我国公办大学章程建设：困境、突破与展望

我国公办大学章程建设：困境、突破与展望一、引言1.1研究背景与意义在高等教育体系中，公办大学占据着核心地位，是培养高素质人才、开展前沿科学研究以及服务社会发展的关键阵地。随着我国高等教育从精英化向大众化、普及化阶段迈进，公办大学在规模扩张、内涵建设、质量提升等方面面临着前所未有的机遇与挑战，大学章程建设的重要性愈发凸显。从政策导向来看，国家高度重视大学章程建设。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”，这为大学章程建设提供了顶层设计和政策指引。2012年，教育部颁布的《高等学校章程制定暂行办法》进一步细化了大学章程制定的程序、内容和要求，推动各公办大学将章程建设提上日程。在政策推动下，我国公办大学纷纷启动章程制定与修订工作，截至目前，绝大多数公办大学已完成章程核准，初步构建起以章程为核心的制度体系。从大学治理现代化需求而言，传统的大学管理模式逐渐难以适应新时代发展要求。在“放管服”改革背景下，政府向大学下放更多办学自主权，如何科学合理地行使这些权力，实现大学内部治理的规范化、科学化和民主化，成为亟待解决的问题。大学章程作为大学的“宪法”，明确规定了大学的办学宗旨、管理体制、运行机制、权力分配以及各利益相关者的权利与义务，为大学治理提供了基本遵循和制度框架，有助于构建起“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的现代大学治理结构，提升大学治理效能。从提升办学质量角度出发，高质量的大学章程能够凝聚全校师生的共同愿景和价值追求，激发师生员工的积极性、主动性和创造性。通过章程明确学科建设方向、人才培养目标、科学研究重点等，引导大学合理配置资源，提高教育教学质量和科研水平，打造办学特色，增强大学的核心竞争力，助力我国公办大学向世界一流大学迈进。本研究具有重要的理论与实践意义。在理论层面，有助于丰富和完善高等教育管理理论，深入探究大学章程的本质、功能、制定与实施机制等，为后续相关研究提供理论参考；在实践方面，通过剖析我国公办大学章程建设的现状、问题及原因，提出针对性的改进策略，为各公办大学完善章程内容、优化章程实施路径提供实践指导，推动我国公办大学治理体系和治理能力现代化，促进高等教育事业的高质量发展。1.2研究现状综述国外对大学章程的研究起步较早，形成了较为成熟的理论与实践体系。在理论研究方面，学者们从法学、管理学、教育学等多学科视角对大学章程展开剖析。如从法学角度，明确大学章程作为大学自治规范的法律地位与效力，探讨其与国家法律法规的关系，强调大学章程在保障大学依法办学、维护大学法人权益方面的重要作用；管理学视角下，研究大学章程如何优化大学内部管理结构，合理配置权力资源，提升管理效率，构建科学有效的治理机制；教育学视角则聚焦于大学章程对教育理念传承、人才培养目标设定、学术发展规划等方面的引领作用。在实践研究上，国外学者对不同国家和地区大学章程的制定、实施与发展历程进行了深入比较分析。以美国为例，其大学章程在保障大学自治与学术自由的同时，注重与社会需求紧密结合，强调大学对社会的责任与服务功能，通过董事会制度等治理结构，有效平衡了校内外各方利益关系。欧洲国家的大学章程则深受历史文化传统影响，在保持学术独立的基础上，强调政府、学校、社会在大学治理中的协同合作，如德国大学章程中对教授治校传统的坚守，以及法国大学章程在国家教育政策框架下对大学自主发展的探索。国内对于大学章程的研究随着高等教育改革的推进日益深入。在理论层面，众多学者围绕大学章程的内涵、性质、功能等基本问题展开讨论。普遍认为大学章程是大学的“宪法”，具有自治性、规范性和权威性，是大学依法办学、自主管理的基本准则，在明确大学定位、规范权力运行、保障师生权益等方面发挥着关键作用。在实践研究领域，学者们主要关注我国大学章程的制定与实施现状，通过对各公办大学章程文本的分析，指出当前章程存在内容同质化严重、缺乏特色与创新性；部分条款过于笼统，可操作性不强；制定过程中利益相关者参与度不足，导致章程难以充分反映各方诉求等问题。同时，针对这些问题提出了一系列改进策略，如加强对大学章程制定的顶层设计，明确章程制定的原则与程序；鼓励大学结合自身办学历史、特色与发展目标，制定个性化章程；拓宽利益相关者参与渠道，提高章程制定的民主性与科学性等。已有研究为我国公办大学章程建设提供了丰富的理论基础与实践经验，但仍存在一定不足。一方面，在研究视角上，多学科交叉融合的深度与广度有待进一步拓展，尚未形成系统全面、有机整合的研究框架，对大学章程建设中复杂的现实问题分析不够透彻。另一方面，在实践研究中，对大学章程实施效果的跟踪评估研究相对薄弱，缺乏长期动态的实证研究，难以准确把握章程实施过程中出现的新问题与新挑战，无法为章程的持续完善提供有力的数据支撑与实践指导。本研究将在已有研究基础上，立足我国公办大学实际，综合运用多学科理论与方法，深入剖析章程建设中的问题，从制定、实施、监督等全流程提出针对性的改进策略，以期为我国公办大学章程建设提供新的思路与方法。1.3研究方法与创新点本研究综合运用多种研究方法，力求全面、深入地剖析我国公办大学章程建设问题，为提出切实可行的改进策略提供坚实依据。文献研究法：广泛搜集国内外关于大学章程建设的学术论文、研究报告、政策文件、经典著作等相关文献资料。对这些文献进行系统梳理与分析，了解国内外大学章程研究的历史脉络、现状及发展趋势，明确已有研究的成果与不足，为本研究奠定坚实的理论基础，避免研究的盲目性，确保研究在已有成果基础上实现创新与突破。例如，通过研读国外知名学者对大学章程法律地位与治理功能的论述，以及国内学者对我国大学章程制定程序、内容特色等方面的研究，梳理出大学章程研究的理论框架与实践经验，为本研究提供理论支撑与实践参考。案例分析法：选取具有代表性的公办大学作为研究案例，如“双一流”建设高校、地方重点院校、行业特色高校等。深入分析这些大学章程的制定背景、过程、内容架构、实施情况以及在实施过程中遇到的问题与挑战。通过对具体案例的详细剖析，揭示我国公办大学章程建设的共性问题与个性差异，总结成功经验与失败教训，使研究结论更具针对性和可操作性。以某“双一流”高校为例，分析其在章程制定过程中如何充分发挥教授治学的作用，通过完善学术委员会制度，明确学术权力的运行机制，为其他高校提供借鉴；同时，以某地方院校在章程实施中遇到的权力分配不均、执行力度不足等问题为案例，深入分析问题产生的原因，提出相应的解决策略。比较研究法：一方面，对国内不同类型、不同地区公办大学的章程进行横向比较，分析其在办学定位、管理体制、学科建设、人才培养等方面规定的异同，探究影响章程差异的因素，为各高校制定符合自身特色的章程提供参考。另一方面，对国外发达国家如美国、英国、德国、日本等国的大学章程进行纵向比较，研究其在保障大学自治、促进学术自由、服务社会发展等方面的成功经验与成熟做法，结合我国国情与高等教育发展实际，汲取有益经验，为完善我国公办大学章程建设提供国际视野与思路。例如，对比美国公立大学董事会主导下的治理模式与德国大学教授治校传统在章程中的体现，分析其对我国大学治理结构优化的启示。访谈调查法：与公办大学的管理人员、教师代表、学生代表、教育行政部门官员以及相关专家学者进行访谈。了解他们对大学章程建设的认识、看法、期望以及在章程制定与实施过程中的实际体验与遇到的问题。通过访谈获取一手资料，深入挖掘大学章程建设中存在的深层次问题，使研究更贴近实际，更能反映各利益相关者的诉求，为提出针对性的改进建议提供依据。例如，通过与高校管理人员访谈，了解学校在落实章程规定的办学自主权时遇到的政策障碍与体制机制问题；与教师代表交流，了解他们对学术权力在章程中落实情况的看法以及对学术发展的影响；与学生代表沟通，了解他们对章程中涉及学生权益保障条款的知晓度与满意度等。本研究在研究视角和方法上具有一定创新之处。在研究视角方面，突破传统单一学科视角的局限，从法学、管理学、教育学、社会学等多学科交叉融合的视角审视大学章程建设。综合运用各学科的理论与方法，全面分析大学章程在法律规范、管理机制、教育理念、社会影响等方面的问题，构建更加系统、全面、深入的研究框架，更深刻地揭示大学章程建设的本质与规律。在研究方法上，将定量分析与定性分析有机结合。在运用文献研究、案例分析、访谈调查等定性研究方法深入探究大学章程建设问题的基础上，引入文本分析软件等工具对大学章程文本进行量化分析，如对章程条款的数量、篇幅、关键词出现频率等进行统计分析，从数据层面揭示章程内容的特点与规律，使研究结论更加科学、客观、准确。二、公办大学章程建设的理论基础2.1大学章程的内涵与特征大学章程是为保证大学自主管理和依法治校，依据教育法律法规，按特定程序，以条文形式对大学重大、基本事项作出全面规定而形成的规范性文件。它在大学的发展进程中占据着极为关键的地位，被视作大学的“宪法”，是大学依法办学、自主管理的基本准则，也是构建现代大学制度的重要基石。大学章程具有多方面显著特征：权威性：大学章程通常被喻为“大学的宪法”，它是连接大学外部法律法规和内部规章制度的纽带和桥梁，在大学内部具有根本性、最高性和纲领性。在符合基本法律法规的精神和原则下，在大学的规章制度体系中，章程是母法、上位法，属于最高层次；而其他规章制度是子法、下位法，属于较低层次。章程具有最高权威和法律效力，其他规章制度不能和大学章程相冲突。任何与章程相悖的校内规定都应被纠正，以维护章程的权威性。这一权威性确保了大学办学和管理活动在统一的准则下进行，避免出现混乱和无序。稳定性：大学章程反映了大学全体成员共同的理想、愿望、意志，是在全体成员达成共识的基础上建立起来的。章程一经建立，就具有长期的稳定性，不能朝令夕改。一个成熟的章程，应该实行数年、甚至数十年而不过时。当然，随着时代的发展，对章程也可作一些补充和修改，但要经过正规合法的程序充分讨论和表决通过，而且只作局部调整，不应该作大面积的改动。例如，某知名大学的章程在过去几十年中，仅根据国家教育政策的重大调整以及学校自身发展的关键节点，进行过为数不多的修订，始终保持着核心内容的稳定性，为学校的长期稳定发展提供了坚实保障。这种稳定性为大学的发展提供了持续稳定的制度框架，使大学在长期发展过程中能够保持办学理念、发展方向的连贯性，有利于学校形成独特的文化和传统。规范性：章程必须规定大学最根本、最重要的事项，具有约定俗成或明文规定的标准。诸如大学的性质、办学宗旨、培养任务，校长的选举程序、职权职责，大学领导体制、组织机构设置，教职员工的任职制度、权利义务，学生的管理、合法权益保障机制及义务履行内容，以及相关的救济渠道等。同时，大学章程对政府与学校之间的权利、义务以及社会参与学校管理的途径、方式等也会做出相应的规定。大学章程一旦生效，无论是政府、社会还是大学成员，都必须严格遵守规定。通过明确而规范的条款，大学章程为大学的各项活动提供了具体的行为准则，保障了大学运行的有序性和规范性。可诉性：大学章程是大学依法实行自治的保证，对于政府的非法干预以及社会团体或个人对大学合法权益的侵犯，大学可依据有关法律和章程对政府、社会或个人提起诉讼，从而确保大学自治。同时，由于大学所具有的特殊行政主体地位，已逐渐为法学理论所认同，而且得到司法判决的支持，大学依据章程所进行的管理行为应纳入行政法调整范围，作为管理相对人的大学成员可以就大学的具体行政行为提出申诉、提起行政复议或行政诉讼，以维护自己的合法权益。可诉性赋予了大学及大学成员在权益受到侵害时寻求法律救济的途径，强化了章程的执行力和约束力，保障了大学的合法权益以及大学成员的正当权益。现实性：大学章程的制定和实施不仅要关注到大学一些普遍性、共性的问题，更重要的是还要充分考虑到每所大学的独特性和个体差异性，根据教育法律法规及本校的历史传统、校风学风、办学特色等，立足实际制定大学章程，增强现实的针对性和可操作性。章程不是用来展示的，切忌束之高阁，而应有效地指导大学办学实践。例如，一些具有深厚历史文化底蕴的大学，在章程中会着重体现其独特的文化传承和办学理念；而以理工科为主的大学，则会在章程中突出学科建设、科研创新等方面的特色和目标。现实性使得大学章程能够紧密贴合学校实际，切实发挥对大学办学实践的指导作用，促进学校的特色化发展。2.2大学章程建设的理论依据2.2.1依法治校理论依法治校是现代教育管理的基本理念与重要原则，为大学章程建设提供了坚实的法律基础与方向指引。其核心要义在于，大学的一切办学与管理活动都应在法律法规的框架内进行，确保教育教学活动的合法性、规范性与公正性。从法律体系层面来看，我国已构建起以《教育法》《高等教育法》为核心，涵盖各类教育行政法规、地方性法规以及部门规章的教育法律体系。这些法律法规明确了大学的法律地位、办学自主权、权利与义务等关键内容。例如，《教育法》规定了学校的基本权利和义务，包括按照章程自主管理、组织实施教育教学活动、招收学生或其他受教育者等；《高等教育法》进一步细化了高等学校在学科专业设置、教学科研、教师队伍建设等方面的自主权。大学章程作为连接国家教育法律法规与大学内部管理的桥梁，需要将这些上位法的规定进一步细化、具体化，使其能够在大学的日常运行中得以有效落实。通过制定章程，大学将国家法律赋予的办学自主权转化为具体的制度安排和管理措施，明确校内各主体的权利义务关系，规范管理流程，保障学校各项工作依法有序开展。在实践中，依法治校理论要求大学章程建设遵循法定程序。从章程的起草、审议、修改到核准、公布，每个环节都应严格按照相关法律法规和规定的程序进行。如《高等学校章程制定暂行办法》对章程制定的程序做出了详细规定，要求章程起草过程中应广泛征求校内各方面意见，包括教师、学生、管理人员等，充分保障利益相关者的参与权；章程草案需经教职工代表大会讨论、校长办公会议审议、学校党委会审定等多个环节，确保章程内容的科学性、民主性与合法性。只有通过严格的法定程序制定的大学章程，才能具备权威性和公信力，成为大学依法治校的基本准则。依法治校理论强调对师生合法权益的保护。大学章程应明确规定师生的权利和义务，建立健全权益保障机制和救济渠道。在学生权利保障方面，章程应涵盖学生的受教育权、参与权、申诉权等，确保学生在学习、生活、管理等方面的合法权益不受侵犯。例如，当学生对学校的处分决定不服时，章程应明确规定申诉的程序、受理机构和处理时限，保障学生能够通过合法途径维护自身权益。在教师权利保障方面，章程应明确教师的学术自由权、教学科研权、民主管理权等，为教师的职业发展创造良好环境。通过在章程中落实依法治校理论，保障师生合法权益，有助于营造和谐稳定的校园秩序，促进大学的健康发展。2.2.2大学治理理论大学治理理论是随着时代发展而兴起的一种新型管理理念，强调多元主体参与、权力制衡与协同合作，对大学章程建设具有重要的指导意义。在大学治理结构中，涉及多个利益相关主体，包括政府、学校管理层、教师、学生、社会各界等。大学章程作为大学治理的基本制度框架，需要明确各利益相关主体的地位、权利与义务，以及它们之间的相互关系。政府作为大学的举办者和宏观管理者，通过制定政策法规、提供经费支持等方式，对大学进行宏观指导与监督。大学章程应明确政府与大学之间的权力边界，保障大学在办学过程中的相对独立性和自主权。例如，在学科专业设置、人才培养模式创新等方面，大学应在遵循国家政策法规的前提下，拥有自主决策的权力。学校管理层负责大学的日常管理与运行，章程需明确校长、书记等领导班子的职责权限、产生方式和决策程序，构建科学合理的领导体制。如党委领导下的校长负责制是我国公办大学的基本领导体制，章程应进一步细化党委和校长在学校发展规划、重大决策、干部任免等方面的职责分工，确保领导体制的有效运行。教师是大学教学科研的主体，在大学治理中发挥着关键作用。大学章程应充分保障教师的学术权力，明确学术委员会等学术组织的组成、职责和运行机制，发挥教师在学科建设、学术评价、教学改革等方面的主导作用。例如，学术委员会应在教师职称评定、科研项目评审、学科发展规划等方面拥有实质性的决策权，确保学术事务由学术共同体自主管理。学生作为大学的重要利益相关者，其参与大学治理的权利也应在章程中得到体现。章程应规定学生参与学校管理的途径和方式，如建立学生代表大会制度，保障学生在学校事务中的知情权、参与权和监督权。同时，鼓励学生参与课程设置、教学评价等教学活动，促进教学相长。社会各界包括企业、校友、家长等，他们与大学有着密切的联系，也应在大学治理中发挥一定作用。大学章程可以规定社会力量参与大学治理的机制，如建立董事会、理事会等机构，吸纳社会各界代表参与学校的重大决策，促进大学与社会的深度融合。大学治理理论注重权力制衡与协同合作。大学章程应构建合理的权力结构，实现行政权力与学术权力的平衡，避免权力过度集中。通过明确行政部门和学术组织的职责范围，建立有效的沟通协调机制，促进行政权力与学术权力相互配合、相互制约。在资源配置、决策执行等方面，各利益相关主体应加强协同合作，形成合力，共同推动大学的发展。例如，在学科建设中，学校管理层、教师、企业等应共同参与，整合各方资源，制定科学的学科发展规划，提升学科建设水平。通过在大学章程中贯彻大学治理理论，构建科学合理的治理结构，实现多元主体的协同共治，有助于提升大学治理效能，促进大学的可持续发展。2.3大学章程在现代大学制度中的地位大学章程是现代大学制度的核心组成部分，在构建和完善现代大学制度中占据着举足轻重的地位。它犹如大学的“宪法”，为大学的发展提供了根本性的制度框架和运行准则，贯穿于大学治理的各个环节，对大学的稳定发展、特色塑造以及治理效能提升起着关键作用。从大学发展的战略高度来看，大学章程明确了学校的办学定位与发展方向。它立足学校的历史传统、学科优势、社会需求等多方面因素，对学校的办学宗旨、人才培养目标、学科建设规划等进行清晰阐述。以北京大学为例，其章程明确提出“坚持社会主义办学方向，落实立德树人根本任务，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，建设中国特色世界一流大学”，这一表述为学校的长远发展确立了清晰的战略目标和价值导向，引导学校在学科布局、师资队伍建设、教学科研改革等方面朝着既定方向稳步迈进。通过章程明确办学定位，有助于大学在激烈的高等教育竞争中找准自身位置，避免盲目跟风，集中优势资源打造特色学科和专业，形成独特的办学风格和品牌，提升学校的核心竞争力。在大学内部治理结构中，大学章程规范了权力运行机制。它明确划分了学校党委、行政、学术组织、教职工代表大会、学生代表大会等各主体的权力和职责范围，构建起科学合理的权力制衡与协调机制。党委领导下的校长负责制是我国公办大学的基本领导体制，大学章程对党委如何发挥领导核心作用，把握学校发展方向，决定学校重大事项；校长如何在党委领导下，依法行使行政管理职权，组织实施学校的教学、科研、管理等工作进行了详细规定。同时，章程还对学术委员会等学术组织在学科建设、学术评价、学术发展等方面的权力和职责进行了明确，保障学术权力在大学治理中的独立地位，避免行政权力过度干预学术事务，促进学术自由和创新。通过规范权力运行机制，大学章程确保了学校各项工作在有序的权力框架下高效开展，提高了大学治理的科学性和规范性。大学章程是保障师生权益的重要依据。它明确规定了教师和学生的权利与义务，为师生在学校的学习、工作和生活提供了法律保障。在教师权益保障方面，章程涵盖了教师的教学科研权、学术自由权、培训进修权、职称评定权等，为教师的职业发展创造良好条件。例如，某大学章程规定教师在教学过程中享有自主选择教学方法、编写教材、开展教学改革的权利，在科研工作中享有自由探索学术问题、申请科研项目、发表科研成果的权利，当教师的这些权利受到侵犯时，可依据章程寻求相应的救济途径。在学生权益保障方面，章程明确了学生的受教育权、参与权、申诉权等。如学生有权参与学校的民主管理，通过学生代表大会等途径表达自己的意见和建议；当学生对学校的处分决定不服时，可按照章程规定的申诉程序进行申诉，维护自身合法权益。通过在章程中明确师生权益，有助于营造和谐稳定的校园氛围，激发师生的积极性和创造性，促进学校的可持续发展。大学章程还是大学与外部社会沟通的桥梁和纽带。它向社会公开学校的办学理念、管理体制、人才培养模式等信息，增强了大学办学的透明度和公信力，有助于社会各界了解和监督大学的办学行为。同时，章程也规定了大学与政府、企业、社会机构等外部主体的合作机制和关系，为大学开展产学研合作、社会服务等活动提供了制度保障。例如，一些大学章程中设立了董事会或理事会制度，吸纳政府官员、企业家、社会知名人士等参与学校的治理和发展决策，促进了大学与社会的深度融合，拓宽了学校的办学资源和发展空间。通过加强与外部社会的沟通与合作，大学能够更好地适应社会发展需求，为社会培养更多高素质人才，实现自身的社会价值。三、我国公办大学章程建设的现状与案例分析3.1建设历程与发展阶段我国公办大学章程建设的发展历程，是一部伴随着高等教育改革不断探索、逐步完善的历史，对推动我国高等教育现代化进程发挥了重要作用。其发展历程可大致划分为以下几个关键阶段：近代大学章程的萌芽与初创（19世纪末-20世纪中叶）：我国大学章程的历史可追溯到近代。1895年，盛宣怀草拟《拟设天津中西学堂章程禀（附章程、功课）》，成为天津大学的创校文献，开启了我国近代大学章程的先河。1898年，梁启超起草《奏拟京师大学堂章程》，这一章程意义重大，提出京师大学堂要成为“各省之表率，万国所瞻仰”的世界一流大学目标。它不仅规划了大学堂的办学架构、课程设置、招生办法等基本事项，还蕴含着对高等教育理念的初步探索，为我国近代高等教育的发展奠定了基础。此后，1902年张百熙起草的《钦定大学堂章程》虽未实施，但提出了德智体全面发展的教育思想、“全学”和“通才”的概念以及建立中国高等教育体制的设想。1904年，张之洞起草《奏定大学堂章程》，首次提出在大学堂内设通儒院即研究生院的主张，并对各分科大学和通儒院的学习年限作了规定，标志着涵盖从学前教育到研究生层次的中国现代大学制度正式确立，延续千年的科举制度也被最终废除。在这一时期，随着近代高等教育的兴起，多所高校纷纷制定章程，如1921年厦门大学在上海《民国日报》上发表的《厦门大学大纲》，对办学目的、经费、董事会、评议会、委员会、组织系统等都作了规定。这些早期的大学章程深受西方高等教育理念影响，同时也努力结合中国国情，在探索中初步构建起我国大学治理的基本框架，为后续大学章程的发展提供了宝贵经验和借鉴。现代大学章程建设的停滞与恢复（20世纪中叶-20世纪末）：20世纪50年代初，大规模的院系调整使新中国高校通常失去了章程的形制。此后多年，高校通过办学实践逐渐形成办学理念、定位、宗旨和目标，以及校训、校徽、校歌等章程元素，但这些元素相对独立、零散，多以文件、请示、报告等形式表达，缺乏统一的章程文本。直到1992年，教育部发布《内部管理体制改革的若干意见》，规定教育部直接管理的教育实体具有法人地位，为大学章程建设奠定了基础。1995年，《中华人民共和国教育法》明确学校具有“法人资格”，有按照章程行使自主管理的权利。1998年，《中华人民共和国高等教育法》规定，申请设立大学应当向审批机关提交章程等内容。这些法律法规的出台，从法律层面明确了大学章程的重要性，标志着我国现代大学章程建设开始启动，大学章程建设逐渐进入恢复和发展阶段，各高校开始重视章程的制定与完善工作，为构建现代大学制度提供制度支撑。大学章程建设的全面推进与发展（21世纪初-至今）：2010年7月，《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》提出加强章程建设，为大学章程建设提供了明确的政策导向。2011年，教育部颁布《高等学校章程制定暂行办法》，对大学章程制定的程序、内容等做出详细规定，推动大学章程建设全面加速。2013年，教育部首批核准中国人民大学、东南大学等6所高校的章程，标志着我国大学章程建设取得实质性进展。此后，各公办大学纷纷加快章程制定与修订步伐。截至目前，绝大多数公办大学已完成章程核准，初步形成以章程为核心的制度体系。在这一阶段，大学章程建设不仅注重数量的增长，更强调质量的提升。各高校结合自身办学特色、历史文化传统和发展目标，对章程内容进行精心设计与完善，在明确办学定位、规范权力运行、保障师生权益等方面发挥了积极作用。同时，随着高等教育改革的不断深入，大学章程建设也在持续探索创新，以适应新时代对高等教育发展的新要求，推动我国高等教育治理体系和治理能力现代化进程不断向前迈进。3.2建设成果概述在国家政策的大力推动与各高校的积极响应下，我国公办大学章程建设取得了显著的阶段性成果，为构建现代大学制度、提升大学治理水平奠定了坚实基础。从数量上看，截至目前，我国绝大多数公办大学已完成章程核准工作，基本实现了“一校一章程”的目标。以广西为例，2015年广西55所公办高校章程均已通过核准，实现了公办高校“一校一章程”；山东在2014年高校章程建设工作启动后，全省102所公办普通高校也全部完成章程制定工作。这表明我国公办大学在章程建设的覆盖面方面取得了重大进展，各高校逐渐认识到章程在学校发展中的重要性，将其作为依法办学、规范管理的重要依据。在内容方面，已出台的大学章程在明确办学定位、规范管理体制、保障师生权益等关键领域取得了实质性突破。在办学定位上，各高校结合自身历史文化传统、学科优势以及社会发展需求，对学校的发展目标、人才培养类型等进行了清晰界定。例如，东南大学在章程中明确提出坚定不移地走以创新为主导的研究型大学发展道路，坚定不移地走与国家和区域经济建设和社会发展相结合的建设道路，坚定不移地走国际化办学的强校道路，为学校的长远发展指明了方向。在管理体制规范方面，各高校普遍对党委领导下的校长负责制进行了细化规定，明确了党委、校长以及各职能部门的职责权限和决策程序。同时，加强了学术组织建设，赋予学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展等方面的重要权力，促进了学术权力与行政权力的协调运行。如东华大学在章程制定过程中，对行政权力和学术权力进行了合理划分，机械学院的研究生奖学金评定在教授委员会的要求下，增加了学术答辩环节，改变了过去党政部门一家说了算的评定方式。在师生权益保障方面，章程明确规定了教师和学生的权利与义务，建立了相应的权益救济机制。许多高校在章程中设立了教职工代表大会、学生代表大会等民主管理机构，保障师生能够参与学校的民主管理和监督，充分表达自己的意见和诉求。从实施效果来看，大学章程在促进高校治理体系和治理能力现代化方面发挥了积极作用。通过章程的实施，高校的管理工作更加规范化、科学化，决策过程更加透明、民主。学校内部各部门之间的职责分工更加明确，工作效率得到有效提升。同时，章程的实施也增强了师生的法治意识和主人翁意识，促进了学校的和谐稳定发展。例如，一些高校在章程实施后，积极推进信息公开工作，将学校的重大决策、财务收支、招生录取等信息及时向师生和社会公开，接受各方监督，提高了学校办学的公信力。此外，章程的实施还有助于高校加强与社会的联系与合作，吸引社会资源支持学校发展，提升学校的社会影响力。总体而言，我国公办大学章程建设在数量、内容和实施效果等方面都取得了显著成果，但也应清醒地认识到，在章程建设过程中仍存在一些问题和不足，需要进一步深入研究和解决，以不断完善大学章程，提升大学治理水平，推动我国高等教育事业的高质量发展。3.3典型案例深入剖析3.3.1中国人民大学章程建设中国人民大学在章程建设过程中，高度重视对学校核心价值和理念的彰显，将其视为章程的灵魂与精髓，力求通过章程全方位、深层次地体现和保障“回归大学本位、守护大学精神”。在核心价值与理念的体现方面，人大章程紧密围绕学校的办学宗旨和历史使命展开。作为我国人文社会科学领域的顶尖学府，人大始终秉持“人民、人本、人文”的办学理念，坚持“立学为民、治学报国”的办学宗旨。在章程中，明确阐述了学校以马克思主义为指导，致力于培养德智体美劳全面发展，具有社会责任感、创新精神和实践能力的高素质人才，为国家和社会的发展贡献智慧与力量。这一理念贯穿于学校的人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新等各项工作中，成为全校师生共同的价值追求和行动指南。例如，在人才培养目标设定上，强调培养具有深厚人文底蕴、扎实专业知识、强烈社会责任感和国际视野的复合型人才，注重学生的全面发展和个性成长，鼓励学生积极参与社会实践和公益活动，培养学生的家国情怀和社会担当。为保障“回归大学本位、守护大学精神”，人大章程在制度设计上进行了诸多有益探索。在治理结构方面，进一步完善了“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的现代大学制度。明确党委在学校发展中的领导核心地位，把握学校发展方向，决定学校重大事项；校长在党委领导下，依法行使行政管理职权，组织实施学校的教学、科研、管理等工作。同时，充分发挥教授治学的作用，加强学术组织建设，赋予学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展等方面的实质性权力。例如，学术委员会在教师职称评定、科研项目评审、学科发展规划等学术事务中拥有决策权，确保学术权力的独立运行，避免行政权力对学术事务的过度干预，维护学术自由和学术尊严。在师生权益保障方面，人大章程也做出了详细规定。对于教师，保障其教学科研权、学术自由权、培训进修权、民主管理权等各项权利，为教师的职业发展创造良好条件。建立健全教师申诉制度，当教师的合法权益受到侵害时，能够通过合法途径得到及时有效的救济。对于学生，保障其受教育权、参与权、申诉权等权利。鼓励学生积极参与学校的民主管理，通过学生代表大会等途径表达自己的意见和建议。完善学生申诉处理机制，确保学生在学习、生活中遇到问题时能够得到妥善解决。例如，学校设立了专门的学生事务申诉办公室，负责处理学生的申诉事项，为学生提供了便捷、高效的维权渠道。人大章程还注重对学校文化传承与创新的推动。通过章程明确学校的文化传统和精神内涵，将“实事求是”的校训融入学校的各项工作中，传承和弘扬人大的优良传统。同时，鼓励学校在文化建设方面积极创新，培育具有时代特色和人大风格的校园文化。例如，学校举办各类文化活动，如人文讲座、学术论坛、文艺演出等，丰富师生的文化生活，营造浓厚的文化氛围。通过文化传承与创新，进一步增强全校师生的凝聚力和归属感，守护大学精神，促进学校的可持续发展。3.3.2东南大学章程建设东南大学在章程制定过程中，充分考虑到学校改革发展的动态性与复杂性，采用了灵活务实的策略，对成熟和探索中的内容进行了差异化处理，为章程赋予了必要的弹性和发展空间，以适应不断变化的教育环境和学校发展需求。对于符合改革发展方向且在实践中已被证明行之有效的成熟内容，东南大学在章程中进行了详细、明确的规定。在学科建设方面，学校基于自身在工科领域的深厚积淀和优势学科的发展经验，在章程中明确了学科建设的目标、重点和发展路径。以电子科学与技术、信息与通信工程等优势学科为例，章程规定了加大对这些学科的资源投入，加强学科团队建设，提升学科的国际影响力和竞争力等具体措施。在人才培养模式上，学校经过多年探索和实践，形成了一套行之有效的创新人才培养体系。章程对人才培养目标、课程设置、教学方法、实践教学环节等进行了全面而细致的规定，确保人才培养工作的规范化和科学化。例如，在实践教学环节，明确要求学生必须参与一定时长的企业实习、科研实践等活动，提高学生的实践能力和创新能力。而对于一些尚处于探索阶段、尚未形成成熟经验的内容，东南大学在章程中则明确原则，保持简约，为未来的发展和调整预留了空间。在管理体制创新方面，随着高等教育改革的不断深入，学校积极探索新的管理模式和运行机制。章程在涉及这些方面时，仅规定了总体原则，如坚持精简高效、权责一致、协同创新的管理原则，建立科学合理的决策机制、执行机制和监督机制等。具体的实施细则和操作办法则根据学校的实际情况和改革进展逐步完善。在新兴学科发展方面，面对人工智能、大数据等新兴领域的快速发展，学校积极布局相关学科建设，但由于这些学科尚处于发展初期，存在诸多不确定性。因此，章程在新兴学科的设置、发展规划等方面，只提出了鼓励和支持的原则性意见，为学校在新兴学科建设过程中根据市场需求、学科发展趋势等灵活调整策略提供了便利。这种对成熟和探索中内容的不同处理方式，使得东南大学章程既具有稳定性和权威性，又具备灵活性和适应性。一方面，详细规定成熟内容，为学校的常规工作提供了明确的依据和标准，保障了学校各项工作的有序开展；另一方面，为探索性内容预留空间，使学校能够及时响应教育改革和社会发展的新要求，积极创新，不断完善自身的治理体系和运行机制。通过保持章程的弹性，东南大学能够在动态变化的环境中保持发展的活力和竞争力，为学校的长远发展奠定坚实基础。3.3.3东华大学章程建设东华大学将章程执行情况纳入学校年度工作报告，这一举措在推动章程实施、提升学校治理水平方面发挥了积极而显著的作用，为其他高校提供了有益的借鉴和参考。将章程执行情况纳入年度工作报告，增强了章程实施的透明度和监督力度。学校通过年度工作报告，向教职工代表大会及主管部门全面、系统地汇报章程的执行情况，包括各项条款的落实进展、取得的成效、存在的问题及改进措施等。这使得学校全体师生和主管部门能够及时了解章程的实施动态，对章程执行过程进行有效监督。例如，在汇报学科建设相关章程条款的执行情况时，详细说明学校在学科布局调整、重点学科建设投入、学科团队引进与培养等方面的工作进展和成果，同时分析存在的不足，如某些学科发展不平衡、学科建设经费使用效率有待提高等问题，并提出相应的改进措施。这种透明化的汇报机制，促使学校各部门更加重视章程的执行，形成了有效的外部监督压力，推动章程各项规定得到切实落实。这一做法强化了学校各部门对章程的重视程度和执行责任。纳入年度工作报告后，章程执行情况成为学校工作考核的重要内容之一，与各部门的绩效评价紧密挂钩。各部门在制定工作计划和开展工作时，必须充分考虑章程的要求，确保各项工作与章程规定相一致。如在人事管理方面，章程规定了教师职称评定的标准和程序，各学院和相关职能部门在执行过程中，严格按照章程要求组织开展职称评定工作，从申报、审核到评审、公示，每个环节都遵循章程规定的程序进行。若在年度工作报告中发现某个部门在章程执行过程中存在问题，将对该部门的绩效评价产生负面影响，进而促使各部门积极主动地履行章程执行责任，提高章程执行的自觉性和主动性。将章程执行情况纳入年度工作报告，有助于及时发现章程实施过程中存在的问题并加以解决。在汇报过程中，通过对实际工作与章程规定的对比分析，能够准确找出章程执行过程中存在的偏差和障碍。针对这些问题，学校可以组织相关部门和人员进行深入研究，分析问题产生的原因，提出针对性的解决方案。例如，在汇报学生权益保障相关章程条款的执行情况时，发现学生对学校后勤服务质量存在较多意见，学校立即组织后勤部门进行调查整改，优化后勤服务流程，提高服务质量，切实保障学生的合法权益。通过这种及时反馈和调整机制，不断完善章程实施的路径和方法，提高章程的实施效果，推动学校治理体系和治理能力的现代化。四、我国公办大学章程建设存在的问题4.1法律效力与权威性不足大学章程在我国公办大学治理体系中，理论上应具备如同“宪法”般的至高地位，是大学依法办学、自主管理的核心依据，然而在实际运行中，其法律效力与权威性却存在明显不足。从法律地位来看，虽然《教育法》《高等教育法》明确规定大学章程是大学设立的必备条件，且大学需依照章程自主管理，但目前大学章程在我国法律体系中的定位仍不够清晰。大学章程不属于国家法律的范畴，也缺乏明确的法律授权和保障，这使得其法律效力大打折扣。例如，当大学内部发生争议或纠纷时，若涉及章程相关条款，由于章程缺乏明确的法律地位，在司法实践中难以作为直接的裁判依据，导致章程的权威性难以得到有效维护。在一些高校的管理决策过程中，当出现与章程规定相悖的情况时，往往缺乏有效的法律约束机制来纠正，使得章程的规定流于形式。在实践中，大学章程的权威性也常受到挑战。一方面，部分高校管理层对章程的重视程度不够，在实际决策和管理过程中，未能严格遵循章程规定，存在“重行政文件，轻章程规定”的现象。一些学校在制定发展规划、出台管理制度、进行人事任免等重要事项时，未充分考量章程的要求，甚至出现违反章程的情况。如某高校在进行学科专业调整时，未按照章程规定的程序征求学术委员会和师生的意见，擅自做出决策，引发了师生的不满和质疑。另一方面，由于缺乏有效的监督机制，对于违反章程的行为难以进行及时有效的问责。当出现违反章程的行为时，没有明确的责任追究主体和程序，导致违规行为得不到应有的惩处，进一步削弱了章程的权威性。大学章程与上位法以及其他校内规章制度的关系也不够明确，这也影响了其法律效力的发挥。在与上位法的衔接上，部分章程条款未能充分体现国家法律法规的要求，存在与上位法不一致甚至冲突的情况。在与校内其他规章制度的协调方面，一些高校存在章程与校内其他文件重复、矛盾的问题，使得师生在执行过程中无所适从。例如，某高校的人事管理制度中关于教师职称评定的规定与章程中的相关条款不一致，导致教师在职称评定过程中产生困惑和争议。此外，大学章程的宣传和普及力度不足，师生对章程的知晓度和认同感较低。许多师生对章程的内容、作用和意义缺乏深入了解，在日常学习、工作和生活中，未能将章程作为行为准则和价值导向。这使得章程在校园内缺乏广泛的群众基础，难以形成有效的约束力和影响力。例如，在一些高校开展的问卷调查中，发现有相当比例的师生对学校章程的基本内容一无所知，更谈不上依据章程维护自身权益和参与学校管理。4.2制定程序不规范与参与度欠缺我国公办大学在章程制定过程中，存在制定程序不规范以及利益相关者参与度欠缺的问题，这在一定程度上影响了章程的科学性、民主性和有效性。许多公办大学在章程制定时，程序不够透明，缺乏清晰、规范的流程。在起草阶段，部分高校未广泛征求各方意见，而是由少数学校管理层或职能部门人员主导起草工作。这使得章程内容难以全面反映学校各方面的实际情况和需求，容易导致章程与学校发展实际脱节。在某高校章程起草过程中，起草小组仅由学校党政办公室的几位工作人员组成，他们在起草过程中主要参考了其他高校的章程模板以及学校现有的管理制度，很少与一线教师、学生、科研人员等进行沟通交流。这种闭门造车的起草方式，使得章程内容缺乏对学校教学科研实际需求、师生权益保障等方面的充分考虑，在后续的审议和实施过程中，引发了诸多争议和问题。在章程的审议环节，也存在走过场的现象。一些高校的教职工代表大会、学术委员会等在审议章程草案时，由于时间仓促、信息不对称等原因，未能充分发挥审议作用。教职工代表大会往往在短时间内集中审议章程草案，代表们难以对复杂的章程内容进行深入研究和讨论。而且，部分高校在审议前未将章程草案提前充分告知代表，代表们在审议时缺乏足够的信息和时间准备，只能匆匆表决，使得审议过程流于形式。某高校在召开教职工代表大会审议章程草案时，仅提前一天将草案发放给代表，会议当天也没有安排专门的解读和讨论环节，代表们在对草案内容了解有限的情况下，就进行了表决，导致审议结果难以真实反映教职工的意见和诉求。利益相关者参与度低是章程制定过程中的另一个突出问题。师生作为大学的核心利益相关者，在章程制定中的参与程度普遍不足。在教师参与方面，除了少数担任行政职务的教师外，广大一线教师很少有机会参与章程的起草和讨论。这使得章程在涉及教师权益保障、学术权力行使等方面的规定，难以充分体现教师的意愿和需求。在某师范类高校章程制定过程中，关于教师职称评定的相关规定，没有充分征求一线教师的意见，导致新的职称评定标准实施后，许多教师认为该标准过于注重科研成果数量，忽视了教学质量和师范特色，引发了教师的不满。学生作为大学的重要主体，在章程制定中的参与度更是微乎其微。大部分高校在章程制定过程中，很少主动征求学生的意见，学生对章程制定的过程和内容了解甚少。然而，章程中的许多条款，如学生管理、权益保障、参与学校管理等方面，都与学生的切身利益密切相关。学生参与度不足，使得章程在这些方面的规定可能无法充分满足学生的需求，影响学生的学习和生活体验。例如，某高校在章程中规定了学生宿舍管理的相关制度，但在制定过程中未征求学生意见，新制度实施后，学生反映宿舍门禁时间不合理、维修服务不及时等问题，给学生的日常生活带来了诸多不便。此外，社会各界，如校友、企业、家长等，在公办大学章程制定中的参与也较为有限。校友对学校的历史文化、发展历程有着深厚的感情和独特的理解，他们的经验和建议对于章程制定具有重要价值。企业作为高校人才培养的需求方，能够从市场需求和行业发展的角度，为章程中人才培养目标、专业设置等方面提供有益的参考。然而，目前大多数高校在章程制定过程中，未能充分挖掘和利用这些社会资源，导致章程在服务社会、产学研合作等方面的规定不够完善，难以适应社会发展的需求。4.3文本内容质量不高4.3.1缺乏特色与针对性在我国公办大学章程建设中，一个突出的问题是许多章程内容存在严重的同质化现象，缺乏特色与针对性，未能充分体现学校的独特办学理念、历史文化底蕴和实际发展需求。从办学理念阐述来看，不少大学章程在表述上较为笼统和宽泛，缺乏个性与深度。如在对办学宗旨的表述上，众多高校都采用类似“培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，服务国家和社会发展”的表述。这种表述虽然符合国家对高等教育的总体要求，但未能结合学校自身的学科特色、人才培养定位等进行深入挖掘和个性化表达。以师范类大学为例，除了遵循一般性的人才培养目标外，更应突出其在培养优秀教师、推动教育事业发展方面的独特使命和价值追求，如强调对教育情怀、教育教学技能培养的重视。然而，部分师范类大学章程未能充分体现这一特色，与综合类大学章程在办学宗旨表述上区别不大，难以彰显其在师范教育领域的独特优势和使命担当。在学科建设规划方面，许多大学章程缺乏对自身优势学科和特色学科的精准定位与重点扶持措施。不同类型的大学在学科发展上应各有侧重，但一些章程在学科建设部分只是简单罗列学科门类，未针对学校的优势学科进行详细规划和资源倾斜。例如，以理工科为主的大学，在章程中应重点阐述如何加强工科专业建设，提升工程实践能力培养，推动产学研深度融合等；而以文科见长的大学，则应突出文科领域的学科特色，如在人文社会科学研究方面的创新举措、对传统文化传承与创新的规划等。但实际情况是，一些理工科大学和文科大学的章程在学科建设规划上缺乏明显差异，未能体现各自的学科优势和发展重点，导致章程对学科建设的指导作用大打折扣。大学章程在人才培养模式和目标设定上也存在同质化问题。各高校在人才培养方面虽有共性要求，但更应结合自身办学定位和特色，制定差异化的人才培养方案。然而，部分大学章程在人才培养目标上表述模糊，缺乏对学生知识、能力、素质培养的具体要求和特色规划。在培养模式上，也未能充分体现学校的办学特色和优势。如一些应用型大学在章程中未能突出其注重实践能力培养、与企业紧密合作的人才培养模式，仍沿用传统的学术型人才培养模式表述，无法满足社会对应用型人才的需求。又如，一些具有行业背景的大学，在人才培养目标和模式上未能紧密结合行业需求，培养出的学生难以适应行业发展的实际需要，导致人才培养与社会需求脱节。4.3.2条款表述模糊与操作性差我国公办大学章程在条款表述上存在模糊不清的问题，这使得章程在实际执行过程中面临诸多困难，严重影响了章程的可操作性和实施效果。在一些关键事项的规定上，章程条款缺乏明确的界定和标准。以学术权力与行政权力的划分为例，虽然各高校章程普遍强调要保障学术权力的独立运行，构建合理的权力制衡机制，但在具体条款中，对于学术委员会与行政部门的职责权限划分往往不够清晰。如某高校章程规定“学术委员会负责审议学校的学术事务，行政部门负责学校的行政管理工作”，但对于“学术事务”和“行政管理工作”的具体范围未作详细说明，导致在实际工作中，当涉及一些交叉事务时，学术委员会和行政部门之间容易出现职责不清、推诿扯皮的现象。在教师职称评定、科研项目审批等关键环节，学术权力与行政权力的界限模糊，使得学术评价的公正性和科学性受到影响，教师的积极性也受到挫伤。章程中关于决策程序和执行机制的规定也常常不够具体。许多高校章程在决策程序上只作了原则性规定，如“重大事项需经学校党委会或校长办公会讨论决定”，但对于决策的具体流程、参与人员、表决方式、信息公开等关键环节缺乏详细规定。这使得在实际决策过程中，容易出现决策不透明、民主参与不足等问题。在执行机制方面，章程对决策的执行主体、执行期限、监督考核等缺乏明确规定，导致一些决策难以得到有效落实。如某高校在章程中提出要加强学科建设，提高学科水平，但对于如何落实学科建设任务，由哪些部门负责，在多长时间内完成，以及如何对执行效果进行监督考核等问题均未明确，使得学科建设工作进展缓慢，难以达到预期目标。部分章程条款在语言表述上存在歧义，容易引发不同的理解和解释。这在一定程度上增加了章程执行的难度和不确定性。如某高校章程中规定“学生有权利参与学校的民主管理”，但对于“参与”的具体方式、程度以及保障措施等未作进一步说明，导致在实际操作中，学生对于如何参与学校民主管理感到困惑，学校也缺乏具体的操作指南，使得学生参与民主管理的权利难以真正落实。又如，一些章程在对教师权益保障条款的表述上，使用了一些模糊的词汇，如“合理待遇”“适当奖励”等，由于缺乏明确的标准和界定，在实际执行过程中，容易引发教师与学校之间的争议和矛盾。4.4执行与监督机制不完善在我国公办大学章程建设中，执行与监督机制的不完善是制约章程有效实施的关键因素，导致章程在实际运行中难以发挥其应有的作用，无法切实保障大学治理的规范化和科学化。许多公办大学在章程执行过程中，缺乏有效的保障措施。虽然章程对学校的管理体制、运行机制、权力分配等方面做出了规定，但在实际操作中，由于缺乏具体的实施细则和配套制度，导致章程难以落地。在学术权力运行方面，章程规定学术委员会负责审议学术事务，但对于学术委员会的组织架构、议事规则、决策程序等缺乏详细规定，使得学术委员会在实际工作中难以有效履职，学术权力无法得到充分保障。一些高校在学科建设、科研项目评审等关键学术事务上，行政权力仍然占据主导地位，学术委员会的意见和建议得不到充分重视，导致学术评价的公正性和科学性受到影响。大学章程执行过程中的监督机制也存在严重缺失。缺乏专门的监督机构和人员，对章程执行情况进行常态化、全方位的监督。目前，大部分高校没有设立独立的章程监督部门，章程执行的监督工作往往由学校纪委、监察部门或其他职能部门兼任。这些部门由于自身工作职责繁多，难以将足够的精力投入到章程监督工作中，导致监督工作难以深入开展。而且，监督手段单一，主要依赖于内部自查和报告，缺乏外部监督和社会监督。内部自查往往存在自我保护和避重就轻的问题，难以发现章程执行中的深层次问题。而社会监督由于缺乏有效的参与渠道和信息公开机制，难以对大学章程执行情况进行有效监督。某高校在进行章程执行情况自查时，仅仅通过各部门提交的书面报告来了解情况，没有深入到一线进行实地调研和访谈，导致一些部门在报告中隐瞒了章程执行不到位的问题，使得监督工作流于形式。在对违反章程行为的责任追究方面，也存在明显不足。缺乏明确的责任认定标准和处罚措施，当出现违反章程的行为时，难以对相关责任人进行严肃问责。这使得一些部门和人员对章程缺乏敬畏之心，在工作中随意违反章程规定。某高校在干部选拔任用过程中，没有按照章程规定的程序进行民主推荐、考察和公示，而是由少数领导干部私下决定。对于这种违反章程的行为，由于缺乏明确的责任追究机制，没有对相关责任人进行严肃处理，导致类似的违规行为时有发生，严重损害了章程的权威性和严肃性。五、影响我国公办大学章程建设的因素5.1外部体制因素5.1.1政府管理模式的影响在我国高等教育管理体系中，政府长期以来在大学发展中扮演着重要角色，其管理模式对大学章程建设产生了深远影响。传统的政府管理模式下，政府对大学的管理呈现出较强的行政主导性和指令性。政府通过行政命令、政策文件等方式，对大学的招生计划、专业设置、人事任免、经费分配等关键办学事务进行直接干预和控制。这种管理模式在一定历史时期内，对于保障国家对高等教育的宏观调控，促进高等教育的均衡发展发挥了重要作用。然而，随着高等教育改革的不断深入，这种管理模式逐渐暴露出一些弊端，对大学章程建设形成了一定的制约。由于政府对大学办学事务的过多干预，大学在制定章程时往往难以充分体现自身的办学特色和发展需求。在专业设置方面，政府可能会基于区域经济发展规划或产业结构调整的需要，要求大学增设某些专业或限制某些专业的发展。这使得大学在制定章程时，无法完全根据自身的学科优势、师资力量和市场需求来规划专业布局，导致章程中关于专业建设的内容缺乏自主性和灵活性。在人事任免上，政府对大学领导干部的选拔任用具有较大的决定权，大学在这方面的自主权相对有限。这可能导致大学章程中关于领导干部选拔任用机制的规定难以有效落实，无法充分体现大学自身的管理理念和人才选拔标准。政府管理模式还影响了大学章程的实施效果。在传统管理模式下，大学对政府的依赖程度较高，缺乏自主办学的意识和能力。当大学在实施章程过程中遇到与政府政策不一致的情况时，往往会优先服从政府的行政指令，而忽视章程的规定。这使得章程在大学管理中的权威性和约束力大打折扣，难以真正成为大学依法办学、自主管理的基本准则。在经费分配方面，政府通常会根据自身的政策导向和资源分配原则来确定对大学的经费投入。如果大学章程中规定的经费使用方向和重点与政府的要求不一致，大学在实际执行过程中可能会面临经费短缺的问题，从而影响章程的实施。政府管理模式对大学章程建设的监督机制也产生了一定的影响。政府在对大学进行监督时，往往更注重对大学办学结果的考核，而对大学章程的制定和实施过程缺乏有效的监督和指导。这使得大学在章程建设过程中，缺乏外部监督的压力和动力，容易出现章程制定程序不规范、内容质量不高、执行不到位等问题。政府监督的标准和方式也可能与大学章程的要求存在差异，导致大学在应对政府监督时，难以将章程的规定作为参考依据，进一步削弱了章程的权威性。5.1.2法律法规体系的不完善完善的法律法规体系是大学章程建设的重要保障，然而，目前我国高等教育法律法规在支持大学章程建设方面仍存在一些不足，对大学章程建设的质量和效果产生了不利影响。我国现有高等教育法律法规对大学章程的法律地位和效力规定不够明确。虽然《教育法》《高等教育法》等法律法规明确了大学章程的重要性，将其作为大学设立的必备条件之一，但对于大学章程在整个法律体系中的地位，以及其与国家法律法规、地方政府规章、学校内部规章制度之间的关系，缺乏清晰的界定。这使得大学章程在实际执行过程中，面临着法律效力不足的问题。当大学内部发生争议或纠纷时，若涉及章程相关条款，由于缺乏明确的法律依据，难以通过法律途径进行有效解决，导致章程的权威性难以得到维护。在具体规定上，高等教育法律法规对大学章程的内容要求不够细致和具体。虽然相关法律法规对大学章程应包含的基本内容进行了规定，但这些规定往往较为笼统和原则性，缺乏可操作性。在关于大学治理结构的规定上，法律法规仅对党委领导下的校长负责制、学术委员会的职责等进行了一般性阐述，对于如何具体落实这些制度，如何明确各治理主体之间的权力边界和运行机制，缺乏详细的规定。这使得大学在制定章程时，在这些关键内容上存在较大的自由裁量空间，容易导致章程内容的模糊性和不确定性。法律法规体系的不完善还体现在对大学章程制定和实施的程序规定不够完善。虽然《高等学校章程制定暂行办法》对大学章程的制定程序进行了规定，但在实际操作中，这些程序规定仍存在一些漏洞和不足。在章程起草环节，对于起草小组的组成、成员的代表性、起草过程中的信息公开等方面，缺乏明确的要求，容易导致起草过程缺乏民主性和科学性。在章程审议环节，对于审议机构的组成、审议的标准和程序、审议结果的处理等方面，规定不够细致，容易导致审议过程流于形式。这些程序上的不完善，影响了大学章程的质量和权威性。此外，我国高等教育法律法规在修订和更新方面相对滞后，难以适应高等教育快速发展的需求。随着经济社会的发展和高等教育改革的不断深入，大学的办学环境和发展需求发生了深刻变化，大学章程建设也面临着新的挑战和问题。然而，现有的法律法规未能及时对这些变化做出回应，导致大学章程在建设过程中缺乏有效的法律指导。在新兴学科发展、国际化办学、产学研合作等方面，法律法规的规定相对薄弱，无法为大学章程在这些领域的创新和发展提供有力支持。5.2内部治理因素5.2.1大学内部权力结构失衡在我国公办大学内部，权力结构失衡是影响章程建设的关键内部因素之一，突出表现为行政权力与学术权力、民主权力之间的关系失调，这对大学章程建设产生了多方面的阻碍。行政权力在大学管理中占据主导地位，学术权力相对弱化。在大学的决策过程中，行政部门往往拥有较大的话语权，而学术组织如学术委员会的作用未能得到充分发挥。在学科专业设置、科研项目评审等学术事务上，行政部门有时会过多干预，忽视学术规律和学术共同体的意见。某高校在新增专业时，行政部门主要从学校的招生和就业情况出发，未充分征求学术委员会和相关学科教师的意见，导致新专业的课程设置不合理，师资配备不足，教学质量难以保证。这种行政权力的过度膨胀，使得大学章程中关于保障学术权力独立运行的规定难以落实，学术权力在大学治理中的应有地位得不到保障，影响了大学的学术创新和发展活力。大学内部民主权力的行使也存在不足，师生参与学校管理的渠道不够畅通。教职工代表大会和学生代表大会作为师生参与民主管理的重要平台，在实际运行中有时未能充分发挥作用。一些学校的教职工代表大会在审议学校重大决策时，由于信息不对称、讨论时间有限等原因，代表们难以充分发表意见，导致审议流于形式。在某高校的教职工代表大会上，关于学校薪酬改革方案的审议，代表们在会前未收到详细的方案说明，会议现场也没有足够时间进行深入讨论，最终方案在代表们了解不充分的情况下匆匆通过，引发了教职工的不满。学生代表大会在学校管理中的参与度更低，学生在学校事务中的意见和建议往往得不到重视。某高校在校园设施改造过程中，未征求学生代表的意见，改造后的设施不能满足学生的实际需求，给学生的学习和生活带来不便。民主权力的缺失，使得大学章程中关于民主管理的规定无法有效实施，影响了师生的积极性和归属感，也不利于学校的和谐发展。权力结构失衡还导致大学章程在执行过程中出现偏差。由于行政权力的主导地位，在章程执行过程中，行政部门可能会优先考虑自身利益和工作便利，忽视章程的规定。在资源分配上，行政部门可能会将更多的资源倾向于行政管理事务，而对教学科研的投入相对不足。某高校在办公场地分配中，行政部门占用了大量优质资源，而教师的教学科研办公场地却十分紧张。这种资源分配的不合理，违背了大学章程中关于保障教学科研优先发展的原则，影响了学校的教学科研质量。而且，权力结构失衡使得对章程执行的监督难以有效开展，缺乏有效的权力制衡机制，导致违反章程的行为难以得到及时纠正。5.2.2对章程建设的重视程度不够部分大学管理层对章程建设的重要性认识不足，这是影响我国公办大学章程建设的又一内部因素。一些高校领导将章程建设视为一项行政任务，只是为了满足上级部门的要求而进行章程的制定或修订，缺乏对章程内涵和价值的深入理解。他们在章程建设过程中，缺乏主动性和创造性，未能充分发挥领导作用，导致章程建设进展缓慢，质量不高。某高校领导在章程制定过程中，只是简单地安排学校办公室人员参考其他高校的章程模板进行起草，自己很少参与其中，也没有组织全校性的讨论和调研，使得章程内容与学校实际情况脱节，无法真正发挥指导学校发展的作用。部分高校管理层存在“重行政文件，轻章程规定”的观念，在实际工作中更倾向于依据行政文件进行决策和管理，而忽视了章程的权威性。当行政文件与章程规定发生冲突时，往往以行政文件为准，导致章程的地位被边缘化。某高校在制定教师绩效考核办法时，没有按照章程中关于教师考核的原则和程序进行，而是由行政部门自行制定了一套考核标准，引发了教师的质疑和不满。这种对章程重视不够的现象，使得章程在学校管理中无法发挥应有的规范和约束作用，影响了学校治理的法治化和规范化进程。除了管理层，大学师生对章程建设的重视程度也普遍不足。教师和学生作为大学的主体，对章程的知晓度和认同感较低。许多教师忙于教学科研工作，对学校章程的内容和作用缺乏了解，在日常工作中未能将章程作为行为准则和价值导向。在某高校的调查中发现，大部分教师对学校章程的基本内容知之甚少，更谈不上依据章程维护自身权益和参与学校管理。学生方面，由于缺乏对章程的宣传和教育，学生对章程的认知度更低。他们在学习和生活中，往往只关注学校的具体规章制度，而忽视了章程的存在。某高校在处理学生违纪问题时，学生对处理结果不服，但却不知道可以依据章程中的申诉程序维护自己的权益。师生对章程重视不够，使得章程建设缺乏广泛的群众基础，难以形成全校共同遵守章程的良好氛围，阻碍了章程建设的推进和实施。5.3人员专业与意识因素5.3.1章程制定人员专业知识欠缺我国公办大学在章程制定过程中，参与人员专业知识欠缺是影响章程质量的重要因素之一。大学章程作为大学的“宪法”，涵盖了法学、教育学、管理学等多学科领域的知识，其制定需要具备丰富专业知识和实践经验的人员参与。然而，在实际操作中，许多公办大学章程制定团队的成员专业背景较为单一，缺乏跨学科的知识储备和综合素养。在法学知识方面，章程制定涉及到诸多法律问题，如大学的法律地位、权利义务、内部管理的法律规范等。但部分参与制定的人员对教育法律法规、行政法等相关法律知识了解有限，导致章程在制定过程中可能出现与法律法规相冲突的条款。在对某高校章程的审查中发现，章程中关于学生申诉处理的规定，与《普通高等学校学生管理规定》中的相关条款存在不一致之处，这不仅影响了章程的合法性，也给学生权益保障带来了隐患。在关于学校与外部合作办学的条款制定上，由于缺乏对合同法等相关法律的深入理解，可能导致合作协议存在法律漏洞，给学校带来潜在的法律风险。教育管理知识的不足也对章程制定产生了负面影响。大学章程需要对学校的办学理念、发展目标、人才培养模式、学科建设规划等教育管理核心内容进行明确规定。然而，一些参与制定的人员对教育管理理论和实践缺乏深入研究，无法准确把握大学发展的规律和趋势，使得章程内容在这些方面缺乏科学性和前瞻性。在制定人才培养目标时，未能充分考虑社会需求和学校实际情况，导致目标设定过高或过低，缺乏可操作性。在学科建设规划方面，对学科发展的前沿动态和趋势把握不准确，未能合理布局学科专业，影响了学校学科建设的质量和水平。管理学知识的欠缺同样不容忽视。章程制定涉及到学校内部管理体制的构建、权力分配与运行机制的设计等重要管理问题。缺乏管理学知识的制定人员，难以构建科学合理的管理体制和高效的运行机制。在学校内部权力结构设计上，可能无法实现行政权力、学术权力和民主权力的有效制衡与协调，导致权力运行不畅，管理效率低下。在制定决策程序和执行机制时，由于缺乏管理学原理的指导，可能导致决策过程不科学、执行不到位，影响学校各项工作的顺利开展。由于专业知识的欠缺，章程制定人员在语言表达和条款撰写上也存在问题。章程作为具有法律效力的规范性文件，要求语言准确、严谨、规范。但部分制定人员由于语言表达能力不足，导致章程条款表述模糊、歧义丛生，影响了章程的可操作性和权威性。一些章程中对某些关键概念的定义不明确，在实际执行过程中容易引发不同的理解和解释，给学校管理带来困难。5.3.2师生法律意识淡薄在我国公办大学中，师生法律意识淡薄是影响大学章程建设和实施的一个重要人员意识因素。大学章程作为大学的“根本大法”，具有明确的法律地位和重要作用，然而，许多师生对章程的法律地位和作用认识不足，在实际行动中未能给予足够的重视。部分教师在教学科研和日常工作中，未能充分认识到大学章程的权威性和约束力。他们对章程的内容了解甚少，缺乏主动学习和研究章程的意识，在涉及自身权益和学校管理事务时，往往忽视章程的规定，而是依据传统的习惯或个人经验来行事。在参与学校的学术评价、职称评定等活动时，一些教师没有意识到章程中对这些活动的程序和标准有明确规定，导致在评价过程中出现不规范行为，影响了评价的公正性和科学性。当教师与学校在权益问题上产生争议时，部分教师也不知道可以依据章程来维护自己的合法权益，而是选择通过其他非正规途径解决问题，这不仅不利于问题的解决，也损害了章程的权威性。学生群体中同样存在对章程法律地位和作用认识不足的情况。许多学生对大学章程缺乏基本的了解，不知道章程与自己的学习、生活和权益保障密切相关。在学校的日常管理中，学生往往只关注具体的规章制度和通知要求，而忽视了章程这一根本性的规范文件。在参与学校的民主管理和监督时，学生由于对章程赋予的权利和义务不了解，难以充分发挥自身的作用，无法有效参与学校事务的决策和管理。当学生的合法权益受到侵害时，他们也很少想到依据章程来寻求救济，导致自身权益得不到有效保障。师生法律意识淡薄还体现在对章程制定和实施过程的不关注。在章程制定过程中，师生参与度较低，缺乏主动参与的意识和积极性。他们认为章程制定是学校管理层的事情，与自己无关，没有充分认识到章程的制定关系到每一位师生的切身利益。这种不关注导致章程在制定过程中难以充分反映师生的意见和诉求，影响了章程的科学性和民主性。在章程实施过程中，师生对章程的执行情况缺乏监督意识，对于违反章程的行为，未能及时提出质疑和纠正，使得章程的实施效果大打折扣。六、推进我国公办大学章程建设的对策与建议6.1完善法律法规与政策支持国家应加快完善高等教育法律法规体系，进一步明确大学章程的法律地位和效力，为章程建设提供坚实的法律保障。在现有《教育法》《高等教育法》等法律法规的基础上，通过修订和补充相关条款，清晰界定大学章程在整个法律体系中的位置，明确其作为大学内部“宪法”的权威性和最高效力。规定当大学内部规章制度与章程发生冲突时，以章程为准，确保章程在大学治理中的核心地位。明确大学章程与国家法律法规、地方政府规章之间的关系，避免出现法律适用的混乱和矛盾。在制定相关法律法规时，充分考虑大学章程建设的实际需求，为大学章程的制定、实施和监督提供明确的法律依据和指导原则。政府应加强对大学章程建设的政策引导和支持力度。出台专门的政策文件，对大学章程建设的目标、任务、原则、程序等进行详细规定，为各高校开展章程建设提供具体的政策指导。设立大学章程建设专项基金，对在章程建设中表现突出的高校给予资金支持，鼓励高校积极探索创新，提高章程建设质量。加强对大学章程建设的宏观管理和统筹协调，建立健全章程建设的评估和监督机制，定期对各高校章程建设情况进行检查和评估，及时发现问题并督促整改。组织开展大学章程建设的经验交流和培训活动，推广先进经验和做法，提高高校管理人员和师生对章程建设的认识和能力。在政策制定过程中，充分征求高校、专家学者、社会各界的意见和建议，确保政策的科学性、合理性和可行性。加强对政策执行情况的跟踪和反馈，根据实际情况及时调整和完善政策，确保政策能够有效落实，为大学章程建设创造良好的政策环境。6.2优化章程制定与修订程序规范章程制定程序是提升章程质量的关键环节。高校应严格遵循《高等学校章程制定暂行办法》的要求，制定详细、科学的章程制定流程。在起草阶段，组建多元化的起草小组，成员应包括学校领导、管理人员、教师代表、学生代表、法律专家、校友代表等，确保章程内容能够充分反映各方利益和需求。例如，在某高校章程起草过程中，邀请了具有丰富教育管理经验的退休教师、优秀校友企业家以及法律专业人士参与，他们从不同角度提出了宝贵的意见和建议，使章程内容更加全