【中文版】德国国际合作机构giz：气候适应规划-概述

气候适应规划

-概述作为一家联邦企业，GIZ

在可持续发展国际合作领域为德国政府目标实现提供支持。出版方德国国际合作机构(GIZ)注册办公地波恩和埃施博恩联系方式GIZ

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www.climatecooperation.cn项目介绍本报告是“中德气候变化合作

-国家自主贡献实施”项目的产出之一。该项目在国际气候倡议（IKI）资助下，受联邦经济和气候保护部（BMWK）委托，由德国国际合作机构（GIZ）与国家应对气候变化战略研究和国际合作中心（NCSC）、新气候

-气候政策与全球可持续发展研究所（NCI）和气候分析研究所（CA）联合实施。国际气候倡议（IKI）是德国政府国际气候投融资承诺的重要组成部分。自

2022

年起，

IKI由联邦经济和气候保护部（BMWK）与联邦环境、自然保护、核安全和消费者保护部（BMUV）以及联邦外交部（AA）密切合作实施。项目主任Paul

Recknagel作者Patrick

Pringle

(气候分析研究所

),

René

Rott

(气候分析研究所

),

Dr.

Jan

Sindt

(气候分析研究所

),

Ian

Tellam

(气候分析研究所

)协调员邢靓慧排版北京卓创广告有限公司图片版权https://699pic.com免责声明本报告中的研究结果和结论均属于作者的研究结果和结论，并不代表德国国际合作机构（GIZ）或德国联邦经济和气候保护部（BMWK）等合作机构的立场。北京，2023年

7月目

录1导言

.................................................................................................................................................................................................................................

11.1

定义适应................................................................................................................................................................................................................................................................21.2

适应规划................................................................................................................................................................................................................................................................31.2.1互动、灵活、包容的适应规划.................................................................................................................................................................................................41.3不同尺度上的适应规划..............................................................................................................................................................................................................................42

适应规划周期...........................................................................................................................................................................................................52.1

为适应做好准备...............................................................................................................................................................................................................................................52.1.1

启动国家适应规划进程..................................................................................................................................................................................................................72.1.2盘点................................................................................................................................................................................................................................................................82.2

风险与脆弱性评估..........................................................................................................................................................................................................................................82.2.1

了解风险与脆弱性

.............................................................................................................................................................................................................................92.2.2

风险评估方法......................................................................................................................................................................................................................................102.2.3

脆弱性评估............................................................................................................................................................................................................................................102.2.4

欧洲与德国背景介绍.....................................................................................................................................................................................................................112.2.5

适应方案的确定、评估和优先排序...................................................................................................................................................................................

11

确定适应方案....................................................................................................................................................................................................................12

确定适应方案的优先顺序.......................................................................................................................................................................................122.3

实施战略.............................................................................................................................................................................................................................................................132.3.1

适应行动计划......................................................................................................................................................................................................................................142.3.2

角色与职责............................................................................................................................................................................................................................................142.4

监测与评估........................................................................................................................................................................................................................................................153

适应规划发展动态.............................................................................................................................................................................................

163.1

适应路径.............................................................................................................................................................................................................................................................173.2

转型性适应........................................................................................................................................................................................................................................................174

适应规划的挑战...................................................................................................................................................................................................

194.1

数据问题.............................................................................................................................................................................................................................................................204.2

适应的内在复杂性.......................................................................................................................................................................................................................................204.3

适应的局限性..................................................................................................................................................................................................................................................204.4

跨空间尺度的风险转移...........................................................................................................................................................................................................................205结语

...............................................................................................................................................................................................................................21气候适应规划

-概述图目录图1适应规划周期（自制图，基于

Tonkin

&

TaylorInternational

Ltd）................................................................................................................................6图2政府间气候变化专门委员会风险的核心概念源于与气候有关的灾害与人类和自然系统的脆弱性和风险暴露的相互作用（摘自

IPCC

，2014，第

3页）

.........................................................................................................................................................9表目录表1适应方案类别（自制图，摘自

IPCC

，2015）.............................................................................................................................................................................

11专题目录专题

1

政府间气候变化专门委员会对脆弱性和适应能力的定义............................................................................................................................................10专题

2

德国的国家评估方法.................................................................................................................................................................................................................................10术语及缩写AST适应支持工具CAF坎昆适应框架CCIV气候变化、影响和脆弱性评估COP缔约方大会EEA欧洲环境署EU欧盟IPCC政府间气候变化专门委员会LDC最不发达国家M&E监测与评估NAP国家适应计划NDC国家自主贡献NGO非政府组织UAST城市适应支持工具UKCIP英国气候影响计划UNFCCC《联合国气候变化框架公约》气候适应规划

-概述1

导

言1

导言由于气候变化的影响正在全球范围内显现，各国在适应气候变化方面面临的挑战也日益明显。过去十年里，世界各国几乎都开始了各种形式的适应规划进程。在国家层面，许多国家制定了《国家适应战略》或《国家适应计划》。国家和次国家（州

/省）层面常常在适应规划进程中互相提供信息，通常根据国家的治理结构和可能存在的不同层级政府专门制定次国家（州

/省）层面的适应规划进程。随着各国更好地了解适应气候变化的不同挑战，行业适应计划的数量也大幅增加。由于对适应规划的需求日益增长，大量学术文献应运而生。同时，针对适应计划制定人员的实用指南、工具及资源也呈指数级增长。虽然适应气候变化在本质上基于因地制宜的原则，但显然可以为良好的适应规划确定若干关键原则。对正在开始这一进程的人来说，这些原则或许颇有价值。更具体地说，将适应作为一个周期，对于那些试图在次国家背景下解释国家层面方法的人来说极具价值。该方法强调适应规划是一个持续的过程，而不是最终目标。这一点尤其重要，因为我们继续受日益恶化的气候变化影响，包括日益活跃的社会和经济背景下的多重交互影响。本简报旨在探讨和比较有关适应的实用文献，以反思适应规划过程是如何被概念化的，并在中国开始加强次国家层面的适应工作时，从这一不断演变发展的领域中找出可资借鉴的成功经验。我们聚焦于欧洲和德国经验，但应该注意的是，许多关键概念在全球范围内得到广泛应用，并在多种情况下被证明切实有用。1.1

定义适应政府间气候变化专门委员会（IPCC）在其最新评估报告中对人类系统中的适应作出如下定义：

“根据实际或预期气候及其影响进行调整的过程，以减轻危害或利用有益机会。在自然系统中，适应是针对实际气候及其影响进行调整的过程；人为干预也许可以促进对预期气候及其影响的调整”（IPCC，2022，第

5页）。此外，

《联合国气候变化框架公约》指出，“因此，适应气候变化是各级规划进程的一个关键、常规、必要的组成部分”（UNFCCC

，2012，第11

页）。政府间气候变化专门委员会（IPCC）在其最新的第六次评估报告（AR6WIII）中进一步指出，“适应在减少气候变化风险和脆弱性方面发挥着关键作用。在生态系统中，可以通过生态和进化过程中的自主调节来实现适应。对于人类系统，适应可以是预期性的，也可以是反应性的，还可以是增量性和

/或转型性的。后者改变社会生态系统的基本属性，以应对气候变化及其影响。适应受到软硬两方面局限性的制约”（IPCC

，2022

，第

7

页）。转型性适应的提法反映出人们越来越认识到，在某些情况下，寻求保护或恢复特定的环境和社会状态是不可能的，也是不可取的，事实上这可能导致适应不良。因此，

可能需要一个更为根本的变革过程（Lonsdale等，

2015）。这对适应规划者来说意义重大，因为在考量气候变化影响和适应对策时，需要提出一套不同的、更系统化的问题。不要问“如何在不断变化的气候中开展同样的工作？”,而是要考虑这些工作是否可行和可取。1导言｜气候适应规划

-概述21.2适应规划适应战略通常指一份概述行动愿景和方向及其预期成果的文件（EEA，Climate-ADAPT，2022）。然后，“适应计划”列出将这一愿景转化为行动的拟议行动。在实践中，战略与计划的区别体现在两个方面。战略包括愿景，而计划则描述包含实施和实现愿景的具体行动的路线图。更重要的是，作为产出的适应规划（通常以报告或文件形式呈现）与作为过程的适应规划之间的区别。将适应规划的方法写入单个文件固然有用，但只有持续的适应规划过程才能引导我们采取有意义的行动，增强恢复力，降低脆弱性。多年来，人们已经认识到建立一个系统、稳健的适应过程的重要性，并为此制定了一系列指南和工具。几乎所有这些资料都显示，适应规划过程可分为几个关键阶段（见图1），以形成一个有效的规划框架。各种框架的基本结构差异有限，可作为气候变化背景下决策的灵活方法。核心概念往往基于过往在减少灾害风险、可持续生计和发展以及气候适应计划方面的经验，通常描述的是一个包含不同阶段的持续、渐进过程。至关重要的是，所有适应规划框架和概念都是迭代的；它们承认，适应需要根据不断变化的知识和动态环境进行调整。因此，适应是一个持续的过程，其目标是“很好地适应”，而不是“适应得很好”。一个通俗的类比是，可以将适应视为一次旅程，而不是目的地。建立在迭代适应规划周期概念基础上的早期框架之一是英国气候影响计划（UKCIP）的风险、不确定性和决策框架（Willows和

Connell

2003）。此框架为实用适应规划工具“适应向导”（AdaptationWizard）奠定了基础（UKCIP

，2013）。向导基于五步流程，旨在帮助组织评估其对当前气候和未来气候变化的脆弱性，确定应对主要气候风险的适应方案，并帮助制定和实施适应气候变化战略（Climate-ADAPT

，2022a）。作为欧洲适应气候变化信息平台（Climate-ADAPT

，2022b）的一部分，欧洲环境署（EEA）的“适应支持工具”（AST）在很大程度上借鉴了“适应向导”的原则，并鼓励以迭代、循环方式进行适应规划。适应支持工具将规划流程分为具有不同目的的六个阶段，这六个阶段又细分为不同步骤，并辅以相应的问题。第一阶段旨在奠定基础，确定问题和目标。下一阶段围绕风险、脆弱性和暴露程度进行评估，并由此确定、审查和评估可能的适应方案。第三阶段是实施已确定的适应方案，包括制定行动计划。在第四阶段，对已实施的方案进行监测、评估和审查

/学习，从而完成适应规划周期。《联合国气候变化框架公约》在其准则中列出了适应规划进程的以下目标（UNFCCC

，2012）：1.通过提高适应能力和恢复力，降低气候变化影响的脆弱度2.酌情在所有相关行业和不同层面，促进以协调一致的方式将适应气候变化纳入相关的新旧政策、计划及活动，特别是发展规划进程和战略中3.不断识别能力和适应方面的差距，并弥补这些差距二十多年来，《联合国气候变化框架公约》一直强调国家层面适应的重要性，并在具体的进程和倡议中加以体现。2001年，《联合国气候变化框架公约》缔约方大会（COP）制定了最不发达国家（LDC）工作计划，其中包括制定国家适应行动计划（NAPA），以助力最不发达国家应对气候变化的挑战，因为这些国家的脆弱性指数很高。随后，最不发达国家专家组制定了国家适应规划进程技术准则（UNFCCC/LEG

，2012），该准气候适应规划

-概述｜

1

导言3则对于正在制定国家适应计划（NAP）的国家来说仍很重要。这一进程是在《坎昆适应框架》

（CAF）下建立的，旨在促使缔约方制定和实施国家适应计划（NAP），作为“确定中长期适应需求以及制定和实施战略和计划的一种手段”（UNFCCC

，2022）。1.2.1互动、灵活、包容的适应规划上述所有框架都建立在原则、成功因素和良好做法考量（Street

等，2016）；和

/或关键经验和指导原则的基础上（UNFCCC

，2012）。最关键也是普遍认同的一点是，适应规划周期的概念并不意味着严格的顺序和线性，它通常被描述为一个连续的周期。各项要素可以互为补充，而且过程和活动可以在稍后阶段融入进一步的活动，而英国气候影响计划（UKCIP）和《联合国气候变化框架公约》强调，其指南旨在以灵活的方式加以使用，以便利益攸关方能够选择适合其特定环境的阶段和要素。良好的决策还包括在获得新信息或新数据后回到前一阶段，并评估潜在的新适应方案。因此，Street

等人（2016）强调，可能需要根据新的证据重新审视决策，以制定稳健的适应方案。此外，以往经验表明，成功的适应规划进程应具有包容性，让利益攸关方参与进程各阶段的关键点。这些利益攸关方可以是政策制定者、社区团体、非政府组织、研究人员和企业，

他们可以参与并影响国家适应计划进程。Street等人（2016）指出，在上述目标和基本标准范围内，适应规划应尽量避免适应不良；该过程会导致对气候变异和气候变化的脆弱性增加

[…]，并严重削弱当前和未来适应的能力或机会（Noble等，2014

：1769）。1.3

不同尺度上的适应规划在《联合国气候变化框架公约》背景下，适应规划的重点大多停留在国家层面，这或许不足为奇。然而，正如“适应向导”所示，适应规划方法方面的许多进展和创新都来自次国家和组织层面。不同空间尺度上的适应规划方法之间的相互作用非常重要。一致的方法不无裨益，在跨界适应方面，这种纵向和横向协调至关重要。然而，同样重要的是，适应规划必须反映当地社会、经济、文化和环境背景，并由其提供信息，因此，“一刀切”方法即使有效也很少见。在不同空间尺度上，

适应规划的方法究竟如何同步，往往取决于治理背景。例如，在欧洲，

《欧盟适应战略》（EU

Adaptation

Strategy）为适应规划提供了一个总体框架，同时也允许各国自主制定国家适应计划。这些国家适应计划与国家以下各级进程的关系各不相同，但一般而言，可以预期国家层面有助于协调地方管辖范围内的行动，尤其是与国家优先事项相关的行动，同时为地方知情需求和优先事项的处理提供足够的决策空间。1导言｜气候适应规划

-概述42

适应规划周期2

适应规划周期如上文所述，目前已有大量基于适应周期的适应规划工具，其中包括“适应支持工具”（AdaptationSupportTool），该工具是欧洲环境署（EEA）欧洲适应气候变化信息平台（Climate-ADAPT）的一大特色。其中一些工具已针对特定行业或地区作了调整，例如，

目前欧洲环境署推出了“城市适应支持工具”（UAST1），以协助城市、城镇及其他地方政府制定、实施和监测气候变化适应计划。在本节中，我们将更详细地探讨适应周期方法。我们没有遵循特定工具的步骤，而是总结了适应周期的主要阶段（如图1

所示）。在每个阶段，我们将探讨如何使用适应规划工具和框架对具体适应规划行动进行优先排序。通过研究不同的框架和方法，我们可以清楚地看到，增加或减少已确定步骤或阶段的数量并不会产生太大差异；在大多数情况下，减少步骤仅仅意味着两个步骤已经合并。因此，这些差异主要是表象性的，只涉及对规划周期各个方面的重视程度，并不代表方法存在根本上的不同。图1.

适应规划周期（自制图，基于

Tonkin

&

Taylor

International

Ltd）2.1为适应做好准备实际上几乎所有的适应规划周期概念化都涉及重要的准备阶段。此阶段为后续阶段奠定基础，如果操之过急或被忽视，可能会导致决策失误或由于关键利益攸关方未参与其中，导致决策无法有效执行。在本报告中，1.奠定基础，弥合差距

•启动国家适应计划进程盘点4.

报告、监测和审查•启动监测与评估

进程•监测与评估指标•制度考量因素3.

落实战略•优先排序法•制定行动计划•分配责任•将适应气候变化纳入行业发展规划2.

准备要素•开展气候变化风险评估•确定、审查和评估适应方案1https://climate-adapt.eea.europa.eu/en/knowledge/tools/urban-ast/2适应规划周期｜气候适应规划

-概述6我们根据欧洲环境署“适应支持工具”（AST）步骤1

中使用的“为适应做好准备”主题，整理了各种工具的

准备要素，同时吸收了使用不同术语的其他工具和框架的准备阶段信息。例如，英国气候影响计划“适应向导”

（UKCIP

，2013）等工具将这一阶段称为“开始阶段”，而

Street等人则将其称为“调查阶段”（2016）。2.1.1启动国家适应规划进程适应规划的初始阶段致力于为整体方法的成功奠定基础，以有条不紊的方式进行设置，并提供机会以影响

该进程的后续阶段。“适应向导”（UKCIP

，2013）强调了建立基石的重要性，其中包括了解适应规划进程的运行方式，以便用户能够充分利用该进程；让同事参与进程，组建团队开展适应规划工作（注意不同阶段需要

不同的成员）；说服高级管理人员支持该进程。其次，

鼓励用户反思自己采取适应行动的动机（或触发因素）。这些动机可能包括容易遭受与气候相关的危害、渴望获得竞争优势、审视现有政策或者组织起用新领导或专业知识等。第三，必须考虑自己想要实现的目标以及所面临的困难。这些考量因素有助于确保组织设定明确的优

先事项，并从一开始就考虑到差距和障碍。《联合国气候变化框架公约》技术准则（UNFCCC/LEG

2012）建议制定路线图，并明确列出建立这一进程的必要步骤。这也可以采取战略文件的形式，例如可能在调查阶段制定的国家战略。文件可以概述执行适应

规划进程的结构和指导方针，明确责任，设定关键节点，并列出适应规划进程的预期成果。正如英国气候影响计划（2013）所述，适应规划进程必须得到政治支持。支持形式可以是上级管理部门的建议，或者是并行的具体法律框架和义务。在欧洲，欧洲环境署称“可信的政治承诺提升了适应的政治相关性，即相对

于其他政策问题，适应在各个层级均具有优先性”（EEA，2022），并可能为其他层级的适应主体提供强大动力。政策制定者与利益攸关方的初步参与是调查阶段的关键要素之一。准备阶段是让利益攸关方了解适应重要

性的良机，并针对不同目标受众，以最合适的形式传递适当信息（EEA，2022）。“适应支持工具”鼓励通过

面对面咨询、互联网平台和大众媒体等多种形式，提升公众对适应措施的理解和认识。在更广泛的范围内，可

以通过官方气候变化宣传战略协调这些工作，以提升公众意识。利益攸关方必须参与适应规划周期的所有阶段，

包括了解脆弱性、对风险的态度、了解适应选择偏好以及监测与评估（M&E）。因此，必须尽早了解利益攸关方的类型，同时根据适应规划的进展进行定期更新。欧洲环境署提议在“适应支持工具”框架内成立一个核心小组，并赋予其管理整个适应进程的明确职责。该小组可由国家或次国家层面的工作人员组成，这些成员在更广泛的天气

/气候相关问题方面具有长期经验。他们将通过讨论优先事项和政策周期以及制定决策标准，在制定和指导进程的其余步骤方面发挥特殊作用。还

应明确了解应使用何种方法和工具（包括评估方法）来执行规划进程的其余步骤。这有助于为规划周期的第二

阶段做好准备。第一阶段的另一个要点是公开讨论潜在的冲突。让主管部门内部与外部以及受影响的相关利益攸关方使用

通用术语并达成共识，可能有助于防止冲突。“做好准备”阶段也很重要。这一阶段开始考虑所需财政资源并确定潜在的长期资金来源，并且很可能涉

及获得政治承诺以及探索动机和目标等问题。有关“适应支持工具”的步骤

1.3也提到了主流化的意义。该步骤指出，主流化（即将气候适应纳入现有进程、工具和结构）可以提升效率，防止不必要的成本，并加大适应气候适应规划

-概述｜

2适应规划周期7行动的实施力度。因此，将适应机会与现有政策环境相结合可能会奏效。在这方面，时间选择可能是关键因素之一，例如，如果要修订一项行业政策，这可能是及时将其纳入适应规划的好时机。反之，这些时间选择可能会决定哪些行业或地区会被优先考虑。气候适应规划必须既审时度势，又实事求是。2.1.2盘点在周期的“为适应做好准备”阶段，“适应支持工具”、《联合国气候变化框架公约》和

Street等人的框架均强调要单独实施“盘点”步骤，即从国家到区域层面盘点现有信息，并分析当前过去、现在和未来的气候数据。该步骤非常重要，它突显了信息差距。这些差距可以通过进一步的工作来弥补，也可能是适应规划固有不确定性的一部分。收集和分析这些数据和信息并建立数据库，这反过来可能有助于引发对目标和优先行业等话题的讨论。在欧洲层面，欧洲环境署制定了各种指标，用以描述观察的及预测的气候变化影响，同时在一份报告中发布基于指标的定期气候变化、影响和脆弱性评估

2

，内容包括指标概述以及当前政策背景。一些数据库为公共和私营利益攸关方提供关于气候服务

3、过去天气、气候相关事件

4

和保险

5

等主题的研究依据。适应规划进程的另一个基石是盘点正在开展的适应活动。对可能由非政府组织和公民社会等非政府利益攸关方实施的、不一定已被归类为适应措施的活动进行盘点，有助于建立适应从业者社区。（也许可以在数据库中）整理过去的适应工作，以便将来更容易理解适应进程、差距和优先事项。过去和当前适应措施以及相关的项目、计划、政策和能力建设工作可以成为重要的学习来源，帮助利益攸关方推进未来工作。人们可以登录欧洲适应气候变化信息平台（Climate-ADAPT）的国家页面，交互概览欧盟各国的适应活动。在《能源联盟治理条例》（Regulation

onthe

Governance

of

theEnergyUnion）框架内，各国报告其战略、行动计划、评估和良好实践的现状。人们还能通过欧洲适应气候变化信息平台，获取经过成功验证的适应措施信息。这些适应措施可以作为良好实践和经验的范例。不过，适应措施的成功取决于具体的区域环境，不一定适用于其他环境。《联合国气候变化框架公约》提议将差距分析纳入其框架，以全面了解适应规划方面的现有差距和潜在不足，应对能力、数据和信息以及所需资源等方面的挑战。2.2风险与脆弱性评估适应规划周期的第二阶段侧重于确定气候变化风险与脆弱性，随后确定、评估并对适应措施进行优先排序。

“适应向导”（UKCIP

，2013）将当前和未来的脆弱性分为不同步骤。这似乎是明确承认，许多组织并未很好2欧洲环境署于

2016年发布了关于欧洲气候变化、影响和脆弱性的最新报告，以支持

2013年《欧盟适应战略》的实施和审查进程。3哥白尼气候变化服务局（C3S）及其“气候数据存储”（CDS）服务提供欧洲过去、现在和未来气候状态的相关信息。4EM-DAT和

DesInventar是研究过去天气和气候相关事件的国际数据库。5瑞士再保险公司（SwissRe）和慕尼黑再保险公司（MunichRe）等再保险公司运营各类危害和风险数据库。“Sigma”和“CatNet

Services”数据库由瑞士再保险公司运营，“NatCatSERVICE”数据库则由慕尼黑再保险公司运营。2适应规划周期｜气候适应规划

-概述8地适应与气候有关的众多现有风险，但这也是其目标用户群体导致的结果，这些群体往往是个别机构和组织，而不是国家。欧洲环境署、德国国际合作机构和《联合国气候变化框架公约》等机构建议采用多步骤方法来规划气候风险评估。“适应支持工具”描述了“气候影响、脆弱性和风险评估的一般顺序”需要考虑的五个步骤，而德国国际合作机构提出了六步计划，并将其纳入已经实施的“气候风险管理”框架。《联合国气候变化框架公约》国家适应计划技术准则提出了三项指示性活动，“以（通过应用适用的框架）评估行业、地区、国家或其他适当层面的气候变化脆弱性”（UNFCC/LEG2012

：64）。2.2.1

了解风险与脆弱性为了对“气候变化风险评估”的概念进行分类，首先需要对“风险”一词进行定义。过去，评估通常基于政府间气候变化专门委员会第四次评估报告（AR4）中的气候脆弱性概念，并将分析重点放在“脆弱性”上。然而，政府间气候变化专门委员会第五次评估报告（AR5）将概念的核心修正为“风险”（图

2），包括“灾害”、“风险暴露”和“脆弱性”等三个因素。因此，政府间气候变化专门委员会将气候风险定义为“极端气候和气候变化对人类或生态系统造成的潜在不利后果。与气候有关的灾害（例如干旱的频率和强度）与自然和人类系统的风险暴露（例如农业用地、作物选择）和脆弱性（例如获得灌溉、减产对家庭的影响）之间的相互作用导致气候风险（例如农业旱灾）。”气候变化风险评估的核心是收集关于上述灾害及相关影响、脆弱性和风险暴露等要素的数据和信息，以便对当前和未来风险进行评估和分类。此外，气候变化风险评估涉及对气候变化影响的后果、可能性和应对措施的正式分析，并选择合适方案在社会约束下解决这些问题（Adger

，Brown2018

：1）。图2政府间气候变化专门委员会风险的核心概念源于与气候有关的灾害与人类和自然系统的脆弱性和风险暴露的相互作用（摘自IPCC

，2014，第3页）社会经济过程社会经济路径适应和减缓行动管治脆弱性暴露度气候自然变率人为气候变化影响气候适应规划

-概述｜

2适应规划周期排放和土地利用变化风险危害9欧洲环境署强调称：“与气候相关的风险性质复杂，其灾害、风险暴露和脆弱性因素相互作用[…]，几乎无法以确定的方式衡量气候风险”（EEAAST2.2）。因此，在评估阶段可以采用多种方法收集关于灾害、影响、脆弱性和风险暴露的数据和信息，作为评估当前和未来风险的基础。这些方法的性质可以是数据和模型驱动型，基于气候数据、预测和影响模型，或者基于半定量或定性的调查、审查和专家知识，同时将关键利益攸关方纳入整个评估阶段。在欧洲，风险评估通常混合使用这些方法。它们包括使用人口普查数据和缩小规模气候模型、采用数据驱动且空间明确的“自上而下”方法，以及通过更定性的方式评估风险的“自下而上”方法。在执行气候变化风险评估时，影响链的参与理念通常被用作选择理想方法的基础。影响链的目的是对在特定系统内形成气候风险的因素进行系统性概述，需要让熟悉区域或当地环境的利益攸关方参与其中。影响链描述了导致特定气候风险的所有因素和过程，同时将这些因素分配到灾害、脆弱性和风险暴露等部分，直观显示明确的因果关系。尽管可以根据可能性和后果对风险进行客观评估，但对风险的态度要主观得多。不同利益攸关方的关注点必然不同，并且“风险偏好”也会存在差异，因此，当风险评估与投资选择和适应方案的选择相互作用时，利益攸关方的参与至关重要。2.2.3

脆弱性评估脆弱性评估通常与风险评估并行使用，有时可以互换。作为风险的子类别之一，脆弱性指易受气候灾害不利影响的可能性。脆弱性评估的主要目的是研究容易受到气候变化影响的群体或事物，例如社区、特定地区或行业。评估还研究了该特定地区环境的脆弱性如何随时间变化或变化到何种程度，并根据对社会经济、环境和气候进程的预测来估计对未来脆弱性的影响。Street

等人（2016）指出，脆弱性评估在探究决定特定群体或社区脆弱性的潜在经济、文化和社会因素时往往会面临挑战。专题

1：政府间气候变化专门委员会对脆弱性和适应能力的定义政府间气候变化专门委员会的

2022年评估报告称，脆弱性一词被定义为“受到不利影响的倾向或可能性。脆弱性包含各种概念和要素，包括对伤害的敏感性或易感性以及缺乏应对和适应能力”（IPCC

，2022）。适应能力被定义为“系统、机构、人类和其他生物适应潜在损害、利用机会或应对后果的能力”（IPCC，

2022）。在“适应支持工具”中，确定气候变化风险评估应依据的三个关键因素：•

当前气候条件和未来气候情景的相关信息，包括未来的气候缓慢起伏和极端事件；•

评估极端气候和气候变化对潜在脆弱行业的潜在影响；•

分析强调影响各行业气候风险的因素和趋势（与生态系统有关的自然、技术或社会经济因素）。2.2.2

风险评估方法2适应规划周期｜气候适应规划

-概述102.2.5适应方案的确定、评估和优先排序人们普遍认为，根据气候变化风险评估确定具体的适应措施是适应规划的基本要素之一。事实上，一些框

架将其作为一个明确的步骤。这种方法的优点是强调气候变化、影响和脆弱性评估往往不能直接解决棘手的价

值驱动型挑战，即决定何种程度的风险是可接受的，何种适应方案最有效，对哪个群体最有效，以及如何为行

动提供资金。由于许多国家已经直接经历了气候变化的影响，

显而易见的是，一些决策将产生“赢家和输家”。这一领域不仅复杂，而且充满争议，必须对优先事项进行评估。至关重要的是将评估阶段的结果转化为详细而实用的行动计划。该步骤包括确定应实施哪些适应行动，并

说明实施方式、时间以及实施者。该步骤使国家和国家以下各级政府机构能够选择具体和适当的措施，并进一步根据这些措施的紧迫性确定其优先次序。在《联合国气候变化框架公约》框架内，这些步骤被视为“准备要素”阶段的一部分，Street

等人则认为

确定和优先排序是第三阶段“确定、评估和实施适应方案”的一部分。“适应支持工具”将这些步骤分为“确定”和“实施适应方案”两个阶段。需要注意的是，在确定适应方案及其优先次序的过程中，由于利益攸关方的持

续参与可能会显示潜在的冲突、协同作用或权衡，因此需要再次进行风险评估迭代，以开展新的或更详细的分析。专题

2

：

德国的国家评估方法德国采用定量和定性相结合的程序来评估气候变化风险。德国于

2015年公布了气候变化、影响和脆弱性评估（CCIV）的第一阶段。科学家和有关政府部门采用多学科协作方法，

将科学数据和方法转化为具体决策。整个过程由政府管理机构的科学官员负责协调。评估人员从生物物理影响和社会经济影响的角度进行了气候影响评估，以充分评估所有相关行业的风险。因此，评估人员对水资源管理、林业、贸易和工业、建筑以及人类健康等行业展开了循序渐进的综合研究。评估人员随后还对各行业的评估结果进行了相互比较。从

2017年开始的第二阶段评估包括对案例研究、文献和社会经济数据开展全面审查。这些数据与逐步收集的气候变化信息结合使用（EEA

2020）。2.2.4

欧洲与德国背景介绍2021年通过的《欧洲气候法案》呼吁成员国在“强有力的气候变化和脆弱性分析、进展评估和指标

[…]

”的基础上，制定其国家适应战略和国家适应规划（欧盟委员会

2021，第

5条第

4

点），以符合欧盟适应战略的要求。尽管《气候法案》首次为成员国采取行动提供了法律依据，但成员国之间的气候变化、影响和脆弱性评估（CCIV）情况各异，缺乏共同标准。欧洲环境署在

2018年发布的一份报告首次对成员国的国家气候变化、影响和脆弱性评估进行了系统审查，以分享其评估、知识、重点方法和实际解决方案（EEA

2018）。相关调查结果表明，各国在编制国家气候变化、影响和脆弱性评估时采用了多种方式和方法，反映了具体国情的多样性（EEA

2018：第

9

页）。此外，调查还强调了各国面临的共同挑战，例如将成员国确定和评估的定量和定性信息与具体适应措施进行整合（EEA2018

：9）。气候适应规划

-概述｜

2适应规划周期11

确定适应方案审查过的所有框架和工具均承认，必须根据适应规划周期的气候变化风险评估确定具体的适应措施，这是适应规划的基本要素之一。确定合理且适合具体情况的适应方案的过程包括适应措施的方式、时间以及实施者等步骤，为制定详细的行动计划或战略文件奠定了基础。该步骤有助于国家和国家以下各级政府机构选择进一步的具体措施，并根据这些措施的紧迫性以及利益攸关方的需要和价值观确定其优先次序。确定适应方案需要考虑多个方面并采取各类措施，以实现各种目标。因此，方案可以侧重于接受气候变化的某些后果，例如海平面上升导致房屋和基础设施有秩序地撤离，或者侧重于避免或减少暴露于某些风险，例如防止在未来有沿海洪水风险的地区进行开发。此外，还需要考虑决策的风险程度和不确定性，因为它们可能会随着时间的推移而发生变化，从而可能会出现更合适的方案。措施还可以着眼于探究在气候变化背景下，是否存在有利的新机会。总之，“适应方案需要涵盖各种问题，包括各个治理层面的行业及跨行业技术、信息、组织、行为、生态系统和社会经济问题”（EEA

2022）。《联合国气候变化框架公约》框架规定，适应方案可以包含管理和业务战略或政策调整。有些适应措施可能是发展战略调整的一部分（例如抵御气候变化或增强恢复力），而有些方案则需要做出重大改变。表1概述了政府间气候变化专门委员会在其第五次评估报告中对适应方案的分类情况。方案分为三类措施和若干小类。每种措施均配实例。表1适应方案类别（自制图，摘自

IPCC

，2015）除了考虑适应措施的类型外，适应规划进程还需要承认适应方案的有效期，包括实施措施所需的时间以及行动的影响时间（Tonkin与Taylor

，2022）。尽管种植新作物等一些措施可以在短时间内实施，并且影响小、持续时间短，但其他措施（例如设计和建造一座新桥）则需要较长期的规划和实施。

确定适应方案的优先顺序在准备对以下潜在的适应方案进行优先排序时，“适应支持工具”强调应尽可能具体地描述方案。该工具提供了一份需要考虑的要点清单，以便为比较和确定各种方案的优先次序提供最重要的依据。该依据随后还有助于实施这些措施。在欧洲，欧洲适应气候变化信息平台（Climate-ADAPT）提供了按影响和行业划分的适应措施目录以及最新案例研究，目的是向成员国的利益攸关方提供信息以及良好的适应实践范例。结构和物理措施（“硬”、“灰色”或“绿色”方案）工程和建造环境方案海岸防护、建筑规范、基础设施技术方案高效灌溉、灾害测绘、新作物品种基于生态系统的方案湿地恢复、植树造林、自然资源管理社会措施（“软”方案）教育方案意识提升、知识分享信息方案系统监测和遥感分析，改进气候预报行为方案疏散规划、有序撤离、经济多元化税收和补贴、抵消损失（通过保险）、财政转移法律法规土地分区法、建筑标准、防灾规划与准备政府政策和项目区域和行业行动计划、城市计划、适应性管理办法制度措施（也被视为“软方案”）经济方案2适应规划周期｜气候适应规划

-概述12在确定适当适应措施的优先次序时，应考虑气候变化影响可能发生的地点，以及哪些系统面临的风险最大。在选择措施时，应考虑这些措施的时间紧迫程度，以及推迟采取这些措施是否会导致以后的进程发生更高的成本或风险。《联合国气候变化框架公约》制定的框架全面概述了评估各种方案并确定其优先次序的方法和工具，例如阈值分析、社会偏好排名和情景构建、多标准评估、成本计算及环境影响评估（UNFCCC2012：76）。因此，选择合适的方法取决于气候变化风险评估提供的信息以及先前确定的适应方案。“适应支持工具”建议采用多准则决策分析，以评估不同的适应方案并确定其优先顺序。该决策工具需要制定一套标准，以支持所涉利益攸关方（例如专家或行业代表）对适应方案进行排序。此外，还要经常进行成本效益分析，以确定适应措施的优先次序。这些分析旨在权衡适应措施的成本和收益，并以货币形式表示，以便为可能实施的措施确定优先次序。这种方法的优点之一是衡量标准简单，完全基于措施的经济效益。不过，这也可以被视为该方法在气候变化和权衡适应措施方面的最大缺陷。尽管适应措施的成本计算可能较为容易，但效益评估的难度却有所增加，因为它提出了一个问题，即是否可以以及在多大程度上可以用数字来衡量潜在效益。因此，成本效益分析可能只关注当前的经济效益，却忽略未来对人类健康和环境的危害，同时忽略文化价值等因素（Ackerman

，Heinzerling2002）。在这方面，英国气候影响计划（UKCIP）风险框架强调，关于必要的适应程度以及适应措施实施时间的决策取决于评估阶段所确定变量的概率及幅度变化。因此，决策者需要权衡考虑环境、经济和社会影响，例如权衡具体措施的成本与安全边际。最终选择哪种方案取决于决策者对气候敏感决策风险的态度，以及他们对可能导致适应过度或适应不足的潜在适应决策错误的认知程度。“适应支持工具”框架以及《太平洋国家适应计划准则》（Pacific

NAP

Guidelines

）强调，由于未来气候变化的潜在影响范围广泛并且充满不确定性，多重惠益、无悔和低悔适应方案或许是最理想的选择，决策者应尝试在一开始就确定这些方案（UKCIP2013

，42）。2.3实施战略适应规划进程的第三阶段基于先前确定并完成优先排序的适应措施的实施结果。《联合国气候变化框架公约》准则和“适应支持工具”都高度重视制定和实施适应行动计划的指导工作，同时考虑将适应纳入政策主流并在各治理层面进行充分协调

/合作。基于上述考虑，一些措施将被证明更加合适，并且实施的不确定性也会降低。“适应支持工具”将这些方案称为：•无悔适应方案•低悔适应方案•双赢方案•灵活或适应性管理方案•

多重惠益方案。气候适应规划

-概述｜

2适应规划周期132.3.2角色与职责在实施适应措施时，所有治理规模的横向和纵向协调与合作变得更加重要。气候变化影响到所有行政部门和社会经济活动，因此，实施适应措施和制定行动计划需要考虑所有行业的现有政策、工具和管理结构。将适应纳入行业各级决策的想法通常被称为“主流化”。主流化的目的是将适应考量因素纳入政策议程、立法、预算以及现有项目和计划，以使行业政策与适应目标保持一致。治理框架旨在减少责任不明确、利益攸关方之间的合作有限、机构能力有限、缺乏专门知识以及立法、价值观和利益冲突等障碍，因此建立治理框架能够支持和促进各级治理机构之间以及各行业之间的沟通、合作和协调。“适应支持工具”框架指出，建立治理框架的正式“硬”方法的好处是能够通过自上而下的方式规定具有法律约束力的义务来施加压力，而非正式的“软”办法则侧重于自愿协议和知识共享，因此决策速度更快，潜在冲突更少。“适应支持工具”框架推断，成功的方法应该将这些正式的“硬”方法和制度化的治理机制与非正式的“软”方法相结合，从而同时发挥这两种方法的巨大优势。欧盟将适应纳入主流的范例包括涉及水资源管理的《水框架指令》、涉及洪水风险管理的《洪水指令》、2.3.1适应行动计划适应行动计划对部分适应措施及其实施情况进行了恰当概述。该计划说明措施实施的方式、实施者以及持续时间，以及需要为此提供哪些（财政）资源。行动计划可以是国家战略的一部分，也可设计成独立的迭代文件，同时建立并明确国家战略的总体目标和战略方向。行动计划以结构化方式描述战略进程中的部分措施，并可能分为与行业有关的活动领域或跨行业措施。地区政府机构应根据区域和具体环境，针对性地制定适应政策文件或行动计划，以采取合适的措施。在本规划进程阶段，利益攸关方的广泛参与也是重要因素之一。行动计划应由相关行业和各治理层面的利益攸关方进行讨论，不应将公众排除在该进程之外。适应行动计划的目标群体可能存在较大差异。这些计划可能适用于不同层级的政府部门、基础设施和服务提供者、利益集团以及非政府组织、研究和教育组织、私人家庭和土地所有者或私营经济（取决于具体目标和范围）。•

估算所需的人力、财政以及知识等资源•

可用的筹资和融资方案•

潜在冲突和协同效应•

监测与评估实施成功的指标和机制•

修正行动的规定•

信息需求、开放的研究问题及弥合知识缺口的方法•

行动的潜在障碍以及克服这些障碍的促进因素•

行动目标•

行动的合理性与针对性•

实施步骤和路径•

为主流化和实施工作提供切入点工具•

实施主体的角色与职责，明确考虑

各级主体之间协调与合作的必要性•

实施时间表总之，“适应支持工具”对适应行动计划应明确界定的核心要素进行了概述。对于每一项列出的行动，都应考虑以下几点：2适应规划周期｜气候适应规划

-概述14作为减少灾害风险措施的“民事保护机制”以及《环境影响评价》等跨行业政策

6。2.4监测与评估监测与评估（M&E）是适应规划的重要组成部分；事实上，它也是任何迭代进程的重要组成部分。如果需要改善适应工作，以符合时代要求，就必须了解适应工作的内容、适用于哪些环境以及原因（Pringle

，

2011）。这种对学习的重视导致监测、评估与学习（MEL）一词的使用频率越来越高。问责是开展监测与评估的另一个常见动机，随着我们在适应规划和行动上投入更多的时间和金钱，能够评估有效性便显得尤为重要（特别是在使用公共资金的情况下）。“适应支持工具”指监测、报告与评估（MRE），因此强调报告是问责的重要方面之一。这些术语上的细微差别因框架和工具而异，但必须加以考虑。监测与评估通常位于适应规划框架的末尾，以便将经验教训和洞见反馈到未来的规划周期中。此举合乎逻辑，但必须注意的是，在制定适应计划的目的、目标和预期成果时，需要考虑监测与评估因素，以便从一开始就能制定合适的指标和评估方法。此外，监测与评估中的监测工作应持续进行，并辅以战略性中期评估。这种循证式反思确保在收到新信息时能够作出调整，而不是在规划周期后期等待评估报告。正如“适应支持工具”所指出的，国家层面的适应监测与评估应与其他信息来源建立纵向联系（使国家一级的决策能够从国家以下各级的经验中获取信息，并与更广泛的国际社会有效分享适应进展和经验）和横向联系（跨行业和地域）。建立监测与评估体系的过程可能会很复杂，因此在制定含有大量数据要求的指标之前，首先必须审慎确定体系的目的。“适应支持工具”认识到确定监测与评估体系的重要性，因为该体系会直接影响实现这些目标的方法。此外，监测与评估体系还影响到应参与适应进程的某些主体，以及政策和实践对于监测与评估活动成果的使用程度。政策和计划的监测与评估由来已久，因此这似乎应该是适应规划过程中相对直接的部分。不过，Bours等人（2015）表示，适应的监测与评估会受到许多因素的挑战：•

时间跨度长——适应干预措施的真正影响可能在几十年后才会显现，而气候变化是一个远远超出项目管理周期的长期过程，那么我们应如何评估适应的有效性？•

不确定性——鉴于适应所处的动态社会经济和技术环境，目前尚不清楚变化的方式、时间以及后果。•

归因——监测与评估方法往往试图证明，变化可以归因于某项特定的计划或系列活动。当需要开展跨政策领域和地域的适应工作时，可能会遇到挑战。此外，也很难衡量“避免的影响”。•

不同的价值观、认知和目标意味着，在不同的人口和文化边界，成功的适应可能会有很大差异。•

复杂性。评估适应可能具有挑战性，因为这项工作涉及不同的行业和学科，而这些行业和学科的价值观和优先事项可能截然不同。此外，在一个地方可以免费获得数据和信息，但在另一个地方可能无法获得这些数据和信息。现在有各种资源和工具来帮助应对这些挑战，但这些因素进一步强调需要投入大量时间来建立监测与评估体系，并辅以信息丰富的实用指标。6将适应纳入治理主流的其他政策包括“民事保护机制”、《欧盟城市议程》、《气候与能源市长盟约》以及《绿色基础设施战略》气候适应规划

-概述｜

2适应规划周期153适应规划发展动态3

适应规划发展动态3.1适应路径传统规划方法往往导致单一的结果。相比之下，“适应路径”方法有助于用户考虑多种可能的结果和未来前景。适应路径可被广泛理解为“一系列行动，可根据未来动态逐步实施”（Werners

等，2021）。该方法通过鼓励考虑多种可能的未来前景，解决与适应相关的内在不确定性问题，并评估适应方案在可信前景中的稳健性（Bosomworth

等，2015）。灵活性也是适应路径的一个关键特征，因为考虑了多种备选方案