浅论环境法按日处罚制度

论文题目：浅论环境法按日处罚制度

摘要随着时代的进步，中国的社会经济在空前发展，然而，在经济的发展过程中造成的环境污染已经成为必须解决的事情。采用什么样的制度和方法对产生污染的单位进行严厉的处罚，通过处罚来制止污染行为，达到保护环境的目的，这已经成为了当今社会的主要问题。环境污染的特点是他具有持续性、连续性，在中国旧有的环境行政处罚制度中没有规制。2015年1月1日中国新《环境保护法》颁布，按日计罚制度出台，环境法中出台的按日计罚制度，是对产生污染的单位进行处罚的非常关键的措施。在新的《环境保护法》里，按日计罚作为环境行政处罚的规定是非常明确的，然而中国目前的现状不容乐观，按日计罚这项新的制度的构建还在起步的时候，涉及的制度还不能完全适应目前的现状，司法实践中，按日计罚制度的落实存在一定的困难，还有方方面面的问题需要完善，因此，在毕业之际，作者对新环境法中的按日计罚制度进行探讨研究，为该制度的完善提出自己的建议。关键词：环境法按日处罚制度问题完善

目录1前言 前言1.1研究背景随着时代的进步，中国的社会经济已经空前发展，然而，在经济的发展过程中造成的污染环境已经成为必须解决的事情。采用什么样的制度和方法对产生污染的单位进行严厉的处罚，通过处罚来制止污染行为，达到保护环境的目的，这已经成为了当今社会的主要问题。中国旧有环境行政处罚制度往往无法对此进行规制。但是，随着中国新《环境保护法》在2015年1月1日的颁布，按日计罚制度成为了中国《环境保护法》中的新亮点被学界广泛关注。在新的《环境保护法》里，按日计罚作为环境行政处罚的规定是非常明确的，然而中国目前的现状不容乐观，按日计罚这个新的制度的构建还在起步的时候，涉及的制度还不能完全适应目前的现状，还有方方面面的问题需要完善。1.2理论依据环境法按日计罚制度虽然是环境行政处罚当中计罚方式的一种，但是环境法按日计罚制度的渊源不仅仅是行政处罚原理，违法经济学原理也是环境法按日计罚制度构建的理论渊源之一。法经济学理论研究在中国尚处于起步阶段，在立法以及执法当中运用法经济学理论对法律法规进行设定和解释的并不多见。但是，运用法经济学原理对环境法按日计罚制度进行研究却是十分有效的研究路径。所谓法经济学原理即运用经济学的基本观点和原理，从经济学的角度对法律规则的设定以及司法实践当中的违法行为界定和惩处方式进行研究，从而达到降低法律成本提高执法效率的目的。具体到环境法按日计罚制度而言，从法经济学角度来看，环境法按日计罚制度可以通过按日计罚的方式作为财产罚的一种，相对于自由罚而言更加具有优势。1.3立题意义2015年1月1日中国新《环境保护法》颁布，按日计罚制度出台。环境法中出台的按日计罚制度，是对产生污染的单位进行处罚的非常关键的措施。在新的《环境保护法》里，按日计罚作为环境行政处罚的规定是非常明确的，对新环境法中的按日计罚制度进行探讨研究，对完善中国的环境行政处罚制度提供参考，合理有效的制度就能规范生产单位的污染行为，最终达到彻底解决治理中国越来越严重的环境污染问题。1.4研究内容本文通过新《环境保护法》下的按日处罚制度作为研究对象，展开探讨研究，对其相关内容进行全面介绍和重点分析，以期按日处罚制度可以更好的实施，改变中国“守法成本高，违法成本低”的情形。2按日处罚制度基本问题的相关概述2.1处罚制度的界定2.1.1按日处罚制度的概念新《环境保护法》第五十九条中规定，环境污染处罚机关可以按照原处罚数额按日连续处罚，我们对于此条可以这样认为，采用原处罚数额按日连续做出处罚其实就是罚款在方式的不同。按日计罚，就是把这个企业的连续的环境污染行为，拆分成了每日独立违法行为进行处罚，也就是说，按日计罚不是一种独立的处罚行为，就是罚款在方式的不同，是环境违法行为计算方式的一种。因此，可以认为环境按日计罚为计罚行为。2.1.2按日处罚制度的特征适用对象的限制性。目前，我国的环境行政违法行为多种多样，比较常见的违法行为有：1、企业采取各种方式逃避对其生产现场进行检查；2、违反环境保护行政许可行为；3、违反建设项目环境影响评价文件审批规定行为；4、违反规定，随意把污染物倾倒、排放到附近的水体、土壤等。按日计罚并不是适用所有的环境行政违法行为，目前中国环境法中将按日计罚的适用对象严格限制为违法排放污染物行为。同时，以超标超量排污、排放有毒物质、等行为为代表的违法排污行为均具有一个共同特征，即行为具有持续性。（2）处罚力度大。不同于其他行政处罚，“按日连续处罚”是对违法者所持续的天数的总和，远远超出以往的单次性的处罚数额。首先，无论违法排污行为已经持续了多长时间，都先将其视为一个违法行为给予一次行政处罚，课以行政罚款来惩罚行为人对环境保护行政管理秩序的破坏。按日计罚提高了违法成本，对拒不改正的生产经营主体施以持续的经济压力，迫使其及时改正违法行为。（3）适用范围特定。从《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》规定的适用对象来看，针对的是目前现实中主要存在的严重超标、逃避监管和倾倒危险物的行为。2.2按日处罚制度的确立意义2.2.1有助于经济效益与环境保护的协同发展对环境法行政处罚制度进行制度设计，对于环境保护与经济发展的融合是必须要考虑的必不可少的一个方面。治理企业的环境污染行为，环境污染企业在被治理的过程中必然会有一定的甚至是惨重的经济损害，这样就会出现不利于经济发展的局面，经济发展就会受到阻碍，严重的情况就会使经济倒退。但是，如果我们一味地谋求发展，对于污染企业听之任之，我们所赖以生存的环境就会受到严重污染，过度开采宝贵的自然资源，自然资源就会面临枯竭的局面，一味地谋求发展而严重污染最终的结果必然是对经济发展产生不利的影响。因此经济发展与环境保护，不能处在竞合状态，而是应当使经济效益和环境保护之间协同发展，唯有如此才能在保证经济发展的同时达到保护环境的目的。2.2.2可以增强环境执法的主动性将违法排污行为认定为一个违法行为给予行政罚款并责令改正，由于行政罚款参考了直接损失、违法所得等因素而更加合理、科学。对于拒不改正的企业按照原罚款数额按日计罚，可避免了对持续性违法行为反复取证，方便执法的同时，又可以减少时间、人力、物力的消耗从而减少执法成本。按日连续进行的处罚，使环境执法工作权威大大增强，走出屡罚屡犯的循环怪圈。2.3按日处罚制度的基本内容2.3.1使用条件从新《环境保护法》第五十九条规定来看，适用的条件可以概括以下内容：（1）适应对象是企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物。（2）环保违法排污者必须具有拒不改正的情形。（3）执法部门应当先依照有关法律法规责令违法者改正。2.3.2适用范围适用范围是“按日连续处罚”制的实施必然要求。《环境保护法》第五十九条第三款规定了地方性法规可以“量体裁衣”，增加“按日连续处罚”的种类，环保部颁布的《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第五条第二款专门规定了五种适用的情形：（1）超过国家或者地方规定的污染物排放标准，或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的；（2）通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染施等逃避监管的方式排放污染物的；（3）排放法律、法规规定禁止排放的污染物的；（4）违法倾倒危险废物的；（5）其他违法排放污染物行为。可以看出，“按日连续处罚”主要针对的是目前现实中比较突出的问题，也是久治反弹的顽疾。涉及超标排污、不符合“三同时”制度、无排污许可或者超出许可范围、不法手段排污，逃避监管、排放禁止污染物等，此为现实中违法常见的情形，另外，最终的兜底条款为可能出现的新情况留下了解释的空间。特别需要说明的是，改变了《环境保护按日连续处罚暂行办法》（征求意见稿）原第四条的规定，删除了未批先建、污染防治设施不合要求、未取得排污证或者未按照许可证规定范围等。同时遗憾的是，并未改变《环境影响评价法》第六十一条对“未批先建”的态度，原设定的是不再给予补救措施，直接认定为一种严重的违法行为，可能是考虑到实施的效果、执行最终未予纳入。另外此次将“通过暗管、渗井等逃避监管的方式排放污染物的”与最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》的司法解释相衔接，这意味着不仅面临着“按日连续处罚”，而且面临着刑事处罚的风险。同时如何认定“逃避监管”，除了上述中列举的除外，同时包括未有效处理污染物排污于厂区外环境。“不正常运行防治污染设施”主要是为节约成本直接未经处理排污，或者在处理过程中直接引出未达标进行排污等。2.3.3计罚方式《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第四章规定了该制度的计罚方式，计罚日数、日处罚数额是实施按日连续处罚的关键因素之一。计罚日数是自责令改正的决定书送达的次日起，到复查发现违法污染物之日止，再次复查乃未改正，日期累加。计罚数额的计算是第一次处罚的数额乘以计罚日数。对于计罚的次数并没有做出限制，即“上不封顶”。然而，对于“上不封顶”的理解有较大的出入，新闻报道中也常常引用，具有很大的误导性。新《环境保护法》中没有具体规定处罚数额的多少，而是“依照有关法律法规”，本条的含义指明了是要依据现有的环保立法中的各单行法中的处罚条款来实施操作。继而，对于处罚的数额给予了参考的因素，一是按照防止污染设施的运行成本；二是违法行为造成的直接损失或者违法所得等。综合来看，应当是在确立引用环保立法中已有的单行法中的具体条款，在处罚数额上的多少，要参考以上两个因素，最终确立每日的处罚数额。每次罚款的时间段是在发放责令整改通知书后要求的时间内没有改正至第二次复查还未改正，则形成一个完整的计罚周期，可以适用“按日连续处罚”，若不改正，无限期下去，按此类推则罚款次数及数额便“上不封顶”。2.3.4实施程序《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》在第三章中专门规定了“按日连续处罚”的实施程序，基本流程是初次处罚→责令改正→复查→处罚决定。环境保护主管部门检查发现排污者违法排放污染物的，应当进行调查取证,并依法做出行政处罚决定。按日连续处罚决定应当在前述规定的行政处罚决定之后做出。环境保护主管部门可以当场认定违法排放污染物的，应当在现场调查时向排污者送达责令改正违法行为决定书，责令立即停止违法排放污染物行为。需要通过环境监测认定违法排放污染物的，环境监测机构应当按照监测技术规范要求进行监测。环境保护主管部门应当在取得环境监测报告后三个工作日内向排污者送达责令改正违法行为决定书，责令立即停止违法排放污染物行为。3按日处罚制度目前所存在的问题3.1使用范围较狭窄《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》规定了五种适用情形，即便各地方可以根据实际需求来确定适用的情形。一是，涉及到“未批先建”的态度问题。从逻辑来看，“未批先建”并不属于“违法排放污染物”的行为，同时，可能是考虑到《环境影响评价法》对“未批先建”的已经有了立法态度，故未纳入连续处罚的范围。而不同的是《北京市大气污染防治条例》对待“未批先建”的态度是直接予以处罚，显然与《环境影响评价法》“补救措施”的态度截然不同，其实，两者之间并不矛盾，只是入手考虑的角度不同，并不违反上位法。二是，排污许可证问题。这在现实中是一普遍现象，各单行法对于“违法排污”均有处罚措施，《环境保护法》也明确了“未取得排污许可证的，不得排放污染物”，归入连续处罚实际上是可行的。3.2适用对象较模糊《环境保护法》第五十九条对于适用对象，包括企事业单位和其他生产经营者，其中对于企事业单位不难理解，不论是法人的还是非法人的，或者营利或公益性的均包括在内。而对于其他生产经营者没有给予明确的界定，从“经营者”概念来讲，包括法人、个人和其他经济组织，而“生产经营者”又是一个新概念，由于没有权威明晰的解释，是否可以套用无法肯定，加上其在不同学科中的含义性质亦不同，容易造成适应的混乱。3.3罚款方面的问题3.3.1没有明确按日处罚制度的每日额度环境法按日计罚制度的处罚额度设置直接关系到环境法按目计罚制度的严宽程度问题。环境法按日计十罚制度的处罚额度的设置,则对环境污染企业的生产经营影响较大。但是以目前中国的经济发展状况以及环境污染的严重程度来看,按日计罚的处罚额度不应当在沿用十年之前的环境行政处罚额度作为环境行政处罚的标准，新环境保护法按日计罚制度应当将运用数值模式以及倍数模式两种计罚模式,对于不同环境污染企业的不同环境污染行为应当运用不同的处罚数额,并将环境污染行为的主观因素加入到对环境污染企业的处罚考量因素当中。3.3.2所收罚金使用缺乏规制《行政处罚法》第四十六条要求，对于处罚，行政相对人应当按照要求交到其指定的银行，银行应当将罚款直接上缴到国库，禁止行政机关截留、私分或者变相私分的行为。但“按日连续处罚”并不是行政处罚的性质，是否可以参看前者的规定，由相关部门统一管理，并没有明确的交代，即便将罚款纳入环境治理专项资金也出现了不少问题，如较为普遍的现象是环境治理资金被侵吞、挤占、挪用等，缺乏有效的监管，资金使用重点不突出，资助对象不明确等。对于罚金的使用问题可以参考美国的做法，从有关资料来看美国的《清洁水法》、《清洁空气法》、《有毒物质控制法》和《环境责任法》等中，一般规定的是将罚金统一归入财政部门管理，作为治污修复专项资金，再有财政部通过预算转移给各州的环保部门，同时对资金的使用有国会进行监督审查等。4完善按日处罚制度的思考4.1扩大适用范围不难发现“按日连续处罚”适应的范围较为狭窄，显得保守，仅限于“违法排放污染物”的行为，遗憾的是未全部采纳《环境保护按日连续处罚暂行办法》（意见稿）中关于适应范围的规定，对于“未批先建”、“排污许可证问题”“防治污染设施问题”都是环境违法中比较凸出和常见的问题，单靠单行法的每次处罚是不够的，特别是在基层中的中小企业为当地是经济发展做出了重大贡献，对上述情况的处罚不疼不痒（由于利益关系的原因多按照最低处罚标准执行），有时只是配合诸如“绿剑”这类行动，行动过后死灰复燃，如火如荼。这些情况都为环境治理埋下了重大是隐患，所以，建议在今后的立法修改中将上述情况纳入其中，扩大适应范围，更好的起到规制违法行为的作用。4.2明确适用对象有争议的是“其他生产经营者”的含义，在查阅现有的法规中，并无对该词语有明确的解释，只能拆开推测分析，从关系上看，企事业单位与其他生产经营者是并列的关系，若从概念的内涵和外延来讲，生产经营者中既包括法人，也包含个人和其他组织，这就与企事业单位有些交叉。其他组织，即财产独立无法人地位，民事诉讼法中有对其的解释，但解释的目的是使其可以作为当事人进行诉讼活动，也不难发现解释中多为无法人的企事业单位，是符合适用要求的,唯一例外的是合伙组织，笔者认为合伙组织应当纳入适应对象,如此一来,适应对象覆盖面就全面了,法人、个人和其他组织均在其中。4.3按日处罚罚款的设置4.3.1确定按日计罚每日额度中国新《环境保护法》第59条，本条对于每日处罚的额度进行了规定，按照原处罚数额按日连续处罚；《办法》第14条规定：环境保护按日连续处罚每日的罚款数额为环境违法行为的原处罚数额。我们从以上的这些对每日处罚的额度、按日连续处罚的规定中，可以看出这些规定在按日计罚制度上对于每日处罚额度的规定，采用的标准就是原处罚数额。可是，对于作为采用的标准的原处罚数额，并没有就怎样计算这个数额做出明确的规定。维护制度公平合理，就需要对按日计罚制度增加对每日处罚额度的规定并对此合理设置。（1）统一对按日计罚的处罚额度做出规定按日计罚制度设立的目的是处罚环境违法行为，在他们接受处罚的同时改正违法行为，对于拒不改正的违法行为者一视同仁。所以对每日处罚额度需要做出统一规定，对于每日处罚额度在具体数值的设定上，对处罚的金额做出控制，要按照法律经济处罚的比例原则进行，这样就会避免因为受到连续处罚，行政责任人应有的社会财产权受到侵害。（2）明确规定按日计罚的适用次数实行按日计罚的制度，其结果是对于企业的环境违法行为进行了相应的处罚，但是绝对不是把罚款作为目的来实现，在根本上是要达到遏制违法行为的出现从而达到保护环境的目的。基于以上的目的，对于按日连续处罚的适用次数和适用范围，就需要通过立法予以明确的规定，这样就可以对执法部门的自由裁量权做出规范，有效规避歪曲罚款目的。因此种限制，行政执法部门无法达到行政目的，可使用其他环境管制手段。环境违法行为人承受能力是有限的，考量其承受能力设置按日处罚的次数，在合理的次数范围内，拒不整改，则追究当事人的刑事责任，增强按日计罚制度的威慑力。4.3.2建立罚金的监督和救济使用情况4.3.2.1加大信息公开力度，合理引导舆论监督。推行企业环境污染信息公开，其所在的意义是环境污染信息公开有利于环境问题的事前逆向选择，对其事后道德风险予以防范。在具体的企业环境污染信息公开方面，就应该按照法律法规的要求，具体要参照《政府信息公开条例》以及《环境信息公开办法（试行）》等，推进企业环境污染信息公开。为了加强社会监督，在信息公开方面还可公布以下内容：1.各级地方政府在节能减排方面的具体的任务指标；2.任务的时间安排；3.具体的部门和责任人。4.3.2.2采用公众参与的方式达到监督的目的我们所推行的环境政策，是不能够自动实现的，因为环境政策与企业的经济利益两者之间可以说是对立的两个方面。把公众参与引入到按日计罚制度的实施中，这样就可以很好地利用公众参与，实现监督。在过去，我们可以看到日本在解决环境问题方面效果显著，他们的成功很大程度上是基于居民和媒体广泛参与到其中。我们可以吸收外国的成功经验，采用不同的方式，拓宽民众参与的渠道，使得居民和媒体广泛参与。同时，要加强宣传提高广大民众的环保意识。目前，环境污染已经严重地危害了我们的健康，在环境污染给我们造成损害的时候，我们要搜集证据索要赔偿来维护自己的权益，从而推动按日计罚制度实施。5结语我国现在的环境污染问题，是在当今社会生产的发展已经到了一定阶段而诞生的产物，对于企业的环境污染问题，我们需要进行有效的控制从而达到减轻环境污染甚至是零污染。从根本上来看，树立科学正确的理念，走上绿色、低碳发展道路，从经济发展方式上彻底改变，对目前不合理的产业结构进行充分的调整，加快构建环境友好的生产方式，沿着正确的道路，使得生产发展和生态文明协调发展，一定能够实现我国经济的可持续发展。

参考文献[1]吕忠梅,吴一冉.中国环境法治七十年：从历史走向未来[J].中国法律评论,2019(05):102-123.[2]刘学涛.按日连续处罚案法定程序适用研究——以银烁公司诉红河州环保局环境保护行政管理案为例[J].法律适