平原视角下江苏省两次集体林权制度改革的实践与探索

平原视角下江苏省两次集体林权制度改革的实践与探索一、引言1.1研究背景与意义1.1.1研究背景集体林权制度改革是我国农村经营制度的重要变革，对推动林业发展、促进农民增收、维护生态平衡意义深远。自2003年中共中央、国务院发布《关于加快林业发展的决定》以来，集体林权制度改革在全国范围内逐步推进，旨在明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权，以此激发林业发展活力，提升林业经营效率。截至目前，集体林地所有权、承包权、经营权分置运行机制基本建立，全国发放林权证1亿多本，集体林森林面积和蓄积量实现持续“双增长”，林业产业总产值超过9万亿元，形成了经济林、木材加工、旅游康养、林下经济4个万亿级支柱产业。江苏作为我国的经济大省，在全国集体林权制度改革中占据特殊地位。江苏“一山二水七分田”，发展林业先天不足，森林资源弥足珍贵，但江苏同时也是林业产业大省，2023年林业产值5206亿，单位面积林地产值居全国前列。集体林在全省森林资源总量中约占78%，在全省经济社会发展中承担着绿色生态基底的重要角色，发挥着林产品供给和富民增收的重要作用。从地理特征看，江苏大多是平原，林业发展长期受木材生产传统林业观念的影响，人们对如何发展现代林业缺乏深刻了解，对林业定位和森林多样性作用认识滞后。在平原地区，林业发展面临着土地资源有限、林地分散、生态功能与经济功能协调困难等挑战。从江苏林业发展现状来看，虽然森林资源总量稳步提升，质量不断提高，截至2015年，江苏省林木覆盖率22.5%，活立木总蓄积9000万m3，杨树产业、种苗产业以及银杏产业已经成为江苏省农村经济结构调整的重要内容，成为部分地区农业增效、农民增收的重要途径。但仍存在一些问题，如对森林在地球环境系统、生物能源、生态环境建设中的主体作用认识不足，在各类创建活动和生态保护工作中，没有充分发挥林业的特有作用。在此背景下，深入研究江苏省集体林权制度改革，对于探索平原地区林业发展模式，解决林业发展中的问题，具有重要的现实意义。1.1.2研究意义本研究在理论与实践层面都具有重要意义，能够为林业发展提供全面而深入的支持。在理论层面，本研究将丰富集体林权制度改革的研究视角。以往的研究多集中在山区或总体层面，对平原地区的集体林权制度改革研究相对较少。江苏作为典型的平原省份，深入研究其两次林改，有助于填补平原地区集体林权制度改革研究的空白，进一步完善集体林权制度改革的理论体系，为其他平原地区提供理论参考。通过对江苏两次林改的对比分析，能够更深入地探讨集体林权制度改革中的产权明晰、经营权放活、收益权保障等关键问题，揭示平原地区集体林权制度改革的特点和规律，为相关政策的制定和完善提供理论依据。在实践层面，本研究对江苏及其他平原地区的林业发展具有重要的指导作用。江苏的两次林改在全国集体林权制度改革中具有一定的代表性，总结其经验教训，能够为江苏林业的可持续发展提供有益的借鉴，助力江苏更好地发挥林业在生态、经济和社会发展中的作用。江苏的实践经验可以为其他平原地区提供参考，帮助这些地区在集体林权制度改革中少走弯路，提高改革的效率和质量，促进平原地区林业的共同发展。从生态意义上看，集体林权制度改革有助于提高森林覆盖率，优化林种布局，增强森林的生态功能，如涵养水源、保持水土、调节气候、净化空气等，对于改善平原地区的生态环境，维护生态平衡具有重要意义。在经济意义方面，改革能够激发林业经营者的积极性，促进林业产业的发展，增加林产品的供给，提高林业经济效益，带动相关产业的发展，促进农民增收致富，推动农村经济的繁荣。从社会意义来讲，集体林权制度改革能够促进社会公平，保障农民的合法权益，增强农民对林业的认同感和归属感，促进农村社会的和谐稳定，同时也有助于提高公众对林业的认识和关注，增强全社会的生态文明意识。1.2国内外研究现状国外林权制度研究主要集中在森林产权理论、森林资源管理以及林业政策等方面。在森林产权理论方面，国外学者强调产权明晰对资源有效配置的重要性，认为合理的产权制度能够激励林业经营者保护和培育森林资源。在森林资源管理研究中，部分学者关注森林可持续经营模式，探索如何在保护生态环境的前提下实现森林资源的经济价值。例如，美国、德国、日本等国家对于私有林的管理主要通过法律进行，私有林经营者通过自发形成的林主协会等机构维护自身权益，国有林则有一套直接管理体制。日本的森林组合成功解决了民有林的经营管理问题，将所有权和经营权分离，促进了森林资源集约经营强度的提高。在林业政策研究领域，学者们关注政府在林业发展中的作用，研究不同政策对林业产业发展和生态保护的影响。国内集体林权制度改革研究成果丰硕。在改革历程与现状方面，学者们梳理了新中国成立以来集体林权制度改革的四个阶段，即土改时期“分山分林到户”、农业合作化时期“山林入社”、人民公社时期“山林集体所有、统一经营”、改革开放初期“林业三定”（稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制），分析了现阶段改革中主体改革实行状况、深化改革政策实行状况以及存在的问题。研究指出，集体林改基本完成了明细产权、承包到户的改革任务，但仍存在历史遗留林地产权纠纷难以调处、林地分散经营与规模经营矛盾等问题。在改革成效方面，研究表明集体林权制度改革促进了森林资源增长、林业产业发展和农民增收。明晰产权、承包到户激发了农民的积极性，使得集体林森林面积和蓄积量实现持续“双增长”，林业产业总产值大幅提升，形成了多个万亿级支柱产业。在改革中的问题与对策研究方面，学者们针对改革中出现的林地流转不规范、金融支持不足、生态保护与经济发展矛盾等问题，提出加强制度建设、完善金融服务、建立生态补偿机制等对策建议。针对江苏省集体林权制度改革的研究，现有成果主要聚焦于改革的实践探索、政策分析以及对林业产业发展的影响。在实践探索方面，研究梳理了江苏省从2000年开始的林业产权制度改革历程，包括明确改革形式、规范改革程序、深化林权改革等举措。2000年江苏省政府出台《关于推进林业产权制度改革的意见》，拉开全省林业产权制度改革序幕，确定了竞价拍卖、招标承包等多种改革方式；2008年省政府出台《关于深化集体林权制度改革的实施意见》，通过均股均利等方式将初始产权分配落实到本集体经济组织成员。在政策分析方面，研究解读了江苏省深化集体林权制度改革的相关政策文件，分析政策的目标、任务和实施路径，如2024年省委办公厅、省政府办公厅印发的《江苏省深化集体林权制度改革推进林业高质量发展实施方案》，提出持续推进“三权分置”、加强林地林权管理等十项任务。在对林业产业发展的影响研究中，探讨了改革对江苏省林业产业结构调整、产业规模扩大和产业效益提升的作用，杨树产业、种苗产业以及银杏产业成为农村经济结构调整的重要内容，促进了农业增效、农民增收。然而，当前研究仍存在一些不足。在研究视角上，对江苏省集体林权制度改革在平原地区的独特性和典型性挖掘不够深入，缺乏从平原地理特征、经济社会发展需求等角度对改革进行全面分析。在研究内容上，对改革过程中的利益相关者分析不够全面，尤其是农民在改革中的参与度、获得感以及面临的问题研究不够细致；对改革的生态效益评估不够系统，缺乏长期动态的监测和分析。在研究方法上，多以定性分析为主，定量研究相对较少，缺乏数据支撑和模型分析，难以准确评估改革的成效和影响。本研究将从平原视角出发，综合运用文献研究、案例分析、问卷调查和访谈等方法，深入剖析江苏省两次林改的背景、过程、成效和问题。通过构建指标体系，运用定量分析方法评估改革的生态、经济和社会效益；通过对利益相关者的深入访谈，了解他们在改革中的诉求和建议，以期为江苏省及其他平原地区的集体林权制度改革提供更具针对性和可操作性的建议。1.3研究方法与创新点本研究综合运用多种研究方法，力求全面、深入地剖析江苏省集体林权制度改革。文献研究法是基础，通过广泛查阅国内外关于集体林权制度改革的文献资料，包括学术期刊论文、政府文件、研究报告等，梳理集体林权制度改革的理论基础、发展历程和研究现状。深入挖掘与江苏省集体林权制度改革相关的政策法规、实践案例和数据统计，为研究提供丰富的理论支撑和背景资料。通过对这些文献的分析，了解前人的研究成果和不足，明确本研究的切入点和方向。案例分析法是关键，选取江苏省两次集体林权制度改革中的典型案例，如盐城市、淮安市等地在2000年林业产权制度改革中的创新举措，以及2008年深化集体林权制度改革中苏州、南京等地的实践经验。深入分析这些案例的改革背景、实施过程、取得的成效和存在的问题，总结成功经验和失败教训。通过实地调研、访谈相关人员，获取第一手资料，增强研究的真实性和可靠性。对比分析法是特色，对江苏省两次集体林权制度改革进行系统对比，从改革的目标、政策措施、实施效果等方面进行详细分析。对比不同阶段改革的差异，探究改革的演进路径和发展趋势。通过对比分析，找出改革中存在的共性问题和个性问题，为提出针对性的建议提供依据。本研究在研究视角、研究内容和研究方法上具有一定的创新点。在研究视角上，从平原视角出发，聚焦江苏省这一典型平原省份的集体林权制度改革，挖掘平原地区林业发展的独特性和需求，弥补了以往研究对平原地区关注不足的缺陷。在研究内容上，全面系统地分析江苏省两次集体林权制度改革，不仅关注改革的成效，还深入探讨改革中存在的问题和挑战，以及利益相关者的诉求和建议。结合最新的政策文件，如2024年省委办公厅、省政府办公厅印发的《江苏省深化集体林权制度改革推进林业高质量发展实施方案》，分析政策的实施效果和影响，为政策的进一步完善提供参考。在研究方法上，综合运用多种研究方法，将文献研究、案例分析、对比分析与问卷调查、访谈等方法相结合，定性分析与定量分析相结合，使研究结果更加全面、准确、深入。二、集体林权制度改革的理论基础2.1相关概念界定集体林权制度，是指法律规定属于集体所有的森林、林木和林地的所有权和使用权制度，涵盖集体所有制的经济组织或单位对森林、林木和林地所享有的占有、使用、收益、处分的权利。在这一制度下，集体林地是重要的土地资源与林业生产要素，也是农民生活保障的关键部分。其核心在于明确集体与个体在林业资源上的权利与义务关系，对林业发展起着基础性的规范和保障作用。集体林权制度不仅关乎林业经济的发展，还与生态环境保护、农村社会稳定紧密相连，合理的集体林权制度能够激发林业生产活力，促进资源的可持续利用，维护生态平衡，保障农民的切身利益。集体林权制度改革，是对集体林权制度进行的一系列调整与完善。主要是把集体林地经营权和林木所有权落实到农户，确立农民的经营主体地位，是农村家庭承包经营制度从耕地向林地的拓展和延伸，也是对农村土地经营制度的丰富与完善。其目的在于解决林业发展动力机制问题，通过明晰产权、放活经营、规范流转等举措，激发广大林农和社会力量投身林业建设的积极性，解放和发展林业生产力，以实现经济社会的持续健康发展。集体林权制度改革分为主体改革和配套改革（深化改革）。主体改革内容包括分山到户，确定林农对于林地的使用权、经营权和林木的所有权；配套改革则涵盖林下经济、林权抵押贷款、林业保险、林业合作组织建立和发展等多个方面。“三权分置”是集体林权制度改革中的核心概念，指的是落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。在集体林权领域，“三权分置”具体表现为集体林地所有权归集体，农户拥有承包权，实际经营者享有经营权。这一制度创新适应了农村劳动力转移和土地流转的现实需求，既保障了农民的承包权益，又促进了林地的规模化、集约化经营，提高了林业生产效率。例如，在一些地区，农户将林地经营权流转给专业合作社或林业企业，自己保留承包权，按约定获取收益，实现了资源的优化配置。平原地区集体林权制度改革具有自身独特的特点。在土地资源方面，平原地区人口密集，土地资源相对有限，耕地与林地争地矛盾较为突出。与山区相比，平原地区林地面积相对较小且较为分散，难以形成大规模的集中连片经营，这增加了林业规模化、集约化发展的难度。在生态功能与经济功能协调方面，平原地区生态环境相对脆弱，林业在生态保护方面的作用更为重要，如防风固沙、涵养水源、净化空气等。但同时，农民也希望通过林业经营获得经济收益，实现增收致富，因此如何平衡生态功能与经济功能是平原地区集体林权制度改革面临的重要挑战。在经营模式上，平原地区的林业经营往往与农业、副业等结合紧密，形成了多样化的复合经营模式，如林粮间作、林禽养殖等，这就要求改革要充分考虑到这些经营模式的特点和需求，制定相应的政策措施。2.2理论基础产权理论是集体林权制度改革的重要基石，其核心在于明晰产权对经济活动的关键作用。产权明晰能够明确权利主体，使经济主体清楚地知晓自身对资源的占有、使用、收益和处分权，从而激发其积极性和创造性。在林业领域，明晰产权可以解决集体林权归属不清、权责不明的问题，确立农民的经营主体地位，使农民对林地和林木拥有明确的权利，进而激发他们保护和培育森林资源的热情。以福建省三明市为例，通过森林产权制度改革，有效打通“两山”转化路径，在保护好林业资源生态价值的基础上，将森林资源转化为生态资产并实现其价值。20世纪80年代初，三明市采取“分股不分山、分利不分林”的办法，组建村林业股东大会，全面推行林业股份制合作改革，村民按照股份大小分红。但改革中遇到了利益关系不明、村民和股东大会之间矛盾突出等问题。20世纪90年代末，三明市进而开展了以“明晰产权、分类经营、落实承包、保障权益”为主要内容的集体林经营体制改革，创新开展集体林地“三权分置”改革试点，即所有权归集体、承包权归农户、经营权归实际经营者，有效保障了经营者的合法权益，调动了社会资本参与集体林经营的积极性。制度变迁理论为理解集体林权制度改革提供了宏观视角。该理论认为，制度变迁是由制度的不均衡引发的，当现行制度无法满足社会发展需求，出现制度供给与需求的失衡时，就会产生制度变迁的动力。在林业发展过程中，随着社会主义市场经济体制的逐步完善和社会主义新农村建设的全面推进，原有的集体林权制度暴露出诸多问题，如产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等，这些问题制约了林业的发展和农民增收，导致制度不均衡，从而推动了集体林权制度改革的进行。江苏省从2000年开始的林业产权制度改革，以及2008年的深化集体林权制度改革，都是对制度变迁需求的回应。2000年，随着经济社会的发展，原有的林业产权制度无法适应新的形势，江苏省政府出台《关于推进林业产权制度改革的意见》，拉开全省林业产权制度改革序幕，确定了竞价拍卖、招标承包等多种改革方式；2008年，为了进一步完善集体林权制度，省政府出台《关于深化集体林权制度改革的实施意见》，通过均股均利等方式将初始产权分配落实到本集体经济组织成员。可持续发展理论强调经济、社会和环境的协调发展，要求在满足当代人需求的同时，不损害后代人满足其自身需求的能力。集体林权制度改革与可持续发展理论高度契合，改革的目标之一就是实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐。通过改革，明晰产权，激发农民的积极性，促进林业资源的合理开发和利用，既能够实现林业产业的经济增长，增加农民收入，又能够保护森林资源，增强森林的生态功能，维护生态平衡，为后代人留下良好的生态环境。例如，北京市新型集体林场建设，通过引入现代化管理模式，加强森林经营管护，提高了森林质量，实现了生态效益；同时，为当地创造了大量就业岗位，吸纳农民家门口就业，增加了农民收入，促进了社会和谐发展。三、江苏省第一次集体林权制度改革3.1改革背景20世纪90年代后期至21世纪初，江苏省平原地区林业发展面临诸多严峻问题，这些问题严重制约了林业的可持续发展和农民增收，成为推动第一次集体林权制度改革的直接动力。从林地权属角度看，当时存在着林地权属不清的状况。由于历史原因，许多集体林地的产权界定模糊，林权证发放不规范，导致林地归属存在争议。在一些地区，不同村庄、村民之间对同一片林地的所有权和使用权各执一词，纠纷不断。这种权属不清使得农民对林地的经营缺乏安全感，不敢进行长期投入和精心管理，影响了林业生产的积极性和稳定性。农民担心自己的投入得不到回报，不愿意在林地上进行种苗培育、病虫害防治等工作，导致林地闲置或低效利用，无法发挥应有的经济效益和生态效益。在经营效率方面，经营模式单一、粗放是突出问题。大部分集体林地以集体统一经营为主，缺乏市场导向，经营主体积极性不高，创新意识不足。在木材市场需求发生变化时，集体统一经营的林地不能及时调整林种结构，导致木材滞销，经济效益低下。这种单一、粗放的经营模式难以适应市场经济的发展需求，无法充分挖掘林地的潜力，实现资源的优化配置。林业经济效益低下是另一个亟待解决的问题。由于林地权属不清和经营效率低下，加上缺乏有效的市场对接机制，江苏省平原地区林业产业附加值低，农民从林业中获得的收入有限。在一些以杨树种植为主的地区，由于产业链短，主要以出售原木为主，缺乏深加工环节，木材价格受市场波动影响大，农民收入不稳定。与其他产业相比，林业的经济效益差距明显，无法吸引更多的资金和劳动力投入，进一步限制了林业的发展。生态功能未能充分发挥也是当时林业发展面临的重要问题。虽然森林在涵养水源、保持水土、调节气候等方面具有重要作用，但由于林地经营不善，森林质量不高，生态功能未能得到有效发挥。一些地区的森林覆盖率虽然较高，但林分结构不合理，多为单一树种的纯林，生态系统稳定性差，抵御自然灾害和病虫害的能力弱。一旦发生病虫害或自然灾害，就会造成大面积的森林受损，生态环境恶化。这些问题严重制约了江苏省平原地区林业的发展，改革迫在眉睫。为了解决这些问题，实现林业的可持续发展和农民增收，江苏省在2000年开始了第一次集体林权制度改革。此次改革旨在明晰林地权属，放活经营机制，提高林业经营效率，促进林业产业发展，充分发挥林业的生态、经济和社会功能。3.2改革内容与实施过程在改革内容上，江苏省第一次集体林权制度改革的核心是推进林地所有权和经营权分离，以明晰产权、放活经营为主要目标。在产权明晰方式上，通过全面清查林地资源，重新界定林地权属。对历史遗留的林地纠纷，组织专门工作小组进行调查核实，依据相关法律法规和历史资料，明确林地的所有权和使用权归属。在盐城市的一些地区，针对过去不同村庄之间存在争议的林地，政府组织林业、土地、司法等部门联合开展调查，走访当地村民，查阅土地改革时期的档案资料，最终确定了林地的权属，为后续的改革奠定了基础。通过重新勘测、登记，为农户发放林权证，明确农户对林地的经营权和林木的所有权，确保农民的合法权益得到法律保障。林权证详细记录了林地的位置、面积、四至界限、使用期限以及林木种类、数量等信息，使农民对自己的林地资产有了清晰的认识。合同签订与管理也是改革的重要内容。在林地流转过程中，严格规范合同签订程序。明确流转双方的权利和义务，包括流转期限、流转费用、林地用途、林木管护责任等关键条款。合同签订后，进行备案管理，由当地林业主管部门和农村集体经济组织共同监督合同的履行情况。对于流转期限较长的合同，还规定了定期评估和调整机制，以适应市场变化和林业发展的需求。在淮安市，某村将集体林地流转给一家林业企业，双方签订了为期30年的流转合同，合同中明确规定了企业每年需向村集体支付的流转费用，以及企业在林地经营过程中必须遵守的生态保护要求和林木采伐规定。林业主管部门定期对合同履行情况进行检查，确保企业按照合同约定进行经营。在改革实施过程中，江苏省采取了分步骤、分阶段的推进策略。首先在部分地区开展试点工作，如盐城、淮安等地率先进行林业产权制度改革试点。在试点过程中，不断总结经验，完善改革方案和政策措施。盐城市在试点中，探索出了适合当地的林地流转模式和经营管理机制，为全省的改革提供了有益借鉴。通过试点取得成功经验后，逐步在全省范围内推广。制定详细的改革时间表和任务分解表，明确各级政府和相关部门的职责和任务。省、市、县、乡各级政府层层签订责任状，确保改革任务落到实处。在宣传动员方面，通过多种渠道广泛宣传改革的意义、政策和措施，提高农民的认识和参与度。组织宣传队深入农村，举办培训班、座谈会，发放宣传资料，让农民了解改革的好处和自己的权益。同时，开展示范引导，树立改革典型，让农民看到改革带来的实际成效，激发他们参与改革的积极性。3.3改革成效与问题江苏省第一次集体林权制度改革在多个方面取得了显著成效，为林业发展注入了新的活力。在森林资源增长方面，改革激发了农民植树造林和森林管护的积极性，森林面积和蓄积量实现双增长。根据江苏省林业局的数据，在改革后的几年里，全省新增成片造林面积逐年增加，森林覆盖率稳步提高。在盐城市，通过改革，农民积极参与植树造林，许多荒废的土地被重新利用起来种植树木，森林覆盖率从改革前的较低水平提升到了一个新的高度，生态环境得到明显改善。农民收入得到有效增加。改革后，农民成为林地的经营主体，通过发展林业产业，如木材种植与销售、林下经济等，收入渠道拓宽，收入水平显著提高。在淮安市的一些村庄，农民在林地里养殖家禽、种植中药材，利用林地资源发展多种经营，家庭收入大幅增长。林业产业也得到快速发展，林地经营权的流转和市场化经营吸引了社会资本投入，促进了林业产业的规模化、集约化发展，木材加工、林产品深加工等产业迅速崛起。一些地方形成了从木材种植到加工、销售的完整产业链，提高了林业产业的附加值，增强了市场竞争力。然而，改革过程中也暴露出一些问题。产权纠纷仍然存在，尽管改革对林地权属进行了重新界定，但由于历史遗留问题复杂，部分地区仍存在产权纠纷。一些林地在改革前经历多次流转和变更，相关资料不全，导致产权认定困难，纠纷难以解决。在徐州市的某些地区，因过去林地流转手续不规范，不同村民对同一片林地的经营权存在争议，影响了林地的正常经营和管理。经营规模小是另一个突出问题，受土地资源和农户分散经营的限制，林地经营规模普遍较小，难以形成规模效应。小规模经营使得林业生产的成本较高，难以采用先进的技术和设备，限制了林业产业的进一步发展。林业基础设施建设滞后，许多林区道路、灌溉等基础设施不完善，给林业生产和运输带来不便，增加了生产成本。在连云港市的一些山区，由于林区道路崎岖难行，木材运输困难，影响了木材的销售和林业生产的效率。这些问题在一定程度上制约了林业的可持续发展，需要在后续的改革中加以解决。四、江苏省第二次集体林权制度改革4.1改革背景随着经济社会的快速发展和生态文明建设的深入推进，第一次集体林权制度改革后的江苏省林业发展面临着新的挑战与机遇，这些因素共同构成了第二次集体林权制度改革的背景。第一次林改虽然在一定程度上明晰了产权，激发了农民的积极性，但仍存在一些深层次问题。林地细碎化问题依然突出，农户的林地经营规模普遍较小，难以实现规模化、集约化经营。这种细碎化的经营模式使得林业生产效率低下，难以采用先进的林业生产技术和设备，增加了生产成本，降低了林业产业的市场竞争力。在一些地区，农户的林地被分割成小块，分布零散，不利于统一规划和管理，影响了林业产业的发展壮大。林权流转不规范也是一个亟待解决的问题。在第一次林改后的林权流转过程中，存在合同不规范、流转程序不完善等问题，导致林地流转纠纷时有发生。一些流转合同条款模糊，对双方的权利和义务规定不明确，在遇到林地增值、政策调整等情况时，容易引发纠纷，损害了农民的利益，影响了林业生产的稳定性。生态保护与经济发展的矛盾逐渐凸显。随着人们对生态环境的重视程度不断提高，林业的生态功能日益受到关注。但在实际经营中，部分农民为了追求短期经济利益，过度采伐林木，忽视了森林的生态保护，导致森林质量下降，生态功能减弱。如何在保障生态安全的前提下，实现林业的经济价值，成为亟待解决的问题。从国家政策调整的角度看，党的十八大以来，生态文明建设被摆在突出位置，国家对林业发展提出了更高的要求。强调要加快推进林业现代化建设，实现森林资源的可持续利用，促进人与自然和谐共生。2023年9月17日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化集体林权制度改革方案》，对新时代深化集体林权制度改革作出新的部署，为江苏省第二次集体林权制度改革指明了方向。江苏省需要根据国家政策要求，进一步完善集体林权制度，推动林业高质量发展。经济社会发展对林业的需求也发生了变化。随着人们生活水平的提高，对优质林产品、森林生态服务等的需求日益增长。林业不仅要提供木材等传统林产品，还要满足人们对森林旅游、森林康养、生态文化等方面的需求。传统的林业发展模式已难以满足这些多元化的需求，需要通过改革创新，拓展林业发展空间，提升林业的综合效益。在这样的背景下，江苏省进行第二次集体林权制度改革具有重要的必要性。改革是解决第一次林改遗留问题的关键举措，能够进一步明晰产权，规范林权流转，促进林地的合理配置和高效利用。改革也是适应国家政策调整和经济社会发展需求的必然选择，有助于推动林业现代化建设，实现林业的生态、经济和社会功能的有机统一，为乡村振兴和美丽江苏建设提供有力支撑。4.2改革内容与实施过程2024年7月23日，省委办公厅、省政府办公厅印发的《江苏省深化集体林权制度改革推进林业高质量发展实施方案》（以下简称《实施方案》），为第二次集体林权制度改革指明了方向，明确了改革内容与实施路径。在持续推进“三权分置”方面，《实施方案》强调保持以承包到户、均股均利两种方式将集体林地产权落实到农户的政策稳定。镇村两级进一步完善林地承包合同、均股均利档案资料的管理制度，确保农民权益得到有效保障。采取均股均利方式改革的，落实股权证发放或充分利用农村集体产权制度改革股份量化成果，依法依规分配集体经济组织统一经营管理的林地或已流转的集体林地收益。在集体林地承包期内，发包方不得以未登记颁证、村民会议决定等为由解除承包关系，充分保障农民的承包权。对于家庭承包林地剩余期限10年以内的，可提前确认延包并合理确定延包期限，给农民吃下“定心丸”。林地经营权可以依法再流转，依法向金融机构融资担保，流转期限5年以上的林地经营权可以申请不动产登记发证，并作为有关行政管理事项的凭证，进一步放活经营权，促进林地资源的合理流动和优化配置。在苏州市吴中区，一些农户将林地经营权流转给专业的林业合作社，合作社通过科学规划和经营，发展特色林业产业，农户不仅获得了稳定的流转收益，还能参与合作社的分红，实现了增收致富。加强林地林权管理是此次改革的重要内容。基于第三次全国国土调查统一底图，妥善解决集体林地地类重叠、权属交叉问题。在全面完成林权登记资料清查移交和数据整合的基础上，强化林权登记与林业管理业务协同，规范开展林权类不动产登记发证。依法颁发的原林权证继续有效、不变不换，原林权证范围内存在非林地但无权属交叉重叠的，不影响产权归属。权利人申请换发林权证书的，按照不动产统一登记要求办理。支持有条件的地方将登记窗口向乡镇、村组延伸，向银行等金融机构延伸，努力提高林权登记效率。强化林权综合监管平台数据录入，实现林权数字化动态管理。推进不动产登记平台、农村产权交易平台、林权综合监管平台等互通共享，提高管理效率和透明度。制定出台《江苏省集体林权流转管理办法》，加强对林权流转合同的管理，规范林权流转市场。在南京市浦口区，通过建立林权综合监管平台，实现了对林地林权信息的实时监控和管理，有效解决了林权纠纷问题，促进了林地流转的规范化。健全利益联结机制，推进适度规模经营也是改革的关键任务。各地通过项目实施、提供生产性服务等措施，持续改善林业生产经营条件，鼓励适度规模经营，重点支持家庭林场、集体林场、合作社等林业经营主体发展。支持集体林地集中连片的丘陵山区或其他有条件的地方成立镇、村集体林场。鼓励各类企业通过租赁、入股、合作等形式参与林业经营，建立健全联农带农机制，推广“企业+合作社+农户”等模式。加强林业科技下乡服务，强化对各类经营主体的技术培训，引导发展立体复合经营、三产链接经营等多式联营，提升林地综合效益。鼓励国有林场与农村集体经济组织和农户通过股份合作、托管、租赁等形式开展联合经营，并探索经营性收入分配激励机制。在宜兴市，一家林业企业与当地合作社合作，采用“企业+合作社+农户”的模式，发展森林康养产业，带动了周边农户就业增收，同时也提升了林地的综合效益。在实施过程中，江苏省采取了一系列保障措施。成立了专门的改革领导小组，由各级党委和政府主要领导担任组长，加强对改革的组织领导和统筹协调。将深化集体林权制度改革作为林长履职的重点内容，纳入林长制评价激励体系，实行主要领导负责制，层层压实责任。制定详细的改革任务清单和时间表，明确各部门的职责和任务，确保改革有序推进。加强宣传培训，通过举办培训班、发放宣传资料、开展政策解读等方式，提高各级干部和农民对改革的认识和理解，营造良好的改革氛围。同时，建立健全监督检查机制，加强对改革过程的监督检查，及时发现和解决改革中出现的问题，确保改革取得实效。4.3改革成效与影响江苏省第二次集体林权制度改革在多方面取得显著成效，对全省林业高质量发展和乡村振兴产生了深远影响。在森林质量提升方面，改革推动了森林可持续经营，优化了林种布局和规模。通过合理调整集体林在公益林中的比例，加快低产低效林改造和退化林修复，结合森林更新推进国土绿化彩色化、珍贵化、效益化，积极采用良种壮苗和乡土树种，森林质量得到显著提升。在宜兴市，通过实施森林可持续经营项目，对低产低效的竹林进行改造，引进优良竹种，加强竹林抚育管理，竹林的产量和质量大幅提高，生态功能也得到增强。2024年，全省完成低产低效林改造和退化林修复面积较上年增长[X]%，森林蓄积量增加[X]万立方米，森林覆盖率稳定在[X]%以上，森林生态系统的稳定性和服务功能进一步增强。产业结构得到进一步优化。改革促进了林业一二三产业融合发展，重点支持木本粮油、林草种苗、森林康养、林下种植、木材加工、林产化工等产业发展。在苏州市吴中区，依托丰富的森林资源，发展森林康养产业，建设了多个森林康养基地，吸引了大量游客，带动了周边餐饮、住宿等服务业的发展，形成了完整的产业链。2024年，全省林业产业总产值达到[X]亿元，同比增长[X]%，其中林业第三产业产值占比提高了[X]个百分点，产业结构不断优化，林业产业的竞争力和可持续发展能力显著增强。生态产品价值实现机制得到完善。通过创新生态产品价值实现路径，拓宽林权增值途径，森林的生态价值得到更好的体现。在常州市，开展了生态公益林补偿、森林碳汇交易等试点工作，将森林的生态效益转化为经济效益。2024年，常州市完成森林碳汇交易[X]吨，交易金额达到[X]万元，实现了森林生态价值的市场化转化。完善的生态产品价值实现机制，不仅提高了林业经营者的收入，也增强了他们保护森林资源的积极性。从对江苏林业高质量发展的影响来看，改革为林业高质量发展提供了有力支撑。持续推进“三权分置”，加强林地林权管理，健全利益联结机制，推进适度规模经营，为林业发展营造了良好的制度环境。优化林木采伐制度，保障了林木所有权权能，激发了林业经营者的积极性。推进森林可持续经营，提升了森林质量，增强了森林的生态功能。发展绿色富民产业，促进了林业产业的升级和转型，提高了林业产业的经济效益。这些举措共同推动了江苏林业向高质量发展迈进，使江苏林业在生态保护、经济发展和社会服务等方面发挥更加重要的作用。改革对乡村振兴也具有重要意义。通过发展林业产业，带动了农村经济发展，促进了农民增收致富。在睢宁县，采用“企业+合作社+农户”的模式，发展林下种植和养殖产业，企业负责技术指导和产品销售，合作社组织农户进行生产，农户通过土地流转、参与劳动和分红等方式获得收入。2024年，睢宁县林下经济产值达到[X]亿元，带动农民人均增收[X]元。改革还提升了农村生态环境质量，为乡村振兴提供了良好的生态基础。通过加强森林资源保护和生态修复，农村的生态环境得到改善，生态宜居水平不断提高，促进了乡村的可持续发展。五、江苏省两次集体林权制度改革对比分析5.1改革目标对比江苏省两次集体林权制度改革在目标设定上既有相同之处，也存在显著差异，呈现出从解决基本产权问题到追求林业高质量发展的转变过程。两次改革都高度重视产权明晰，将其作为核心任务之一。第一次改革通过推进林地所有权和经营权分离，全面清查林地资源，重新界定林地权属，为农户发放林权证，明确了农户对林地的经营权和林木的所有权。在盐城市，针对林地权属不清的问题，组织多部门联合调查，重新勘测、登记，发放林权证，解决了长期存在的产权纠纷，保障了农民的合法权益。第二次改革继续推进“三权分置”，保持以承包到户、均股均利两种方式将集体林地产权落实到农户的政策稳定，进一步完善林地承包合同、均股均利档案资料的管理制度，保障农民的承包权和经营权。在苏州市吴中区，通过落实股权证发放，依法依规分配集体林地收益，确保农民在林地经营中的权益得到充分保障。促进林业发展和农民增收也是两次改革的共同目标。第一次改革通过放活经营机制，激发了农民植树造林和森林管护的积极性，促进了森林资源增长和林业产业发展，拓宽了农民收入渠道。在淮安市，农民通过发展林下经济，如养殖家禽、种植中药材等，家庭收入大幅增长。第二次改革通过推进适度规模经营，发展绿色富民产业，推动林业一二三产业融合发展，进一步提升了林业产业的竞争力和可持续发展能力，促进了农民增收致富。在睢宁县，采用“企业+合作社+农户”的模式，发展林下种植和养殖产业，带动农民人均增收显著。两次改革在目标设定上也存在明显差异。第一次改革主要聚焦于解决当时林业发展面临的紧迫问题，如林地权属不清、经营效率低下等，目标相对较为基础和单一，旨在通过明晰产权和放活经营，提高林业经营效率，增加农民收入。而第二次改革则是在第一次改革的基础上，顺应经济社会发展的新形势和新需求，目标更加全面和高远。不仅要解决第一次改革遗留的问题，如林地细碎化、林权流转不规范等，还要适应生态文明建设和乡村振兴战略的要求，推进林业高质量发展，实现林业的生态、经济和社会功能的有机统一。第二次改革强调优化林种布局和规模，推进森林可持续经营，完善生态产品价值实现机制，创新林权融资机制等，注重林业的可持续发展和生态环境保护，以满足人们对优质林产品、森林生态服务等的多元化需求。5.2改革内容对比在产权制度方面，第一次改革主要是推进林地所有权和经营权分离，通过清查林地资源、重新界定权属、发放林权证等方式，明确农户的经营权和林木所有权。但在实际操作中，仍存在产权界定不够清晰、林权证发放不规范等问题。第二次改革持续推进“三权分置”，不仅保持将集体林地产权落实到农户政策的稳定，还完善了林地承包合同、均股均利档案资料管理制度，落实股权证发放，保障农民在林地经营中的收益权。对于家庭承包林地剩余期限10年以内的，可提前确认延包并合理确定延包期限，给农民吃下“定心丸”。流转期限5年以上的林地经营权可以申请不动产登记发证，进一步明确了经营权的法律地位，使产权制度更加完善和细化。在经营方式上，第一次改革放活了经营机制，允许农民自主经营林地，但由于缺乏政策引导和资金支持，经营方式仍较为单一，以传统的木材种植和销售为主。第二次改革鼓励适度规模经营，支持家庭林场、集体林场、合作社等林业经营主体发展，推广“企业+合作社+农户”等模式，引导发展立体复合经营、三产链接经营等多式联营。在宜兴市，通过成立集体林场，整合分散的林地资源，采用科学的经营管理模式，发展林下经济和森林旅游，实现了林业的多元化发展，提升了林地综合效益。配套政策方面，第一次改革在林权流转、金融支持等方面的配套政策不够完善，导致林权流转不规范，农民融资困难。第二次改革加强了林地林权管理，制定《江苏省集体林权流转管理办法》，推进不动产登记平台、农村产权交易平台、林权综合监管平台等互通共享，规范林权流转市场。在金融支持方面，创新林权融资机制，鼓励和引导金融机构加大对各类林业经营者的金融支持力度。在苏州市吴中区，通过林权抵押贷款，为林业经营主体提供了资金支持，促进了林业产业的发展。5.3改革成效对比在森林资源增长方面，第一次改革后，全省新增成片造林面积逐年增加，森林覆盖率稳步提高，森林面积和蓄积量实现双增长。但由于经营规模小、基础设施滞后等问题，森林质量提升速度较慢，林种结构不够合理。第二次改革后，通过推进森林可持续经营，优化林种布局和规模，加快低产低效林改造和退化林修复，森林质量得到显著提升。2024年，全省完成低产低效林改造和退化林修复面积较上年增长[X]%，森林蓄积量增加[X]万立方米，森林覆盖率稳定在[X]%以上，森林生态系统的稳定性和服务功能进一步增强。从农民增收角度来看，第一次改革拓宽了农民收入渠道，农民通过发展林业产业，收入水平显著提高。但由于产权纠纷、经营规模小等问题，农民增收的稳定性和可持续性受到一定影响。第二次改革通过健全利益联结机制，推进适度规模经营，发展绿色富民产业，进一步促进了农民增收致富。在睢宁县，采用“企业+合作社+农户”的模式，发展林下种植和养殖产业，2024年带动农民人均增收[X]元，农民收入的稳定性和可持续性明显增强。产业发展方面，第一次改革促进了木材加工、林产品深加工等产业的发展，形成了一定的产业链。但由于配套政策不完善，产业发展受到限制，产业附加值较低。第二次改革推动了林业一二三产业融合发展，重点支持木本粮油、林草种苗、森林康养、林下种植、木材加工、林产化工等产业发展。在苏州市吴中区，发展森林康养产业，带动了周边餐饮、住宿等服务业的发展，形成了完整的产业链，2024年全省林业产业总产值达到[X]亿元，同比增长[X]%，产业附加值大幅提高，竞争力显著增强。通过两次改革成效对比可以总结出，明晰产权是林业发展的基础，只有产权明晰，才能激发农民和社会资本的积极性。政策的稳定性和连续性至关重要，第二次改革在保持第一次改革政策稳定的基础上，不断完善和创新，取得了更好的成效。产业发展是林业可持续发展的关键，要注重产业结构调整和升级，促进林业一二三产业融合发展，提高产业附加值和竞争力。生态保护与经济发展要协调共进，在发展林业产业的同时，要加强森林资源保护和生态修复，实现林业的生态、经济和社会功能的有机统一。六、平原地区集体林权制度改革的经验与启示6.1江苏省林改对平原地区的示范作用江苏省在集体林权制度改革中，尤其是在林地确权、规模经营和产业发展等方面积累了丰富且极具价值的成功经验，这些经验对其他平原地区的林业发展具有显著的示范意义，为其提供了可借鉴的模式和思路。在林地确权方面，江苏省通过全面清查林地资源、重新界定权属和规范发放林权证等一系列举措，有效解决了林地权属不清的问题，为林业发展奠定了坚实基础。在第一次林改时，盐城市针对林地权属争议，组织多部门联合开展调查，重新勘测、登记，为农户发放林权证，明确了林地的所有权和使用权归属，保障了农民的合法权益。第二次林改持续推进“三权分置”，完善林地承包合同、均股均利档案资料管理制度，落实股权证发放，进一步保障了农民的承包权和经营权。这一经验对其他平原地区具有重要的示范作用，表明了通过严谨细致的工作流程，能够有效解决林地确权中的难题，确保农民对林地的合法权益，激发农民参与林业经营的积极性。在规模经营方面，江苏省积极鼓励适度规模经营，支持家庭林场、集体林场、合作社等林业经营主体发展，推广“企业+合作社+农户”等模式，取得了良好的成效。在宜兴市，通过成立集体林场，整合分散的林地资源，采用科学的经营管理模式，发展林下经济和森林旅游，实现了林业的多元化发展，提升了林地综合效益。仪征市刘集镇白羊村村级林长郭俊牵头流转18户农户林地，引入林下赤松茸种植项目，30亩基地年产鲜菇18万斤，村集体年增收30万元。这种模式为其他平原地区提供了参考，展示了通过整合资源、创新经营模式，可以实现林业的规模化、集约化发展，提高林业生产效率和经济效益。在产业发展方面，江苏省推动林业一二三产业融合发展，重点支持木本粮油、林草种苗、森林康养、林下种植、木材加工、林产化工等产业发展，促进了林业产业的升级和转型。苏州市吴中区依托丰富的森林资源，发展森林康养产业，建设了多个森林康养基地，吸引了大量游客，带动了周边餐饮、住宿等服务业的发展，形成了完整的产业链。这种产业发展模式对其他平原地区具有示范意义，表明了通过挖掘林业的多种功能，发展特色产业，可以提升林业产业的附加值和竞争力，实现林业的可持续发展。江苏省在林地确权、规模经营和产业发展等方面的成功经验，为其他平原地区的集体林权制度改革提供了宝贵的借鉴。其他平原地区可以结合自身实际情况，学习和应用江苏省的经验，推动本地林业的高质量发展，实现生态、经济和社会的协调发展。6.2平原地区林改的共性问题与解决策略平原地区集体林权制度改革在推进过程中面临着一系列共性问题，这些问题制约着林业的可持续发展，需要深入剖析并提出针对性的解决策略。在产权方面，林地权属争议是一大难题。由于历史原因，平原地区林地流转频繁，土地利用变更复杂，加之早期产权登记制度不完善，导致林地权属界定困难，纠纷时有发生。在一些地区，不同农户对同一块林地的承包权存在争议，影响了林地的正常经营和管理。这不仅损害了农民的合法权益，也阻碍了林业生产的顺利进行。部分地区还存在产权碎片化问题，林地被分割成小块，分布零散，不利于规模化、集约化经营，增加了林业生产和管理的成本。在某县的一个村庄，农户的林地被分割成多块，每块面积较小，且分布在不同位置，使得统一规划和管理难度加大，难以采用先进的林业生产技术和设备。经营模式上，规模经营难度较大。平原地区人口密集，土地资源有限，农户的林地经营规模普遍较小，难以形成规模效应。小规模经营使得林业生产的成本较高，难以吸引社会资本投入，也不利于林业产业的升级和转型。在一些平原乡镇，农户的林地面积大多在几亩到十几亩之间，无法开展大规模的林业产业项目，只能进行简单的木材种植和销售，产业附加值低。经营模式单一也是突出问题，大多以传统的木材种植和销售为主，缺乏多元化的经营模式和创新意识，难以适应市场需求的变化。在木材市场需求下降时，单一经营模式的农户收入受到严重影响，缺乏应对市场风险的能力。从生态与经济平衡角度看，生态保护意识淡薄是普遍存在的问题。部分农民为了追求短期经济利益，过度采伐林木，忽视了森林的生态保护，导致森林质量下降，生态功能减弱。在一些地区，农民大量砍伐树木用于木材销售，导致森林覆盖率下降，水土流失加剧，生态环境恶化。生态补偿机制不完善，农民在生态保护中付出的成本得不到合理补偿，影响了他们参与生态保护的积极性。在一些生态公益林地区，农民获得的生态补偿资金较低，不足以弥补他们因限制采伐而减少的经济收入，导致他们对生态保护工作缺乏热情。针对这些共性问题，需要采取一系列解决策略。在产权明晰方面，应加强林地权属调查和档案管理。组织专业队伍，运用先进的测绘技术，对林地进行全面清查和确权登记，完善林地档案资料，确保林地权属清晰。建立健全林权纠纷调解仲裁机制，及时解决林权纠纷，维护农民的合法权益。对于产权碎片化问题，可以通过土地流转、入股等方式，促进林地的集中连片经营，提高林地的规模化程度。在经营模式创新上，应加大对林业经营主体的扶持力度，培育家庭林场、集体林场、合作社等新型经营主体，推动林业规模化、集约化经营。鼓励发展多元化的经营模式，如林下经济、森林旅游、森林康养等，拓宽林业产业发展空间，提高林业产业附加值。在一些地区，发展林下养殖和森林旅游相结合的模式，既增加了农民的收入，又保护了森林生态环境。加强林业科技推广和应用，提高林业生产的科技含量，提升林业经营效益。通过举办培训班、技术讲座等方式，向农民传授先进的林业生产技术和管理经验，引导他们采用科学的经营方法。在生态与经济协调发展方面，要加强生态保护宣传教育，提高农民的生态保护意识，引导他们树立可持续发展的理念。完善生态补偿机制，提高生态补偿标准，确保农民在生态保护中得到合理的经济补偿，调动他们参与生态保护的积极性。加大对生态保护和修复的投入，加强森林资源管理，提高森林质量，增强森林的生态功能。通过实施森林抚育、植树造林等项目，改善森林生态环境，实现生态与经济的协调发展。6.3未来发展趋势与展望展望未来，平原地区集体林权制度改革将朝着数字化管理、绿色金融支持、生态与经济协同发展等方向不断迈进，为林业可持续发展开辟新路径。数字化管理将成为平原地区集体林权制度改革的重要发展方向。随着信息技术的飞速发展，利用现代信息技术实现林地林权的数字化管理已成为必然趋势。通过建立数字化管理平台，可整合林地资源信息、林权登记信息、森林资源监测信息等，实现信息的实时更新和共享。利用卫星遥感、地理信息系统（GIS）等技术，能够对林地进行精准测绘和动态监测，及时掌握林地的面积、位置、林种、林木生长状况等信息。在某平原地区，通过建立数字化管理平台，实现了对林地的可视化管理，林业部门能够实时了解林地的使用情况，有效解决了林地权属争议和非法占用林地等问题。数字化管理还能提高林权登记、流转等业务的办理效率，降低管理成本，为林业发展提供更加高效、便捷的服务。绿色金融支持力度将不断加大。林业作为绿色产业，对生态环境具有重要意义。未来，绿色金融将在平原地区集体林权制度改革中发挥更大作用。金融机构将加大对林业的信贷投放，创新金融产品和服务，为林业经营主体提供多样化的融资渠道。推出林权抵押贷款、林业供应链金融、绿色债券等金融产品，满足林业经营主体在造林、森林经营、林产品加工等方面的资金需求。在一些地区，金融机构与林业部门合作，开展林权抵押贷款业务，为林农提供了资金支持，促进了林业产业的发展。政府也将加大对林业的财政支持力度，完善林业补贴政策，引导社会资本投入林业领域。设立林业发展专项资金，对造林、森林抚育、生态修复等给予补贴，鼓励社会资本参与林业建设。生态与经济协同发展将成为改革的核心目标。在未来的改革中，将更加注重生态保护与经济发展的协调共进，实现林业的可持续发展。在发展林业产业的同时，加强森林资源保护和生态修复，提高森林质量，增强森林的生态功能。推广生态友好型的林业经营模式，如森林认证、可持续森林经营等，促进林业产业的绿色转型。在某平原地区，通过发展森林旅游、林下经济等产业，实现了生态与经济的协同发展，既保护了森林资源，又增加了农民收入。还将加强生态产品价值实现机制的探索和创新，推动森林生态产品的市场化交易，将森林的生态价值转化为经济价值。开展林业碳汇交易、生态补偿等工作，让林业经营者从生态保护中获得经济收益，进一步激发他们保护森林资源的积极性。平原地区集体林权制度改革前景广阔，通过数字化管理、绿色金融支持和生态与经济协同发展等举措，将为林业可持续发展注入新动力，实现林业的生态、经济和社会功能的有机统一，为乡村振兴和美丽中国建设做出更大贡献。七、结论与展望7.1研究结论本研究聚焦江苏省两次集体林权制度改革，从平原视角深入剖析其改革历程、成效与问题，旨在为平原地区林业发展提供理论与实践参考。研究表明，江苏省两次林改在不同历史阶段针对林业发展困