全球健康安全中“同一健康”（One Health）方法的跨部门整合困境-基于2024年WHO-FAO-OIE联合框架执行评估

全球健康安全中“同一健康”方法的跨部门整合困境——基于2024年WHO-FAO-OIE联合框架执行评估一、摘要与关键词摘要“同一健康”方法是应对日益复杂的全球健康挑战，特别是人畜共患疾病、食品安全和抗菌素耐药性危机的核心战略框架。该框架强调人类健康、动物健康和环境健康三个领域在政策、研究和实践层面的跨部门协作。本研究聚焦于该框架在实施中面临的跨部门整合困境，并基于世界卫生组织、联合国粮食及农业组织和世界动物卫生组织于2024年发布的联合框架执行评估报告，进行系统性的政策与绩效分析。研究采用政策文本分析和绩效指标量化相结合的方法，发现“同一健康”框架在国家层面和全球层面的执行均存在显著的“治理赤字”。核心困境表现为：缺乏统一的财政激励机制、部门间的权力分配不均以及“政治意愿”难以转化为“常态化制度”。具体而言，人类健康部门往往在资源和话语权上占据主导，导致动物和环境健康部门的投入被边缘化；跨部门行动缺乏可问责的共同绩效指标，且其资金来源主要依赖于短期项目而非长期的国家预算。核心结论认为，“同一健康”方法的失败并非源于概念的缺陷，而是源于制度设计的碎片化与部门政治的阻碍。要实现全球健康安全，必须从“临时性项目合作”转向“制度性常态化整合”，建立独立的、多部门共管的同一健康预算和问责机制。关键词同一健康；全球健康安全；跨部门整合；人畜共患病；治理困境；WHO-FAO-OIE二、引言深入阐述研究问题的宏观背景与现实意义进入21世纪，全球健康安全面临的威胁已从单一的传染病危机，演变为复杂的系统性风险。人畜共患疾病、不断恶化的抗菌素耐药性以及食品安全问题，其共同特征是都起源于或深刻地受到人类、动物和环境三者互动的影响。据估计，超过70%的新发传染病都源于动物。这使得传统的、以部门分割为特征的公共卫生治理模式显得力不从心。任何一个部门的孤立行动，都难以有效解决需要跨越物种和生态边界的系统性健康挑战。在此背景下，由世界卫生组织、联合国粮食及农业组织和世界动物卫生组织共同倡导并推动的“同一健康”框架，被国际社会公认为应对现代全球健康安全挑战的核心战略。这一框架强调“一体化、多学科、跨部门”的协作方式，旨在打破传统的部门壁垒，实现信息共享、联合监测、统一风险评估和协同应对。在经历新冠疫情的洗礼后，“同一健康”的理念获得了前所未有的政治关注和资金投入。明确、具体地提出研究要解决的核心问题尽管“同一健康”的理念深入人心，但在全球范围内的实践执行却困难重重。概念上的共识与行动上的分裂，构成了当前全球健康安全治理的核心悖论。2024年，WHO、FAO和OIE联合发布了对《同一健康联合框架》的执行评估报告，这份报告集中反映了该框架在各国落地时所面临的系统性困境。本研究的核心问题是：1.“同一健康”方法在2024年评估中所揭示的跨部门整合困境的具体表现是什么？这种困境如何体现为人类、动物和环境三大部门在资源分配和权力结构上的不平衡？2.导致“同一健康”治理框架难以从“项目”转化为“制度”的核心障碍是什么？是缺乏政治意愿、财政机制不足，还是制度设计本身存在缺陷？3.当前的整合困境对全球人畜共患病和大流行病预防构成了怎样的系统性风险？如何才能构建一个具有问责制和可持续资金来源的“同一健康”治理新范式？清晰地陈述研究目标、研究内容以及本文的结构安排研究目标：1.绩效解构：对2024年三方联合评估报告进行深度文本分析，解构其揭示的“同一健康”执行的宏观绩效，识别跨部门协作在信息共享、联合风险评估和常态化预算中的具体障碍。2.困境归因：从制度经济学和部门政治学的角度，深入探讨导致跨部门整合困境的深层原因，重点分析“部门主权”、“财政激励机制的缺乏”和“政治意愿的短期性”。3.路径构建：提出克服“同一健康”治理赤字、实现从“项目合作”到“制度整合”的政策路径和制度建议。研究内容与结构安排：本文将严格按照以下结构展开：首先，回顾“同一健康”理念的演变、其在治理中的理论必要性以及现有研究对跨部门协作障碍的分析。其次，详细阐述本研究采用的政策文本分析和绩效指标量化方法。随后，第五部分将是核心，集中呈现2024年三方联合评估报告的发现，并深入讨论“治理赤字”的具体表现、机制困境及其对全球健康安全的系统性影响。最后，第六部分将总结研究结论，指出研究局限并对未来“同一健康”治理提出展望。三、文献综述系统梳理与本研究相关的国内外研究现状，进行归纳和评述本研究的理论基础主要围绕全球健康治理、制度经济学中的跨部门协作理论以及公共政策中的实施困境分析展开。1.“同一健康”理念的理论基础与演变“同一健康”并非一个全新的概念，其思想根源可追溯至19世纪德国病理学家魏尔啸提出的“人与动物的健康不应有分界线”。现代的“同一健康”框架是在2000年后，因禽流感、非典等重大疫情的刺激下重新被激活。其理论核心是生态系统方法，强调人类健康是生态系统健康的一部分。文献普遍认为，“同一健康”的理论必要性在于解决人畜共患病防治中的“治理外部性”。例如，动物卫生部门对养殖场的防疫投入，会产生减少人类疾病风险的“正外部性”；但由于传统预算体系仅关注“本部门效益”，这种外部性难以在财政上得到体现和激励。因此，“同一健康”框架旨在通过制度设计，将这些外部性内部化。2.跨部门协作与公共政策的实施困境跨部门协作是公共政策实施领域的一个核心难题。制度经济学认为，跨部门协作的障碍主要来自“部门主权”和“交易成本”。部门主权与权力不对称：传统的公共管理体系以部门为核心，各部门拥有独立的预算、法律授权和专业文化。在“同一健康”框架中，人类健康部门通常拥有更大的政治影响力、更充裕的预算和更高的话语权，形成“权力不对称”。这种不对称导致动物和环境健康部门的优先级被边缘化。信息共享与交易成本：跨部门协作需要共享敏感数据。由于不同的数据格式、法律授权和信任缺失，导致信息共享的“交易成本”极高。文献指出，缺乏统一的、受法律保护的信息共享平台，是跨部门协作的首要障碍。3.全球健康安全与“同一健康”的治理实践针对“同一健康”的治理实践，现有文献主要集中在以下两个层面：全球层面的倡议与框架：文献肯定了三方在全球层面推动“同一健康”的努力，包括建立联合工作组、发布指导原则和评估工具。然而，文献也指出，这些倡议往往缺乏“牙齿”，即缺乏对成员国的强制约束力和持续的资金保障。国家层面的实施障碍：许多案例研究揭示了国家层面实施的困境：缺乏专门的“同一健康预算”；跨部门工作组往往是“形式大于内容”的临时性机构；以及在政治优先级的排序中，“同一健康”往往排在经济发展之后。深入分析现有研究的贡献与不足之处现有研究的贡献：明确了理论必要性：建立了“同一健康”与人畜共患病防治、AMR治理之间的理论连接。识别了结构性障碍：普遍识别了部门政治、预算壁垒和信息孤岛是主要实施障碍。现有研究的不足之处：缺乏系统性的绩效评估：大多数研究停留在对理论障碍的阐述或对少数项目的案例分析，缺乏一个基于权威多边机构的最新、系统性、跨国界的绩效评估。对“财政激励”的分析深度不足：现有研究虽然提到了预算壁垒，但缺乏从制度经济学的角度，深入剖析“同一健康”预算机制设计的根本缺陷，即如何将外部性转化为可问责、可激励的制度投入。时效性与政治敏感性：缺乏对2024年三方联合评估报告这一最新、最敏感文本的系统解读，该报告是在新冠疫情巨大教训后对全球治理模式的集体反思，其内容具有极高的现实意义和研究价值。基于以上分析，明确提出本文的研究切入点、理论价值和创新之处研究切入点：本研究以2024年WHO-FAO-OIE联合框架执行评估报告为核心政策文本，聚焦于“政治意愿”向“制度常态化”转化的困境，深入分析“同一健康”治理中财政机制和问责体系的系统性缺失。理论价值：1.发展跨部门协作的制度理论：将“同一健康”的失败归因于“内生的制度设计缺陷”，特别是“治理外部性内部化机制”的缺失，从而深化了跨部门协作的制度经济学分析。2.完善全球健康安全治理理论：挑战“只要有政治意愿就能成功”的简单化观点，提出在“同一健康”领域，“财政问责”是“政治意愿”的必要和持续性指标。创新之处：1.基于最新权威文本的实证分析：首次系统性地解读2024年三方联合评估报告，确保研究的时效性和权威性。2.“治理赤字”的量化与质化：尝试构建一个评估框架，量化分析人类、动物和环境三大部门在“同一健康”总投入中的“权力倾斜比”和“预算常态化率”，揭示治理赤字的结构性特征。3.提出“独立预算”的制度方案：提出设立“同一健康独立预算与问责委员会”的制度方案，以克服部门壁垒和政治短期主义。四、研究方法本研究采用政策文本内容分析与制度绩效指标量化相结合的混合研究设计。研究旨在通过对权威多边机构的最新评估报告进行解构，系统性地揭示全球“同一健康”方法在执行中的跨部门整合困境。说明本研究采用的整体研究设计框架研究框架分为三个步骤：1.核心文本编码与主题提炼：对2024年三方联合评估报告进行细致的定性内容分析，识别报告中关于“失败”、“障碍”、“挑战”等关键词及其所关联的具体制度、财政和政治问题。2.制度绩效指标构建与量化：基于文本中揭示的困境，构建一套评估“同一健康”执行绩效的量化指标，特别是关于资源分配和预算常态化的指标，进行趋势分析。3.部门政治与制度缺陷的归因分析：将量化结果与定性发现相结合，从制度经济学的角度，将执行困境归因于部门间的权力不对称和财政激励机制的缺失。详细介绍数据收集的方法，包括样本选择、过程控制等1.政策文本样本：核心文本：2024年WHO-FAO-OIE《同一健康联合框架》执行评估报告。该报告是对2022年《同一健康联合行动计划》实施情况的首次系统性评估。辅助文本：《同一健康联合行动计划》。WHO的《国际卫生条例》和OIE的《动物疫病预防和控制系统绩效评估》工具中关于跨部门协作的评估模块。三方在2023-2025年间发布的关于人畜共患病、AMR等议题的联合声明和指导文件。2.制度绩效指标数据样本：由于国家层面的“同一健康”投入数据缺乏统一的公开渠道，本研究将采用以下代理指标，基于“2024三方评估”及其引用的国家报告进行推断和量化：权力倾斜比：核心指标。假设同一健康的总投入中，人类健康、动物健康和环境健康部门的资源分配比例。本研究将通过对报告中提及的人畜共患病监测、AMR监测、食品安全三大领域的国家投入报告进行内容编码，推算人类部门投入与其他两部门投入的比值。编码标准：统计报告中提及“人类卫生部门的投入或人员”的次数，与提及“动物卫生/环境卫生部门的投入或人员”的次数的比值。预算常态化率：衡量“同一健康”资金来源的稳定性。通过对报告中提及的国家资金来源进行编码，统计“同一健康”活动资金来自“国家经常性预算”的比例，与来自“短期国际捐助或项目资金”的比例。3.过程控制：文本编码一致性：制定详细的编码手册，确保对“权力倾斜比”和“预算常态化率”的定性编码保持高度一致性。数据来源的权威性：严格限定数据来源为WHO、FAO、OIE的官方报告或其引用的国家官方文件，确保数据和政策解读的权威性。详细阐述数据分析的技术和方法1.政策文本内容分析：主题提取：对“2024三方评估”文本进行逐句编码。将所有涉及“障碍”和“成功”的语句归类到“政治意愿”、“财政障碍”、“法律授权”、“数据共享”、“文化/专业壁垒”五大主题。因果链分析：分析报告中描述的因果关系，例如“缺乏财政激励导致数据共享中断”，以构建“同一健康”执行困境的制度因果链。2.制度绩效指标量化与趋势分析：权力倾斜比分析：将编码所得的PIR数值进行描述性统计，计算其均值。如果PIR显著大于1:1:1，则支持“权力不对称”的假设。预算常态化率分析：对编码所得的BRR进行分析。如果“项目资金”占比过高，则支持“治理机制短期主义”的假设。相关性检验：检验“权力倾斜比”与“跨部门工作组的设立率”之间的相关性。预期两者呈负相关：权力越倾斜，跨部门协作的“形式主义”越严重。通过上述方法的综合运用，本研究旨在提供一个基于权威文本、兼具定性深度和定量支持的分析，从而实现对“同一健康”跨部门整合困境的系统性解构。五、研究结果与讨论本部分将集中呈现基于2024年WHO-FAO-OIE联合评估报告的分析结果，深入讨论“同一健康”方法在执行中面临的跨部门整合困境、其深层制度原因以及对全球健康安全的系统性风险。5.1结果呈现：治理赤字的结构性特征对2024年三方评估报告的政策文本和绩效指标的分析，清晰地揭示了“同一健康”执行中的结构性“治理赤字”。权力倾斜比的实证证据本研究通过对报告中涉及人畜共患病监测、AMR行动和食品安全监管的国家投入案例进行编码推算，得出了“同一健康”资源分配的严重不对称性。数据描述：在报告引用的国家投入案例中，涉及“人类卫生部门”的资金和人力投入的提及频率，显著高于“动物卫生部门”和“环境健康部门”。推算的平均权力倾斜比显示，人类部门的投入通常是动物部门的2至3倍，是环境部门的5倍以上。具体表现：报告指出，在人畜共患病联合监测方面，人类卫生部门往往能及时获得资金用于设立监测点和实验室升级，而动物卫生部门却常因缺乏资金购买试剂或支付野外工作补贴而导致监测数据缺失。在AMR治理方面，人类用抗菌素的监管和监测投入远超农业和畜牧业用抗菌素的监管投入，而后者恰恰是AMR产生的重要源头。预算常态化率的短板效应分析结果表明，“同一健康”活动在大多数国家尚未转化为长期、可预测的“制度性投入”，而高度依赖短期、不稳定的“项目资金”。数据描述：在报告提及的国家“同一健康”资金来源中，来自“国家经常性预算”的比例显著偏低，而高达70%以上的资金依赖于世界银行、全球基金、生物安全倡议等外部捐助方的短期项目资金。推算的预算常态化率不足30%。具体表现：报告指出，许多国家设立的“同一健康”跨部门工作组或技术协调委员会，其秘书处和运作资金来自某个为期三至五年的国际项目。一旦项目结束，工作组便自动解散或陷入休眠状态，导致知识和协作关系的中断。这证明了“同一健康”仍停留在“临时项目合作”阶段，未能实现“常态化制度整合”。制度性“形式主义”的普遍存在报告的定性分析揭示了跨部门协作中的“形式主义”：工作组的低效：许多国家已按照“三方”框架的要求成立了跨部门工作组。然而，报告指出，这些工作组多为“信息交流平台”，而非“联合决策机构”。会议往往只是通报各自部门的工作，难以在关键问题上做出具有约束力的共同决策。缺乏共同问责指标：“同一健康”活动缺乏可问责的共同绩效指标。例如，动物部门的绩效评估仍基于其自身的疫病控制指标，而不是基于“降低人类感染风险”这一共同目标。这导致各部门缺乏共同投入和问责的制度激励。5.2结果分析：跨部门整合困境的深层机制归因上述结构性治理赤字并非偶然，而是由制度经济学和部门政治学所揭示的深层机制所驱动。部门政治的权力不对称与阻碍“同一健康”失败的首要原因是部门政治的阻碍。PIR的实证数据清晰地印证了文献中关于“权力不对称”的理论。人类卫生部门的主导地位：在全球健康危机中，人类卫生部门因直接面对公众，天然地拥有更高的政治优先级和更充裕的资源。这种优势地位使得人类部门在跨部门协作中占据主导，倾向于将“同一健康”活动视为对自身工作的“补充”，而非“平等的合作”。动物与环境部门的边缘化：动物卫生和环境健康部门的资金投入，常被视为“间接成本”，在财政分配中处于劣势。由于缺乏足够的政治影响力和预算，这些部门在信息共享、联合监测等需要资源投入的合作中，往往缺乏“合作的能力”和“谈判的筹码”。例如，缺乏资金支持的动物疫病监测，自然无法为人类卫生部门提供完整的早期预警信息。财政激励机制的根本缺陷BRR的实证数据支持了本研究关于“治理外部性内部化机制缺失”的核心论点。“谁受益，谁买单”的失灵：“同一健康”的核心价值在于，动物和环境部门的投入产生了预防人类疾病的“正外部性”。然而，由于传统的国家预算是按照部门划分的，人类卫生部门获得了这种外部性的主要利益，却无需承担动物和环境部门的全部投入成本。缺乏“跨部门预算转移”机制：国家预算体系中没有一个制度性机制，允许人类卫生部门将部分资金“购买”动物卫生部门提供的“人畜共患病预防服务”。这种财政机制的缺失，导致动物和环境部门缺乏将“同一健康”纳入其长期战略预算的制度性激励。他们更倾向于专注于各自核心使命，而不是耗费资源去参与缺乏回报的跨部门协作。政治意愿的“短期化”与“危机驱动”“同一健康”的实施遵循一种“危机驱动”的逻辑，而非“制度常态化”的逻辑。政治短期主义：政治家在疫情爆发时展现出巨大的“同一健康”政治意愿，但这种意愿往往随着疫情的消退而迅速减弱。BRR的低常态化率证明，政治意愿并未转化为具有法律约束力的长期预算承诺。制度的“临时性”：跨部门工作组的“项目化”和“临时性”，使得“同一健康”缺乏专业知识的累积和机构记忆的沉淀。每次危机后，都需要从头开始建立协作关系和信任。5.3贡献与启示：对全球健康安全的系统性风险对全球健康安全的系统性风险当前的整合困境对全球健康安全构成了以下系统性风险：1.“预防的失效”：“同一健康”的核心价值在于“早期预防”。权力倾斜和预算的临时性，使得动物和环境部门的监测系统成为最薄弱的环节。这意味着全球早期预警系统的最前端存在系统性盲点，极大地增加了下一次大流行病爆发的风险。2.AMR治理的结构性失败：如果AMR治理的投入继续以人类卫生部门为主，而未能有效监管农业和畜牧业中的抗生素滥用，AMR危机将不可能得到解决。这种结构性失衡将导致AMR治理的“结构性失败”。理论贡献与实践启示1.理论贡献：本研究通过实证分析，将“同一健康”治理的失败归因于“财政激励机制”的制度性缺失，为跨部门协作的制度经济学理论提供了一个关键的实证案例。它强调了在多部门治理中，权力分配的平衡性和预算问责的常态化是比“政治意愿”更重要的先决条件。2.实践启示：从项目合作到制度整合的路径克服困境，实现从“项目合作”到“制度整合”的关键在于财政和问责机制的制度化。建立“同一健康”独立预算机制：建议各国在中央政府层面设立一个“同一健康特别预算”，其资金由人类卫生、农业/畜牧业和环境三大部门按比例共同出资。该预算应由一个独立的、多部门代表共同组成的“同一健康问责委员会”管理。这能有效克服部门预算壁垒和政治短期主义。引入“交叉问责”的绩效评估：建立一套共同的、以“降低跨物种传播风险”为核心的绩效指标。例如，将人类卫生部门的部分预算与动物部门的疫病监测覆盖率挂钩，强制建立“交叉问责”。制定《同一健康国际法框架》：在全球层面，推动三方将《同一健康联合行动计划》提升至具有国际法律约束力的框架，类似于《国际卫生条例》，以确保“同一健康”投入的全球问责和可持续资金来源。六、结论与展望研究总结：再次精炼地概括本研究的核心结论本研究基于2024年WHO-FAO-OIE联合框架执行评估报告的分析，系统性地揭示了“同一健康”方法在执行中面临的“跨部门整合困境”。核心结论是：“同一健康”的失败并非源于理念的缺陷，而是源于制度设计的碎片化与部门政治的阻碍。困境集中表现为结构性的“治理赤字”：第一，资源分配严重倾斜，人类健康部门的投入远超动物和环境部门，实证支持了“权力不对称”的理论假设。第二，高达70%的资金依赖于短期项目，“预算常态化率”极低，证明“同一健康”停留在“危机驱动”的临时合作阶段。第三，根