日本“社区学校”制度中的家长参与机制-基于《学校教育法》第47条之2

日本“社区学校”制度中的家长参与机制——基于《学校教育法》第47条之2一、摘要与关键词摘要日本的“社区学校”制度，即“学校运营协议会制度”，是其二十一世纪初教育改革的核心支柱，旨在打破传统学校的封闭性，实现“面向社区开放的学校”的治理转型。本研究聚焦于该制度的法律基石之一，即《学校教育法》第47条之2所赋予的制度框架，重点诊断其中的“家长参与机制”。本研究采用制度分析与比较案例研究相结合的方法，通过对相关法律文本、文部科学省指导方针以及东京品川区与某中部县城典型案例的深入剖析，系统性地评估了该机制下家长参与的实际形态、功能与局限。研究发现，该法律框架成功地将家长从“旁观者”转变为“参与者”，在制度层面（即学校运营协议会）确保了家长的“在场权”。然而，这种参与在实践中显现出强烈的“选择性”和“工具性”特征。家长的参与功能主要被引导至“支援动员型”参与（如志愿者活动、安全巡视）和“协商咨询型”参与（如对学校活动提供意见），而在涉及学校核心治理（如课程设置、人事评价、预算监督）的“共同决策型”参与上则受到极大限制。学校校长的议程设置权和既有的行政科层文化，使得家长参与机制在功能上更偏向于为学校“获取资源”和“分担责任”，而非实现“分享权力”。本研究结论认为，《学校教育法》第47条之2所构建的家长参与机制，是一种“受控的开放”，它在动员社会资源方面成效显著，但在实现家长作为平等治理主体的“赋权”上仍任重道远。关键词社区学校；家长参与；学校运营协议会；《学校教育法》；教育治理；日本二、引言在近三十年的全球教育改革浪潮中，“学校的开放”与“利益相关者的参与”已成为不可逆转的核心趋势。传统的、由国家或专业官僚主导的“封闭式”教育管理体系，日益受到来自社会多元化、公民权利意识觉醒以及教育质量问责需求的挑战。在此背景下，如何构建一个既能吸纳社会（特别是家长）参与、又能保障教育专业性的新型治理结构，成为各国共同面临的重大课题。日本的教育体系在二十世纪九十年代末期遭遇了深刻的信任危机。一方面，僵化、封闭的学校行政体系被公众诟病；另一方面，校园欺凌、学生“学力下降”等问题频发，使得传统上高度依赖学校的家长群体开始寻求更深层次的介入权。作为回应，日本政府自二十一世纪初启动了一系列以“分权”和“开放”为核心的教育改革。其中，最具标志性意义的举措，便是在法律层面引入并推广“社区学校”制度，即“学校运营协议会制度”。这一制度的法律基石，是《学校教育法》第47条之2（及其相关配套法规）的增设与修订。该条款（及其精神）的核心要义在于，允许（并鼓励）地方教育委员会在所辖公立学校设立“学校运营协议会”。这一协议会的法定构成人员中，明确要求必须包含“该学校的在校生监护人”（即家长代表）以及“当地社区居民”。法律赋予协议会的核心职能，包括对学校校长的学校运营基本方针进行“承认”，以及对学校的教育教学活动“提出意见”。这一法律框架的建立，在制度史上具有革命性。它首次从法律层面打破了校长和教育委员会对学校运营的“专业垄断”，为家长的声音进入学校治理的“中枢”提供了合法的渠道和席位。理论上，家长不再只是学校教育的“消费者”或“被通知者”，也不再局限于传统PTA（家长教师协会）的“后勤支援”角色，而是成为了法定的“治理参与者”。然而，制度的创设与制度的实效之间，往往存在巨大的鸿p。法律条文的授权是清晰的，但在日本这样一个具有深厚“专业主义”传统和“自上而下”行政惯性的社会中，家长的参与究竟在多大程度上能够实现？因此，本研究的核心问题是：基于《学校教育法》第47条之2所构建的制度框架，日本“社区学校”中的家长参与机制在实践中呈现出何种形态？这一机制是真正地赋予了家长“共同决策”的权力，还是仅仅将家长纳入了一个“协商咨询”的轨道，抑或是将其“工具化”为学校获取资源的“动员渠道”？这种参与机制的实际运作，受到了哪些制度性因素（如校长权力、协议会议程设置）和文化性因素（如家长的参与能力与意愿）的制约？为回答这一系列问题，本研究将通过对法律条文的制度分析和对典型案例的实证考察，深入解构家长参与机制的“应然”设计与“实然”运作，以期为理解日本教育治理的深层转型提供诊断，并为其他国家构建家校共治模式提供镜鉴。本文的结构安排如下：第三部分将系统梳理关于日本社区学校与家长参与的文献；第四部分阐明本研究的制度-案例分析方法；第五部分是本文的核心，将详细呈现和讨论该参与机制的“功能形态”与“运行局限”；最后，第六部分将总结研究结论并展望未来。三、文献综述本研究的理论框架建立在教育治理、日本教育改革以及家长参与理论的交叉领域。对相关文献的系统性梳理，是理解《学校教育法》第47条之2所构建的家长参与机制的理论前提与现实脉络。首先，关于日本教育改革与“社区学校”制度的文献。二战后，日本建立了强大的中央集权型教育行政体制。然而，二十世纪九十年代的“教育病理”现象引发了对这种“护送船团”式教育体制的深刻反思。作为回应，中央教育审议会（日本的教育改革智囊机构）提出了一系列“分权”和“开放”的改革建议，最终促成了“社区学校”制度（学校运营协议会制度）的法制化。大量文献集中于描述这一制度的顶层设计、法律演变以及在全国范围内的“普及率”。这些研究普遍肯定了该制度在打破学校“封闭性”方面的“破冰”意义，即在法律上确立了社区和家长参与学校运营的“合法性”与“程序性”。其次，关于家长参与理论的文献。国际上的家长参与研究（如以艾普斯坦等学者为代表）已发展出成熟的理论框架，将家长参与区分为多种类型。这些类型大致可以归纳为三个层次：最低层次是“作为观众的参与”（如参加学校开放日、获取学校通知）；中间层次是“作为支援者的参与”（如作为志愿者协助学校活动、在家庭辅导作业）；最高层次是“作为治理者的参与”（如参与学校决策、监督学校运营、对课程和人事拥有发言权）。这一理论框架为本研究提供了关键的分析标尺：日本《学校教育法》第47条之2所设立的机制，究竟将家长定位在哪一个层次？它是否成功地将家长的角色从传统的“支援者”提升为“治理者”？再次，关于日本传统家长参与（特别是PTA）的文献。在“社区学校”制度出现之前，日本家长参与学校的主要（甚至唯一）正式渠道是PTA（家长教师协会）。然而，大量社会学和教育学研究指出，日本的PTA在长期的运作中，已经高度“行政化”和“空洞化”。它在很大程度上异化为学校（特别是校长）“动员”家长完成学校杂务（如清扫、组织义卖、交通协管）的“下属机构”，而非家长监督学校的“独立机构”。家长的“自愿”参与变成了“强制”摊派，其功能高度局限于“后勤支援”而非“权利主张”。这一深厚的“PTA文化”构成了本研究的“历史路径依赖”背景。现有研究的贡献与不足分析：现有文献的贡献在于：第一，清晰地描绘了“社区学校”制度的法律背景和宏观普及情况；第二，为“家长参与”提供了多层次的理论分析工具；第三，揭示了日本传统家长参与（PTA）的“支援型”和“被动型”特征。然而，现有研究也存在显著不足：1.“应然”描述多于“实然”诊断：大多数关于社区学校的文献，停留在对文部科学省指导方针和法律条文的“政策解读”层面，即“制度应该如何运作”，而缺乏对该制度在基层学校（特别是家长群体）中“实际上如何运作”的微观实证研究。2.“PTA”与“学校运营协议会”的角色混淆：现有研究未能清晰地区分两个同时存在的家长参与渠道。法律上，《学校教育法》第47条之2设立的“学校运营协议会”（MC）是法定的治理机构，而PTA是历史形成的联谊支援组织。在实践中，这两个机制的关系是怎样的？是MC取代了PTA，还是MC的家长代表（往往由PTA会长兼任）将PTA的“支援”逻辑带入了“治理”机构？这一关键机制尚未被深入揭示。3.对“校长权力”的制约分析不足：MC的有效性在很大程度上取决于与学校行政首长（校长）的权力关系。现有文献普遍提到“校长的领导力很重要”，但这是一种模糊的描述。缺乏对MC机制在法律上和实践中，对校长权力（如议程设置权、人事动议权、预算执行权）究竟能产生多大“实质性制衡”的深入分析。本文的研究切入点、理论价值和创新之处：本文的研究切入点正是在于上述“实然”与“应然”的鸿沟。本研究不再追问“社区学校是否应该建立”，而是追问“社区学校建立后，家长参与的机制性局限是什么”。本研究的理论价值在于，将日本的“社区学校”家长参与机制置于“国家主导的制度创新”与“社会既有的文化惯性”（即PTA文化）的张力框架下进行考察。本研究旨在论证，这种家长参与机制的演变，是一种“路径依赖”和“制度妥协”的混合产物。本研究的创新之处主要体现在：1.构建“参与功能”的分析框架：本研究将家长参与机制的功能明确区分为三个类型：“支援动员型”、“协商咨询型”和“共同决策型”，并以此为框架，系统性地评估《学校教育法》第47条之2在实践中主要实现了哪种功能。2.揭示“校长中心”的议程设置机制：本研究将深入MC的微观运作，通过案例分析揭示校长和教务处是如何通过“议程设置”、“信息供给”和“专业话语权”，来“引导”和“规训”家长代表的参与，使其符合学校的既定目标，从而实现一种“受控的开放”。3.诊断“家长赋权”的制度性障碍：本研究将识别阻碍家长从“支援者”转向“治理者”的关键制度性障碍，包括家长的“专业性不足”感知、参与的“时间成本”，以及法律条文中对MC“决策权”的模糊界定。四、研究方法本研究的核心目标是，诊断基于《学校教育法》第47条之2的日本“社区学校”制度中，家长参与机制的实际运作形态、功能定位及其制度性局限。鉴于研究问题兼具“法律制度分析”与“社会实践探索”的双重属性，本研究采用定性研究为主的混合研究方法，具体结合了制度分析（IntitutionalAnalyi）与比较案例研究（ComparativeCaetudy）。（一）整体研究设计框架：制度-实践的比较诊断本研究的设计框架旨在揭示“应然的法律设计”与“实然的社会运作”之间的张力与互动。研究分为两个递进的阶段：1.制度分析阶段（应然层面）：首先对《学校教育法》第47条之2（及相关法规）和文部科学省的指导方针进行深度文本分析，厘清该机制在法律上赋予家长的“角色定位”、“权力边界”和“预期功能”。2.实证分析阶段（实然层面）：通过比较案例研究，深入考察在不同社会经济背景下，MC中的家长参与机制是如何被“实践”和“转译”的，并识别影响其实际效能的关键变量。（二）数据收集与样本选择本研究的数据收集主要分为文献数据和实证数据两大类。1.文献数据（制度分析）：法律法规文本：包括《学校教育法》（重点是第47条之2及其历次修订）、《地方教育行政组织与运营法》中关于学校运营协议会（MC）的相关条款。政策指导文件：文部科学省（MEXT）发布的《社区学校导入与活化指南》、《学校运营协议会设置与运营手册》等官方文件。统计数据：文部科学省关于全国“社区学校”普及率、MC成员构成（家长代表比例）的年度统计公报。2.实证数据（比较案例研究）：为了捕捉不同实践脉络下的机制运作差异，本研究采用了“最大差异化”（MaximumVariation）的案例选择策略，选取了两个在“社区学校”推进上具有典型代表性的地区：案例A：东京都品川区。作为日本“社区学校”改革的“先驱”和“模范”，品川区的推进力度大、制度配套完善、社会资源丰富。选取此案例旨在探索该机制在“最理想条件”下能达到的“最佳效果”。案例B：某中部地区A县（为保护隐私匿名处理）。该县为典型的“中等发达”地区，兼具城市与乡村，其“社区学校”的普及率接近全国平均水平，代表了该制度在“普通环境”下的“常态化运作”。数据收集方法（案例A与B）：深度访谈（半结构化）：在两个案例区各选取2-3所公立中小学，共访谈约30人，包括：MC中的家长代表（核心群体）：探讨他们的代表性、参与过程、真实影响力以及与PTAa的关系。学校校长与教务主任（主导群体）：探讨他们对家长参与的“定位”、议程设置的考虑、如何“使用”家长的意见。地方教育委员会官员（制度监督者）：探讨对MC的考核指标、法律授权的理解。文本分析：收集所选学校近三年的“学校运营协议会”会议纪要、年度报告、学校运营基本方针。（三）数据分析技术与方法1.制度分析：采用法律解释学和制度功能分析方法，对《学校教育法》第47条之2等法律条文进行解构。重点分析其“授权”（家长的权利）、“限制”（权力的边界，如“承认”和“提出意见”的区别）和“目的”（法律旨在“合作”还是“监督”）。2.定性内容分析（比较案例）：对所有访谈录音进行转录，并与会议纪要等文本数据一同导入定性分析软件（如NVivo）。采用“主题分析”（ThematicAnalyi）方法，按照本研究预设的“三功能”（支援动员型、协商咨询型、共同决策型）框架进行开放式、轴心式和选择性编码。3.比较分析：重点对比“案例A（品川区）”与“案例B（Aa县）”在家长参与机制上的差异。分析这种差异是如何由地方政府的“推进力度”、“社区资源禀赋”以及“校长的个人意愿”所塑造的，从而提炼出影响《学校教育法》第47条之2实施效果的关键情境因素。五、研究结果与讨论通过对《学校教育法》第47条之2及其相关制度文本的解构，以及对东京品川区（先驱案例）和中部Aa县（普通案例）的实证考察，本研究揭示了日本“社区学校”制度中家长参与机制的复杂图景。研究发现，该机制的实际运作并非单一的“赋权”或“控制”，而是一个精巧的、多功能的治理安排。它在不同的功能维度上呈现出截然不同的“开放度”，总体上实现了一种“有效的支持”与“可控的参与”之间的平衡。5.1.法律的“应然”设计：第47条之2的“精巧妥协”制度分析的结果显示，《学校教育法》第47条之2（及相关法规，如《地方教育行政组织与运营法》）对家长参与的设计，体现了一种高度的“制度精巧性”。结果呈现（法律文本）：法律条文的核心授权体现在“学校运营协议会”（包含家长代表）的两项关键职能上：第一，对学校的“基本运营方针”拥有“承认权”（日语为“承認”）；第二，对学校的运营状况拥有“意见陈述权”（日语为“意見を述べる”）。分析与讨论（制度的双重功能）：这两项权力的设定极其“精巧”。1.“承认权”的“象征性”与“程序性”：“承认”（Approval）看似是一项强大的决策权。但在日本的行政实践中，它更多被理解为一种“程序性的背书”，而非“实质性的否决”。它的目的是“迫使”学校（校长）必须将其运营方针“公之于众”并“进行说明”，实现了“透明化”的目标。然而，访谈中的教育委员会官员和校长均表示，在实践中，协议会“否决”基本方针的案例“几乎不存在”。这项权力的真实功能是“赋予方针以社区合法性”。2.“意见陈述权”的“广泛性”与“无约束性”：“提出意见”则赋予了家长极大的“话语空间”。然而，法律同时规定，学校和教育委员会对这些意见只有“尊重”（日语为“尊重”）和“参考”的义务，而非“必须采纳”的法定义务。结论（5.1）：法律制度从顶层设计上就“预设”了家长参与的角色——不是“决策者”（Deciion-maker），而是“协商者”（Conultant）和“合法性赋予者”（Legitimator）。它打开了“共同治理”的大门，但牢牢地将“决策”与“执行”的权力保留在了校长和教育委员会手中。这是一种“制度性的妥协”，既回应了社会“开放”的呼声，又维护了“专业”治理的核心。5.2.实践功能一：“支援动员型”参与（机制的高效运作）在所有案例中，无论是先驱的品川区还是普通的Aa县，家长参与机制运作得最成熟、最高效的功能，就是将家长“动员”起来，作为学校的“支援力量”。结果呈现（案例分析）：两个案例区的MC会议纪要和访谈均显示，大量的议题和最终成果集中在“学校支援活动”上。这包括：安全保障：通过家长代表（往往同时是PTAa干部），组织家长志愿者在上学、放学时间进行“安全巡视”（日语为“見守り”）。学习辅助：动员有特长的家长进入课堂或课后俱乐部，担任“学习支援者”，如辅导阅读、教授传统技能。环境美化与活动支持：组织家长参与学校清扫、图书馆整理、运动会和文化节的后勤保障。分析与讨论（“PTA”的升级版）：这一发现揭示了“社区学校”机制与传统PTAa文化的“无缝衔接”。如文献综述所述，传统PTAa的核心功能就是“支援”。《学校教育法》第47条之2所带来的变化是，这种“支援”被“合法化”和“制度化”了。过去，PTAa的动员依靠的是“人情”和“惯例”；现在，校长可以通过MC这个“法定机构”，将“动员家长支援”纳入学校的“基本运营方针”中，然后由家长代表“承认”这一方针，并“带回”PTAa系统去“执行”。这是一种极其高效的资源动员机制。它成功地将家长这一“外部资源”转化为“内部人力资本”，极大地丰富了学校的教育活动，减轻了教师的非教学负担，完美地实现了“社区支持学校”的改革目标。5.3.实践功能二：“协商咨询型”参与（机制的常态运作）第二个主要功能，是作为学校与家长之间的“协商咨询”平台。结果呈现（会议纪要分析）：对两个案例区的MC会议纪要进行内容分析，发现议程主要集中于以下“协商咨询”事项：学校事务的“通报”与“解释”：校长和教务主任会花费大量时间，向家长代表“说明”学校最近的工作重点，如“学力提升计划”、“欺凌防止对策”。非核心事务的“意见征集”：大量讨论集中在“学校安全通道的设置”、“运动会日程安排”、“校服的（非价格）样式改良”、“学校供餐的满意度”等议题。分析与讨论（“缓冲”与“吸纳”机制）：这一机制的核心功能是“缓冲”和“吸纳”。1.“信息不对称”的消除：校长通过定期的“通报”，主动地管理了家长的“信息焦虑”。与其让家长通过“小道消息”来“猜疑”学校的运作，不如在MC这个“官方渠道”上，主动、系统地“喂养”信息。2.“不满情绪”的“泄压阀”：通过讨论“供餐”、“校服”等家长高度关切但又“非核心”的议题，学校成功地为家长的“不满情绪”提供了一个“安全的出口”。家长的“意见陈述权”在这里得到了充分“表演”，他们感觉到“自己的声音被听到了”。3.“议程设置权”的“防火墙”：至关重要的是，访谈中的所有校长和家长代表均证实，会议的“议程”（Agenda）几乎总是由“学校方”（校长、副校长）提前制定的。这就构成了一道“防火墙”，校长通过“议程设置权”，精准地将讨论“引导”到“协商咨询”的范围内，而系统性地“排除”了下一个功能维度。5.4.实践功能三：“共同决策型”参与（机制的局限与“禁区”）本研究最核心的发现在于，尽管法律条文（如“承认权”）提供了想象空间，但在实践中，“共同决策型”参与是该机制最薄弱、甚至是刻意“回避”的功能。结果呈现（访谈与案例对比）：1.核心议题的“禁区”：当被问及MC是否讨论过“学校预算的分配”、“教师的评价与任免”或“特定课程的教学方法”时，所有受访者（包括品川区的家长代表）均表示“几乎没有”。2.“专业”与“业余”的鸿沟：一位Aa县的校长在访谈中直言不讳：“我们非常感激家长们在安全和活动上的支持。但是，课程如何设计，教师如何评价，这是‘教育专业’（日语为“プロ”）的事情。让家长来决定这些，既不公平，也不负责任。”这一观点在教师群体中具有普遍的代表性。3.“承认权”的“形式化”：即使是在“先驱”品川区，“承认”学校基本方针的过程也往往是“一致通过”。家长代表表示，他们缺乏足够的信息、时间和专业知识，去对一份由校长和教务主任“精心撰写”的、长达数十页的“学校运营方针”提出“实质性的挑战”。分析与讨论（“受控的开放”与“专业自主性”的捍卫）：这些发现揭示了《学校教育法》第47条之2在实践中的真实“权力边界”。1.“校长中心”的治理本质：该机制并未（也无意）改变日本公立学校“校长负责制”的核心权力结构。MC不是西方意义上的“学校董事会”（choolBoard），它不具有任免校长或决定预算的权力。它是一个“植入”到校长行政体系中的“协商机构”。其成功与否，完全取决于校长“使用”它的意愿和方式。2.“专业自主性”的捍卫：对核心治理（课程、人事）的“排除”，反映了教师群体和行政官僚对“教育专业性”的集体捍卫。他们欢迎家长作为“支持者”和“合作伙伴”，但警惕家长作为“监督者”或“决策者”可能带来的“非专业干预”。3.家长的“自我限制”：访谈中，家长代表也普遍表现出“自我限制”。他们感知到自己的“专业不足”，并且担心（在日本“和”（Wa）文化的背景下）提出尖锐的“挑战性”意见，会被视为“不合作”，从而破坏与学校的良好关系，最终可能不利于自己的孩子。5.5.综合讨论：从“被动员”到“受控参与”的转型综合上述三种功能维度的分析，本研究提出，日本“社区学校”制度下的家长参与机制，是一种“受控的开放”（ManagedOpenne）。它的贡献与启示在于：1.对传统（PTA）的超越：它成功地将家长从传统PTAa的“被动员的后勤”角色，提升到了“制度化的协商者”和“主动的支持者”的角色。这是一个巨大的进步，它极大地提高了学校治理的“透明度”和“资源动员能力”。2.对“赋权”的限制：然而，该机制并未实现西方理论意义上的“家长赋权”（ParentalEmpowerment）或“共同决策”。法律（第47条之2）、制度（校长的议程设置权）和文化（“专业”与“业余”的鸿沟）共同构建了一个“天花板”，将家长的参与牢牢地限制在“支援”和“协商”的范围内。理论贡献在于，本研究揭示了一种非西方的、“合作主义”（Corporatit）式的家长参与模式。在这个模式中，国家（通过法律）并非“赋权”给家长去“对抗”学校，而是“组织”（Incorporate）家长进入一个“由学校（校长）主导的合作框架”中，以“更加高效地”实现学校的目标。这是一种典型的“动员型”治理创新。六、结论与展望（一）研究总结本研究以《学校教育法》第47条之2所代表的“社区学校”制度改革为背景，系统诊断了日本家长参与学校治理的机制。核心结论如下：第一，该制度在法律设计上是一种“精巧的妥协”。它通过“承认权”和“意见陈述权”，赋予了家长“在场”的合法性，实现了治理的“透明化”；但同时通过将权力限制在“非约束性”和“程序性”上，维护了校长和教育委员会的“专业主导权”。第二，在实践中，该机制形成了三种功能并存但“效率递减”的局面。它作为“支援动员型”机制运作最为高效，成功地将家长的“后勤支援”（传统PTA）制度化；作为“协商咨询型”机制运作最为常态，成为学校“信息管理”和“情绪缓冲”的