续时间"为标准充满太多不稳定因素，同身份的使用权主体却不能享有同期限的权利，这显然不符合实质公平要求。本文赞同宅基地使用权限应同城镇土地使用权限保持一致的观点，以70年为宜。这一方面是以长期的城镇土地使用权期限实践经验的总结，70年周期符合大众有生之年对安家置业的要求，另一方面体现兼顾公平与效率原则的价值取向。公平体现在宅基地使用权主体享有与城镇居民关于土地使用权同等期限的权利，符合城乡一体化的发展趋势。效率则表现为不采取过长的宅基地使用权期限，更能促进宅基地资源配置效率的提高。在宅基地退出、入市交易等流转环节中，效率原则必将在一系列土地制度改革进程中进一步彰显。5.3完善相关配套措施5.3.1建立完善的宅基地使用权登记制度强化宅基地登记发证工作是加强宅基地管理的重要手段，是集体土地使用制度改革的重要基础，是宅基地继承后明确产权的基本配套制度。首先，需设计一条路径为继承取得的宅基地顺利登记颁证扫除障碍。肯定宅基地使用权可继承、继承主体资格的扩大化，必然面临城镇居民因继承获得的宅基地使用权之登记困境。本文认为宅基地继承可借鉴此思路构建宅基地使用权登记制度。继承人为本集体经济组织内成员，继承后自然只需变更权利证书使用权人即可。但若继承人为非集体经济组织成员时，宅基地使用权期限内仅更换使用权人即可，期满后若想继续使用宅基地，则将宅基地使用权变更为建设用地使用权登记，使用期限重新计算。这既实现了集体和个人利益的平衡与互赢，又满足了大众需求，达到利益最大化。5.3.2建立宅基地使用权退出机制针对一些农户转为城镇户口的情况，他们对于农村宅基地使用权已经没有需求，国家或地方政府应当根据实际情况对此情况的农户建立“宅基地使用权退出机制”，由村集体代为行使权力，对有此需求的农户进行相应补偿，进行宅基地“回收”，避免闲置浪费，进行再分配，分配给实际有需要的村集体农户。5.4解决历史遗留问题除上述解决对策，如何解决历史遗留问题也是宅基地使用权继承所面临的一大考验。政府应当针对不同地区进行入村走访调查，切实了解到农户对于宅基地使用权所存在的疑虑，归纳总结历史遗留的问题，并针对历史遗留问题出台相应的政策，解决历史遗留下来的问题，才能推进宅基地使用权继承的发展。结论宅基地使用权的继承问题在我国备受关注，这切身关系到农户的自身利益。我国立法一直以来相对滞后，往往都是政策现行或在积累地方实践经验后，再将其进行相应的法律规定。现行立法对于宅基地使用权是否能够被继承并没有做出明确规定，给未来的司法实践和司法解释留下了很大的发挥空间。三权分置背景下宅基地制度的改革，为宅基地可继承提供了新的研究思路。宅基地由"两权分离"到"三权分置"，将宅基地的身份要求从宅基地使用权中分离出来，使使用权成为一项完整的用益物权。在物权化改革视角下，本文认为宅基地使用权必然具有可继承性。禁止宅基地继承的根本因素在于宅基地使用权法定意义上无期限性以及作为逻辑前提的成员专属性和社会保障性。
本着审慎的态度，本文认为宅基地制度改革应遵循序渐进的原则。若坚决否认宅基地使用权的继承，在实践中容易出现"空中楼阁"问题，导致农民的合法财产权益受到侵害，继而引起社会动荡。肯定宅基地使用权可继承性，符合千百年来民众的心理认知，是强化宅基地财产属性的重要路径。本文希望提出的在三权分置框架下的宅基地使用权继承重构路径，可以对我国宅基地使用权继承研究有所裨益，进一步推动宅基地制度改革的实施。参考文献[1]陈广华,李凤兴.三权分置视角下外嫁女宅基地使用权继承问题研究[J].江苏农业科学,2020,48(06):283-289.[2]吴迪,陈凤.中国宅基地制度改革回顾、思考与展望——以宅基地“三权分置”改革为背景[J].中国房地产,2020(27):8-12.[3]李玲.“三权分置”背景下农村承包地经营权流转的法律风险与防范措施[J].哈尔滨学院学报,2020,41(09):83-8